JELENTÉS az államháztartás adóssága kezelésének, alakulásának ellenőrzéséről 0604 2006. május
2. Államháztartás Központi Szintjét Ellenőrző Igazgatóság 2.1. Teljesítmény Ellenőrzési Főcsoport Iktatószám:V-13-46/2005-2006. Témaszám: 775 Vizsgálat-azonosító szám: V0250 Az ellenőrzést felügyelte: Bihary Zsigmond főigazgató Az ellenőrzés végrehajtásáért felelős: Kemény Emil főcsoportfőnök Az ellenőrzést vezette: Makkai Mária főcsoportfőnökhelyettes Az ellenőrzést végezték: Farkas László főtanácsadó Lucza Anikó számvevő Némethné Nagy Mária számvevő Jenei Zoltán Béláné számvevő gyakornok Massányi Tibor számvevő Pető Krisztina számvevő Kun Eszter számvevő Németh Béláné főtanácsadó A témához kapcsolódó eddig készített számvevőszéki jelentések: címe Jelentés a helyi és helyi kisebbségi önkormányzatok átfogó ellenőrzéséről Jelentés az Állami Privatizációs és Vagyonkezelő Rt. 2004. évi működésének és a központi költségvetés végrehajtásához kapcsolódó tevékenységének ellenőrzéséről Jelentés a Magyar Köztársaság 2004. évi költségvetése végrehajtásának ellenőrzéséről Jelentés a Magyar Exporthitel Biztosító Rt. működésének ellenőrzéséről Vélemény a Magyar Köztársaság 2005. évi költségvetési javaslatáról Jelentés az Állami Privatizációs és Vagyonkezelő Rt. 2003. évi működésének és a központi költségvetés végrehajtásához kapcsolódó tevékenységének ellenőrzéséről sorszáma 0544 0541 0540 0526 0449 0444 Jelentéseink az Országgyűlés számítógépes hálózatán és az Interneten a www.asz.hu címen is olvashatóak.
Jelentés a Magyar Köztársaság 2003. évi költségvetése végrehajtásának ellenőrzéséről Vélemény a Magyar Köztársaság 2004. évi költségvetési javaslatáról Jelentés az Állami Privatizációs és Vagyonkezelő Rt. 2002. évi működésének és a központi költségvetés végrehajtásához kapcsolódó tevékenységének ellenőrzéséről Jelentés a Magyar Köztársaság 2002. évi költségvetése végrehajtásának ellenőrzéséről Jelentés a helyi és helyi kisebbségi önkormányzatok átfogó ellenőrzéséről Vélemény a Magyar Köztársaság 2003. évi költségvetési törvényjavaslatáról Jelentés az Állami Privatizációs és Vagyonkezelő Rt. 2001. évi működésének és a központi költségvetés végrehajtásához kapcsolódó tevékenységének ellenőrzéséről Jelentés a Magyar Köztársaság 2001. évi költségvetése végrehajtásának ellenőrzéséről Jelentés a helyi és helyi kisebbségi önkormányzatok átfogó ellenőrzéséről Jelentés a társadalombiztosítás pénzügyi alapjai 2000. évi költségvetése végrehajtásának ellenőrzéséről Jelentés a Magyar Köztársaság 2000. évi költségvetése végrehajtásának ellenőrzéséről Jelentés az államháztartás belföldi adóssága és a központi költségvetés belföldi követelésállománya kezelésének ellenőrzéséről Jelentés az Állami Privatizációs és Vagyonkezelő Rt. 2000. évi működésének és a központi költségvetés végrehajtásához kapcsolódó tevékenységének ellenőrzéséről Jelentés a helyi és helyi kisebbségi önkormányzatok átfogó ellenőrzéséről Vélemény a Magyar Köztársaság 2001. és 2002. évi költségvetési törvényjavaslatáról Jelentés az államháztartás külföldi adóssága és a központi költségvetés külföldi követelésállománya kezelésének ellenőrzéséről 0443 0338 0330 0329 0319 0241 0233 0232 0220 0127 0126 0118 0116 0113 0034 0027 Jelentéseink az Országgyűlés számítógépes hálózatán és az Interneten a www.asz.hu címen is olvashatóak.
V-13-46/2005-2006. TARTALOMJEGYZÉK BEVEZETÉS 7 I. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK 14 II. RÉSZLETES MEGÁLLAPÍTÁSOK 26 1. Az államadósság szabályozottsága és kezelésének szervezeti kerete 26 1.1. Az államadósság kezelésének szabályozottsága 26 1.2. Az adósságkezelés szervezeti keretei 27 1.3. A tulajdonosi irányítás az ÁKK Rt.-ben 29 2. Az államadósság nyilvántartása és alakulása 30 2.1. A nyilvántartási rendszerek 30 2.2. Az államadósság alakulása 31 2.3. A társadalombiztosítási és az elkülönített állami pénzalapok finanszírozási szükséglete 38 2.4. Az önkormányzatok adósságának alakulása 40 2.5. A maastrichti adósságmutató alakulása 42 3. Az államadósság kezelése 47 3.1. Az adósságkezeléssel kapcsolatos elvárások 47 3.2. A finanszírozási szükséglet alakulása és annak biztosítása 51 3.3. Aktív likviditáskezelés 57 3.4. Az államadósság állományának szerkezete, összetétele 59 4. A fizetett kamatok 60 5. A követeléskezelés szabályozottsága, jogszabályi háttere 62 MELLÉKLETEK 1. sz. A Pénzügyminiszter észrevétele 2. sz. Kritériumok és teljesítménymutatók az államadósság nagyságának és kezelésének ellenőrzéséhez 1
V-13-46/2005-2006. RÖVIDÍTÉSEK JEGYZÉKE ÁAK Rt. Áht. ÁKK ÁKK Rt. ÁPV Rt. ÁSZ BA Rt. BKV Rt. CEB EDP EIB EMBI EMU ESA 95 EU FB FITCH GDP GYSEV Rt. KESZ Kincstár KKV KSH MÁK MÁV Rt. MNB MFB Rt. MTI NA Rt. OTC PEP PM Stand-by SZMSZ TB Állami Autópálya Kezelő Rt. Az államháztartásról szóló 1992. évi XXXVIII. tv. Államadósság Kezelő Központ Államadósság Kezelő Központ Részvénytársaság Állami Privatizációs és Vagyonkezelő Rt. Állami Számvevőszék Budapest Airport Rt. Budapesti Közlekedési Vállalat Rt. Európai Tanács Fejlesztési Bank Az Európai Unió Túlzott Hiány eljárása Európai Beruházási Bank Globál Compozite AJP Morgan-Chase által számolt szuverén és kvázi szuverén kibocsátók dollárban denominált kötvényeinek kamatfelárindexe Gazdasági és Monetáris Unió Nemzeti számlák európai rendszerének összeállításáról készített Tanácsi rendelet Európai Unió Felügyelő Bizottság Hitelminősítő Éves bruttó hazai össztermék Győr Sopron Ebenfurti Vasút Rt. Kincstári Egységes Számla Magyar Államkincstár Kis és középvállalkozás Központi Statisztikai Hivatal Magyar Államkötvény Magyar Államvasutak Rt. Magyar Nemzeti Bank Magyar Fejlesztési Bank Rt. Magyar Távirati Iroda Nemzeti Autópálya Rt. Bankközi (nem szervezett) piac Uniós csatlakozási programok Pénzügyminisztérium Készenléti hitel Szervezeti és Működési Szabályzat Társadalombiztosítás 3
V-13-46/2005-2006. ÉRTELMEZŐ SZÓTÁR aukció államadósság államkötvény állampapír állampapírpiaci referenciahozam benchmark denomináció diszkont kincstárjegy duráció elsődleges piac emerging market kamatozó kincstárjegy kibocsátó Kincstári Egységes Számla (KESZ) kincstári kör finanszírozási igénye olyan értékpapír forgalomba hozatali technika, amely során a kibocsátó az előzetesen meghirdetett feltételek mellett egy időpontban kéri ajánlattételre a vevőket. Az ajánlatok az ár és mennyiség alapján versenyeznek. Magyarországon az államkötvény és a diszkontkincstárjegykibocsátás általános módja az aukció az államháztartás valamelyik alrendszerét terhelő, hitelviszonyon alapuló fizetési kötelezettség 1 évnél hosszabb futamidejű állampapír a magyar vagy külföldi állam által kibocsátott, hitelviszonyt megtestesítő értékpapír állampapírok nagy tételű, intézményi kibocsátásánál a legjobb vételi és eladási hozam átlaga viszonyítási alap, összehasonlítási érték, az ÁKK Rt.-nél alkalmazott teljesítménymutatók összefoglaló elnevezése a pénzügyi követelések, kötelezettségek devizák alapján való megoszlása (pl. forintban denominált = forintban fennálló) 1 vagy 1 évnél rövidebb futamidejű, diszkontáron kibocsátott állampapír hátralévő átlagos futamidő az értékpapírok elsődleges forgalomba kerülésének (kibocsátásának) színtere a nemzetközi hitelminősítő intézetek által a nemzetközi tőkepiacon a befektetőknek ajánlott, felemelkedő, kiemelkedő piacokat jelenti. Minél kockázatosabb a hitelfelvevő megítélése, annál magasabb kamatfelárat fizettetnek vele 1 éves futamidejű állampapír az értékpapírban megtestesített kötelezettség teljesítését a maga nevében vállaló személy az MNB által a Kincstár részére vezetett, likvid pénzeszközök elhelyezésére és a kincstári kör pénzforgalmának lebonyolítására is szolgáló számla a központi költségvetés hiánya, a TB finanszírozási szükséglete, az elkülönített alapok finanszírozási szükséglete, az MNB tartalékfeltöltésének, a privatizációs bevételek és tőkeműveletek, valamint az európai uniós mezőgazdasági támogatások előfinanszírozása és visszatérítése egyenlegének összege a nettó finanszírozási igény, amely nem tartalmazza az adósságátvállalásokat. A bruttó finanszírozási igény ezen felül magában foglalja az adósságtörlesztéseket, amelyek a rövid futamidejű adósságok éven belüli megújítása következtében a legnagyobb tételt teszik ki. A költségvetés túl-, vagy alulfinanszírozását a költségvetés KESZ-t érintő nettó forint piaci kibocsátása (mely nem tartalmazza az MNB felé történő hitel- és kötvénytörlesz- 5
koncentráció kötelező ajánlat könyvépítés másodlagos piac repóügylet téseket is) és a nettó finanszírozási igény különbsége mutatja meg. A monetáris szempontú finanszírozási mutató abban különbözik a költségvetés teljes nettó finanszírozási igénye mutatótól, hogy nem tartalmazza a jegybankkal végzett tőkeműveleteket, azaz a törlesztéseket egy egyszerű mutatószám, ami úgy keletkezik, hogy az egyes szereplők részesedéseit négyzetre emeljük, majd ezeket a négyzeteket összeadjuk. Könnyen belátható, hogy a HH-index minimuma az 1/a szereplők száma (11 forgalmazó esetén 1/11=9,09 %), a maximuma pedig 100% (ha az egész piac egy kézben van). A HH-indexet az amerikai Igazságügyi Minisztérium használja például a verseny és az antitröszt-törvények betartatásakor. A gyakorlatban a 10 % alatti index értéket elfogadható koncentrációnak, a 18 % felettit pedig nagyon magasnak tartják. A két érték közötti szürke zónába eső eredmények megítélése egyéb tényezőktől, pl. a megelőző időszakokhoz képest történt változás irányától, mértékétől, a résztvevők számától stb. függ a szempontrendszer figyelembe veszi az üzlet árazását, a tranzakció struktúráját, jutalékfeltételeit, technikai lebonyolítását. A kibocsátó meglévő hálózatát és a megcélzott befektetői körrel való kapcsolatát. A másodpiaci támogatottságot. A partner nemzetközi elismertségét, és az eddigi kibocsátásaink során szerzett tapasztalatokat ajánlatok értékelése mindezen szempontokon kívül egy plusz szempontot is vizsgál, mégpedig a könyv átláthatóságát, és a kibocsátó beleszólását az allokációba. A könyv egy számítógéppel elérhető regisztrációs oldal, melyet a főszervező bank vezet és ahol a befektetők az ajánlataikat tudják regisztrálni. 2000. óta minden devizakötvénykibocsátást könyvépítéses módszer szerint bonyolított le az ÁKK Rt. a már meglévő pénzügyi eszközök piaci körülmények között, változó árfolyamon való adásvételének színtere olyan megállapodás, amely az értékpapír tulajdonjogának átruházásáról rendelkezik a szerződéskötéssel egyidejűleg meghatározott, jövőbeli időpontban történő visszavásárlási kötelezettség mellett, meghatározott visszavásárlási áron 6
JELENTÉS az államháztartás adóssága kezelésének, alakulásának ellenőrzéséről BEVEZETÉS Az államháztartásról szóló 1992. évi XXXVIII. törvény (továbbiakban: Áht.) 110. -a alapján az államadósság minden olyan hitelviszonyon alapuló fizetési kötelezettség, amely az államháztartás valamelyik alrendszerét terheli. A központi költségvetés fizetőképességének fenntartásával, az adósság és a hiány finanszírozásával, nyilvántartásával kapcsolatos feladatait a pénzügyminiszter 2001. március elseje előtt az Államadósság Kezelő Központon (továbbiakban: ÁKK), majd 2001. március 1-jétől önállóan gazdálkodó társaságon, az Államadósság Kezelő Központ Rt.-n (továbbiakban: ÁKK Rt.) keresztül látta, illetve látja el. Az állampapír-kibocsátásokat, a hitelfelvételeket és törlesztéseket a pénzügyminiszter által jóváhagyott államadósság-kezelési stratégia, valamint az éves finanszírozási tervek alapján végzi az ÁKK Rt. 2003. június 30-tól az ÁKK Rt. feladatkörébe tartozik a szabad pénzeszközök kezelése. A központi költségvetés forintban kifejezett év végi adósságának állományát az éves finanszírozási szükségleten túl a devizaárfolyam változása is befolyásolja, ami nem érinti a finanszírozási igényt. A központi költségvetés adósságát az ÁKK Rt. a magyar számviteli szabályok szerint tartja nyilván és az Állami Számvevőszék azt a 2003. évre vonatkozó adatoktól kezdődően minden évben auditálja. Az éves finanszírozási szükségletet a lejáró adósság megújítási igénye, valamint a kincstári kör (központi költségvetés, TB alapok, elkülönített alapok) mindenkori hiánya határozza meg. Ezen túl a finanszírozási igényt módosíthatja a KESZ egyenlegének és a Magyar Nemzeti Bank (továbbiakban: MNB) kiegyenlítési tartalékának változása, az Áht.-ban nevesített megelőlegezési, illetve likviditási hitelek nyújtása, az uniós kifizetésekkel kapcsolatos megelőlegezések (EMOGA) és a privatizációs bevételek költségvetést érintő hányada. Az Áht. előírásainak megfelelően a társadalombiztosítási (továbbiakban: TB) alapok és az elkülönített állami pénzalapok hiányukat a Magyar Államkincstáron (továbbiakban: Kincstár) keresztül a Kincstári Egységes Számláról (továbbiakban: KESZ) felvett megelőlegezési hitelekkel finanszírozzák. A megelőlegezési hitelből származó kötelezettségeket a mindenkori zárszámadási törvények alapján a központi költségvetés elengedi, ezért az alapok hiánya a központi költségvetést terhelő államadósságot növeli. Az alapok többlete ami az elkülönített állami pénzalapokat 2000-2004 között jellemezte csökkenti a finanszírozási igényt. 7
BEVEZETÉS Az önkormányzatok esetében az összesített adósság kimutatására nincs kijelölt szervezet, ezért azt a Pénzügyminisztérium (továbbiakban: PM) az államháztartásra vonatkozó számviteli szabályok alapján dolgozta ki és adta át az ellenőrzés részére. Az önkormányzatok adósságukat saját nyilvántartásuk alapján önállóan kezelik. Magyarország 2004. évi EU csatlakozását követően kötelezett az uniós statisztikai követelményeknek megfelelő államadósság bemutatására. A 12 uniós tagállam által 1992-ben aláírt Maastrichti szerződés alapján az EU tagállamok a közös valuta bevezetésére vállaltak kötelezettséget. A gazdasági és pénzügyi unióhoz csatlakozni kívánó országoknak eleget kell tenniük, többek között az inflációra, a hosszú távú kamatlábra, valamint az árfolyam-stabilitásra vonatkozó feltételeknek. További, a költségvetési politika keretében teljesítendő kritérium, hogy az ESA 95 1 Nemzeti számlák összeállításáról szóló Tanácsi rendelet (továbbiakban: ESA 95) módszertana alapján meghatározott költségvetési hiány, valamint a Túlzott hiány eljárásról szóló szabályozás (továbbiakban: EDP jelentés) szerint meghatározott, névértéken számított államadósság állománya nem haladhatja meg a GDP 60%-át, az éves hiány pedig a GDP 3%-át. Az így kimutatott hiányt és adósságot hívjuk maastrichti hiány- és adósságmutatónak. Az MNB írásbeli tájékoztatása szerint az EDP jelentésnek a nemzeti számlák adatain kell alapulnia, amelynek következménye, hogy a jelentés elsősorban a KSH nem pénzügyi számláira és az MNB pénzügyi számláira épül. A tájékoztató kitér arra, hogy mivel a statisztikai államadósság nem tipikusan nemzeti számlás kategória, mérlegelés tárgyát képezte, hogy mely intézmény felelősségi körébe tartozzon összeállítása. A legközelebbi viszonyban a pénzügyi számlák állományi adataival van az adósság, ezért az MNB elvállalta ennek a mutatónak az elkészítését. Az MNB hangsúlyozta, hogy mind a konvergencia programban, mind a zárszámadási dokumentumban a kormányzati szektor tényidőszaki adósságára vonatkozóan ugyanaz az MNB által készített adat szerepel. Az ellenőrzés során az Áht. szerint meghatározott államadósság alakulását, összetételét és kezelését vizsgáltuk. 2 Ezen túl célszerűnek tartottuk bemutatni az ESA 95 számbavételi módszer szerint kimutatott adatsorokat is. A jelentésben az államadósság az Áht. szerinti államadósságot jelenti. Az uniós statisztikai módszertan szerint számított államadósságot külön jelezzük. 1 Az uniós szabályok nem foglalkoznak az egyes tagállamok belső költségvetési rendszerének a költségvetés összeállításának és bemutatásának kérdésével. Azt viszont meghatározzák, hogy az Uniónak milyen módszertan szerint kell az adatokat összeállítani és azokat szolgáltatni. Az adatok összeállítása a nemzeti számlák rendszere (European System of Accounts, ESA 95 számlarendszer) alapján történik, amely nemzetközileg egyeztetett fogalmakat, meghatározásokat és elszámolási szabályokat rögzít. A tagországoknak a túlzott hiány eljárás (Excessive Deficit Procedura, EDP) szabályai szerint kell az adatszolgáltatást teljesíteni (ez a notifikációs jelentés) és az EU a közölt adatok alapján vizsgálja meg, hogy valamely ország hiánya túlzott mértékű-e, vagy sem. 2 Az Áht. meghatározásából következően az államadósságnak nem része az állami garancia- és kezességvállalás. Az Állami Számvevőszék a mindenkori zárszámadás ellenőrzése keretében rendszeresen vizsgálja a garancia és kezességvállalásokat és azok beváltását. Az ellenőrzések azt mutatják, hogy a kezességek minimális részaránya került beváltásra, átlagosan a központi költségvetés hiányának 0,35%-át képviselték. A kezességbeváltás a költségvetési hiányon keresztül áll kapcsolatban az államadóssággal. 8
BEVEZETÉS Az államot megillető követeléseket a Kincstár tartja nyilván, és egy részét kezeli. A számviteli szabályok értelmében a követelések értéke nem számolható el, és nem mutatható ki az államadósságot ellentételező tényezőként, az államháztartás pénzügyi helyzetének megítéléséhez célszerűnek tartottuk a kötelezettségeken túl a követelések bemutatását is. Az Állami Számvevőszék (továbbiakban: ÁSZ) a 2000-2001. években átfogóan ellenőrizte az 1997-1999 közötti külföldi és belföldi államadósság, követelésállomány kezelését. Az 1991-97. évi adósság kezelése mellett az ÁSZ 1998-ban készült jelentésében értékelte az MNB által felvett adósság 1997. évi átvállalását is. A jelentésekben foglalt főbb megállapítások a következők voltak. Az államháztartás bruttó adósságállománya az 1990. és 1996. évek között folyóáron több mint 3,5 szeresére, 1401,4 milliárd Ft-ról 5114,0 milliárd Ft-ra emelkedett. Az ellenőrzött hat év (1991-1996) egyben a piacgazdaságra való áttérés, a gazdasági, társadalmi, közigazgatási és pénzügyi átállás időszaka volt. Az államadósság jogi szabályozása fejlődött, több lényeges kategória vonatkozásában nem adott eligazítást az államháztartás adósságának reális számbavételéhez. A költségvetési hiányfinanszírozás adósságkezelés szervezeti kereteinek létrehozása az ÁKK kincstári szervezethez csatolásáig és kapacitásának bővítéséig (1996. év) lépéshátrányban volt a feladatokkal szemben. A központi költségvetés finanszírozásának, az adósságkezelésének normatív követelményrendszere még nem alakult ki teljes körűen. Az államadósság alakulásában a központi költségvetés adóssága volt a meghatározó tényező. Az alrendszer adósságának bővülése az 1993. és 1995. években volt kiugró, összefüggésben az adósság átvállalásokkal, illetve a forint-leértékelések hatásával. Az adósság összetételében jelentős átrendeződés ment végbe, megnőtt a belföldi adósság állomány abszolút és relatív nagysága. Az 1991. előtti, szinte kizárólagos jegybanki hitelezést 1995. második felétől a pénzpiaci finanszírozás váltotta fel. A kamatozó belföldi adósság szerkezete is ennek megfelelően átalakult, a hitelek 1990. évi 95%-os aránya 1996 végére 20%-ra csökkent. Az 1996 elejéig tartó periódus a finanszírozás tanuló korszakának, a szervezeti keretek és a mechanizmusok kialakulásának évei voltak. A pénzpiaci alapokra helyezett hiányfinanszírozás költségei nem éreztették korlátozó hatásukat a költségvetési hiányok mértékének alakulásában. A központi költségvetés bruttó adósságának számottevő tényezője az egyéb belföldi adósság volt (nem hiányfinanszírozásból felhalmozódott tartozás), melynek állománya 1990-1996. között közel megnégyszereződött. A növekmény nagyobb részben a piacgazdasági átmenethez, tulajdonosváltáshoz, a nemzetgazdaság egyes területeinek válság kezelésében vállalt állami helytálláshoz, aktuális költségvetési helyzethez kapcsolódott. Az MNB és a költségvetés közötti 1997. évi nettó adósságcseréhez az ÁSZ az ellenjegyzést törvényességi szempontok alapján megadhatónak ítélte, tekintettel arra, hogy a megállapodások a hatályos jogrendnek megfeleltek. A devizaadósság cserével a központi költségvetés lejárat nélküli, nem kamatozó adósságának megszüntetése, a külföldi és belföldi adósságkezelési feladat egy szervezethez telepítése a monetáris és fiskális folyamatok tisztulását segítette. Az államháztartás többi alrendszerének adóssága együttesen és külön-külön is emelkedett. Bruttó adósságuk nagyságrendjét és arányát tekintve azonban nem jelentett számottevő tényezőt. A jelentésben az ÁSZ rögzítette, hogy az ál- 9
BEVEZETÉS lamháztartás adósságának átfogó jogi szabályozása, információs rendszere teljessé és egyértelművé tétele, a nyilvántartás hiányosságainak megszüntetése, a megbízható adatszolgáltatás, a jelentős és növekvő adósságteher hatékonyabb kezelése, további átgondolt és következetes intézkedéseket igényel. A belföldi és a külföldi államadósságról szóló ÁSZ jelentések megállapították, hogy az államháztartás információs rendszere nem tette lehetővé az államadósság államháztartási szinten egységes, megbízható számbavételét az ellenőrzött években. Az MNB éves jelentésének adatai szerint az államháztartás bruttó (bel- és külföldi) adósságállománya az 1997. és az 1999. évek között 28,0%-kal, 5440,3 milliárd Ft-ról 6964,3 milliárd Ft-ra nőtt. Az államháztartás egyes alrendszerei adósságának konszolidálását törvény nem szabályozta és hivatalosan egyeztetett, egységesen értelmezett, alkalmazható konszolidálási módszer sem volt. A PM és az ÁKK a bruttó államadóságot mutatta ki. A belföldi államadósság fogalomkörét jogszabály nem használta, az államadósság elkülönítése a denomináció (forint-deviza) alapján történt. Az ellenőrzött évek hiányfinanszírozási és adósságkezelési feladatát a Kincstáron belül elkülönült szervezet, az ÁKK végezte (2001. március 1-jétől ÁKK Rt.). Az államadóság-kezelés, elszámolás legfontosabb teendőit utasítások, szabályzatok, eljárási rendek rögzítették. A Kincstár és az ÁKK között a feladat- és felelősségmegosztást megállapodás rendezte. Az adósságkezelési stratégiában megfogalmazott, a kedvezőbb portfoliószerkezet elérésére vonatkozó célok (pl. A forintpiaci adósság átlagos futamidejének növelése, a fix adósság arányának emelése, a devizaadósság részarányának fokozatos csökkentése) nagyobb részt teljesültek. Az államkötvények átlagos kamatozásának százalékadatai igazolták az adósságkezelési stratégiában megfogalmazott célok helyességét. A legalacsonyabb kamatszázalékok a fix kamatozású kötvényekhez tartoztak, legdrágábbnak a változó kamatozású kibocsátások bizonyultak. A központi költségvetés az ellenőrzött években hitelt nem vett fel, azonban más hiteladósok tartozásainak tőke- és kamat-visszafizetési kötelezettségeit átvállalta. A központi költségvetés állampapír (kötvény, kincstárjegy) kibocsátásai alapvetően a jóváhagyott finanszírozási tervhez igazodóan valósultak meg. A kibocsátásokra vonatkozó döntések, valamint azok végrehajtásának előkészítése az ellenőrzött időszakban szakmailag megalapozott volt. A külföldi kötvénykibocsátások és a szindikált hitelfelvétel szerződési háttere, valamint dokumentációja rendezett volt, de a szerződések az ÁKK-nál nem álltak rendelkezésre magyar nyelven. A kötvénykibocsátásokról és hitelfelvételről vezetett nyilvántartások elsősorban az ÁKK-nál naprakészek és megbízható információkat adtak. Az állami külföldi hitelfelvételek előkészítése korábbi ellenőrzési tapasztalatainkhoz hasonlóan még mindig nem volt kielégítő. Erre utalt, hogy az ellenőrzött programok között alig volt található olyan, amelynek a megvalósítása a szakmai tartalom, a kivitelezési idő és/vagy a ráfordítások nagysága tekintetében megegyezett a hitelfelvétel (hitelkihelyezés) szerződött feltételeivel. A központi költségvetéssel kapcsolatos hatásköri és eljárási szabályok szerint a hiányfinanszírozás módjának jóváhagyása országgyűlési hatáskörbe tartozott. Az Országgyűlés az ellenőrzött évek mindegyikében (1997-1999.) a finanszírozási mód rögzítése nélkül hatalmazta fel a pénzügy 10
BEVEZETÉS minisztert a központi költségvetési hiány finanszírozásának feladatára. A hiányfinanszírozás összetételének meghatározása így adósságmenedzselési döntéssé vált. Az ellenőrzött években a KESZ folyamatos likviditás-biztosításának feladata mellet forrásbevonási műveleteket kellett végezni a központi költségvetés hiánya, az éves költségvetési törvényekben az államháztartás más alrendszerei részére biztosított KESZ megelőlegezési hitel igénybevétele, valamint az adósságszolgálati kiadások pénzügyi fedezetének megteremtése érdekében. A KESZ egyenlege időnként jelentősen ingadozott, nagyságára egyre csökkenő mértékben hatott a privatizációból realizált bevételek alakulása. Módosult az adósságkezelés stratégiai- és elvi kérdéseinek döntési rendje: megalakult a PM, Kincstár, ÁKK és az MNB vezetőiből álló Kincstári Tanács (KT). A KT nem ülésezett a szabályzatban meghatározott két havonkénti gyakorisággal és a helyszíni ellenőrzés befejezéséig nem foglalt állást az ÁKK által kidolgozott államadósság kezelési stratégiáról. Az ellenőrzés indokoltnak tartotta a pénzügyi kormányzatnak az államadósság kezelés szervezeti kereteinek megváltoztatására irányuló törekvéseit, és szorgalmaztuk az adósságkezelés eredményességének mérésére szolgáló mutatók kialakítását. A társadalombiztosítási alrendszernél az államadóság közvetetten volt értelmezhető, mivel adósságának rendezése a központi költségvetésen keresztül történt. A TB alapok kimutatott belföldi bruttó adósságállománya 1999. december 31-én 55,7 milliárd Ft-ot tett ki. Az 1999. év végi adósságállomány a Nyugdíjbiztosítási Alap és az Egészségbiztosítási Alap között 15-85%-ban oszlott meg. A társadalombiztosítási alapok adóssága keletkezésének oka a tartóssá vált forráshiány, a bevételi előirányzat és a kiadások tervezettől eltérő alakulása, a hiány költségvetési megtérítési módja volt. A helyi önkormányzatok belföldi adósságállományában a meghatározó hányadot a hosszú lejáratú tartozások jelentették, amelyek beruházásokhoz, fejlesztésekhez, felújításokhoz kapcsolódtak, döntően az infrastrukturális igények gyorsított ütemű kielégítésével összefüggésben. A rövid lejáratú hitelek átmeneti forráshiány pótlására, illetve a működési bevételek megelőlegezésére szolgáltak. Az államháztartás önkormányzati alrendszerének külföldi adóssága 1999. végén 26,2 milliárd Ft volt. A jelenlegi ellenőrzés 3 célja annak értékelése volt, hogy az államháztartás adóssága kezelésének kormányzati és pénzügyminisztériumi elvárása érvényesült-e, a szervezeti, személyi, technikai feltételei törvényességi, célszerűségi és eredményességi szempontból megfelelőek-e, az egyes intézmények egymás közötti feladatmegosztása segíti-e az adósság és a követelések egységes kezelését, átláthatóságát; 3 Az ellenőrzést 97. témasorszámon, 2005. augusztus 1-jei kezdési határidővel, mint 2005-ről 2006-ra áthúzódó feladatot először a 2004. december 15-én jóváhagyott ÁSZ ellenőrzési terv tartalmazta, és ennek megfelelően szerepel a jelenlegi, 2005. december 21-én jóváhagyott tervben, amely a jelentést megvitató elnöki értekezlet időpontjául 2006. február 27-ét jelölte meg. 11
BEVEZETÉS az államadósság, valamint a központi költségvetés követelésállományának alakulása és nyilvántartása, összetétele törvényes volt-e; az adósságkezelésben részt vállaló szervezetek szabályszerűen bonyolítottáke le a forrásbevonásokat, illetve adósságkezelési tevékenységük megfelelt-e a tulajdonosi elvárásoknak; a likviditás-kezelési műveletek segítették-e a Kincstári Egységes Számla egyenlegére vonatkozó előírások betartását. Ez a jelentés bemutatja az államadósság növekedését kiváltó közvetlen okokat, összetevőket. (TB alapok nélküli központi költségvetés hiánya, TB alapok hiánya stb.). Az adósságnövekedés eredendő tényezőit (azaz döntően a hiány kialakulásának okait) a jelentés minden területre kiterjedően, részleteiben nem tartalmazza, mivel az ÁSZ jelentéseinek szinte mindegyike kitér, illetve utal a hiány okaira. Ezek közül meghatározóak a zárszámadások ellenőrzéséről készített jelentések és a költségvetéshez adott vélemények. Évek óta visszatérően jelzi az ÁSZ a költségvetési bevételek felültervezését, a kiadások alultervezését, a költségvetés évközi többszöri módosításának negatív következményeit, a hatásvizsgálatok nélküli tervezést, az államháztartás hosszú távú egyensúlyi követelményeinek biztosítása érdekében az állami feladatok tartalma és finanszírozási mértéke meghatározásának szükségességét. Az ÁSZ a zárszámadások ellenőrzése keretében minden évben foglalkozik az államadóssággal, adósságszolgálattal. Ezen túl az adósság széles időhorizontban történő elemzésének, változása nyomonkövetésének, a tendenciák bemutatásának érdekében meghatározott időközönként az ellenőrzött időszak tekintetében a folyamatosságot biztosítva átfogóan is ellenőrzi az államadósságot. Minderre figyelemmel a jelenlegi ellenőrzés a 2000-2005. I. félév közötti időszakra irányult, indokolt esetben kiterjedt a korábbi évekre és 2005 végéig figyelemmel kísérte a helyszíni ellenőrzés lezárását követő eseményeket is. A jelentés a 2005. évre vonatkozóan a rendelkezésre álló előzetes adatokat tartalmazza. 4 A helyszíni ellenőrzés mellett felhasználtuk mindazokat a számvevőszéki jelentéseket, amelyek megállapításai kapcsolódtak az államadósság kezeléséhez, alakulásához, illetve a Magyar Államot megillető követelések kezeléséhez. A helyszíni ellenőrzés lezárását követően (2005. szeptember 30.) az államadósságot 2005. évben érintő események közül kiemelkedő volt a Budapest Airport (továbbiakban: BA) használati jogának átadásából származó bevételek felhasználása. Az ÁSZ rendelkezésére bocsátott dokumentumok (átutalási megbízások, szerződések) alapján amelyeket szabályossági szempontból vizsgáltunk az ÁKK Rt. 402,3 milliárd Ft-ot fordított közvetlenül, névértéken az államadósság törlesztésére. A BA ügyletből származó bevétel államadósság törlesztés- 4 A központi költségvetés államadóssága kezelésével kapcsolatos értékpapírok és egyéb kötelezettségek/követelések (2005. december 31-ére vonatkozó) egyeztetett leltára 2006. március közepén állhat legkorábban a számvevőszéki ellenőrzés rendelkezésére. A központi költségvetés 2005. évi adósságának megbízhatóságáról a zárszámadás ellenőrzése keretében mondunk véleményt. 12
BEVEZETÉS re történő felhasználásának szabályszerűségére vonatkozó részletes megállapításokat a 2005. évi költségvetés végrehajtásának ellenőrzéséről szóló ÁSZ jelentés fogja tartalmazni. Az ellenőrzés jogalapját az Állami Számvevőszékről szóló 1989. évi XXXVIII. tv. 1. (2) bekezdése, a 2. (1), (3) és (5) bekezdése, a 3., a 17. (1) bekezdése, valamint az államháztartásról szóló 1992. évi XXXVIII. tv. 120/A. (1) bekezdése képezte. A jelentést egyeztetésre megküldtük a pénzügyminiszternek. Levelét az 1. számú melléklet tartalmazza. 5 5 A jelentést 2006 márciusában megküldtük a pénzügyminiszternek az ÁSZ törvény előírása szerinti egyeztetésre. A pénzügyminiszter további, szintetizáló egyeztetéseket tartott szükségesnek, amelyek mint az leveléből kitűnik május első hetében zárultak le. Ez alkalmat adott arra, hogy a PM által időközben összeállított 2005. évi előzetes önkormányzati adatokkal kiegészítsük jelentésünket, és így az államháztartás adósságának 2005. évi előzetes adatait is szerepeltessük a jelentésben. 13
ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK I. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK Az államadósság körébe tartozik minden olyan hitelviszonyon alapuló fizetési kötelezettség, amely az államháztartás valamelyik alrendszerét (a központi kormányzatot, a helyi önkormányzatokat, a társadalombiztosítás pénzügyi alapjait, valamint az elkülönített állami pénzalapokat) terheli. A társadalombiztosítási és az elkülönített állami pénzalapok alrendszereinek hiányát a központi költségvetés finanszírozza, ezért azok a központi költségvetés adósságának részei. Az államadósság alakulása az év végén Mrd Ft-ban 14 000,0 12 000,0 10 000,0 8 000,0 6 000,0 4 000,0 2 000,0 0,0 6 886,4 100,0% (6964,3) 77,9 7 226,2 7 715,5 105,2% (7327,8) 101,6 112,4% (7830,2) 114,7 250% 12 744,2 11 592,4 10 587,7 200% 9 224,2 187,2% 170,4% (13035,8) 155,2% (11867,7) 150% (10808,5) 135,2% (9415,7) 191,5 220,8 275,3 291,6 1999. 2000. 2001. 2002. 2003. 2004. 2005. előzetes 100% 50% 0% Központi költségvetés Helyi önkormányzatok Az államháztartás adóssága 1999. év végéhez képest Az ÁKK Rt. adatai szerint amelyeket a 2003. évre vonatkozó adatoktól kezdődően az ÁSZ auditált a központi költségvetés adóssága az 1999. december 31-ei 6886,4 milliárd Ft-ról 2004. év végére 11 592,4 milliárd Ft-ra, (68,3%-kal) nőtt, az előzetes adatok alapján a 2005. év végi adósságállomány 12 744,2 milliárd Ft, amely 2000. évhez viszonyítva 85,1%-kal nőtt. 6 A központi költségvetés államadósságon belüli aránya csökkent, 2000-ben 98,6%-ot, 2004. év végén 97,7%-ot tett ki. Ugyanakkor a vizsgált időszak elején, 2000-2001-ben a központi költségvetés adósságának éves növekedése 500 milliárd Ft alatt volt, 2002-ben a növekedés háromszorosára emelkedett (1504,7 milliárd Ft), 6 A központi költségvetés államadóssága kezelésével kapcsolatos értékpapírok és egyéb kötelezettségek/követelések (2005. december 31-ére vonatkozó) egyeztetett leltára 2006. március közepén állhat legkorábban a számvevőszéki ellenőrzés rendelkezésére. A központi költségvetés 2005. évi adósságának megbízhatóságáról a zárszámadás ellenőrzése keretében mondunk véleményt. 14
ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK 2003-tól pedig évi 1000 milliárd Ft körül állandósult. A központi költségvetés hiányának 2002. évi növekedéséhez jelentős mértékben (38,1%) az járult hozzá, hogy a Magyar Állam költségvetésen kívüli szervezetektől hitelt vállalt át, vagy részükre államkötvényt juttatott térítésmentesen. Az átvállalt hitelek döntő többsége mögött fejlesztések, beruházások (MÁV fejlesztései, autópálya beruházások stb.) álltak, amelyek a jövőbeni fejlődést szolgálták, ezért ez az adósságnövekedés nem tekinthető kedvezőtlennek. 2003-ban a Magyar Állam hitelt nem vállalt át és kötvényt sem adott át. A Magyar Állam 2004-ben 31,6 milliárd Ft, 2005-ben 180,3 milliárd Ft összegben vállat át gazdálkodó szervezetektől hiteleket. Ez utóbbiak döntő részét a Nemzeti Autópálya Rt. hiteltartozása jelentette. A Budapest Airport használati jogának átadásából származó bevételekből az ÁKK Rt. 402,3 milliárd Ft-ot fordított közvetlenül, névértékben az államadósság törlesztésére. Ebből 177,8 milliárd Ft a Nemzeti Autópálya Rt.-nek a kereskedelmi bankokkal szemben fennállt, 2005-ben átvállalt hiteltartozás visszafizetése volt. Ezen túl az ÁKK Rt. 32,4 milliárd Ft összegben államkötvényeket vásárolt vissza és 192,1 milliárd Ft értékben az MNB-vel szemben fennálló devizahitelt előtörlesztett. Az MNB felé történő előtörlesztésre vonatkozó pénzügyminiszteri döntésre az ÁKK Rt. által elkészített elemzés alapján került sor, amely figyelembe vette az általa kidolgozott és aktualizált előtörlesztésekre vonatkozó szempontrendszert és a pénzügyminiszter által jóváhagyott adósságkezelési stratégia teljesítménymutatóit. A PM által az ÁKK Rt. részére megküldött 2005. december 28-ai elektronikus levél az MNB-vel szemben fennálló devizaadósság piaci értéken való előtörlesztését tartalmazza. 7 7 A BA értékesítés és használati jog átadás előkészítésének, lebonyolításának vizsgálatát az ÁSZ az ÁPV Rt. 2005. évi tevékenységének ellenőrzése keretében végzi el. A BA ügyletből származó bevétel államadósság törlesztésre történő felhasználásának szabályszerűségére vonatkozó részletes megállapításokat a 2005. évi költségvetés végrehajtásának ellenőrzéséről szóló ÁSZ jelentés fogja tartalmazni. 15
ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK A központi költségvetés hiánya és az adósság után fizetett bruttó kamat (Mrd Ft-ban) hiány 1600 1400 1469,6 adósság után fizetett bruttó kamat 1200 1000 800 788,0 715,1 728,8 732,4 802,3 910,3 875,5 903,3 600 400 367,8 402,9 545,0 200 0 2000. 2001. 2002. 2003. 2004. 2005. előzetes A központi költségvetés adóssága növekedésének 63,3%-át a költségvetés hitelátvállalások nélküli hiánya, 24,8%-át a társadalombiztosítási alapok hiánya és 11,9%-át egyéb tényezők okozták. A központi költségvetés hiánya elsősorban olyan működési jellegű kiadásokhoz kapcsolódik, amelyek eredményeképpen nem várhatóak a jövőben bevételek és kiadás-megtakarítások. A hiány növekedése annak ellenére következett be, hogy 2003-tól a kiadások visszafogása érdekében a Kormány számos megszorító intézkedést hozott. Ezek azonban csak átmenetileg mérsékelték a hiány növekedését, mivel az államháztartás túlelosztást eredményező rendszere lényegében nem változott, elmaradt a finanszírozható állami feladatrendszer meghatározása, és ebből következően is hiányoznak a költségvetés tervezésénél a mérhető és ellenőrizhető teljesítmények. A központi költségvetés egyre növekvő adóssága következtében a kamat abszolút összege is rendre emelkedett. 2000-2005 között a fizetett kamat amely része a hiánynak a központi költségvetés adósság növekedése 82,2%-ának megfelelő nagyságrendű volt. Ez azt jelenti, hogy az államadósság a kamatterheken keresztül determinálja és beszűkíti a költségvetés mozgásterét. A központi költségvetés adósságát befolyásolta az is, hogy a társadalombiztosítási alapok éves hiánya 2000-ről 2005-re több mint ötszörösére emelkedett. A társadalombiztosítási alapok bevételeit meghaladó kiadások finanszírozása érdekében az Áht. alapján a Kincstár likviditási célból kamatmentes megelőlegezési hitelt nyújt az alapok részére. A mindenkori zárszámadási törvények rendelkezése alapján a központi költségvetés az alapok előző évi hiányával egyező mértékű, KESZ-szel szembeni hitelt egy évvel később elengedi. 16
ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK A társadalombiztosítási alapok hiánya az év végén (Mrd Ft-ban) 500 400 300 349,0 310,0 423,9 343,7 468,8 375,3 200 100 0-100 81,4 28,8 100,9 86,7 63,6 30,3 17,8-1,5 14,2 39,0 80,2 93,5 2000. 2001. 2002. 2003. 2004. 2005. előzetes Nyugdíjbiztosítási alap egyenlege (-érték szufficitet jelent) Egészségbiztosítási alap Összesen Az alapokon belül az egészségbiztosítási alap hiánya volt a meghatározó (83,3%), amelynek oka az ÁSZ zárszámadási jelentései szerint a járulékkulcsok (bevételek) csökkentése, illetve a kieső források központi költségvetésből történő pótlásának elmaradása volt. A Kormány az Áht. előírásai ellenére az egyensúly tartós, átfogó helyreállítása érdekében intézkedést nem tett. 8 A nyugdíjbiztosítási alap hiánya mérsékeltebb, ugyanakkor növekvő, ami a járulékkulcsok csökkentésének és a nyugdíjreform következményeként vállalt központi költségvetési megtérítés szükségesnél alacsonyabb volta miatt következett be. Az egyéb tényezők közül a legnagyobb tételek a következők voltak. Az árfolyam változás és a KESZ likviditásának hatása minden évben jelentkezett változó előjellel, de összességében a hat év alatt az adósságot csökkentették. A privatizációs bevételek 3 évben mérsékelték az adósságot, az MNB tartalékfeltöltése és az EU Emoga támogatás megelőlegezése 3, illetve 2 évben növelte az adósságot. A hitelátvállalások és kötvényátadások 4 évben növelték az adósságot. Az egyéb tényezők közül ez utóbbiaknak volt a legmagasabb az értéke, 821,6 milliárd Ft. 8 2006. január 1-jétől létrejött a nemzeti kockázatközösség, ami az Egészségbiztosítási Alap hiányának rendezéséhez járul hozzá. 17
ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK Az önkormányzatok adósságának alakulása az év végén (IMrd Ft-ban) 350,0 300,0 275,3 291,6 250,0 200,0 191,5 220,8 150,0 100,0 101,6 114,7 50,0 2000. 2001. 2002. 2003. 2004. 2005. előzetes Az önkormányzatok adóssága növekvő tendenciájú (az államadósságnak 2000-ben 1,4%-a, 2005. év végén 2,2%-a volt), állománya a 2000. év végi 101,6 milliárd Ft-ról 2005. év végére 291,6 milliárd Ft-ra nőtt. Ez 187,0%-os növekedést jelent, amely meghaladta a központi költségvetés hasonló terheinek emelkedését. Az önkormányzatok adósságán belül a fejlesztések miatti adósság a meghatározó (átlagosan 85%). Az önkormányzatok adóssága bár nem meghatározó az államadósság növekedésében, azonban a működési célú eladósodás az önkormányzatok gazdálkodásában kedvezőtlen tendenciát jelez, mivel 2000-ben az önkormányzatok 13,9%-a, 2004-ben 20,3%-a kényszerült működését finanszírozó hitelek felvételére. Ez azért is figyelmet érdemel, mivel az önkormányzatok adósságának több mint 30%-a a fővárost terhelte, amely minden évben beruházási célokat szolgált. Az elkülönített állami pénzalapoknál 2000-2004 között a Munkaerőpiaci Alap 2001. évi deficitje kivételével nem volt hiány, így az államadósság növekedéséhez nem járultak hozzá. A nyilvánosságra hozott államadósság adatok közül az EU csatlakozást követően, a maastrichti adósságmutatónak van kiemelt jelentősége, amelyhez egzakt követelmény kapcsolódik, kiszámításának módszertana egységes és szabályozott. Az eurózónához (EMU) csatlakozás feltétele, hogy a kormányzati szektort terhelő államadósság a GDP 60%-a, éves hiánya pedig annak 3%-a alatt legyen. A kormányzati szektor bővebb az Áht.-ban megjelölt államháztartásnál, mivel olyan állami tulajdonban álló vállalkozásokat (pl. ÁPV Rt., NA Rt. stb.), illetve olyan nonprofit szervezeteket is felölel, amelyek működése hasonlít a kormányzati szervekéhez (pl. közalapítványok, közhasznú társaságok). A mutatók számítása eredményszemléletű. Az uniós statisztikai módszerek alkalmazásával számított adósságmutató a vizsgált időszakban a megkövetelt 60% 18
ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK alatt volt, amiben 2004-ben szerepet játszott a módszertani elvek változása is. 9 Az Unió költségvetési hiányra vonatkozó 3%-os elvárása nem teljesült. Az Áht. 2003-tól írja elő az ún. kormányzati szektort terhelő adósságmutató és az Áht. szerinti államadósság összefüggésének, kapcsolatának kimutatását, de nem nevesíti, hogy a maastrichti adósságmutató kidolgozása melyik szervezet feladata. A zárszámadási törvények általános indoklásában az Országgyűlés 2001-től tájékoztatást kap az uniós módszerek alapján számított adósságmutatókról, amelyet az MNB készít el. Az MNB ezt a feladatát 2004-től a Központi Statisztikai Hivatal (továbbiakban: KSH) a PM és az MNB között létrejött írásos együttműködési megállapodás alapján látja el, erre ezt megelőzően iránymutatás nem volt. A nyilvánosság számára nem átlátható, hogy mikor, ki és milyen adósságállományt értékel, és a többféle, különböző módszer szerint számított adósságok milyen elemeket tartalmaznak. Az Áht. meghatározza az államadósság fogalmát és azt is rögzíti, hogy a zárszámadáskor az Országgyűlés részére azt, alrendszerekre megbontva kell bemutatni. A zárszámadás Országgyűlés részére történő benyújtásáért a Kormány felelős. Az Országgyűlés részére bemutatott államadósság az ÁKK Rt. által nyilvántartott és kezelt központi költségvetési adósságot tartalmazza. A mindenkori zárszámadások általános indokolásának melléklete bemutatja az államháztartás alrendszereinek eszköz-forrás mérlegét, amelyeknek kötelezettség oldalán a hitelviszonyon alapuló kötelezettségek is megjelennek. A mérlegekből azonban nem állapítható meg az államadósság, mivel az Áht. meghatározásából következően nem minden mérlegszerinti kötelezettség tartozik az államadósság fogalmába (pl. év végi munkabér, adó, szállítói kötelezettség). A Kormány 1992. óta nem jelölte ki az államháztartás egészét terhelő adósság bemutatásának felelősét, módját. Nincs módszertan a számviteli adatokból származó államadósság kimutatásának rendjéről (pl. piaci vagy névérték, konszolidáció, illetve egyéb értékelési irányelvek). Ez is szerepet játszott abban, hogy az Országgyűlés egyik évben sem kapott tájékoztatást az önkormányzati alrendszer adósságáról. 10 9 A magánnyugdíjpénztárak nélküli, kormányzati szektort terhelő adósság 2004-ben 60,3%-os volt. A magánnyugdíjpénztárak figyelembevétele átmeneti lehetőség, 2007. év elejétől visszamenőlegesen a múltbeli adatokból is ki kell hagyni ezeket a tételeket. 10 Az önkormányzati alrendszer egészét terhelő adósság fent jelzett problémakörével az ÁSZ sorra foglakozott. Ezek közül kiemelkedők az államadósság alakulásával kapcsolatos 0027., 0118. és 406 sz. ÁSZ jelentések, amelyek mindegyikében rögzítettük, hogy az államháztartás információs rendje nem tette lehetővé az önkormányzati alrendszer adósságának megállapítását. Az önkormányzatok költségvetési beszámolóiból nem volt megállapítható a hosszú lejáratú adósság összege. Ezért javasoltuk a beszámolási rendszer alkalmassá tételét az adósságadatok egyértelmű meghatározására és bemutatására. Ennek hatására is az önkormányzatok beszámoló rendszere folyamatosan változott, de az adósság megállapításához még mindig korrekciók szükségesek. Az ÁSZ jelentései mindezek miatt, mintegy hiánypótló szerepet töltöttek be az önkormányzati alrendszer adósságáról történő tájékoztatásban. 19
ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK Az államháztartás Áht. szerinti adóssága alakulására vonatkozóan a mindenkori kormányzat jogszabályi kereteken belül nem élt/él elvárásokkal. A pénzügyminiszter az ÁKK Rt. útján gondoskodik a központi költségvetés adósságának nyilvántartásáról, kezeléséről. A mindenkori költségvetési törvények indokolása tartalmazta a központi költségvetés adósságának kezelésével kapcsolatos általános alapelveket, amelyek alapját képezték az ÁKK Rt. által kidolgozott és a pénzügyminiszter által évente jóváhagyott államadósság kezelési stratégiának. Az ÁKK Rt.-nek a stratégia szerint a költségvetés finanszírozási szükségletét hosszú távon kell biztosítania, minimális költséggel és elfogadható kockázatok vállalása mellett, amelynek végrehajtása során alapvetően a piaci kereslethez kell alkalmazkodnia. A stratégia hosszú távú célokat tűz ki, de ezek végrehajtása alá volt/van rendelve a rövid távú feladatoknak (évente 7-9 alkalommal történő költségvetési törvénymódosítások, privatizációs bevételek hektikus alakulása stb.), azaz a fizetőképesség fenntartásának. 2002 és 2004 között a bevonandó források értéke az eredetileg tervezetthez képest mindezek miatt megemelkedett. A többlet forrásbevonásokat elsősorban a központi költségvetés és a TB alapok hiányának tervezettnél mind az eredeti, mind a módosítotthoz képest magasabb mértéke váltotta ki. Ezen túl rendkívüli finanszírozási tételként jelent meg 2002-ben és 2003-ban is a jegybank kiegyenlítési tartalék feltöltési igénye, amely az MNB devizapozícióján a Ft felértékelődése miatt elszenvedett könyvszerinti veszteséget ellentételezi, 2004-ben pedig az EU-Emoga alapból finanszírozott mezőgazdasági támogatások előfinanszírozása miatt vált szükségessé. A rendkívüli forrásbevonás abban az időszakban keletkezett, amikor az állampapír piaci hozamok a tervezettnél magasabbak voltak. A többlet forintkibocsátásokat döntően külföldi megtakarítás finanszírozta. A külföldi befektetők nem tekinthetők hosszú távon stabilaknak, mivel gyorsan reagálnak a gazdaság külső megítélésére, a pénzpiaci helyzetekre (eladják az állampapírokat, illetve nem vagy csak magas felár mellett vásárolják meg az újonnan kibocsátott állampapírokat), aminek következtében megnő a forintpiaci kamatkockázat. Ezzel szemben a háztartások stabil, válságokra kevésbé érzékeny részét képezik a finanszírozásnak, azonban megtakarításaik csökkenése miatt egyre kisebb arányban vesznek részt az állampapírok vásárlásában. A költségvetési politika elsődleges szerepe az ÁKK Rt. irányításában személyi megoldásokon keresztül is érvényesül, mivel a pénzügyminiszter irányítása mellett az igazgatóság és az FB tagjai az ÁKK Rt. vezérigazgatója és vezérigazgatóhelyettese kivételével kizárólag a PM képviselői. A tulajdonosi ellenőrzést biztosító FB a pénzügyminiszter kérésére, az alapító okirat előírásaival ellentétben nem foglalkozik az adósságkezelési tevékenység kontrolljával. Az ÁKK Rt. alapító okirata szerint az FB minden olyan előterjesztést köteles megvizsgálni, amely az alapító kizárólagos döntési hatáskörébe tartozó ügyet érint, így az államadósság-kezelési stratégiát, a finanszírozási tervet és a teljesítménymutatókat. Ez utóbbiakat a pénzügyminiszter 2001. február 27-én kelt levelében megfogalmazott kérésére az FB nem vizsgálta, azonban mindezt az alapító okiraton nem vezették át. Az ÁKK Rt. tevékenységének fontosabb területeire, a stratégiai célok számszerűsítése és a teljesítmény mérése érdekében teljesítménymutatókat dolgozott ki, amelyeket a piaci kereslet változása függvényében módosított. A pénzügyminiszter által jóváhagyott mutatókat az ÁKK Rt. a KESZ egyenlegére vonatkozó kivételével minden évben betartotta. Ennek keretében az ÁKK Rt. biztosította, 20
ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK hogy a devizaadósság több, mint 95%-a euróban áll fenn, a devizaadósságon belül a fix kamatozású állomány aránya a meghatározott intervallumon belül volt, a forintadósságon belül a fix kamatozású állomány aránya (66,9%) 2005. év végén megfelelt az irányadó sávnak (61-83%). Az adósság súlyozott átlagos hátralévő futamideje a 2001. évi 1,66 évről a 2005. évre 2,46 évre nőtt, a devizaadósság részaránya a portfolión belül a 2000. évi 34,7%-ról 2005-re 28,2%-ra csökkent. Az ÁKK Rt. által a KESZ egyenlegére meghatározott teljesítménymutató az állomány minimális, 2003-tól az optimális nagyságára is kiterjedt. A KESZ optimális állományának biztosítania kell a központi költségvetés, TB és az elkülönített állami pénzalapok likviditását és biztonságos finanszírozását. A KESZ napi állományának változása jelentős ingadozást mutatott a vizsgált időszakban, ami a költségvetési bevételek és kiadások alakulásának ciklikusságából adódott és ennek ellensúlyozására nem állt elegendő információ az ÁKK Rt. rendelkezésére. Az ÁKK Rt.-nek a likviditáskezelési műveletekről olyan több napos prognózis alapján kell döntenie, amelynek pontatlansága miatt csökken az optimális döntéshozatal lehetősége. Ez annak a következménye, hogy nincs olyan jogszabályi előírás, amely a KESZ-en keresztül történő kifizetések Kincstár részére történő előrejelzését, bejelentési kötelezettségét írná elő a költségvetési szervek részére. Emiatt a Kincstár által 3-4 naponta az ÁKK Rt. részére átadott prognózisok a prognózisok idejére eső, de előre nem ismert tranzakciók miatt nem a napi tényhelyzetet tükrözik. Ez megnehezíti a KESZ egyenlegének napi szintű célsávba igazítását, azaz simítását. A nap végi KESZ állományok egyre nagyobb számban estek az ÁKK Rt. által meghatározott egyre magasabb értékű minimális állományi elvárás alá (2000-ben 15 nap, 2001-ben 3 nap, 2002-ben 44 nap, 2003-ban 57 nap, 2004-ben 42 nap, 2005-ben 18 nap). 2004.-ben és 2005-ben a likviditáskezelés hatására az eltérések száma csökkent. A minimális állomány arra az esetre jelent tartalékot, amikor a finanszírozás végrehajtása eltér az előirányzottól. Az ingadozások fokozódása miatt a tartalékolás igénye rendre növekszik. A pénzügyminiszter hatáskörébe tartozik a finanszírozási terv jóváhagyása, amely magába foglalja a nettó finanszírozási igényt, valamint az adósság finanszírozását. A nettó finanszírozási igényt a központi költségvetés hiányának, a TB és az elkülönített alapok finanszírozási szükségletének, az MNB tartalékfeltöltésének, a privatizációs bevételeknek és 2004-től az európai uniós mezőgazdasági támogatások nettó előfinanszírozásának egyenlege adja. Az adósságkezelési műveletek közé a hitel felvételek és törlesztések, az állampapír viszszafizetések és kibocsátások, valamint a hitelátvállalások miatti kifizetések tartoznak. Az ÁKK Rt. ezek összessége és az adósságkezelési stratégiában rögzített feltételek alapján határozza meg és ütemezi a bevonandó forrásokat, kifizetéseket. A finanszírozási tervet a pénzügyminiszter jóváhagyásával az ÁKK Rt. 2000-2005. között éven belül többször módosította, a költségvetési előirányzatok évközi változásai és egyéb az ÁKK Rt.-n kívül álló tényezők (hitelátvállalások, privatizációs bevételek előre nem látható nagysága stb.) miatt. Az ÁKK Rt. a forrásbevonásokat és a törlesztéseket a KESZ-en keresztül bonyolítja, így azok nem különülnek el a költségvetés folyó műveleteitől (kiadások és bevételek). A nettó finanszírozási igény a 2000 és 2005 közötti években 449 milliárd Ft-ról 978,7 milliárd Ft-ra nőtt, a növekedés több mint 75%-át a központi költségvetés hiányának emelkedése okozta. 21