Szabó Annamária Eszter A HAZAI VILÁGÖRÖKSÉGI HELYSZÍNEK VÉDELME AZ ÚJ VILÁGÖRÖKSÉGI TÖRVÉNY TÜKRÉBEN * A Miskolci Egyetem Deák Ferenc Állam- és Jogtudományi Doktori Iskola keretein belül, 2009-ben védett tudományos értekezésemben külön fejezetet szenteltem a világörökségi egyezmény témakörének, ezen belül is a hazai világörökségi helyszínek védelmét biztosító jogszabályi háttér ismertetésének, valamint de lege ferenda javaslatok megfogalmazásának. A védés óta eltelt időszakban született meg a világörökségről szóló 2011. évi LXXVII. törvény (a továbbiakban: Vötv.), amelynek elemzése, összevetése az általam már feltárt problémákkal, hiányosságokkal szintén apropót adott a témaválasztáshoz. Az elemzés köreit két pontra koncentráltam: az első kérdéskör a kezelési terv jogi helyzete, a másik pedig a kultúrtáj kategóriában védettséget élvező, nagy földrajzi kiterjedésű helyszínek védelme. A kezelési terv A világörökségi helyszínek védelmével kapcsolatban komoly problémát okozott, hogy a kulturális örökség védelméről szóló 2001. évi LXIV. törvény (a továbbiakban Kövtv.) a világörökségi helyszínekről, illetve a világörökségi helyszínekkel kapcsolatos eljárásokról, így a világörökségi kezelési terv készítéséről nem rendelkezett. 2 E joghézag kitöltésére álláspontom szerint elegendő lehetett volna a Kövtv. módosítása. Első lépésként az említett jogszabály értelmező rendelkezéséket/alapfogalmakat tartalmazó paragrafusait kellett volna kiegészíteni a világörökségi egyezmény által használt fogalmakkal, továbbá külön fejezetet lehetett volna szentelni a világörökségi kategóriában védettséget élvező területek kezelésére vonatkozó szabályoknak. Komoly hiányosságként került megfogalmazásra a disszertációmban, hogy az olyan kezelési terv végrehajtása, amely nem egyetlen, műemléki védelem alatt álló objektumra, vagy teljes egészében a természetvédelem által kezelt területre vonatkozott, a Vötv. elfogadása előtti törvényi szabályozás értelmében csupán a tulajdonosok, a közösségek saját elhatározására, önkorlátozására, érdekérvényesítő szándékára és képességére támaszkodhatott. A kultúrtáj A Világörökségi listán kultúrtájként védett Tokaj-hegyalja történeti borvidék helyzetét részletesen elemezve vetettem fel az értekezésben azt a problémát, hogy a kultúrtáj a kulturális örökség körében védett kategóriaként az akkori jogi szabályozásunkból hiányzott. * A tanulmány közzététele a TÁMOP-4.2.2/B-10/1-2010-0008 jelű projekt részeként az Új Magyarország Fejlesztési Terv keretében az Európai Unió támogatásával, az Európai Szociális Alap társfinanszírozásával valósult meg. 1 A Kövtv.-ről lásd: Paulovics Anita: A kulturális javak védelme a nemzetközi összehasonlítás tükrében. Bíbor Kiadó, Miskolc, 2003. 1
Megoldási javaslatként fogalmaztam meg a kultúrtáj fogalom bevételét a Kövtv. értelmező rendelkezéseibe, ugyanis ezáltal biztosítani lehetett volna e területek speciális kezelését. További megoldás lehetett volna a terület nemzeti parkká nyilvánítása, amellyel szintén fokozott figyelmet, illetve védelmet élveztek volna az érintettek. 2009 januárjában a térséghez tartozó önkormányzatok polgármesterei a következő javaslatot fogalmazták meg: a világörökségi védelem alatt álló terület csökkentését kívánják elérni, amelynek következtében a védelem alól kivett településekre nem vonatkoznának a szigorúbb építési előírások, így nyitott lenne az iparosodás előtt az út. A Világörökségi Bizottság hasonló eseteit elemezve arra a következtetésre jutottam, hogy amennyiben Magyarország a helyi önkormányzatok javaslatára előterjesztést tesz a Világörökségi Bizottság felé a kultúrtáj kategóriában világörökségi területként védett Tokaj-Hegyalja földrajzi kiterjedésének nagymértékű csökkentése iránt, az eredményezheti a terület Világörökségi Listáról való törlését és e címtől való megfosztását. A világörökségi törvény megalkotása előtt csupán a civil szervek (világörökségi egyesületek) tudtak szerepet vállalni a védelemben, ennek a szervezeti keretei Magyarországon még nem álltak készen. Egyedül a Hegyközségi szervezet, amely össze tudta fogni a helyi gazdákat, ám ennek feladatai között nem szerepel az e témában történő döntéshozatal. Az előbb vázolt hiányosságot kiküszöbölve a világörökségi gondnokság létrehozásával a társadalom tagjai pontosan megismerhetik az őket érintő fontosabb kérdéseket, valamint a döntéshozatal során is hangot tudnának adni elképzeléseiknek és véleményüknek. Milyen válaszokat adott a világörökségi törvény Elsőként hangsúlyozni kell, hogy a Vötv. hatálya kiterjed mind a Világörökségi Jegyzékbe felvett, Magyarország területén lévő világörökségi helyszínekre és azok esetleges védőövezeteire, mind pedig a világörökségi várományos helyszínekre és azok esetleges védőövezeteire. Ezáltal lehetővé válik e területek komplex kezelése és védelme, hiszen a Vötv. hatálya kiterjed a területtel kapcsolatos minden tevékenységre, illetve érintett szervre, személyre. A Vötv. nem hoz létre önálló, világörökségi területi védettségi kategóriát, hanem rögzíti, hogy a Világörökségi Egyezmény és annak végrehajtási irányelvei értelmében a világörökségi és a világörökségi várományos területek más nemzeti jogszabályok így különösen a kulturális örökség védelméről és a természet védelméről szóló törvények és azok végrehajtására kiadott külön jogszabályok alapján állnak védelem alatt. Tehát csak a hazai jogi védelemmel is rendelkező világörökségi helyszínekre terjed ki, új védelmet nem keletkeztet. A világörökségi helyszín és esetleges védőövezete védelmének biztosítása érdekében minden egyes világörökségi terület vonatkozásában világörökségi kezelési terv elkészítése kötelező, amely a terület megőrzésére, használatára vonatkozó szabályokat, előírásokat tartalmazza. Ennek megvalósításához szükséges az állami és önkormányzati szervek, valamint az egyházak, a társadalmi és egyéb szervezetek, illetve a természetes személyek együttműködése. Fölmerülhet a kérdés, vajon miért ír elő a Vötv. szoros együttműködési kötelezettséget az említett szervezetek között. A világörökségi és a világörökségi várományos területek védelme és fennmaradását szolgáló használata közérdek. Emiatt állapítja meg a jogalkotó, hogy ezek védelme állami feladat, és kötelezővé teszi az együttműködést e társadalmi cél megvalósítása érdekében. A Vötv. keretszerű szabályozási formát követ, meghatározva a legfőbb állami feladatok, 2
illetőleg azok végrehajtásában közreműködő alapvető intézmények körét, részletszabályok nélkül. Az említett együttműködés kötelezettségként történő meghatározásával kizárni igyekszik a Vötv. annak lehetőségét, hogy bármely együttműködni köteles szerv a világörökségi védettséget veszélyeztető lépést tegyen (lásd a már említett 2009. januári polgármesteri kezdeményezést). Ugyanakkor nincs a Vötv.-ben szankció megfogalmazva arra az esetre, ha bármelyik fél nem működik közre például az által, hogy olyan beruházásnak ad otthont illetékességi területén, amely nem áll összhangban a világörökségi értékek védelmének elveivel. A Világörökségi kezelési terv A világörökségi helyszínek által megtestesített kiemelkedő egyetemes értékek megőrzése, és az azzal összeegyeztethető hasznosíthatóság biztosítása érdekében a világörökségi területekre világörökségi kezelési tervet kell készíteni, amelyet annak kikényszeríthetősége érdekében a Kormány rendeletben hirdet ki. E kezelési terveket a területrendezési tervekkel, a településrendezési eszközökkel történő összhang megteremtése érdekében az érintett önkormányzatokkal egyeztetni kell. A világörökségi kezelési tervet 3 kihirdető kormányrendelet egyértelműen lehatárolja a világörökségi helyszínt és esetleges védőövezetét az érintett ingatlanok helyrajzi számaival. Hasonló probléma merül föl, mint az egyedi védettséget (műemléki védettség) elrendelő miniszteri rendeletek esetében, hiszen jogi norma állapít meg egyedi ingatlanokat érintő sok esetben kötelezettségeket meghatározó védettséget, amely jelen esetben nagy földrajzi területet érint. Az érintett ingatlanok tulajdonosai nem élhetnek közvetlen jogorvoslattal a kormányrendelet szabályai ellen. 4 Ha a világörökségi terület külön jogszabályban meghatározott természetvédelmi kezelési tervvel rendelkezik, úgy a világörökségi kezelési tervet ezzel összhangban kell elkészíteni. Előfordulhat, hogy a világörökségi terület egésze külön jogszabályban meghatározott természetvédelmi kezelési tervvel rendelkezik, ez esetben maga a természetvédelmi kezelési terv minősül egyben világörökségi kezelési tervnek is, így nem szükséges a világörökségi kezelési tervet elkészíteni. A jelenleg nyilvántartott, magyarországi világörökségi helyszínek vonatkozásában az adott helyszín külön jogszabály alapján fennálló védettségétől függően jellemzően az alábbi típusú korlátozások, tilalmak jöhetnek szóba: településrendezési eszközökben foglalt építési, változtatási és telekalakítási korlátozások, tilalmak; építmények rendeltetése, használati módja megváltoztatásának korlátozása, tilalma; közműfejlesztési korlátozások; környezet- és természetvédelmi korlátozások és tilalmak. Ezekhez képest a világörökségi kezelési terv újfajta korlátokat, tilalmakat ugyan nem keletkeztet, azonban a meglévő természet-, illetve örökségvédelmi szabályokat az adott helyszín világörökségi címből eredő védelmi céljának, a világörökségi helyszín kiemelkedő egyetemes értékeinek szem előtt tartásával konkretizálja, differenciálja, specializálja, rendszerezi. A világörökségi kezelési terv tehát szabályozási keretet ad, részletesen rögzítve a világörökségi területre vonatkozó adatokat (különösen konkrét, beazonosítható 3 A kezelési terv tartalmazza a célkitűzéseket és az ezzel kapcsolatos stratégiát, illetőleg a terület megőrzésével kapcsolatos teendőket, így különösen konkrét kezelési módokat, valamint az egyébként fennálló tilalmakat és korlátozásokat. Tartalmazza továbbá a terület támogatását megalapozó sajátos körülményeket, előírt használati módokat, tevékenységeket. 4 Lásd erről részletesebben: Szalai Éva: A jogorvoslathoz való jog érvényesülésének néhány problémája a közigazgatási jogban. In.: Ünnepi kötet Sári János egyetemi tanár 70. születésnapja tiszteletére. (szerk.: Dezső Márta Kukorelli István). Rejtjel Kiadó, Budapest, 2008. 3
területlehatárolást) és előírásokat, meghatározva a világörökségi területen szükséges, illetve lehetséges fejlesztési irányokat, a terület és érték fennmaradását szolgáló használat szabályait. A világörökségi kezelési tervet 7 évente felül kell vizsgálni annak érdekében, hogy azok valóban a világörökségi területek hatékony védelmét szolgálják. A jogalkotó nem hozott létre a Kulturális Örökségvédelmi Hivatal (a továbbiakban: KÖH) szervezetén belül speciális szervezeti egységet, amely eljár az ilyen területek ügyeiben, hanem meghagyja az eredeti hatáskör-leosztást és hozzáteszi ezt a kötelezettséget, feladatot. 5 Az egyes hatósági eljárásokban hatóságként eljáró vagy szakhatóságként közreműködő kulturális örökségvédelmi, illetve természeti-, tájvédelmi hatóságok (különösen a KÖH, a kormányhivatalok szakigazgatási szerveként működő kulturális örökségvédelmi irodák, a környezetvédelmi, természetvédelmi és vízügyi felügyelőségek és az Országos Környezetvédelmi, Természetvédelmi és Vízügyi Főfelügyelőség) az eljárásaik során kötelesek a Vötv.-ben, továbbá a világörökségi kezelési tervben foglaltakat is érvényre juttatni. A világörökségi gondnokság A világörökségi helyszínek kezelésének ellátására amennyiben azt külön jogszabály nem utalja más szerv hatáskörébe helyszínenként egy világörökségi gondnokságnak kell működnie. Világörökségi gondnokság olyan jogi személyiséggel rendelkező szervezet lehet, amely a világörökségi érdekekkel, illetve a kiemelkedő egyetemes érték védelmével szorosan összefüggő célok megvalósítására (különösen kulturális örökség védelme, természetvédelem, környezetvédelem) irányuló tevékenységet (is) végez, és működési területe legalább kiterjed a világörökségi területre vagy annak jelentős részére. Nem közhatalmi szerv, nem lát el hatósági, igazgatási feladatokat, és tevékenysége során nem veszi át az érintett tulajdonosok, vagyonkezelők, önkormányzatok szerepét. Feladata az adott világörökségi helyszín érdekeinek képviseletére, és annak szem előtt tartásával a világörökségi helyszín kezelési feladatainak ellátására terjed ki. Ennek keretében részt vesz a világörökségi kezelési terv végrehajtásában. Egyes világörökségi helyszínek természetvédelmi kezelése vonatkozásában ilyen például a Hortobágyi Nemzeti Park a Puszta, az Aggteleki-karszt és a Szlovák-karszt barlangjai külön jogszabály a világörökségi helyszín egészére kezelő szervet jelöl ki: a nemzeti park igazgatóságokat. Ezekben az esetekben más szerv kijelölése indokolatlan, mert az bizonyos feladatok párhuzamos ellátásához vezetne. Megoldható lehetett volna a nemzeti park igazgatóságok és a KÖH között ez a feladat megosztás, és földrajzi alapon történő lefedés, nevezetesen az egyes védelem alatt álló műemlékek kezelését a KÖH látja el a területi szervei által, a terület egyébként természeti védettséget élvező részét pedig a nemzeti park igazgatóságok gondozzák. 5 2012. július 1-ig a műemlékekkel kapcsolatos építésügyi hatósági hatáskört első fokon a fővárosi és megyei kormányhivatalok kulturális örökségvédelmi irodái gyakorolták, míg másodfokon a Kulturális Örökségvédelmi Hivatal járt el. A 2012. július 1-jét követően indult, illetve a megismételt eljárások vonatkozásában azonban a műemlékek esetén is az általános építésügyi hatóságok (első fokon a kijelölt települési önkormányzatok jegyzői) rendelkeznek hatáskörrel. A változás, amelynek szabályait a 134/2012. (VI. 28.) Korm. rendelet tartalmazza, a 2012. július 1-jén már folyamatban lévő ügyeket nem érinti. A 2012. július 1-jét követően indult, illetve a megismételt eljárásokban a kulturális örökségvédelmi irodák szakhatóságként vesznek részt. A műemléket érintő, de építési engedélyezési eljáráshoz nem kötött tevékenységeket csak az illetékes kulturális örökségvédelmi iroda örökségvédelmi engedélyével lehet végezni. Az örökségvédelmi engedélyhez kötött tevékenységek meghatározását a 324/2010. (XII. 27.) Korm. rendelet 5. (1) bekezdése tartalmazza. 4
Ha a világörökségi helyszín egy részére külön jogszabály valamely kiemelkedő egyetemes természeti érték kezelésére más szervet jelöl ki (pl. nemzeti park igazgatóság), úgy ezen érték kezelése tekintetében e kijelölt szerv jár el. Az előbb említett kezelési feladatok kivételével a feladatokat a világörökségi gondnokság látja el. Abban az esetben viszont, ha nincs a világörökségi helyszín természetvédelmi kezeléséért felelős szervet kijelölő külön jogszabály, a világörökségi gondnokságot a kultúráért felelős miniszter választja ki. A gondnokság megbízása legfeljebb 7 évre szól, amely időtartam meghosszabbítható. Több település közigazgatási területét érintő világörökségi területen az érintett helyi önkormányzatok társulásos formában a településrendezési és az építészeti-műszaki tervtanácsokról szóló kormányrendelet szerinti helyi építészeti-műszaki tervtanácsot hoznak létre. Záró gondolatok A hatályos jogszabályok áttekintése, valamint a Tokaj-hegyaljai területen végzett kutatásaim alapján meggyőződésem, hogy a Világörökség szociológiai aspektusát kellene hazánkban erősíteni, amelynek első és legalapvetőbb lépése a helyi lakosság alapos és minden részletre kitérő tájékoztatása kell, hogy legyen. Álláspontom szerint a civil szervek mind nagyobb szerepvállalásának köszönhetően nem éreznék magukat e helyi közösségek kirekesztettnek a rájuk vonatkozó, őket szorosan érintő szabályok meghozatalából. E ponton a következő kérdést vizsgálhatjuk a jövőben: az ott élők magatartása milyen mértékben fog alkalmazkodni a Vötv.-ben és a tokaj-hegyaljai történelmi borvidék történeti tájjá nyilvánításáról szóló 5/2012. (II. 7.) NEFMI rendeletben (a továbbiakban miniszteri rendelet) lefektetett szabályokhoz. Aubert A törvényhozás néhány társadalmi funkciója 6 című tanulmányát hívtam segítségül, 7 amelyben a szerző ismerteti Summer Folkways című úttörő művében megfogalmazott álláspontját. E szerint a törvényhozás alig vagy egyáltalán nincs hatással a viselkedésre, a betartás okát abban látta, hogy a törvények megfeleltek a már létező normáknak. A törvény szabályainak széles körű megsértése nem bizonyítéka a törvény hatástalanságának, minthogy a szabályok betartása sem igazolja a szabályok hatásosságát. Ahhoz, hogy megértsük a törvény hatását, tanulmányoznunk kell a változókat, amelyek a törvény életbe léptetése és a közönség viselkedése között fellépnek. Ezek közül a legfontosabb az információ szintje/léte a jogi kommunikáció befogadói között. Szükségesnek tartom tehát a jogalkotási produktumokról megfelelően tájékoztatni a lakosságot, emellett a döntéshozás folyamatába (kezelési terv megalkotásába) bevonni, amennyire lehet. Erre jó példa lenne, ha a kezelési terv elkészítése során lakossági fórumokat tartanának. Fájó, hogy a Vötv. (az épített környezet alakításáról és védelméről szóló 1997. évi LXXVIII. törvényhez hasonlóan) nem ír elő kötelező konzultációt a helyben lakókkal, kizárólag a települési önkormányzatokkal. Végül arra kerestem a választ, milyen lehetőség áll a miniszteri rendelettel közvetlenül érintett tulajdonosok rendelkezésére, amellyel a védettség tényét megállapító döntéssel szemben felléphetnének. E kérdés megválaszolásához elengedhetetlen az Alkotmánybíróság gyakorlatának vizsgálata. Az Alkotmánybíróság számos esetben foglalkozott a védettséget megállapító jogi aktusok (normák) elemzésével, valamint a jogorvoslathoz való jog érvényesülésével a védetté nyilvánítási eljárásokban. 8 A kérdés megítélése során számos 6 Aubert, Vilhelm: A törvényhozás néhány társadalmi funkciója. In.: Jog és szociológia. Válogatott tanulmányok. Közgazdasági és Jogi Könyvkiadó Budapest, 1979. 319-327. o. 7 A tanulmány az 1948-ban megalkotott norvég Háztartási Alkalmazott törvényt vizsgálta. 8 A teljesség igénye nélkül néhány példa: 53/2002. (XI. 28.) AB határozat ABH, 2002. 327-337.; 33/2006. (VII. 5
szempontot mérlegelni kell, amelyek közül a legfontosabb, hogy a védetté nyilvánítás előkészítésére irányuló eljárás vajon biztosít-e kellő garanciát az érintett tulajdonosok érdekeinek érvényesítésére. 9 Valódi segítséget az jelenthet az érintetteknek, ha védettséget előkészítő eljárásban kérhetik a védetté nyilvánítás törvényi feltételei ténybeli teljesülésének bizonyítását és indokolását az egyes esetekben. PROTECTION OF THE HUNGARIAN WORLD HERITAGE SITES ACCORDING TO THE NEW HUNGARIAN WORLD HERITAGE ACT The Hungarian World Heritage Act (hereafter: WH Act) was adopted by the Parliament on 15 th June and entered into force 1 st January 2012. The WH Act aims to put legal and institutional basis to the efficient implementation of the World Heritage Convention. This paper put the focus on the following topics/questions: management of the World Heritage territories; World Heritage Plan; World Heritage Body. 13.) AB határozat ABH, 2006. 447-472. 9 Lásd erről részletesebben Dr. Paczolay Péter alkotmánybíró különvéleménye a 33/2006. (VII. 13.) AB határozathoz. ABH, 2006. 447-472. 6