A STRUKTURÁLIS ALAPOK FOGADÁSÁNAK MAGYARORSZÁGI INTÉZMÉNYRENDSZERE

Budapesti Gazdasági Főiskola KÜLKERESKEDELMI FŐISKOLAI KAR NEMZETKÖZI KOMMUNIKÁCIÓ SZAK Nappali tagozat Európai Uniós Kapcsolatok szakirány A STRUKTURÁLIS ALAPOK FOGADÁSÁNAK MAGYARORSZÁGI INTÉZMÉNYRENDSZERE Készítette: Vincze Anett Budapest, 2003

- 3 - T A R T A L O M J E G Y Z É K BEVEZETÉS... 5 I. A REGIONÁLIS POLITIKA SZÜKSÉGESSÉGE ÉS TÖRTÉNETE... 8 1. A közösségi regionális politika kezdetei... 10 2. Strukturális politikai reformok... 12 A támogatásra jogosult egységek kiválasztása... 14 Támogatási célkitűzések... 15 3. Közösségi Kezdeményezések... 17 4. Agenda 2000 és a 2000-2002 közötti szabályozás... 20 II. STRUKTURÁLIS POLITIKA 2000-2006 KÖZÖTT, AZ ALAPOK MŰKÖDÉSE... 23 1. Tervezés és programozás... 23 2. Menedzsment, monitoring, ellenőrzés, értékelés... 26 Menedzsment... 26 Monitoring... 26 Ellenőrzés... 27 Értékelés... 27 3. Kifizetés és pénzügyi ellenőrzés... 29 4. A Strukturális Alapokra vonatkozó beszámolók... 30 III. REGIONÁLIS POLITIKA MAGYARORSZÁGON... 31 1. Első szakasz - A területi tervezés története 1989-ig... 31 2. második szakasza: 1989-1996... 33 3. Harmadik szakasz...34 1996. évi XXI. tv: a regionális politika új modellje - A magyar regionális politika jogi szabályozása... 34 4. A regionális politika intézményrendszere... 37 A települési önkormányzat - a területfejlesztés alapszintje.... 37 Területfejlesztési önkormányzati társulás - a területfejlesztés első szintje... 39 A megyei önkormányzat... 40 A megyei területfejlesztési tanács - a területfejlesztés második szintje... 40 A régió - a területfejlesztés harmadik szintje... 41 Regionális Fejlesztési Tanács... 42 Térségi Fejlesztési Tanács... 43 Országos Területfejlesztési Tanács - a területfejlesztés negyedik szintje... 44 A kormány és a miniszterek... 45 Az Országgyűlés feladatai... 45 IV. A STRUKTURÁLIS ALAPOK FOGADÁSÁRA VALÓ FELKÉSZÜLÉS... 46 1. Regionális programozás... 46 2. Aktuális állapotjelentés...48 3. A kormányzati felelősségi struktúra... 48

- 4 - V. A STRUKTURÁLIS ALAPOK FOGADÁSÁNAK MAGYARORSZÁGI INTÉZMÉNYRENDSZERE 50 A) A CSATLAKOZÁS ELŐTT RENDELKEZÉSRE ÁLLÓ ALAPOK FELHASZNÁLÁSÁNAK INTÉZMÉNYRENDSZERE... 50 1. Az előcsatlakozási támogatás céljai... 50 2. A Phare-program... 51 3. A SAPARD-program... 54 A SAPARD-program végrehajtásának szereplői:... 54 4. Az ISPA-program... 56 Az ISPA projektek végrehajtása:... 57 B) A STRUKTURÁLIS ALAPOK INTÉZMÉNYRENDSZERE MAGYARORSZÁGON... 59 1. Az intézményrendszer kijelölése... 59 2. Végrehajtás... 59 3. Ellenőrzés... 62 4. Pénzügyi Menedzsment és ellenőrzés... 63 5. Az intézményrendszer felkészítése... 63 VI. AZ EURÓPAI UNIÓ STRUKTURÁLIS POLITIKÁJA 2006 UTÁN... 65 BEFEJEZÉS... 67 FÜGGELÉK... 72 IRODALOMJEGYZÉK... 78

- 5 - BEVEZETÉS Az uniós csatlakozási tárgyalások 2002. decemberében Koppenhágában lezárultak, a magyar lakosság 2003. április 12-én igent mondott európai uniós csatlakozásunkra. 2003. április 16-án Athénban írták alá a csatlakozási szerződést. Taggá válásunk időpontja 2004. május 1. Az addig fennmaradó időszakban az egyik legfontosabb feladatunk, hogy országunk képessé váljon a csatlakozás után elérhető támogatások lehívására, aminek feltétele az elírások szerinti intézményrendszer kiépítése, és megfelelő, hatékony működtetése. Európai Uniós csatlakozásunk egyik lényeges kérdése, hogy Magyarország képes lesz-e hatékonyan felhasználni az Unió Strukturális Alapjaiból származó támogatásokat. Magyarország még soha nem kapott olyan nagy összegű vissza nem térítendő támogatást, mint amilyen a Strukturális Alapokból érkezik majd évente. A regionális fejlesztési programok elkészítésével foglalkozó fejlesztési tanácsok néhány éve még nem is léteztek; ezek felállítása új feladatokat és szemléletet jelentett a magyar területfejlesztés számára. Már a csatlakozás előtt bizonyítanunk kell/kellett, hogy Magyarország képes az Európai Uniótól érkező támogatások felhasználására. Az előcsatlakozási alapok (Phare, SAPARD, ISPA) eredményes felhasználása a csatlakozásra való felkészülés és a csatlakozásra való érettség szempontjából is döntő fontosságú. A csatlakozás előtt rendelkezésre álló alapokat addig vehetjük csak igénybe, amíg uniós tagokká nem válunk. Új intézményrendszer és működési mechanizmus meghonosítását igénylik a csatlakozás előtt és után elérhető támogatások felhasználásának rendszere. Ha képtelenek lettünk volna tizedakkora előcsatlakozási támogatást sikeresen megpályázni és felhasználni, akkor a Strukturális Alapokból igénybe vehető forrásokat sem tudnánk megfelelően kezelni. Az Európai Unió regionális politikájába történő bekapcsolódás komoly felkészülést igényel. Ismernünk kell az Unió regionális politikájának működési elveit, a regionális fejlesztési programokra vonatkozó követelményeket, továbbá biztosítanunk kell a szükséges pénzügyi hátteret is. A kormány feladata, hogy akkora összeget különítsen el a költségvetésben, hogy a szegényebb önkormányzatok is pályázhassanak uniós forrásokra, melyek elnyerésének egyik feltétele a megfelelő önrésszel való

- 6 - rendelkezés. Az Európai Unióban sincsen egységesen kialakult eljárása a közösségi források felhasználásának: az egyes tagállamok eltérő mértékben ruházták át az alapok fogadásával kapcsolatos feladatokat szubnacionális szintre. Így nem várhatják el Magyarországtól sem, hogy egy egységes közösségi intézményi struktúrát vegyen át. A regionális politika olyan rendszerét kell kialakítanunk, amely megfelel az Unió azon elvárásainak, amelyeket a Strukturális Alapok felhasználásával szemben támaszt, továbbá illeszkedik a hazai regionális politika, a területfejlesztés sajátosságaihoz és intézményi struktúrájához. A Strukturális Alapok igénybevételéről folytatott tárgyalások alapja a Nemzeti Fejlesztési Terv (NFT), amelyet a kormány 2003. március 31-én továbbított az Európai Unió felé. Az Unió egyetlen fejlesztési tervet várt el Magyarországtól, amelybe mind a hét régió, a legelmaradottabb és a leggazdagabb igényeit is bele kellett foglalni. Az NFT-vel szemben támasztott fő követelmény, hogy alkalmas legyen a gazdasági problémák orvoslására, és a leszakadt társadalmi csoportok felzárkóztatására. A Terv alapján Magyarországon 2004 és 2006 között 1200-1500 milliárd forint értékű fejlesztés indulhat el. (Az Unió 750 milliárd támogatást helyez kilátásba, amihez Magyarország 550 milliárd társfinanszírozást nyújt majd.) Az NFT elkészítése azért kötelező, mert nélküle lehetetlen a közösségi pénzekhez hozzájutni. A Terv alapján köti meg a magyar állam a Közösségi Támogatási Keretet, amely konkrétan tartalmazza, hogy milyen célokra, mekkora összegeket kaphatunk. A megvalósuló projekteken keresztül először csak a közvetlenül érintettek érzékelik majd a kedvező hatást, de idővel az egész társadalom érezni fogja a beruházásokat: több pénz fog jutni az infrastruktúrára, a képzési programokra, a mezőgazdaság és a vidék átalakítására, és egyéb területekre, amelyeket az Unió támogat. Az első három év nehéz, tanulási periódus lesz Magyarország számára. 2004. május 1-től 2006 végéig terjedő időszakra kidolgozott NFT sikerétől függ a második NFT sikere, amelyet már hétéves periódusra (2007-2013) fogunk készíteni. A felkészülési folyamatot segíti a csatlakozás előtt igénybe vehető alapból származó támogatások kapcsán felmerülő pályázatkészítés. Az Európai Pályázat Előkészítő Alap célja, hogy önkormányzatoknak és non-profit szervezeteknek nem pénzbeli támogatást, hanem 17-35 millió forintnak megfelelő szakmai tanácsadást nyújtson ahhoz, hogy a csatlakozás időpontjára olyan pályázatokat tudjanak elkészíteni,

- 7 - amelyek révén jó esély van uniós pénzek elnyerésére. Az intézményrendszer tekintetében legfontosabb feladatunk a megfelelő tervezést, előkészítést, végrehajtást, ellenőrzést végző intézmények működésének kialakítása, koordinálása. Az Alapok felhasználása komoly programozási folyamatot igényel. A programozás a maitól eltérő finanszírozást igényel majd, így a bevételek újraosztása, a döntési pozíciók elvesztése ellenállásba ütközhet. Az egységes új regionális politika, és az azt bonyolító intézményrendszer kialakításának szükségességét nem csak a minél nagyobb összeg elérése indokolja. Egy olyan rendszert kell létrehoznunk, amely modern eljárási mechanizmusokkal, hatékony felhasználással, a területi szereplők figyelembevételével, és a tényleges problémákra koncentrálva képes egy ország, egy adott terület fejlődését elõsegíteni, elmaradottságát csökkenteni, ezáltal az ott élő emberek életét javítani. Jogszabályi háttér tekintetében Magyarország jól áll. A Területfejlesztésről és területrendezésről szóló 1996. évi XXI. törvény és annak módosítása már az uniós szabályozást figyelembe veszi. Követi az Unió kritériumrendszerét a támogatásra javasolt térségek meghatározásában, és a NUTS-rendszer kialakításában. Magyarország felismerte, hogy a jogszabályi harmonizáció ezen a területen is elengedhetetlen. Csatlakozásunk után már a gyakorlatban kell bizonyítanunk az új szemléletű regionális programozás eredményes működését. Szakdolgozatomban először rövid áttekintést adok a közösségi regionális politika kialakulásáról, majd a reformintézkedésekről. Ezt követően felvázolom az Alapok működését általánosságban, amit a magyar regionális politika fejlődése követ. A IV. fejezetben bemutatom azoknak a dokumentumoknak a működését, elkészítésük menetét, amelyek kidolgozása a támogatások igénylésének feltétele. Fontosnak tartottam szemléltetni, hogy működnek a csatlakozás előtt rendelkezésre álló alapok (V: fejezet A) része), hiszen ezek működéséből már sejteni lehet a Strukturális Alapok működését is (V. fejezet B) része). A VI. fejezetben az Unió strukturális politikájának 2006 utáni jövőjének forgatókönyveit vázolom fel.

- 8 - I. A REGIONÁLIS POLITIKA SZÜKSÉGESSÉGE ÉS TÖRTÉNETE Az európai integráció történetének legjelentősebb eredményét és egyik legnagyobb sikerét a terület- és vidékfejlesztést is magában foglaló közösségi regionális politika képezi. "A regionális politika a gazdasági tevékenység befolyásolása és a régiók közötti társadalmi és gazdasági különbségek mérséklése érdekében történő beavatkozást jelent. Általában (...) reaktív, utólagos (ex-post) politika, amely az újabb különbségek kialakulásának megakadályozása helyett inkább a fennálló regionális egyenlőtlenségeket próbálja csökkenteni. A regionális politika különféle célokat szolgálhat, de alapvető feladata minden esetben az adott régió kihasználatlan erőforrásainak mozgósítása, más régiókból származó beruházások vonzása, végső soron a termelés és jövedelmek növelése" 1 úgy, hogy a támogatott régiókban is elérhetővé tegye az országos átlag legalább 75%-ának megfelelő átlagos jövedelemszintet. A Római Szerződés aláírásakor még nem tűnt szükségesnek közös regionális politika kialakítása, ami mögött a gazdasági fellendülésnek és az integrációs folyamatnak köszönhető, a fejlettségi különbségeket kiegyenlítő hatásnak feltételezése húzódott meg. A Római Szerződés megkötésekor minden tagállamnak megvolt a saját területfejlesztési politikája, ezért az Európai Közösség (EK) csak annak biztosítását tekintette feladatának, hogy a nemzeti politikák ne legyenek ellentétesek a Közösség céljaival, illetve a közösségi politikákkal. Az alapító "Hatok" térstruktúrája is viszonylag kiegyenlített volt, így a területfejlesztést nem tekintette lényeges kérdésnek az akkor érvényes gazdaságpolitika. Mivel a területi egységek közötti fejlődésbeli különbségek akadályozzák az áruk, szolgáltatások, a tőke és a munkaerő szabad áramlását, így világosság vált, hogy a nyugat-európai integráció nem képzelhető el a regionális különbségek mérséklése nélkül, mert a területi egységek közötti fejlődésbeli különbségek akadályozzák az áruk, a szolgáltatások, a tőke és a munkaerő szabad áramlását. A Római Szerződés ugyan még nem tartalmazott külön cikket a regionális politikáról, viszont az alapító dokumentum három, általános célt határozott meg: a gazdasági és szociális kohézió, a tagállamok közti szolidaritás eszméje, az egységes közös piac és egyenlő 1 Kengyel Ákos: Az Európai Unió regionális politikája, Aula 2002, 65. o.

- 9 - versenyfeltételek biztosítása, majd a gazdasági és monetáris unió megteremtése mellett kötelezték el magunkat az "Hatok". Az alapító okirat preambuluma a területi különbségek és a kedvezőtlen adottságú területek elmaradottságának csökkentéséről szólt. Nem derült ki azonban, hogy a különbségeket közösségi vagy nemzeti politikával, esetleg ezek kombinációjával kívánják-e mérsékelni. Az alapítást követő közel két évtizedben e feladat a nemzeti kormányokra hárult. Olyan pénzügyi célokról is rendelkezett a Római Szerződés, amelyeknek volt bizonyos regionális hatásuk. Az okirat 123. cikke a tartós munkanélküliséggel sújtott térségek segítésére létrehozta az Európai Szociális Alapot (- ESZA, European Social Fund - ESF), a 129-130 cikkek pedig az Európai Beruházási Bankot (European Investment Bank). Az Európai Mezőgazdasági Orientációs és Garancia Alap - Orientációs Részlege (- EMOGA, European Agricultural Guidance and Guarantee Fund - Guidance Section - EAGGF) az elmaradott agrárövezetek támogatására szolgált. A Közösség működésének első két évtizedében ezekkel a pénzügyi eszközökkel megpróbált regionális célkitűzéseket is megvalósítani, de ezek a feladatok nem kapcsolódtak általában regionális és struktúrapolitikai elképzelésekhez, és egymástól függetlenül működtek. A közösségi támogatási formák a régiók közötti fejlettségi különbségeket nem csökkentették. A regionális politika mellett szóló legfontosabb érv, hogy a gazdasági integráció súlyosbíthatja vagy stabilizálhatja az eredetileg is elmaradott és periférikus régiók helyzetét. Ugyanakkor az európai közösség fejlődése, bővülése, belső kapcsolatrendszerének elmélyülése folyamatosan változó körülmények és feltételek közepette megy végbe, eltérő államszervezési modellt megvalósító, és eltérő gazdaságifejlettségi és jövedelmi szinten álló országok csatlakozását jelenti. Ezek a tényezők kiváltják és szükségessé is teszik közösségi eszközök alkalmazását és közösségi politikák kialakítását olyan területeken is, amelyekre az alapításkor nem gondoltak, vagy amely körülményeknek nem tulajdonítottak nagy jelentőséget. Ez történt az Európai Unió (EU) strukturális-kohéziós célkitűzéseit megvalósító közösségi regionális politika esetében is.

- 10-1. A közösségi regionális politika kezdetei 2 A hatvanas évtized végére a tagállamok már rendelkeztek bizonyos regionális tapasztalatokkal. Az Európai Bizottság elérkezettnek látta az időt közös területfejlesztési célok megfogalmazására. Először 1961-ben tűzte napirendre a Bizottság a regionális problémák tanulmányozását, majd 1965-ben jelentést készített a Miniszterek Tanácsa ülésére. Az 1967-es év meghozta a szervezeti áttörést is, mert a három közösség - az Európai Szén- és Acélközösség (ESZAK), az Európai Gazdasági Közösség (EGK) és az Európai Atomenergia Közösség (Euratom) - intézményrendszerének egyesítésekor a regionális politika a Bizottságon belül önálló főigazgatóságot kapott: megalakult a Bizottság Regionális Politikai Főigazgatósága (DG XVI). A Bizottság új regionális politikai javaslatot terjesztett a Tanács elé 1969-ben. Ebben fogalmazta meg az Európai Regionális Fejlesztési Alap (- ERFA, European Regional Development Fund - ERDF) létrehozásának igényét. A Bizottság arra is felhívta a figyelmet, hogy a regionális fejlődési nehézségek elhanyagolása a többi részpolitika eredményességét is kedvezőtlenül befolyásolja: a gazdasági és monetáris unió így nehezen valósítható meg. A közösségi intézmények gyarapodása, a vámunió 1968-as bevezetése, a közös agrárpolitika kialakítása már felszínre hozott olyan különbségeket, amelyek szükségessé tették a strukturális alapok működtetését. A hetvenes évek elejének kihívásai (olajválság, a Közösség első, 1973-as bővülése) arra kényszerítették az EK-t, hogy újragondolja és megerősítse a gazdasági és szociális kohéziót támogató intézmények működését. A megoldást a tagállamok regionális politikáját is összefogó, koordináló regionális politika kialakításában találták meg. Az 1972 őszén megrendezett párizsi csúcstalálkozón döntés született a közös regionális politika kidolgozásáról, a strukturális és regionális aránytalanságok megszűntetéséről. A tagállamok határozatot fogadtak el a Közösség regionális problémáit feltáró jelentés elkészítéséről. Megállapodás született a nemzeti regionális fejlesztési stratégiák összehangolásáról, és az ERFA 1973. december 31-i hatállyal történő létrehozásáról, amely az agrártermelés túlsúlya, az ipari átalakulás és a 2 A fejezet Kengyel: 90. o., 100-103. o., Felkészülés a Strukturális Alapok felhasználására, Válogatott tanulmányok, Tempus Közalapítvány, 6-8.o, Gergó Zsuzsanna-Szilágyi István: Gazdasági-szociális kohézió és strukturális politika az Európai Unióban, Veszprém 2002, 57-77.o., Forman Balázs: Az Európai Unió strukturális és előcsatlakozási alapjai, INTERPRESS Külkereskedelmi Kft, 2003, 72-79. o., 114-118. o., Horváth Gyula: Regionális támogatások az Európai Unióban, Osiris kiadó Budapest, 2001, 13-21. o. alapján készült.

- 11 - strukturális munkanélküliség következtében kialakult területi egyenlőtlenségek mérséklését tűzte ki célul. Az új közösségi részpolitika irányításáért George Thomson Nagy-Britannia főbiztosa lett a felelős, aki 1973. május 3-án elkészítette a kibővült EK regionális problémáit elemző Thomson-jelentést. A dokumentum részletes áttekintést adott a közösségi területi különbségekről, körvonalazta a közösségi regionális politika céljait, az ERFA működési feltételeit. A jelentés hangsúlyozta, hogy a közösségi regionális politikát a nemzeti politikákkal szoros összhangban kell kidolgozni, az erőforrások elosztásában a területi különbségeket figyelembe kell venni. Javasolta egy speciális bizottság, a Regionális Fejlesztési Bizottság létrehozását, amely a nemzeti regionális politikák tényleges koordinációját látja el, és ekkor került be a közösségi regionális politika eszköztárába az addicionalitás, koncentráció, koordináció fogalma. Az 1974. decemberi Párizsi Csúcson döntöttek az ERFA felállításáról. Az Alap 1975. január 1-jén kezdte meg működését. Nagy jelentőségű volt ez annak ellenére, hogy az Alap az eredetileg javasolt 3 milliárd EUA (európai elszámolási egység) helyett csupán 1,5 milliárdnyi összeggel indult az első három évben. Létrehozásával először ismerték el a közösségi szintű regionális politika szükségességét, mivel a Római Szerződés 235. (jelenlegi 308.) cikke alapján hozták létre. Megalakult a Regionális Politikai Bizottság is, amelybe a tagállamok 2-2 tagot delegáltak, az Európai Bizottság pedig egy taggal képviseltethette magát. Az ERFA nemzeti kvóták meghatározásával kezdte meg működését. A kvótarendszer előre meghatározta, hogy egyes államok fejlettségi szintjüknek megfelelően milyen arányban részesülhetnek az alap által kihelyezett pénzekből. A kvótarendszer bevezetésének ellenére a regionális politika alakítása valójában továbbra is tagállami hatáskörben maradt, azért a Bizottság a csúcs után határozott lépéseket tett a közösségi regionális politika hatáskörének kiszélesítésére. 1979-ben a Bizottság reformlépésre szánta el magát. Indítványozta, hogy a források 13%-át kvótán kívül osszák szét olyan régiók között, amelyek a közösségi politikák közvetlen hatása nyomán kerültek nehéz helyzetbe. E javaslatával az EB azt akarta elérni, hogy enyhüljön a nemzeti kvótarendszer merevsége, és az Alap az elkülönült nemzeti politikák helyett ténylegesen közösségi célokat szolgáljon. Az 1978-1980 közötti időszakra az Alap nagyságát 1 milliárd 850 millió EUA-ban rögzítették, a nemzeti kvóták változatlanok maradtak. A reformintézkedések során az EK-döntések regionális hatásainak vizsgálata céljából létrehozták a Regionális Hatásértékelő

- 12 - Rendszert. Az Európai Közösség regionális politikájának újabb reformjára 1984-ben került sor. Megszűnt a kvótához és a nem kvótához tartozó részek megkülönböztetése, és bevezették a projekt, illetve a programtámogatási rendszert. Az Alap rendelkezésére álló pénzeszközök 20%-át programfinanszírozásra fordíthatták, az ERFA 11,4%-át közösségi célok támogatására használták. A változások alapszerződésben rögzített jogforrási alapját az 1986-ban aláírt Egységes Európai Okmány 130/A és 130/B cikkei tartalmazták. A dokumentum Gazdasági és Társadalmi Kohézió megjelölést viselő V. címe a belső piac kiépítése szempontjából fontosnak tartotta a közösség harmonikus fejlődését, a régiók közötti fejlettségben megmutatkozó eltérések, elmaradottságok felszámolását. A Közösség ezen törekvését a Strukturális Alapokon (Európai Mezőgazdasági Orientációs és Garancia Alap - Orientációs Részleg, Európai Szociális Alap, Európai Regionális Fejlesztési Alap), az Európai Beruházási Bankon és egyéb fennálló pénzügyi eszközök segítségével is támogatja. Az Egységes Európai Okmány 130. cikkelye által a közösségi regionális politika ex-post módon részévé vált a Római Szerződésnek. A regionális politika megalapozó szakaszának mérlege pozitívnak mondható. A regionális különbségek mérséklésének szempontjai megjelentek az európai döntési mechanizmusokban, kialakultak a regionális politika intézményi keretei, Nyugat- és Dél-Európa jó néhány kedvezőtlen adottságú vagy válságba sodródott területe pótlólagos fejlesztési erőforrásokhoz jutott. A legfontosabb célok közé került a harmonikus és kiegyensúlyozott fejlődés elősegítése, a gazdasági és szociális kohézió megerősítése. A nagyobb esélyegyenlőség az EK bármely részén lakó állampolgárnak, illetve bárhol működő vállalatnak csakis az infrastrukturális háttérben és az emberi tőke minőségében fennálló szakadékok csökkentésén keresztül valósulhat meg. 2. Strukturális politikai reformok A gazdasági és a szociális kohézió megteremtésére irányuló közösségi szintű intézkedéseket nevezzük strukturális politikának. Az 1988. évi reformmal a Strukturális Alapok szabályozása során bevezetett alapelveket az 1993. és az 1999. évi felülvizsgálat során felújították. A közösségi regionális politika egységes rendszerének kialakításában az 1988-as és az 1993-as struktúrapolitikai reformok, továbbá az 1992-es Maastrichti Egyezmény

- 13 - játszott meghatározó szerepet. Az 1998. júniusában elfogadott 2052-es számú Tanácsi Rendelet, majd az azon 1993-ban változtatásokat végrehajtó 2081-es számú Tanácsi Rendelet a közösségi támogatási rendszer középpontjába a régiókat állította, és az öt célkitűzés megjelölésével meghatározta a közösségi regionális politika legfontosabb prioritásait. A strukturális reformok hozzájárultak ahhoz, hogy a gazdasági és társadalmi kohézió, valamint a kedvezőtlen adottságú térségekben is megindulhasson a fejlődés, és elkezdődjön a felzárkózás és modernizáció. A legjelentősebb változást minden reform alkalmával a célok újrafogalmazása jelenti, hiszen ez befolyásolja leginkább, hogy mely területek milyen programokhoz, tevékenységekhez, mekkora összegekhez jutnak. Az 1988. évi reformnak három fontos célja volt: nagy súlyt fektetett arra, hogy a strukturális politikát tényleges gazdasági hatásokat kiváltó eszközökkel ösztönözze, az egyedi projektekről a programfinanszírozásra való áttérést fogalmazta meg, megkövetelte, hogy a strukturális politika megvalósításában részt vevő szereplők között partnerkapcsolatok épüljenek ki, különös tekintettel a regionális hatóságokra. Ezáltal erősödött a három Strukturális Alap közötti koordináció, és a Közösség legkedvezőtlenebb helyzetű régiói lettek a kedvezményezettek. Növekedett a támogatás is. A reform során a következő elveket érvényesítették: 1 Koncentráció: A közösségi forrásokat koncentrálták, mert a forrásokat szétforgácsoló támogatáspolitika nem vezet eredményre. A nagyobb hatékonyság érdekében a Strukturális Alapokat korlátozott számú célterületen használják fel. 2 Programozás: A közösségi strukturális eszközöket az új szabályok szerint már több évre - három- vagy hatéves időtartamra - tervezik, ami lehetővé teszi a különböző alapok működésének összehangolását, egy átgondolt és következetesen működtetett támogatási, prioritási rendszer megalapozását. A programkészítés háromfokozatú lett. A tagállamok készítik el a nemzeti vagy regionális fejlesztési terveiket, ami az első szintet jelenti. A Közösség készíti a Közösségi Támogatási Kereteket; ez a második szint. Végül a tagállam és a Közösség tárgyalásai eredményeként készülnek el az Operatív Programok. 3 Partnerség: A projektek végrehajtói nem jelentkezhetnek közvetlenül a támogatásra, az egyéni projektek mindig egy keretprogram részét képezik. A partnerség elvének

- 14 - nemcsak a projektek kidolgozásában, hanem a végrehajtásban és az ellenőrzésben is érvényesülnie kell. Addicionalitás: A közösségi hozzájárulás kiegészítő jellegű, és soha nem helyettesíti, hanem csak kiegészíti, növeli a nemzeti vagy regionális hatóságok fejlesztésére és munkahelyteremtésre szánt erőforrásait. Ezzel az volt a Közösség célja, hogy a közösségi források bevonásával növekedjen a rendelkezésre álló források összege, ne csak a finanszírozó személyében következzen be változás. Az addicionalitás ellenőrzésére egy költségvetési periódusban háromszor kerül sor: programozási dokumentumok előzetes értékelésekor, félidejű ellenőrzéskor és a végső ellenőrzéskor. A növekvő munkanélküliség miatt, illetve ezzel összefüggésben a gazdasági és szociális kohézió erősítése érdekében szükségessé vált a Strukturális Alapok újabb, átfogó reformja. A Strukturális Alapok második reformja az Európai Bizottság 1991-es maastrichti ülésének kezdeményezésére indult el. A Maastrichti Szerződés az Európai Unió központi szakpolitikái közé emelte a közösségi regionális politikát. Az Egyezmény 1993. december 31-i hatállyal rendelkezik a Kohéziós Alap felállításáról, amely az alacsonyabb jövedelemmel rendelkező tagállamok (Görögország, Portugália, Írország, Spanyolország) gyorsabb felzárkóztatásának támogatására irányul: közlekedés- és környezetfejlesztési programokat támogat. 3 A Kohéziós Alap létrehozásának eredeti célja az volt, hogy a kevésbe fejlett tagországokat képessé tegye a gazdasági és monetáris unióban való részvételre az előírt kritériumok teljesítésével. A Kohéziós Alap nem tartozik a Strukturális Alapok közé, mert különálló szabályozás alá esik, és nem régiókat, hanem országokat támogat. Az 1993-as reform növelte a tagállamok érdekeltségét a közösségi regionális politikában. A kedvezményezett térségek besorolására a tagállamok által benyújtott javaslatok alapján került sor, így csökkent a Bizottság domináns szerepe. A támogatásra jogosult egységek kiválasztása A Strukturális Alapokból származó támogatások odaítélésének alapjául az Eurostat által kidolgozott NUTS-rendszer (Nomenclature des Unités Territoriales Statistiques - Területi Statisztikai Egységek Nomenklatúrája) szolgál, amely egy 3 Az Alapból az országok jogosultsága két feltételhez kötött: az egy főre jutó GNP-nek kevesebbnek kell lennie, mint a közösségi átlag 90%-a, valamint a támogatott országoknak egy részletes tervet kell készíteniük a Gazdasági és Monetáris Unióhoz történő csatlakozás menetrendjéről.

- 15 - ötszintű területi osztályozás három regionális és két helyi szinttel. NUTS 1: nagyobb régiók összefoglaló elnevezése. E régiókat a tagállamok jelölik ki gazdasági és földrajzi kritériumok alapján. 77 ilyen régió létezik. NUTS 2: jelenti a tagállamokban a közigazgatási bázisegységeket. Ez szolgál a területi statisztikai adatok gyűjtésére, és a területfejlesztési programok elkészítésére az 1. célkitűzés esetében. Számuk 211. NUTS 3: kisebb közigazgatási egységek összessége. 1031 van. NUTS 4: helyi szinten meghatározott kisebb körzeteket tartalmaz. Csak 6 országban, Finnországban, Görögországban, Írországban, Luxemburgban, Portugáliában és Nagy-Britanniában definiált régiók. NUTS 5: 98433 települési önkormányzatot tartalmaz. A nagyság szerinti területi osztályozást azért alakították ki, hogy a statisztikai számbavétel szempontjából összehasonlíthatóak legyenek a tagországok régióinak teljesítményei. A NUTS kialakításánál szempont volt a létező közigazgatási egységek figyelembevétele. A NUTS-rendszer létrehozásakor minden tagállam meghatározott számú területi egységet jelölt ki három regionális szinten. A statisztikai összehasonlíthatóság miatt a rendszer mesterséges területi egységeket 4 is kialakított. Az Unió szabad kezet ad az egyes tagállamoknak abban a tekintetben, hogy egy ország milyen módon sorolja be a területi közigazgatási egységeit a területi statisztikai egységek rendszerébe. Támogatási célkitűzések Az 1988-ban elfogadott reformok öt célkitűzést fogalmaztak meg: Az 1. célkitűzés célja az elmaradott térségek strukturális alkalmazkodása és fejlődése. Azok a NUTS 2 régiók tartoznak ebbe a kategóriába, melyekben a korábbi három esztendőben az egy főre jutó vásárlóerő-paritáson számított GDP a közösségi átlag 75%-át nem érte el. Ide sorolható Görögország, Írország és Portugália teljes területe, Spanyolország 10 autonóm tartománya, a francia tengerentúli megyék és Korzika, az olasz Mezzogiorno, Észak-Írország. A Közösség lakosságának 25%-át tette ki. A 2. célkitűzés az iparilag hanyatló vagy a recesszió által leginkább érintett területek, 4 Ilyen mesterséges szint Görögországban, Franciaországban, Olaszországban és Spanyolországban a NUTS 1, Németországban és Nagy-Britanniában a NUTS 2, Belgiumban a NUTS 3 szint.

- 16 - zónák, régiók és szubrégiók szerkezet-átalakítását tekintette legfőbb feladatának. Itt olyan NUTS 3 térségek kaphatnak támogatást, ahol: az átlagos munkanélküliségi ráta a pályázat benyújtását megelőző három évben meghaladta a közösségi átlagot, az összfoglalkoztatásban az ipari foglalkoztatás aránya 1975 óta minden évben az EU-átlag szintjén vagy afelett volt, az ipari tevékenység hanyatlik (jelentős a munkahelyvesztés az utóbbi öt évben). A támogatott területek az 1. célkitűzés által már teljesen lefedett 3 ország kivételével mindegyik országot érintették. E csoport a Közösség népességének 16,4%-át jelentette. A 3. célkitűzés a hosszú távú, tartós munkanélküliséget, a 25 éven aluliak foglalkoztatását, a szakképzetlenek elhelyezkedési gondjait kísérelte meg orvosolni, és támogatta a férfiak és nők munkaerő-piaci esélyegyenlőségének megteremtését a Közösség egész területén. A 4. célkitűzést azért hozták létre, hogy megkönnyítsék a munkavállalók ipari és termelési rendszerek változásaihoz való alkalmazkodását. Az egész Közösség területére kiterjedt hatálya. Az 5. célkitűzés 5/a része a mezőgazdasági-, erdészeti- és halászati struktúrák modernizációját és átalakulását támogatta, míg 5/b részéből a olyan vidéki térségek kaptak támogatást, amelyek a következő három kritériumból legalább kettőnek eleget tudtak tenni: az összfoglalkoztatásban magas a mezőgazdasági foglalkoztatás aránya, alacsony szintű a mezőgazdasági jövedelem, alacsony a népsűrűség és/vagy jelentős az elnéptelenedési trend. A 3., 4. és az 5/a célkitűzések területi lehatárolását előre nem rögzítették. Az 1988-93 közti időszakban bármely terület kedvezményben részesülhetett, ha a támogatási kritériumoknak eleget tudott tenni. Az 1993. évi reform az 1. és 2. célkitűzést nem módosította, így azok az 1989-1999-es periódusban változatlanok maradtak. Az 1. prioritás alá tartozó térségek köre viszont bővült. Támogatandó terület lett Németország egyesítése után öt új német keleti tartomány és Kelet-Berlin, a spanyol Cantabria autonóm tartomány, 1996-ig az olasz Abruzzi, Merseyside, a Skót-felföld, szigetek Nagy-Britanniában, Hainut Belgiumban,

- 17 - Flevoland Hollandiában, Nord-Pas-de-Calais meghatározott részei Franciaországban. Az 1988-as 3. és 4. célkitűzést az 1993-as reform összevonta, és az lett a 3. prioritás. Az új 4. célkitűzés a foglalkoztatottak átképzésével segítette. Az 5. célkitűzés a) pontja bővült: a halászat területén végrehajtandó modernizáció is bekerült a prioritások közé. Támogatására az EU 1993-ban felállította a Halászati Orientációs Pénzügyi Eszköz ( - HOPE, Financial Instrument for Fisheries Guidance - FIFG) alapot. Az 5/b rész változatlan maradt. 1995-ben Svédország, Finnország és Ausztria csatlakozásával a prioritások számát megnövelték. A 6. célkitűzésbe azok a NUTS 2 régiók tartoztak, ahol a népsűrűség 8 fő/km 2 alatt volt. Ide tartozott a finn lakosság 17%-a, akik az orosz határ közelében élnek és Lappföld, valamint a svéd lakosság 5%-a, akik javarészt három északi megyében élnek. Az ausztriai Burgenlandot az 1. célkitűzés támogatta. A nyolcvanak évek második felétől egyre több pénzt különítettek el a Közösség költségvetésében regionális politikára. Az 1989 és 1993 közti időszakban 63 milliárd ECU-t fordítottak strukturális politikai célokra; a két időpont között az Alapok részesedése a közösségi költségvetésből 20,3%-ról 30,6%-ra emelkedett. A támogatások 65%-át az elmaradott régiók kapták. A juttatások egyharmada az Európai Szociális Alapból, csaknem 50%-a az Európai Regionális Fejlesztési Alapból származott. (1. táblázat) A vizsgált periódusban a négy legkevésbé fejlett tagország (Görögország, Írország, Portugália, Spanyolország) a Strukturális Alapokból - folyó áron - 34,18 milliárd ECU támogatást kapott infrastrukturális beruházásokra, termelési alapok megerősítésére, emberi erőforrás-fejlesztésre, környezetvédelemmel kapcsolatos beruházásokra és egyéb technikai segítségre. (2. táblázat) A regionális politikai támogatásra a következő programozási ciklusban is nagy hangsúlyt fektettek, a növekedési tendencia folytatódott: strukturális műveletekre fordított összeg 1994 és 1999 között 115,1 milliárd ECU-ra nőtt, a költségvetésen belüli aránya pedig meghaladta a 30%-ot. (3. táblázat) 3. Közösségi Kezdeményezések A Közösségi Kezdeményezések is az Európai Unió terület- és vidékfejlesztési céljait szolgálják. Az 1988-ban létrehozott támogatási alapon keresztül a Bizottság hasonló problémával küszködő régiókat tudott támogatni, és közösségi ágazati programokat ösztönzött. Olyan innovatív tevékenységek támogatását jelentik, amelyek

- 18 - az Unió szempontjából különleges figyelmet érdemelnek. A Közösségi Kezdeményezések többletforrásokat jelentenek oktatási intézmények, közhatóságok, vállalkozói szövetségek, non-profit társulások, vállalkozások számára. Szerepük sok vitát váltott ki. Nemzeti szinten azt kifogásolták, hogy a nemzeti kormányokkal szoros együttműködésben kell dönteni róluk, ami ellentmond a decentralizáció és szubszidiaritás elvének. Értelmüket is megkérdőjelezték, mivel azokat integrálni kellene a közösségi támogatási kerettervekbe. Sokallták a kezdeményezések számát, irányításukat túl bürokratikusnak tartották. Így egy olyan javaslat fogalmazódott meg, hogy a jövőben a Közösségi Kezdeményezések csak azokra a regionális fejlesztésekre koncentrálódjanak, amelyek nemzetek közötti feladatokat oldanak meg. Ne lehessen egyetlen tagországnak címezni, vagy előre nem látható gazdasági és társadalmi problémákat rajta keresztül megoldani. A Közösségi Kezdeményezésekről 1993-ban publikálták a Zöld Könyvet, ezt követte 1994-ben a Fehér Könyv, amely az 1994-1999 közötti időszak kezdeményezéseinek útmutatóit és javasolt programjait tartalmazta. 13 Kezdeményezés keretében kaphattak támogatást a programokban érintett régiók: INTERREG, LEADER, PESCA, REGIS, SME, URBAN, KONVER, EMPLOYMENT, RETEX, RESIDER, PEACE, RECHAR, ADAPT. A Közösségi Kezdeményezések programjait a különböző Strukturális Alapok koordinálják: az Európai Szociális Alap az ADAPT és EMPLOYMENT projekteket, az Európai Mezőgazdasági Orientációs és Garancia Alap a LEADER-t, az Európai Regionális Fejlesztési Alap az INTERREG-et, a REGIS-t, a RECHAR-t, a RESIDER-t, a RETEX-et, a KONVER-t, az SME-et, a Kohéziós Alap pedig a PESCA-t. A Közösségi Kezdeményezések 1987-1999 között megvalósított programjait a 4. számú táblázat tartalmazza. Az 1989-93 közti időszakban a támogatások értéke elérte a 6,3 milliárd ECU-t, ami a Strukturális Alapok közel 10%-át jelentette. Az Alapokról szóló 1260/1999 EK rendelet 1993 júliusában előírta, hogy az Alapok költségvetési irányzatainak 9%-a fordíthatják a kezdeményezések támogatására; ez az 1994-99-es periódusban mintegy 13,45 milliárd ECU-t jelentett. 5 5 Horváth Gyula: Regionális támogatások az Európai Unióban, Osiris kiadó Budapest, 2001, 50.o.

- 19 - Közösségi Kezdeményezések a döntéshozatali folyamatban Közösségi Kezdeményezés A tagállamokkal folytatott konzultáció: a Bizottság az egyes tagállamokra vonatkozó Kezdeményezések tartalmát figyelembe véve megfogalmazza főbb elképzeléseit. A Bizottság irányelvei: a konzultációkat követően a Bizottság elfogadja az egyes Kezdeményezésekre vonatkozó irányelveket Programozás: A fentiek alapján a Bizottság elfogadja a tagállamok által benyújtott programokat Programkiegészítő dokumentumok: a tagállamok felelősségi körébe tartozik, hogy vázolják azokat a specifikus programokat, amelyeket a kiegészítő dokumentumokban részletesen feltüntettek TEVÉKENYSÉGEK Forrás: Gergó-Szilágyi: 94.o.

- 20-4. Agenda 2000 és a 2000-2002 közötti szabályozás Az Európai Unió strukturális és kohéziós politikájának fejlődésében fontos állomást jelentett az 1997. július 16-án nyilvánosságra hozott Agenda 2000 elnevezésű dokumentum, amely az Európai Bizottság a 2000-2006 közötti időszakra vonatkozó reformelképzeléseit tartalmazta. Az 1999. március 24-25-i Berlini Csúcsértekezleten hagyták jóvá. A Bizottság az 1997. október 2-án aláírt Amszterdami Szerződés alapján abból indult ki, hogy 2002-re az Unió öt új taggal bővül. Meg kellett találni az előcsatlakozás időszakában, majd a 2003 utáni bővülés szakaszában a régi és az új tagállamok számára egyaránt elfogadható pénzügyi-finanszírozási tervet. 1998 márciusában Magyarországgal, Csehországgal, Lengyelországgal, Szlovéniával és Észtországgal megindultak a csatlakozási tárgyalások. Az 1999 Helsinki Csúcsértekezlet további öt közép-európai országgal (Bulgária, Szlovákia, Románia, Lettország, Litvánia), valamint Ciprussal és Máltával javasolta a tárgyalások megkezdését. Sajátos esetként kezelte a Bizottság Törökország kérelmét, amit még 1987-ben nyújtott be. A Nizzai Egyezmény (2000. december) már 27 tagú Európai Unióval számol, és 2002 közepére a big bang, a "nagy robbanás" vált az EU hivatalos bővítési stratégiájává. Ennek értelmében 2004. május 1-jétől nyolc kelet-közép-európai ország (Csehország, Lengyelország, Magyarország, Észtország, Szlovénia, Lettország, Litvánia, Szlovákia), továbbá Ciprus és Málta fog az EU tagjává válni. Az Agenda 2000 a közösségi regionális politika és pénzügyi finanszírozás átalakítását irányozta elő. A Bizottság 1997-ben javasolta, hogy a Strukturális Alapok programjainak a versenyképes fejlesztést, a fenntartható és munkahelyteremtő növekedést és a globalizációs kihívásokra adott válaszokat kell támogatniuk. A célok elérése érdekében erősítették a finanszírozási formákat, egyszerűsítették az adminisztrációt, növelték a támogatások koncentrációját, majd a strukturális célú kiadások nagyságát a tagállamok GNP-jének 0,36%-áról 0,46%-ára fogják növelni a költségvetési időszak végére. Ez összesen 275 milliárd euró kiadást jelent. Ebből 210 milliárd euró a Strukturális Alapoknak a jelenlegi 15 tagállam számára fenntartott támogatási összege, amit a Kohéziós Alap egészít ki 20 milliárddal. Az új tagok számára az Alapok kiadásai között - a 210 milliárd eurón felül - 38 milliárd eurót különítenek el 2002 és 2006 közötti időszakra, amit az előcsatlakozási alapok 7 milliárd

- 21 - eurós forrásai egészítenek ki. 6 A berlini csúcson született kompromisszum alapján a jelenlegi 15 tagállam csak 213 milliárd eurót fordíthat regionális fejlesztési célokra: ebből 195 milliárd a Strukturális Alapok, 18 milliárd a Kohéziós Alap részesedése, az új belépők számára pedig 39,58 milliárd euró áll majd rendelkezésre. Így a 2000-2006-ig tartó időszakban a kibővült Unió tagországai 252,59 milliárd eurót fordíthatnak regionális fejlesztési programok finanszírozására. (5. táblázat) A 2000-2006 közötti periódusban a koncentráció jegyében a hat prioritás összevonásával három célkitűzést állapítottak meg: Az 1. célkitűzés által támogatandó feladatok köre és feltételrendszere változatlan marad, és a "régi" 1. és 6. célkitűzések tartoznak alá. A Strukturális Alapok kiadásainak 69,7%-át összpontosíthatják a lefedett régiók támogatására. Ez magában foglalja az átmeneti támogatásokra fordított, 4,3%-ot kitevő összeget is (ez összesen 135,9 milliárd eurót jelent) 7. A négy Strukturális Alap eszközei szolgálják e cél megvalósítását. 2006-ban az EU lakosságának 20%-át érintenék e juttatások. A 2. célkitűzés a gazdasági és társadalmi szerkezetváltás miatt strukturális problémákkal küzdő mezőgazdasági, ipari, vidéki, városi körzetek, valamint a halászati ágazat nehézségeit kívánja orvosolni. Magas szintű és növekvő munkanélküliség, nagy népsűrűség a támogatások igénybevételének további feltétele. Ide tartoznak a korábbi szabályozás szerinti 2., 5/a és 5/b célkitűzések. Erre a célkitűzésre az Alapok költségvetésének 11,5%-a fordítható, amiből 1,4% az átmeneti periódusban levő régiók támogatását szolgálja (ez összesen 22,5 milliárd euró ). 8 2006-ban a Közösség lakosságának 18%-a jutna támogatáshoz. A 3. célkitűzés az oktatási, szakképzési és foglalkoztatási politikák, illetve rendszerek modernizálását és átalakítását segíti. Az 1994-1999-es periódusban az önálló 3. és 4. célkitűzés tartozik ide. A Strukturális Alapok kiadásainak 12,3%-át, 24,05 milliárd eurót fordíthatják erre a tagállamok (ez 24,05 milliárd euró). A finanszírozás forrása az ESZA.(6. táblázat) Az 1. és a 2. célkitűzés esetében meghatározták a rendelkezésre álló források országok közötti allokációjának módját is. 6 Forman Balázs: Az Európai Unió strukturális és előcsatlakozási alapjai, INTERPRESS Budapest, 2003, 116.o. 7 15-tagú Európai Unió esetén a rendelkezésre álló 195,01 milliárd euró megoszlása. 8 15-tagú Európai Unió esetén a rendelkezésre álló 195,01 milliárd euró megoszlása.