Béla Tomka A jóléti intézmények fejlődésének meghatározói a XX. századi Európában A hosszú távú összehasonlítások néhány tanulsága [Determinants of welfare development in 20 th century Europe: Some lessons of long-run comparisons] Valóság, vol. 45 (2002), no. 6, 83-94.
84 TOMKA BÉLA: A JÓLÉTI INTÉZMÉNYEK FEJLŐDÉSÉNEK... nak elkülönülését, valamint a tulajdon nélküli, a városokban koncentrálódó munkásosztály kialakulását jelentette. Az iparosodás nyomán az egyéni és a családi jövedelmek szétváltak, a családi és a rokoni kapcsolatok meglazultak, s egyszersmind nőtt az idős korosztályok aránya. Az ily módon a kockázatokkal szemben kiszolgáltatottabbá váló rétegek igényeit az állam segített kielégíteni jóléti programokkal. A későbbiekben, a XX. század során a szociális kiszolgáltatottság mérséklődött ugyan, ám kereslet támadt a jól képzett, megbízható, mobil munkaerő iránt, amelynek kielégítését szintén nagyban elősegítették a nyugdíj- és más jóléti programok. Az iparosodás nyújtotta lehetőségek közé tartoztak mindenekelőtt a gazdasági növekedés teremtette erőforrások, valamint az állami bürokráciák centralizációja és professzionalizációja, így teljesitőképességük növekedése. Ehhez járult az is, hogy a javuló kommunikációs lehetőségeket mind az állami bürokrácia, mind a szervezkedő társadalmi osztályok/csoportok kihasználhatták. 5 Bizonyos szerzők kiemelik, hogy a gazdasági fejlődés hatásait mindenekelőtt a demográfiai tényezők közvetítik a jóléti rendszerek felé, hiszen az iparosodás nyomán csökken a halandóság és a születések aránya is, s az elöregedő népességnek egyre nagyobbak az igényei a jóléti szolgáltatásokkal szemben. Szintén felmerült, hogy a programok kora is pozitív összefüggésben van kiterjedtségükkel, mivel az egyszer már létrejött programoknak tehetetlenségi erejük van, s ennek folytán törvényszerűen bővülnek. A programok kora mint meghatározó tényező szintén a gazdaságfejlődés bürokratikus következményének tekinthető. 6 Bizonyos fokú összefüggés a szocioökonómiai fejlődés és az állam jóléti tevékenysége között nyilvánvaló. A modernizáció során keletkeznek olyan problémák, amelyekre válasz lehet az állami szociálpolitika, s a gazdaságilag fejlettebb államoknak nagyobb források állhatnak rendelkezésükre e célokra. Ugyanakkor - bár teljes konszenzusról nem beszélhetünk - a jóléti állam történetéről folytatott nemzetközi kutatások összességében cáfolni látszanak azokat az elképzeléseket, amelyek a jóléti állam kialakulását és fejlődését közvetlenül a társadalmi-gazdasági átalakulásból vezetik le, azt feltételezve, hogy amikor a modernizáció elér egy bizonyos szintet, akkor kialakulnak, majd töretlen gazdasági növekedés esetén kiterjednek a jóléti programok. Amikor ellenben a gazdasági fejlődés akadozik, felmerül a jóléti rendszerek visszafejlesztésének szükségessége. 7 Az empirikus vizsgálatok bebizonyították, hogy bár valóban Nyugat-Európa majdnem minden országában bevezettek társadalombiztosítási törvényeket 1880 és 1914 között, ezt a nyugat-európai társadalmak a szocioökonómiai fejlődés különböző fokán tették meg. Sőt, Jens Alber, Gosta Esping-Andersen és mások joggal mutatnak rá arra, hogy az első modern szociális - pontosabban társadalombiztosítási - rendszerek az 1880-as években nem a legiparosodottabb, legurbanizáltabb Angliában jöttek létre, hanem az akkor még jóval elmaradottabb Németországban és Ausztriában. 8 Ezenkívül a bevezetés időpontjai ugyan a világháború előtti három évtizedre koncentrálódtak, de a társadalombiztosítási törvények az egyes országokban eltérő jellegűek voltak. A hasonló kockázatot hasonló módon fedező társadalombiztosítási rendszerek létrejötte között esetenként több évtized is eltelt. Ezek az időbeli eltérések sem magyarázhatók a szocioökonómiai különbségekkel, mint azt az urbanizáció és az iparosodás szintje, valamint a társadalombiztosítási rendszerek bevezetésének időpontjai kapcsán Nyugat-Európa esetében empirikusan is kimutatták. 9 A modernizációs szint eltérései a jóléti politikában és intézményekben meglevő későbbi különbségeket sem képesek magyarázni. A két világháború között az akkor még viszonylag kevéssé fejlett Skandinávia volt az a terület, ahol a legdinamikusabb
85 TOMKA BÉLA: A JÓLÉTI INTÉZMÉNYEK FEJLŐDÉSÉNEK... jóléti fejlődés következett be. Azonos gazdasági fejlettségű országok a második világháború után is nemzeti termékük eltérő hányadát fordították jóléti célokra, s jóléti intézményeik is nagymértékben különböztek egymástól. 10 Emellett a gazdasági meghatározottság abban az értelemben sem érvényes, hogy a jóléti rendszerek fejlettsége idővel teher a gazdaság számára, s ez a korlátozás igényét váltja ki. Száz év jóléti expanzió után az 1980-as években nem Skandináviában kérdőjelezték meg leghevesebben az állami szociális rendszerek szükségességét, ahol pedig a legkiterjedtebbek voltak, hanem Nagy-Britanniában, ahol a jóléti kiadások egyébként is relatíve alacsonynak számítottak. 11 Alátámasztja a gazdasági tényezők és feltételezett derivátumaik másodlagos szerepét több empirikus munka is, amelyek közül itt a legnagyobb expanziós periódusra - az 1960 és 1975 közötti évekre - vonatkozóan az OECD úgynevezett összetevő-analizisét idézzük. Eszerint ebben az időszakban a növekedés demográfiai összetevői, az igénybevevők számának kiterjesztése és a szolgáltatások színvonalának javulása közül az utóbbi volt döntő a reálértéken számított szociális kiadások növekedésében az OECD-országokban. Ez az egészségügyi kiadások növekedésének körülbelül kétharmadát, a nyugdíj- és munkanélküli-biztosítás növekedésének mintegy felét magyarázza. A fennmaradó rész a demográfiai faktoroknak és ennél is kisebb mértékben az igénybevevők kiszélesedő körének tulajdonitható. 12 Ez azt jelenti, hogy a kiadásoklegalábbis az 1960 és 1975 közötti időszakban és az egész OECD-térségben - nem gazdaságilag-demográfiailag determináltan, hanem a juttatásokat fokozó politikai döntések eredményeként növekedtek. 13 A politikai tényezők meghatározó szerepét hangsúlyozza egy másik, az úgynevezett konfliktuselméleti interpretációs irányzat. Eszerint mind az első állami jóléti programok bevezetésében, mind továbbfejlesztésükben döntő szerepük volt a társadalmi mozgalmaknak. A társadalmi problémák ugyanis csak társadalmi küzdelmek eredményeként tudatosulnak, s megoldásuk is csupán olyan mértékben lehetséges, amennyire egy társadalmi csoportnak érdekében áll, s politikai síkon képes kiharcolni a többi csoporttal szemben. Természetesen ennek a küzdelemnek a kimenetele a politikai erőviszonyoktól függ, amelyekben döntő változást hozott a politikai demokrácia kiteljesedése, konkrétabban a parlamentarizmus és a választójog kiterjesztése. Az irányzat (neo)marxista változata szerint ez a munkások politikai és szakszervezeti szerveződésének megélénkülésével járt, s éppen a megerősödő munkásosztály e szerveződései, különösen a szociáldemokrata munkásmozgalom volt képes arra, hogy kikényszeritse a jóléti fejlődést. 14 Több ehhez az irányzathoz tartozó kutató szerint a jóléti kiadások szintje is elsősorban a szociáldemokrata pártok hatalomra kerülésétől függ, mert ilyen összetételű kormányok idején dinamikusabban nőnek. Az egyik lehetséges politikai következtetés az, hogy pártjainak és szervezeteinek reformista politikájával, valamint a jóléti programokkal a munkásosztály képes a kizsákmányolás fokozatos megszüntetésére. 15 A társadalmi mozgalmaknak döntő szerepet tulajdonító felfogásnak létezik egy tágabb, pluralistának is nevezhető megfogalmazása, amely a munkásmozgalom mellett más társadalmi osztályok és csoportok politikai fellépését is fontosnak tartja. Eszerint a demokratizáció átalakítja a különböző politikai csoportok érdekérvényesítő képességét, de nem csupán a munkásosztály lép fel új szociális jogokért, a jóléti rendszerek általi újraelosztás érdekében, hanem más osztályok, sőt, akár az osztályfogalommal le sem írható csoportok - például a nyugdíjasok - is ezt teszik. Ezenkívül nem-
86 TOMKA BÉLA: A JÓLÉTI INTÉZMÉNYEK FEJLŐDÉSÉNEK... csak a munkáspártok, hanem a konzervatív pártok is nagymértékben közreműködtek a jóléti állam kibővítésében. Érvek szólnak a politikai tényezők fontossága mellett is a jóléti állam kialakulásában és fejlődésében. Ezek az érvek azonban egyáltalán nem csupán a szociáldemokrata mozgalomra utalnak. Kétségtelen, hogy az első társadalombiztosítási törvények meghozatala több országban feltűnően egybeesett a szocialista munkásmozgalom kialakulásának és politikai intézményesülésének periódusával, mint Németország példája mutatja. Különböző országok társadalombiztosítási programjainak bevezetési körülményei azonban cáfolni látszanak azt a lehetséges egyszerű ok-okozati összefüggést, amely szerint a munkásmozgalom követelései jelentek meg a törvényekben. Egyrészt ez esetben is igaz, hogy a programok a szociáldemokrata pártok és más munkásszervezetek-szakszervezetek egészen eltérő fejlődési színvonala mellett jöttek létre: volt, ahol a munkáspártok egyáltalán nem kaptak szavazatokat, s volt, ahol nem kevesebb, mint azok felét szerezték meg az első társadalombiztosítási program bevezetése idején. 16 Másrészt a társadalombiztosítási programokat rendszerint nem a szocialista munkásmozgalom követelésére, sőt, gyakran éppen ellenkezése dacára vezették be. 17 Németországban erre láthatunk példát: a bismarcki társadalombiztosítási törvények meghozatalát a német szociáldemokrácia ellenezte, mivel a forradalmi törekvések leszerelési kísérletét látta benne. Alber vizsgálatai szerint a szakszervezetek - mint a munkásság politikai mobilizálásának fontos eszközei - fejlődési szintjének nem volt hatása a társadalombiztosítás bevezetésére. A munkáspártok megalakulása terén ugyan látható ilyen összefüggés, ennek érvényességét azonban erősen korlátozza, hogy a választójoggal már nem mutat kapcsolatot az említett első társadalombiztosítási törvénykezés. Ugyanakkor más értelemben nyilvánvaló empirikus összefüggés látható a kormányzati rendszerek jellege és a korai társadalombiztosítási törvények között. Az autoriter (vagy inkább nem parlamentáris) rendszerek (Németország, Ausztria, Dánia 1901-ig, Finnország, Svédország) ugyanis hamarabb bevezették e törvényeket, mint a parlamentáris demokráciák (például Franciaország, Belgium, Hollandia, Norvégia, az Egyesült Királyság). Különösen a kötelező biztosítási rendszerek terén volt nagy a különbség: 1900-ig az előbbiek hétszer annyit hoztak létre belőlük Nyugat-Európában, mint az utóbbiak. 19 Ezek a nem parlamentáris rendszerek - pontosabban a legitimációs deficittel küszködő politikai elitek - szükségét érezték annak, hogy a társadalombiztosítással legitimálják magukat. Ráadásul ezek az országok erős bürokráciájuk révén képesek is voltak jó hatékonysággal megoldani a nagyarányú szervezésiadminisztrációs feladatokat. A legitimációs célokat mutatja az is, hogy a társadalombiztosítási programok igen nagy hányadát az autoriter országokban közvetlenül a nem teljes legitimitású választások előtt vezették be. 20 Ám nem csupán a társadalombiztosítás kialakulásának időszakában, hanem a későbbiekben sem igazolható, hogy a szociáldemokrata vagy más politikai erők vezető szerepet töltöttek volna be a jóléti állam fejlődésében. A századforduló és az első világháború közötti időszakban a liberális vezetésű demokratikus rendszerek fejlődtek legdinamikusabban e téren. A két világháború között ismét változott a helyzet: ekkor érezhetően ott és akkor volt a leggyorsabb a fejlődés, ahol és amikor a szociáldemokrata pártok sikeresen szerepeltek a választásokon. Á legnyilvánvalóbb a skandináv országok példája: mint láttuk, nagy lépéseket tettek akkoriban a jóléti törvénykezés terén.
87 TOMKA BÉLA: A JÓLÉTI INTÉZMÉNYEK FEJLŐDÉSÉNEK... A kronologikusan egymást követő konzervatív, liberális, majd szociáldemokrata dominancia után a második világháború utáni évtizedekben - legalábbis a hetvenes évek közepéig-, a jóléti állam legnagyobb növekedési periódusában egyik nagy politikai irányzat vezető szerepe sem mutatható ki e téren Nyugat-Európában. 21 A szociálpolitika jó ideig nem tartozott a vitás politikai-ideológiai kérdések közé: nem csupán a kormányzati szerephez jutó szociáldemokrata, hanem a konzervatív pártok is támogatták a jóléti szolgáltatások kiterjesztését, mint azt Hollandia vagy Franciaország példája is demonstrálja. 22 Sőt, jelek mutatnak arra, hogy a jóléti kiadások növekedésére a tartós baloldali hatalomgyakorlás egyenesen fékező hatással volt. Ellenben ha a baloldali pártok erősen kompetitív politikai környezetben - a kereszténydemokrata pártokkal való gyakori hatalomváltások közepette - működtek, az fokozta a jóléti programok expanzióját. 23 Számos tény értelmezhetővé válik akkor, ha a politikai megközelítéssel nem csupán a munkásosztályra és a szociáldemokráciára, hanem a jóléti állam mögött álló összes politikai erőre és a közöttük levő viszony jellegére is kiterjesztjük vizsgálatunkat. Esping-Andersen szerint kiterjedt jóléti állam csak ott jöhetett létre, s ott maradhatott szilárd mindmáig, amikor és ahol a szociálpolitikára leginkább rászorult munkásrétegek mellett az új középosztályt - vagyis a nem tulajdonából élő, hanem alkalmazotti középréteget - is egészében sikerült bevonni a jóléti rendszer juttatásaiból részesedők, ekképp a támogatók közé. A skandináviai szociáldemokrata jóléti modellbe maradéktalanul bevonták a középosztályt, de a Németország mellett legjellemzőbb formában Franciaországban és Ausztriában megtalálható konzervatív jóléti rendszerben is az elkülönítve létrehozott társadalombiztosítással szerezték meg a középosztály lojalitását. 24 Időnként a parasztság magatartása is nagymértékben befolyásolta a jóléti állam fejlődését. Svédországban igen hamar, már a század első felében sikerült a parasztságot is hosszú távra a jóléti állam támogatójává tenni azáltal, hogy akkoriban szokatlan módon részesítették a juttatásokból. Ahol ellenben - mint Nagy- Britanniában - a politikai koalíciókötés gyakran bonyolult feltételei nem voltak adva, s csak a legalacsonyabb jövedelműek részesedtek a juttatások jó részében, ott gyenge volt a jóléti rendszerek támogatása, s különösen a XX. század utolsó harmadában hevesen megkérdőjelezték a jóléti programok létjogosultságát. 25 Összességében Alber arra a következtetésre jut a második világháború utáni periódus vizsgálata alapján, hogy a szociáldemokrata pártok vezető kormányzati szerepvállalása általában némileg jobban hozzájárult a jóléti kiadások növekedéséhez. 26 Ez a hozzájárulási többlet azonban csekély volt, s az előző időszakok tapasztalataival együtt semmiképpen sem bizonyult elegendőnek ahhoz, hogy bármelyik politikai irányzatot a jóléti fejlődés mozgatójának tekinthetnénk. Azt mondhatjuk tehát, hogy a szociáldemokrata vagy a konzervatív politikai irányzatok befolyása a jóléti államok kialakulását és kiterjedtségét nem határozta meg. Ugyanakkor kétségtelen, hogy a különböző politikai irányzatoknak eltérő preferenciáik voltak: míg a szociáldemokrata pártok inkább jeleskedtek a juttatásban részesülők körének kiterjesztésében, amely általában csekélyebb juttatási színvonalat eredményezett, addig a konzervatív pártok inkább kisebb társadalmi csoportoknak, de magasabb színvonalú juttatásokat adtak. Minden meggyőző erejük ellenére a politikai mozgalmakra koncentráló értelmezések sem képesek kellőképp megmagyarázni a jóléti fejlődéssel összefüggő valamenynyi jelenséget. Az egyik legfontosabb kritikai pont valószínűleg az lehet, hogy számos politikai folyamat mögött eleve gazdasági-társadalmi változások húzódnak meg. Például az állami szociális juttatások növelésében érdekelt szavazók száma nyilván-
88 TOMKA BÉLA: A JÓLÉTI INTÉZMÉNYEK FEJLŐDÉSÉNEK... valóan azért is nőtt, mert a munkavállalók aránya növekedett, s az egyes politikai irányzatok-pártok erejét nagymértékben befolyásolták a társadalmi változások. Ezenkívül vannak olyan jóléti programok, amelyek ugyan kezdetben politikai döntésekhez kapcsolódtak, de később már inkább a gazdasági-társadalmi fejlődés határozta meg alakulásukat. így például a demográfiai tényezők afféle automatizmusként is működtek. Ha a nyugdíjprogram - valóban politikai döntések nyomán - teljesen lefedte a lakosságot, akkor a népesség elöregedésével a nyugdíjra fordított kiadások automatikusan nőttek. 27 Ugyanígy a munkanélküli-segély bevezetése politikai küzdelmek eredményének is tekinthető, de ha egyszer létrejött a program, a munkanélküliség növekedése ugyancsak az e célra fordított segélyek emelkedését hozta 28. Azt mondhatjuk tehát, hogy a jóléti állam széles körű nyugat-európai kialakulását és elterjedését leginkább a szocioökonómiai fejlődésre koncentráló fünkcionalista iskola képes megmagyarázni. A nyugat-európai országok jóléti fejlődése közötti eltérések okait ellenben a politikai-intézményi tényezőkkel foglalkozó megközelítések tudják megragadni. 29 Ezért nem meglepő, hogy a szakirodalomban szintézistörekvéseket is olvashatunk. A talán legkiemelkedőbb kísérlet a különböző álláspontok összeegyeztetésére Peter Flóra nevéhez fűződik. Flóra - részben Alberrel közösen megalkotott - integrált pluralista" modelljében igyekezett a jóléti fejlődés interpretációjában mind a szocioökonómiai fejlődésnek, mind a politikai tényezőknek megfelelő helyet találni. Eszerint az európai jóléti állam a modernizáció jelenségének megnyilvánulásaként, a társadalmi differenciálás és a társadalmi-politikai mobilizáció eredményeként jött létre, a fejlődő tömegdemokrácia és a növekvő kapitalista gazdaság talaján, a szuverén nemzetállamokban. Az iparosodás és az urbanizáció során kialakuló társadalmi problémák ugyanis attól függően jelennek meg a kormányok számára mint cselekvésre késztető erők, hogy a javuló kommunikációs lehetőségek és a munkásréteg növekvő koncentrációja nyomán a pártok és más érdekcsoportok tevékenysége miként közvetiti őket. 30 A kormányok a társadalom, mindenekelőtt az állam- és nemzetfejlődés sajátosságaitól függően cselekszenek. Az utóbbi meghatározza, hogy a munkások milyen módon tudják elfogadtatni érdekeiket, s azt is, hogy a kormányoknak milyen lehetőségeik vannak a cselekvésre. 31 A XX. századi magyarországi jóléti fejlődés legfontosabb meghatározóinak számbavétele során régebbi kutatásokra lényegében nem támaszkodhatunk, mivel magyar szempontból eddig alig tettek kísérletet a jóléti programok kialakulásának és a fejlődésüket determináló tényezőknek a vizsgálatára. A meghatározók egyetlen szisztematikus igényű számbavétele a miénktől teljesen eltérő kiindulópontból ered, hiszen a XX. század első felének növekvő hazai elmaradásáról ír Nyugat-Európával összehasonlítva, így segítséget ez sem nyújt. Ezt saját, másutt ismertetett kutatási eredményeink nem támasztják alá. 32 Ezenkívül legfeljebb az utóbbi évtizedek azon magyarországi munkáit említhetjük, amelyek az objektív körülmények, például a munkavállaló tömegek ínséges helyzete mellett a munkásosztály harcának fontosságát hangsúlyozták, s a munkásosztály szervezeti erejével vagy annak hiányával magyarázták a hazai szociálpolitika eredményeit és eredménytelenségeit a második világháború előtti időszakban. 33 A későbbi évtizedekről szólva pedig a honi munkák rendszerint abból indultak ki, hogy a kommunista rendszer egyik belső sajátossága a szociális juttatások kiterjesztése volt, bár például Ferge Zsuzsa a gazdasági növekedési célok és a szociálpolitika közötti konfliktusokra is rámutatott. 3 'A kommunista időszak jóléti fejlődését vizsgáló nem túl kiteijedt nyugati szakirodalom ezzel szemben többnyire a gazdasági tényezőknek tulajdonít meghatározó szerepet. E megállapítás alapjául
89 TOMKA BÉLA: A JÓLÉTI INTÉZMÉNYEK FEJLŐDÉSÉNEK... azonban aggregált, számos más kommunista és kapitalista országot egyaránt magában foglaló adatsorok elemzése szolgál, így számunkra ezek a munkák sem nyújtanak igazi segítséget. 35 A kutatási előzmények hiánya is hozzájárul ahhoz, hogy a következőkben megállapításaink helyenként hipotetikusak lesznek, s inkább a jövendő kutatási feladatokra hívják fel a figyelmet, mintsem határozottan megválaszolnának bizonyos kérdéseket. Az elemzés során célszerűnek látszik különös figyelmet fordítanunk azokra a tényezőkre, amelyek a nyugat-európai jóléti fejlődés meghatározói között leggyakrabban megjelentek az előzőkben áttekintett szakirodalomban és vitákban. Ezek a következők: 1. a gazdasági-társadalmi fejlődés szintje, 2. a lakosság korszerkezete, 3. a jóléti programok kora, 4. a diffúziós folyamatok, 5. a politikai rendszerjellege. A lakosság korszerkezetét és a programok korát gyakran a gazdaság és a jóléti szektor közötti közvetítő tényezők határozzák meg. Abban tág értelemben kétségkívül Magyarországon is van összefüggés a gazdasági és a jóléti fejlődés között, hogy az előbbi előrehaladtával egyre szélesebb körű jóléti programokat vezettek be, s több tekintetben azonosítható az is, hogy milyen módon hatott a gazdaság a jóléti szektorra. Az egyik fontos közvetítő a foglalkozási szerkezet volt, amelynek átalakulása hosszú távon nagymértékben hozzájárult a jóléti programok növekedéséhez. A két világháború között ezt mindenekelőtt a társadalombiztosítási juttatásokra jogosult ipari és a nem jogosult mezőgazdasági foglalkoztatottak közötti átrétegződés eredményezte. A második világháború utáni két évtizedben pedig a juttatásokra az alkalmazotti réteggel szemben nem vagy csak alacsonyabb színvonalon jogosult önállók arányának csökkenése járt ugyanilyen hatással. Mindazonáltal az 1960-as évek közepétől az önállók rétege szinte eltűnt hazánkban, így ettől kezdve ez már nem vehető figyelembe a növekedés okai között. Később azonban a foglalkozási szerkezet átalakulása ismét sajátos szerephez jutott, mégpedig az úgynevezett második gazdaság kialakulása és növekedése révén. A hetvenes évektől a gazdasági kibocsátásnak mind nagyobb részét tette ki a legális és a feketegazdaság határán mozgó, de nyugati értelemben inkább az utóbbi részének tekinthető szektor, amelyhez társadalombiztosítási szolgáltatások nem kapcsolódtak, s a szektor teljesítménye nem is jelent meg a hivatalos gazdasági statisztikákban. A kialakulás időzítése és a fejlődés dinamikájának vizsgálata azonban cáfolni látszik az ennél szorosabb összefüggést. A jóléti fejlődésről szóló szakirodalomban többféle mutatót használnak a gazdasági-társadalmi fejlettség mérésére, s nincs egyetértés abban, hogy ezek közül melyik tekinthető a legmegfelelőbbnek e célra. Akár az egy főre jutó GDP szintjét, akár a nem mezőgazdasági foglalkoztatottak arányát, akár az urbanizáció mértékét választjuk is ki azonban közülük, a szocioökonómiai fejlődés szintje nem magyarázza megfelelően a társadalombiztosítási programok bevezetésének időzítését. Az első programok nyugat-európai viszonylatban is hamar megjelentek Magyarországon, olyan fejlett iparú és urbanizált országokat megelőzve, mint Belgium vagy Nagy-Britannia. Sőt, tulajdonképpen hazánk iparosodása az összes vizsgált nyugat-európai ország mögött elmaradt akkoriban, vagyis a jóléti programok korai időzítése kimondottan anomália a szocioökonómiai indíttatású magyarázatok szempontjából. Ezenkívül nálunk nem akkor volt a leggyorsabb a jóléti szektor növekedése, amikor az iparosodás és vele a foglalkozási szerkezet átalakulása a leggyorsabb ütemben haladt, vagyis nem az 1950-es és 1960-as években következett be. Sőt, az összefüggés több periódusban éppen ellentétes előjelű volt, hi-
90 TOMKA BÉLA: A JÓLÉTI INTÉZMÉNYEK FEJLŐDÉSÉNEK... szen a gazdasági növekedés lassulásával nőttek leginkább a kiadások az 1970-1980- as évek során. A szocioökonómiai tényezőkhöz kapcsolódó fontos terület a demográfiai fejlődés, amelyet - mint láttuk - gyakran a gazdaság és a jóléti szektor közötti legfontosabb közvetítőnek tekintenek. A lakosság korszerkezetének változása növeli ugyanis a jóléti szolgáltatások iránti igényt, mint az például a nyugdíjak vagy a családi pótlék esetében egyaránt nyilvánvaló, amelyekben közvetlenül az életkorhoz kapcsolódik a jogosultság. Mivel a nyugdíjkiadások hazánkban is a társadalombiztosítási büdzsé legfontosabb tételének bizonyultak a vizsgált időszakban, tanulságos lehet annak megismerése, hogy milyen összetevői voltak növekedésének. Ehhez rendelkezésünkre áll egy, az idézett OECD-statisztikához hasonló módszerrel készült összetevő-analízis az 1960 és 1989 közötti időszakra. Ennek eredménye szerint Magyarországon a nyugdíjkiadások növekedését mindenekelőtt (60,4%-ban) a juttatásokra jogosultak arányának növekedése okozta, vagyis az, hogy egyre többen váltak nyugdíjjogosulttá a megfelelő korú népességben. Ez egyrészt a már előzőleg megszerzett jogosultságok beérésének, másrészt az adott időszakban végrehajtott jogkiterjesztéseknek az eredménye volt, vagyis mindkét esetben politikai döntések következményéről van szó. Jóval kevésbé járult hozzá a nyugdíjkiadások növekedéséhez a nyugdíjak átlagos relatív (az egy főre jutó gazdasági kibocsátáshoz viszonyított) szintjének emelkedése, amely a növekedés 22,4%-áért volt felelős. Ennél is kisebb hatással járt a nyugdíjaskorú lakosság arányának növekedése (16,7%), míg az aktívak és az inaktívak arányának változása csak a növekedés 0,5%-át okozta. 36 Ebből is látható tehát, hogy bár a demográfiai tényezők hozzájárultak a nyugdíjkiadások növekedéséhez az említett időszakban, hatásuk, Nyugat-Európához hasonlóan, messze elmaradt a politikai döntésekből következő jogkiterjesztés hatása mögött. E hasonlóság mellett ugyanakkor feltűnik egy különbség is az említett OECD-országokhoz képest: míg az utóbbiakban a szolgáltatások színvonalának javulása - valamivel rövidebb időszakban - mintegy felerészben volt felelős a nyugdíjkiadások növekedéséért, addig Magyarországon ez csak a növekedés kevesebb mint negyedét okozta. Hazánkban azonban több tekintetben sajátosan módosult a demográfiai tényezők hatása. Egyrészt míg Nyugat-Európában a jóléti kiadások demográfiai meghatározói között szinte kizárólag az időskorú lakosság arányának változását szokás számba venni, addig a hazai jóléti rendszer meghatározói között nem csak a nyugdíjasok és az időskorúak arányának változása érdemel figyelmet. Magyarországon ugyanis a gyermeknevelési és az anyasági támogatások relatív jelentősége az 1960-as évek közepétől lényegesen meghaladta a nyugat-európai országokban szokásos szintet. Ennek nyilvánvaló demográfiai összefüggései voltak, hiszen a születési arányszám a hatvanas évek elején Magyarországon a világon legalacsonyabb szintre süllyedt. A katasztrofális demográfiai helyzet pronatalista intézkedések bevezetését ösztönözte, s ezeknek egyik kulcseleme volt a gyermekneveléshez és az anyasághoz kapcsolódó pénzbeni juttatások bővítése. A születési arány hanyatlásának okai között politikai tényezők is szerepeltek (mint a levert forradalmat követő megtorlások, az erőszakos kollektivizálás), vagyis újabb sajátosságként hazánkban a demográfiai tényezők nemcsak gazdasági, hanem politikai változásokat is nagymértékben közvetítettek a jóléti rendszer felé. Egy másik, a gazdaság és a jóléti szektor közötti lehetséges közvetítő tényezőként jelenik meg a szakirodalomban a programok kora, vagyis az, hogy egy nemzet hány
91 TOMKA BÉLA: A JÓLÉTI INTÉZMÉNYEK FEJLŐDÉSÉNEK... éve rendelkezik működő programmal vagy programokkal bármely fontos társadalombiztosítási területen, illetve azokat együttesen figyelembe véve. Ez egyrészt annak eredménye, hogy a már létrejött programok bürokráciája érdekelt a juttatások kiterjesztésében. Másrészt a programok kora és érése a várakozási időhöz kötött programok, különösen a nyugdíjbiztosítás esetében járulhatott hozzá a program kiterjedéséhez. Ez Magyarországon a nyugdíjbiztosítás bevezetése utáni két évtized múltán, vagyis a második világháborút követő évektől következett be. Ugyanakkor a programok kora a század második felében már nyugat-európai összehasonlításban is tekintélyes volt hazánkban, így a jóléti területeken való relatív lemaradás eleve e tényező csekély jelentőségét vagy legalábbis halványulását mutatja, számos Nyugat-Európára vonatkozó kutatási eredménnyel egyezően. Flóra, Alber és mások kutatási eredményeivel egybecsengően tehát a gazdaságitársadalmi fejlettség (az ipari foglalkoztatottak aránya, az urbanizáció szintje) nem magyarázza a jóléti fejlődés kezdeteit Magyarországon sem. Bár a különböző tényezők jelentőségének súlyozása nyilvánvalóan nem egyszerű feladat, a demonstrációs hatásnak vagy másként diffúziónak minden jel szerint fontosabb szerepet kell tulajdonítanunk a hazai társadalombiztosítási programok korai kialakulásában, mint a már említett nyugat-európai államokban. A jóléti intézmények transzferének nyilvánvaló jele, hogy az első magyarországi társadalombiztosítási törvény szinte teljes egészében átvette a megfelelő német törvény szövegét. 37 A német és később az osztrák törvénykezés hatását fokozhatták a Habsburg Birodalom nyugati felével fennálló szoros politikai és a hagyományosan erős kulturális kapcsolatok is. Mindazonáltal a diffúzió egymagában - csakúgy, mint Nyugat-Európában - Magyarországon sem képes megmagyarázni a társadalombiztosítási programok kialakulását, különösen nem a későbbi fejlődés sajátosságait, így ehhez további tényezőket kell figyelembe vennünk. Ezenkívül hazánk illeszkedik azoknak a nyugat-európai alkotmányos monarchiáknak a sorába, amelyek elsőként vezettek be társadalombiztosítási törvényeket (Németország, Ausztria, Dánia, Svédország). Ez a rendszer hajlott a paternalizmusra, s emellett a liberális ideológia csekély befolyása miatt a piaci beavatkozást ellenzők tábora is gyenge volt. A kiterjedt állami bürokrácia nyilvánvalóan ugyancsak elősegítette a társadalombiztosítási rendszerek működtetését és ellenőrzését. A politikaiideológiai sajátosságok nemcsak a bevezetés tényét segítenek megmagyarázni, hanem döntően befolyásolták a kezdeti társadalombiztosítási programok jellegét is. Az önkéntes biztosítási formák viszonylagos fejletlensége mellett a liberalizmus gyengesége is a kötelező biztosítási forma bevezetését segítette. Ugyanakkor fejlődésünk is ellentmond annak, hogy a munkáspártok ereje (amelyet a szakszervezeti fejlődéssel és a szavazati jog kiterjesztésével szoktak jellemezni) döntő szerepet játszott volna a társadalombiztosítási törvények megalkotásának időzítésében. Bár a korai társadalombiztosítási törvénykezés a munkásokra koncentrált, nem mondhatjuk, hogy ennek a munkásság nagy politikai súlya vagy nagyfokú mobilizációja volt az oka. Különösen érvényes ez a szociáldemokrácia parlamenti képviseletére, amely ebben az időszakban hiányzott. A párt és a szakszervezetek inkább defenzívába kerültek az 1920-as évek társadalombiztosítási törvénykezése idején is, sőt, akkoriban a választójog terén visszalépés történt. 38 A munkásság politikai szerveződése és mobilizációja mindazonáltal közvetetten játszhatott szerepet a jóléti fejlődésben. Ezek a szervezetek ugyanis, ha erejüknél fogva nem is kényszeríthettek ki törvénykezést, arra ösztökélhették a legitimációs deficitü uralkodó elitet, hogy új mechanizmusokat keressen uralma legitimizálására.
92 TOMKA BÉLA: A JÓLÉTI INTÉZMÉNYEK FEJLŐDÉSÉNEK... A társadalombiztosítás erre kétségkívül alkalmas lehetett, hiszen fontos új jogokat adott a munkásságnak. Emellett e rétegnek - nyugat-európai összehasonlításban kicsiny hazai aránya ellenére - sajátos jelentőséget adtak a Monarchia másik felével szembeni erőteljes magyar gazdasági emancipálódási törekvések, amelyek mindenekelőtt az iparfejlesztésre koncentráltak. A két világháború közötti jóléti rendszer fontos jellemzőire - mint a nagy összegű jóléti kiadások vagy az állami alkalmazottak és a munkások kiemelt juttatásai - szintén magyarázatot adnak a politikai fejlődés sajátosságai. Az akkor a hatalmat gyakorló keresztény pártokra hatottak a katolikus egyház szociális tanai, s ez tükröződött a jóléti erőfeszítésekben is. Emellett a hatalmon levők a liberális és a baloldali politikai erők ellenében határozták meg magukat. A liberalizmussal szembeni önmeghatározás magyarázza azt, hogy az állam fontos jóléti feladatokat vállalt magára, elsősorban saját alkalmazottaival szemben. Sajátos paternalista tradíciók is tükröződtek ebben és a társadalombiztosítási programok működtetésében is. Ugyanakkor a baloldali pártok háttérbe szorításának, a munkásosztály társadalmi integrációjának célja jelent meg abban, hogy a munkásosztály továbbra is kiemelt jóléti juttatásokban részesült. A nagybirtokosi érdekek markáns politikai érvényesülése pedig megfelelő magyarázat lehet arra, hogy a mezőgazdasági foglalkoztatottakra miért csak vontatottan terjesztették ki a programokat. Míg Nyugat-Európa több országában kimutatható, hogy a parlamenti választások közelsége kihatott a jóléti juttatások - mindenekelőtt a nyugdíjak - emelésére, addig nálunk ez a fajta választási ciklus a század során mindvégig hiányzott, helyette inkább valamiféle krízisciklus" látható. 39 A választási ciklus érvényesülésének a két világháború között a parlamentarizmus korlátai mellett eleve gátat szabott az, hogy egyrészt a hosszú várakozási idő miatt a nyugdíjprogramban kifizetést alig hajtottak végre, másrészt a járulékfizetési elv erős érvényesülése miatt a kormány rövid távon nemigen befolyásolhatta a nyugdijak összegét. A második világháború után pedig a csupán formális választások nyilvánvalóan semmiféle szerepet sem játszhattak e téren. Már a század első felében is voltak jelei annak, hogy a szociális juttatások növelése politikai kataklizmákhoz kapcsolódott: közvetlenül az első világháború utáni forradalmakat követően kedvezően újraszabályozták a társadalombiztosítási jogosultságokat, s a második világháború előestéjén és első éveiben kiterjesztették a társadalombiztosítás bizonyos juttatásait a mezőgazdasági népesség némely rétegére. Közvetlenül a második világháborút követően szintén igencsak kiterjedt a biztosítottak köre, akárcsak az 1956-os forradalom utáni években. Ugyanezt a mintát láthatjuk a szociális kiadásokban is, amelyeknek a Nyugat-Európához viszonyított legnagyobb növekedési dinamikája a nyolcvanas évek végén ugyancsak kimondottan válságos gazdasági és politikai szituációban következett be hazánkban. Az ideológiai tényezők fontos szerepet játszottak a kommunista jóléti rendszer formálódásában. Ám - mint másutt bemutattuk - ez egyáltalán nem azt jelentette, hogy a kollektivista vagy egalitárius elvek domináltak volna a jóléti gyakorlatban. 40 Ezek az elvek mindvégig konfliktusban álltak a rezsim egyéb céljaival, mint például bizonyos társadalmi rétegek privilegizálásával vagy a gazdasági hatékonyság növelésével. Emellett a jóléti fejlődés második világháború utáni dinamikájának magyarázatában nagy szerepet kell tulajdonítanunk azoknak a politikai kényszereknek, amelyekkel a rendszer különböző formában (a lakosság nyílt ellenállása 1956-ban, a rezsim legitimációjának erodálódása az 1980-as évek végén stb.) időről időre konfrontálódott.
93 TOMKA BÉLA: A JÓLÉTI INTÉZMÉNYEK FEJLŐDÉSÉNEK... A magyarországi jóléti fejlődés tanulmányozásának legfontosabb tanulságai közé tartozik, hogy egymagukban sem a gazdasági, sem más tényezők nem képesek megmagyarázni a jóléti programok kialakulásának és fejlődésének sajátosságait, vagyis nem csupán egyetlen oka van a jóléti állam kialakulásának és fejlődésének. Sőt, a fejlődés meghatározói az idők során változtak, az egyes tényezők a különböző periódusokban más és más jelentőséghez jutottak. Egyfelől kétségtelen, hogy létezett általános kapcsolat a szocioökonómiai fejlődés és a jóléti rendszerek fejlődése között Magyarországon is. A gazdasági fejlődés és nyomában a demográfiai tényezők változása, valamint a programok érése hozzájárult a társadalombiztosítási programok hosszú távú növekedéséhez. Ugyanakkor a jóléti programok kialakulását és időzítését a legkevésbé sem magyarázza a szocioökonómiai fejlettség szintje, ellenben fontos szerephez juthatott ebben a diffúzió, azaz a németországi és az ausztriai szociális törvénykezés demonstrációs hatása. Ezenkívül fontos szerepet tulajdoníthatunk a politikai tényezőknek (például az alkotmányos monarchia és az elitek legitimációs igényének, a liberalizmus viszonylagos erőtlenségének, az iparpártoló nemzeti emancipációs törekvéseknek stb.), amelyek befolyásolták azt, hogy viszonylag hamar a munkásságra is kiterjesztették a társadalombiztosítási programokat, méghozzá kötelező jelleggel. A két világháború közötti fejlődés interpretációjában ugyancsak a gazdaságitársadalmi körülményeknél nagyobb súlyt kaphat a politikai konstelláció: a keresztény pártok politikai befolyása és a nagybirtokosi érdekek érvényesülése. A kommunista időszak jóléti rendszerét sem egyszerűen a gazdasági-társadalmi fejlődés határozta meg. A változások dinamikáját sokkal inkább ideológiai és politikai tényezők (a kommunista ideológia belső ellentmondásaival, válságok, legitimációs törekvések) befolyásolták. Sőt, akkoriban még az olyan, hagyományosan a gazdasági-társadalmi fejlődés által determináltnak tekintett tényező, mint a korszerkezet is, jórészt politikai döntések és események hatását közvetítette a jóléti rendszer felé. JEGYZETEK 1 Collier, D., Messick, R.: Prerequisites versus diftusion. Testing alternative explanations of social sccurity adoption. American Political Science Review, 1975, 1299-1315. I.; Wilcnsky, H. L. és mtársai: Comparative social policy. Theories, methods, findings. Berkeley, 1985, 12-15. 1. 2 Kuhnle, S.: The growth of social insurance programs in Scandinavia. Outside influences and internál forces. In: Flóra, P., Heidenheimer, A. J. (szerk.): The development the welfare states in Europe and America. New Brunswick, London, 1981, 125-150. I.; Heclo, H.: Modern social politics in Britain and Sweden. From relief to income maintenance. New Haven, 1974. 3 Wilensky, H. L. és mtársai, i. m. 15. I.; Heclo, H., i. m. Kuhnle, S i. m. 126 131.1. 4 Az irányzat jellegzetes képviselői: Wilensky, H. L.: The welfare state and equality. Structural and ideological roots of public expenditures. Berkeley, 1975; Pryor, F.: Public expenditure in capitalist and communist nations. Homewood, 1968. Magyarul: Pampel, F. C., Williamson, J. B.: Jóléti kiadások. In: Tóth, 1. Gy., Csaba, 1. (szerk): A jóléti állam politikai gazdaságtana. 44. 1. 5 Wilensky, H. L i. m. 47.1. 6 Wilcnsky, H. L. és mtársai, i. m. 8.1.; Cutright, P.: Political structurc, economic development, and national social security programs. American Journal of Sociology, 1965, 537-550.1. 7 Vö. például: Baldwin, P.: The politics of social solidarity. Cambridge, 1990, 288-299.1. 8 Esping-Andersen, G.: The three worlds of welfare capitalism. Cambridge, 1990, 32.1. 9 Alber, J.: Vom Armenhaus zum Wohlfahrtsstaat. Frankfurt am Main, 1982, 120-125.1. 10 Heidenheimer, A. J., Heclo, H., Adams, C. T.: Comparative public policy. New York, 1990, 223-224.1. 11 Esping-Andersen, G., i. m. 32. I. 12 0ECD: Social expenditure, 1960-1990. Problems of growth and control. Párizs, 1985, 29-44.1. 13 Ugyanerre a megállapításra jut Alber a munkanélküli-segélyezésről: Alber, J.: Government responses to the challange of unemployment. The deve-
«94 TOMKA BÉLA: A JÓLÉTI INTÉZMÉNYEK FEJLŐDÉSÉNEK... lopment of unemployment insurance in Western Europe. In: Flóra, P., Heidenheimer, A. J. (szerk.), i. m. 177.1. 14 Az irányzat képviselője: Korpi, W.: Social policy and distributiona! conflict in the capitalist democracies. West European Politics, 1980/3., 296-316. I.; Shalev, M.: The social democratic model and beyond. Comparative Social Research, 1983, 315-351.1. 15 Korpi, W.: The democratic class struggle. London, 1983. 16 Flóra, P., Alber, J., Modemization, democratization, and the development of welfare states in Western Europe. In: Flóra, P., Heidenheimer, A. J. (szerk.), i. m. 65-68.1. 17 Pierson, C.: Beyond the welfare state? Cambridge, 1991,35.1. 18 Alber, J., i. m. 126-133.1. 19 Uo. 132-133. 1.; Rimlinger. Welfare policy and industrialization in Europe, America and Russia. New York, 1971. 20 Alber, J., i. m. 126-133.1. 21 A katolikus erőknek a jóléti fejlődésben játszott kiemelkedő szerepéről lásd: Wilensky, H. L.: Leftism, catholicism, and democratic corporatism. The role of political parties in recent welfare state development. In: Flóra, P., Heidenheimer, A. 3. (szerk.), i. m. 356-358., 368-370.1.; Hollandiában ugyanerre: Cox, R. H.: The development of the Dutch welfare state. Pittsburgh, 1993, 58-95.1. 22 Heclo, H.: Toward a new welfare state? In: Flóra, P., Heidenheimer, A. J. (szerk.), i. m. 383-406. 1. 23 Wilensky, H. L.: Leftism..., i. m. 345-382.1. 24 Esping-Andersen, G., i. m. 31-33.1. 25 Uo. 26 A baloldali pártok pozitív szerepéről az 1930 és 1980 közötti időszakban az OECD-térségben a betegségbiztosításban lásd: Korpi, W.: Power, politics, and state autonomy in the development of social citizenship. Social rights during sickness in eighteen OECD countries since 1930. American Sociological Review, 1989, 309-328. 1. 27 Kaufmann, F.-X., Leisering, L.: Demographic challanges in the welfare state. In: Oyen, E. (szerk.): Comparing welfare states and their futures. Aldershot, 1986, 96-113.1. 28 Crouch, C.: Social change in Western Europe. Oxford, 1999, 370.1. 29 Manfréd, G. Schmidt. Sozialpolitik. Opladen, 1988, 147.1. 30 Flóra, P., Alber, J., i. m. 42.1.; Flóra, P.: Solution or source of crises? The welfare state in historical perspective. In: Mommsen, W. J., Mock, W. (szerk.): The emergence of the welfare state in Britain and Germany. London, 1981, 343-389.1. 31 Alber, J.: Vom Armenhaus..., i. m. 84-85.1. 32 Szikra, K.: Modernizáció és társadalombiztosítás a 20. század elején. In: Augusztinovics, M. (szerk.): Körkép reform után. Budapest, 2000, 20-23. 1.; Tomka, B.: Social security in Hungary in a longrun and comparative perspective. Expenditures, social rights, and organization, 1918-1990. Arbeitspapiere des Osteuropa-lnstituts der Freien Universitát Berlin. Arbeitsbereich Politik und Gesellschafl, 2002/43., 58. 1.; Tomka, B.: A jóléti kiadások alakulása Magyarországon nemzetközi összehasonlításban, 1918-1990. Statisztikai Szemle, 2002 (megjelenés alatt). 33 Petrák, K.: A szervezett munkásság küzdelme a korszerű társadalombiztosításért. Budapest, 1978. 34 Ferge, Zs.: Társadalompolitikai tanulmányok. Budapest, 1980, 68-75. 1. 35 Pryor, F.: Public expenditure in capitalist and communist nations. Homewood, 1968; Wilensky, H. L.: The welfare state..., i. m.; Castles, F. G.: Whatever happened to the communist welfare state? Comparative Communism, XIX, 1986, 224-225.1. 36 Andorka, R., Tóth, I. Gy.: A szociális kiadások és a szociálpolitika Magyarországon. In: Andorka, R., Kolosi, T., Tóth, I. Gy. (szerk.): Társadalmi riport, 1992. Budapest, 1992, 412-413.1. 37 Szikra, K., i. m. 11.1. 38 A munkásmozgalom tevékenységének döntő jelentőséget tulajdonít a társadalombiztosítás kiterjesztésében: Petrák, K., i. m. 39 Ferrera, M.: Italy. In: Flóra, P. (szerk.): Growth to limits. Berlin, 1986, II. kötet 446. 1.; Tomka, B.: A jóléti kiadások alakulása..., i. m. 40 Tomka, B.: Social security in Hungary..., i. m.