Miskolci Egyetem Állam- és Jogtudományi kar Alkotmányjogi tanszék Szakdolgozat Az önkormányzati rendeletalkotás elméleti és gyakorlati kérdései Konzulens: Dr. Panyi Béla Készítette: Németh Barbara Miskolc, 2012
University of Miskolc Faculty of Law Department of Constitutional Law Thesis The Theoretical and Practical Questions of the Local Goverment Law Decree Consultant: Dr. Panyi Béla Written by: Németh Barbara Miskolc, 2012
Tartalomjegyzék 1. Bevezetés...3 2. Jogalkotás...4 2.1. Jogalkotás fogalma és elhatárolása...5 2.2. A jogalkotás alapvető követelményei...6 2.3. Rendeletalkotás...7 3. A magyar helyi jogalkotás története...8 3.1. Statútum-alkotás a XVI.-XVII. században...8 3.2. Szabályrendelet alkotás a XVIII. és XIX. században...9 3.3. Tanácsrendelet-alkotás a XX. században... 10 3.4. Helyi rendeletalkotás a XXI. században... 12 4. A hatályos önkormányzati szabályozás, különös tekintettel az önkormányzati rendeletalkotásra 13 4.1. A helyi önkormányzás lényege... 13 4.2. A helyi önkormányzat fogalma... 13 4.3. A helyi önkormányzatok feladat- és hatásköre az Alaptörvény és a Mötv. alapján... 14 4.4. Az önkormányzati rendeletalkotás alkotmányos szabályai... 15 4.5. Helyi rendeletalkotás a hatályos önkormányzati törvény alapján... 16 4.6. Az önkormányzati rendeletalkotás menete... 17 4.7. Az önkormányzati rendelettel szemben támasztott fontosabb követelmények... 19 4.8. Az önkormányzati rendeletek felépítése, formai követelményei... 20 5. Az önkormányzatok törvényességi felügyelete... 22 5.1. A kormányhivatal által végzett törvényességi felügyelet az önkormányzati rendeletalkotással kapcsolatban... 22 5.2. Önkormányzati rendeletek alkotmánybírósági normakontrollja... 24 1
5.3. Kúria által gyakorolt normakontroll, valamint az önkormányzatok jogalkotási kötelezettsége elmulasztásának megállapítása... 26 6. Választott település önkormányzatának rendeletalkotása... 28 7. Összegzés... 36 8. Felhasznált szakirodalom... 37 9. Jogszabályjegyzék... 38 2
1. Bevezetés Először is szeretném megköszönni konzulensemnek, Dr. Panyi Bélának, hogy szakmai útmutatásával és tanácsaival lehetővé tette, hogy ez a dolgozat megszülethessen. Hálával tartozom Farkasné Dr. Molnár Mónika jegyző asszonynak, aki saját tapasztalataival, észrevételeivel hozzájárult dolgozatom színvonalasabbá tételéhez. Tiszta szívvel köszönöm édesanyámnak a sok gondoskodást és támogatást, ami elkísért a tanulmányaim során. Három évvel ezelőtt azért választottam a Miskolci Egyetemet, mert itt születtem Miskolcon, itt jártam általános iskolába, gimnáziumba és a jövőmet is itt tervezem. A jogi kar és az igazgatásszervező szak számomra összefügg azzal, hogy szeretem a várost ahol élek. Szeretnék fontos résztvevőjévé válni a város és a régió fejlődésének és mivel a jog az, ami a leginkább meghatározza a társadalom, a helyi közösségek, az állampolgárok életét. Ha a későbbiekben azonban úgy alakul, hogy nem jogi területen helyezkedek el, akkor is úgy gondolom, hogy a jogi alapok, amiket ez alatt a három év alatt elsajátítottam az élet minden területén a javamra válnak majd. A tanulmányaim végéhez érve a jogtudomány legfontosabb területeivel ismerkedtem meg. Az állam legfontosabb szerveivel, az államigazgatás és a közigazgatás különböző eszközeivel, mechanizmusával. Témát választani erről a rendkívül széles skáláról nem egyszerű feladat. Dolgozatomban az önkormányzati rendeletalkotás elméleti és gyakorlati vizsgálatát tűztem ki célul, mert amellett hogy az önkormányzatok tevékenysége közvetlenül érint minden állampolgárt, a tanulmányaim befejezését követően magam is köztisztviselőként kívánom folytatni a pályámat. Tanulmányaim során megismertem a helyi önkormányzatokkal kapcsolatos alapvető információkat a szakdolgozat elkészítésekor még részletesebb képet kaptam a helyi önkormányzatok és szerveik működéséről. Terveim között szerepel a jogász képzés elvégzése is, ami után szívesen vennék részt jogalkotási folyamatokban, mert valami maradandót alkotni az az igazi siker szerintem az életben. A helyi önkormányzatok alapvető egységét képezik a magyar demokratikus államberendezkedésnek, jelentőségük nem csak abban mutatkozik meg, hogy segítik a kormányzati szervek munkáját és közvetlen kapcsolatban állnak a települések lakosságával, hanem abban is, hogy jogalkotó tevékenységükkel lehetőséget nyújtanak a közérdek, a helyi célok és sajátosságok kifejezésére. 3
A szakdolgozat megírásához elsősorban a témához kapcsolódó törvényeket és szakirodalmat, valamint a jogi folyóiratokat és publikációkat használom fel. Dolgozatom első részében a jogalkotással és annak alapvető szabályaival, valamint az önkormányzatok rendeletalkotásának történeti áttekintésével foglalkozom részletesebben. Az alapok és a történelem során bejárt utak megismerése után következik a dolgozat témájának legfontosabb részét képző hatályos jogi szabályozás ismertetése az önkormányzati rendeletalkotással kapcsolatban, ebben az anyagi és eljárásjogi szabályok ismertetése mellett kitérek az önkormányzat rendeletalkotásában fontos szerephez jutó normakontrollra is. Dolgozatom utolsó részében pedig a Kesznyéteni Önkormányzat és a Girincsi Önkormányzat rendeletalkotó tevékenységét ismertetem. 2. Jogalkotás Minden korban és minden államban az egyik legfontosabb feladat a társadalmi viszonyok és az emberi magatartás szabályozása volt. A szabályok megalkotása és a különböző döntések meghozatala a ma létező államok kialakulásának kezdetén a törzsfők, a királyok, a politikai vezetők kezében voltak, ami akkoriban egyszemélyi vezetést jelentett. A történelem során azonban a vezetői szerepek és feladatok is átalakultak, így megmaradt egy adott személy kiemelkedő pozíciója, azonban különböző tanácsadói csoportok jöttek létre, hogy a vezető munkáját segítség, könnyítsék. Mára már eljutottunk oda, hogy a társadalom életét szabályozó magatartási normákat, nem egy személy hozza, hanem egy szerv vagy testület, és a jogalkotás már nem egyetlen központban történik, hanem több szinten, ezzel is alátámasztva annak legitimitását. A jogalkotás egy folyamat, ami sohasem érhet véget, hiszen a társadalmakban folyamatos a változás, a fejlődés, amihez igazodnia kell a jogszabályoknak is. Tehát a jogállamiság fenntartása megköveteli újabb és újabb jogszabályok megalkotását, valamint a hatályos joganyag felülvizsgálatát és ezzel egyúttal a már elavult rendelkezések hatályon kívül helyezését. A jogalkotás során az egyik legfontosabb feladat, hogy a kodifikátor figyelembe vegye a legkülönbözőbb tényezőket, például a politikai helyzetet, az állam berendezkedését, a közigazgatási területfelosztást, a helyi sajátosságokat, a társadalmi viszonyokat, stb. Ebből is látszik, hogy a jogalkotó tevékenység egy nagyon összetett feladat, hiszen nem csak a tételes jog területén való 4
teljes tájékozottságot követeli meg, hanem széleskörű információkat az élet minden területéről. Szükséges ez azért is, mert a pusztán jogi nézőpontból történő jogalkotás eredménytelen lenne. A magyarországi jogalkotásra vonatkozó szabályok részletesen fogalmazzák meg a jogszabályok elkészítésére vonatkozó előírásokat. A szabályozása a történelem során számos változáson esett át és finomításokra még a jövőben is lehet számítani. 2.1. Jogalkotás fogalma és elhatárolása A jogalkotás társadalmi viszonyok szabályozására, általános magatartási és együttélési szabályok létrehozására kiterjedő tevékenység. Magyarország alaptörvénye kimondja, hogy Általánosan kötelező magatartási szabályt az Alaptörvényben megjelölt, jogalkotó hatáskörrel rendelkező szerv által megalkotott, a hivatalos lapban kihirdetett jogszabály állapíthat meg. 1 A jogalkotás konkrét definíciójára számos példát állított fel a szakirodalom, melyek megfogalmazása kissé eltérő lehet, de a jogalkotásra jellemző legfontosabb tényezők mindegyikben szerepelnek. Ezek alapján, a jogalkotás az erre felhatalmazott állami szervek olyan eljárása, amely a jövőre irányuló, formalizált, normatív előírásokat alakít ki és tesz közzé. 2 Mint ahogy már említettem a jogalkotás több szinten zajló folyamat, így a keletkező jogszabályoknak is több szintje létezik. Ezek alapján a kodifikáció két fajtáját különböztethetjük meg, a törvényhozást és a rendeletalkotást, a kettő közötti legnagyobb különbség az, hogy törvény alkotására az Alaptörvény szerint kizárólag az ország legfőbb népképviseleti szerve az Országgyűlés jogosult, míg rendeletet hozhat a Kormány, a kormány tagja, a jegybank elnöke, autonóm államigazgatási szerv vezetője és az önkormányzatok is. Az előbbi eredeti, míg az utóbbi származékos, azaz törvény felhatalmazása alapján végzett jogalkotó tevékenység. Különbségként kell megjelölnünk azt is, hogy a törvények bármely területen szabályozhatnak, és általában nagy társadalmi összefüggéseket ölelnek fel. A rendeletek erre a felhatalmazás és a már meglévő törvényi szabályozás korlátai miatt nem képesek. A rendeletalkotás 1 Magyarország Alaptörvénye (2011. április 25.) S. cikk (1) bekezdés 2 Dr. Szabó Miklós: Jogi alapfogalmak (Miskolc, 2012) 5
jellemzőinek megismerése előtt térjünk ki azokra az alapvető követelményekre, amelyek függetlenek attól, hogy mely szerv, milyen hatáskörben alkot jogot. 3 2.2. A jogalkotás alapvető követelményei A jogalkotás teljes körű szabályozásának irányába tett jelentős lépést az 1987. évi XI. törvény elfogadása jelentette, mely törvényünk több mint 20 évig tartalmazta a legfontosabb útmutatásokat a jogalkotók számára. A jogszabályoknak különböző kritériumoknak kell megfelelniük, melyet ma a 2010. évi CXXX. a jogalkotásról szóló törvény határoz meg. Alapvető követelmények, tehát minden jogszabályban kivétel nélkül érvényesülniük kell, ezeket ezért a szakirodalom érvényességi kellékeknek is nevezi, tehát az önkormányzati rendeletalkotáshoz elengedhetetlen ezen szabályok ismerete. Ilyen alapvető követelmény az egyértelműen értelmezhető szabályozási tartalom, az hogy jogszabály a hatálybalépését megelőző időre nem állapíthat meg kötelezettséget, kötelezettséget nem tehet terhesebbé, valamint nem vonhat el vagy korlátozhat jogot, és nem nyilváníthat valamely magatartást jogellenessé. 4 Ezek mellett biztosítani kell, hogy az adott rendelkezés illeszkedjen a jogforrási hierarchiába, eleget tegyen a nemzetközi és európai uniós jog követelményeinek. A jogalkotás során figyelembe kell venni, hogy az új jogszabály olyan változásokat eredményez, amelyek előzetes félkészülést kívánnak bizonyos szervektől illetve az államtól. Felhatalmazás alapján történő jogalkotásnak is vannak alapvető követelményei, melyeket szintén a 2010. évi CXXX. törvény állapít meg. A jogalkotási törvény szerint, tehát meg kell határozni a felhatalmazás jogosultját, tárgyát és kereteit is, valamint fontos szabály, hogy a felhatalmazás jogosultja jogalkotásra vonatkozó további felhatalmazást nem adhat (szubdelegáció tilalma). Fontos követelmény, hogy az azonos vagy hasonló életviszonyokat lehetőleg ugyanabban a jogszabályban kell szabályozni; valamint az is, hogy ha egy tárgykört törvény szabályoz, törvényben kell rendezni az alapvető jogintézményeket és a szabályozási cél megvalósulásával összefüggő lényeges garanciákat. 5 3 alapul véve: Szilágyi Péter: Jogi alaptan (Bp., 1998) 4 2011. évi CXXX. tv. 2. (2) 5 2011. évi CXXX. tv. 4. 6
A jogalkotási törvény a jogszabályok elkészítésével kapcsolatosan nem csak formai és tartalmi követelményeket ír elő, hanem részletesen szabályozza az előkészítés lépéseit, mint például a jogrendszerbe való illeszkedés biztosítását, az előzetes hatásvizsgálatot. A már hatályban lévő jogszabályokra pedig utólagos hatásvizsgálati, felülvizsgálati kötelezettséget ír elő. A jogalkotással kapcsolatos általános szabályok megismerése után a dolgozat céljának a megvalósításához szükséges a rendeletalkotás alapvető ismérveinek, lényegének ismertetése. 2.3. Rendeletalkotás Rendeletalkotás minden olyan jogalkotás, amelyik nem törvényhozás; általában a parlamentnek alárendelt kormányzati és államigazgatási szervek kimondottan jogalkotó tevékenysége. 6 Különbséget tehetünk kormányzati, ágazati és önkormányzati rendeletek között. Kormányzati rendeletalkotást végeznek az állam általános hatáskörű szervei, ilyen tevékenység eredménye például a kormányrendelet. Az ágazati rendelet legkézenfekvőbb példája a miniszteri rendelet, ugyanis az ilyen jellegű rendeletek alkotása során az államigazgatás egy-egy ágáért felelős miniszterek vagy testületek alkotnak jogot saját hatáskörükben. A rendeletalkotás harmadik csoportjával, az önkormányzati rendeletekkel később részletesen foglalkozom. A rendelalkotás sajátosságai különböző módon nyilvánulnak meg, láthatjuk, hogy a törvényhozástól eltérően itt nem igazán beszélhetünk nagy társadalmi összefüggésekről, inkább a partikuláris érdekek, helyi sajátosságok, törekvések fogalmazódnak meg a rendeletalkotó szervek által kibocsátott jogszabályokban. A törvényhozás hosszadalmas eljárási folyamata itt jelentősen rövidül, ez gyorsabb, hatékonyabb reagálást jelent az újonnan felmerülő problémákra, feladatokra. Azonban a kevésbé időigényes szabályozás nem minden esetben hoz pozitív eredményeket, ugyanis előfordulhat, hogy az adott szabály nem megfelelő átgondolása, gyors, elkapkodott előkészítése nem a várt eredményt hozza majd. Ugyanakkor a törvényhozás és a rendeletalkotás nélkülözhetetlen a modern kor társadalmaiban, egy állam folyamatos, hatékony és demokratikus működésének fenntartása megkívánja a törvényhozás és az azt kiegészítő rendeletalkotás teljes összhangját. Ehhez szükséges a rendeletalkotó szervek jogkörének pontos meghatározása, emellett pedig a 6 Szilágyi Péter: Jogi alaptan (Bp., 1998) 236.o 7
folyamatosan fennálló, tipikus társadalmi viszonyok törvényhozási tárgykörök közötti fenntartása. 7 3. A magyar helyi jogalkotás története 8 Dolgozatom témájának, az önkormányzati rendeletalkotás hatályos jogi szabályozásának részletes bemutatása előtt rövid történelmi áttekintést nyújtok, amelyben a partikuláris jog fejlődését megfigyelve jutunk el a mai önkormányzati rendszerig. A történeti áttekintés során választ kapunk arra, hogy az önkormányzati rendeletalkotás miként, milyen okok miatt változott; mik a mai partikuláris jog előzményei. A helyi jogalkotás sokszínűsége, aktivitása, valamint autonómiája egyik fokmérője volt ez idáig is a települések önállóságának és a demokratikus államberendezkedésnek. A történelmi időszakokra visszatekintve, hazánkban a helyi életviszonyok kialakulásában, ha változó hatással is, jelentős szerep jutott a statútumoknak, szabályrendeleteknek, tanácsrendeleteknek. 9 3.1. Statútum-alkotás a XVI.-XVII. században Werbőczy István Hármaskönyvében találjuk az első szabályokat, amelyek a statútumok alkotására vonatkoznak. A Tripartitum szerint egyetlen olyan nép vagy közönség sem alkothat statutumokat, melynek saját joghatósága nincsen 10, területi és személyi hatályuk meghatározott volt. Werbőczy szerint a statutumokat pedig a nép többségével és józanabb részével kell hozni és megállapítani. 11 A statútumokat már ebben a korban is az országos jog kiegészítéseként, a rendezetlenül maradt kérdések megválaszolására alkalmazták, melyek nem lehettek ellentétesek az ország törvényeivel. Ekkor még csak igen szűk körben volt lehetőség statútumok kibocsátására, majd a városi és megyei élet fejlődése elősegítette a helyi jogalkotás 7 alapul véve: Szilágyi Péter: Jogi alaptan ( Bp., 1998) 8 alapul véve: Dr. Fábián Adrián: Az önkormányzati jogalkotás fejlődése és fejlesztési lehetőségei (Pécs, 2005) 9 Dr. Németh Jenő: Az önkormányzati rendeletalkotás (Magyar Közigazgatás 1991/2. sz.) 10 Magyar Törvénytár. Werbőczy István Hármaskönyve (Budapest, 1897.) III. rész 2. czím 1. 11 Magyar Törvénytár. Werbőczy István Hármaskönyve (Budapest, 1897.) III. rész 2. czím 8. 8
szélesebb körű alkalmazását. A vármegyék jogalkotása is fejlődésnek indult 1650-ben például Máramaros megye közgyűlése a hatáskörébe tartozó ügyekről statútumot hozott, amelyben szerepeltek a megyére fellebbezett perek, a magánkérelmek, panaszok, az egész megyét érintő ügyek megválaszolása is. Ebben az időszakban kiemelkedő jelentősége volt a szabad királyi városoknak, amelyek közvetlenül a király fennhatósága alá tartoztak, területi valamint önkormányzati autonómiával rendelkeztek. A szabad királyi városok jogalkotási önállósága kivételes volt. Erre az időszakra tehető a partikuláris jog gyökereinek kialakulása. 3.2. Szabályrendelet alkotás a XVIII. és XIX. században A reformkor nagy hatással volt a szabályrendeletek, és a városi jog fejlesztésére is. Ebben az időszakban sok fontos szabályrendelet született például Pest 1846. évi csatornázási szabályrendelete, keretjogszabályt hoztak 1848-ban a szabad királyi városokról. Azonban a helyi jog kodifikálása csak 1870-ben kezdődött meg igazán. Az első részletesebb szabályozást tartalmazó jogszabály a köztörvényhatóságokról szóló 1870. évi XLII. törvénycikk. Ez a törvénycikk rögzíti, hogy szabályrendeleteket a törvényhatóság csak önkormányzati hatáskörének korlátai között alkothat 12, amelyek sem törvénnyel, sem a kormány által hozott szabályrendelettel nem lehetnek ellentétesek. A statútumok végrehajtása a kihirdetésüktől számított 30 nap elteltével válik lehetségessé. A törvény kimondja, hogy mindezek mellett a szabályrendelet a faluk, mezővárosok jogait sem sértheti, biztosított fellebbezési lehetőséget is, aminek azonban kiemelkedő jelentősége még nem volt, mert a felügyeleti szerv előzetesen megvizsgált minden statútumot. A törvényhatóságok szabályrendelettel állapíthatták meg a közgyűlések számát, idejét és ügyrendjét, a választmány szervezetét. A szolgabíróra és a polgármesterre jogokat ruházhattak át szabályrendeletekben. A belügyminiszter jóváhagyásához kötve állapíthatták meg a tisztviselők és a hivatalnok hatáskörét, valamint az önkormányzatok által hozott határozatok elleni fellebbezés módját. Az 1871. évi XVIII. törvénycikk szabályozta a községek szabályrendelet alkotásának jogát, mely szerint a községek által hozott rendelet állt a jogforrási hierarchia legalsó fokán, nem 12 1870. évi XLII. tc. I. fejezet 5. 9
lehetett ellentétes törvénnyel és a kormány vagy valamely törvényhatóság által kiadott szabályrendelettel. A törvénycikk rögzítette, hogy a községek által hozott rendeleteket a törvényhatóság jóváhagyása után lehetett csak végrehajtani. Tamás József azt írja, hogy hazánkban a községi és törvényhatósági önkormányzat olyan időben épült ki, amikor az önkormányzati elvet az imperializmus bekövetkezésével Európa szerte súlyos támadások érték. 13 Tamás József szerint ennek a helyi rendeletalkotási jog területén az volt a vetülete, hogy még a törvényhatóságok is nem is beszélve a községekről csak egészen jelentéktelen problémákat szabályozhattak és azokat is csak a kormányhatóságok hozzájárulásával. 14 Ebben az időszakban nem feltétlenül a jogszerűtlenség miatt tagadták meg a jóváhagyást, hanem gyakran célszerűtlenségre hivatkoztak. 3.3. Tanácsrendelet-alkotás a XX. században Magyarország államformája 1919. március 21-től tanácsköztársaság volt, az új államberendezkedés új helyi szervek létrehozását követelte meg. A létrehozott tanácsok szintén alkothattak szabályrendeleteket, amelyek nem lehettek ellentétesek a felettes tanács, a kormányzótanács és a népbiztosságok által hozott rendeletekkel. Ebben az időszakban lépett hatályba Magyarország második írott Alkotmánya az 1949. évi. XX. törvény, mely a helyi jogalkotással kapcsolatban is tartalmazott rendelkezéseket. Az államhatalom helyi szerve, a tanács a megyékben, a járásokban, a városokban, a községekben és a városi kerületekben is működött. Az Alkotmány kimondja, hogy a helyi tanácsok működési körükben helyi rendeleteket hoznak, amelyek nem ellenkezhetnek a törvénnyel, törvényerejű rendelettel, a minisztertanács, a miniszterek vagy a felsőbb tanácsok rendeleteivel. A helyi tanácsok rendeleteit a szokásoknak megfelelően kell közhírré tenni. 15 A tanácsok hatáskörét és jogalkotására vonatkozó részletes szabályokat az 1950. évi I. törvény, az első tanácstörvény tartalmazta. A törvény szerint a helyi tanácsok hatáskörükben bocsáthattak ki szabályrendeleteket, amelyeket jóváhagyásra a felettes végrehajtó-bizottság, a megyei rendeleteket a minisztertanács elé 13 Tamás József: A tanácsok rendeletalkotási joga (Állam és igazgatás 1956/6. sz. 14 Tamás József: A tanácsok rendeletalkotási joga (Állam és igazgatás 1956/6. sz.) 15 1949. évi XX. tv. V. fejezet 31. (3) bekezdés 10
terjesztettek. A jóváhagyás után a végrehajtó-bizottság elnökének és titkárának aláírásával hirdették ki a helyi szokásoknak megfelelően. Az első tanácstörvény lehetőséget adott arra, hogy a végrehajtó bizottságok is alkothassanak szabályrendeleteket, ezeket azonban a tanácsülésen be kellett mutatni. A rendeletalkotás jogával azonban a tanácsok első tanácstörvényünknek közvetlen életbelépése után egyáltalán nem, a későbbiek során is csak nagyon kis mértékben éltek. 16 Tamás József szerint ennek okai a túlzott centralizmusban, a fiatal tanácsok tapasztalatainak hiányában és a felsőbb szervek segítségének hiányában keresendők. Itt említeném meg azt is, hogy az 1949. évi XX. törvény 20. szakasza szerint a Népköztársaság Elnöki Tanácsa bármely szabályrendeletet megsemmisíthette vagy módosíthatta, amely az alkotmányba ütközött vagy sértette a dolgozó nép érdekeit. A dolgozó nép érdekeinek a sérelme azonban olyan gumiszabály volt, amely alapján gyakorlatilag egyetlen helyi megalkotott joganyag sem volt biztonságban. A jogalkotói hatáskör ilyen módon történő felügyelete megfelelt az akkori egypártrendszerű közvetlen utasításos és a hatalom megosztásáról tudomást nem vevő rendszer követelményeinek. A következő nagyobb jelentőségű szabályozást tartalmazó törvényünk az 1954. évi X. törvény volt, amely szintén a tanácsokról szólt. Ebben a törvényben több módosítás történt a helyi rendeletek megalkotása terén, amely előmozdította a partikuláris jogalkotás fejlődését. A legfontosabb rendelkezések között említhető meg, hogy a tanácsok határozatokat és rendeleteket bocsáthattak ki, az előzetes jóváhagyás nem lett feltétele a hatályba lépésnek, a végrehajtó bizottság nem kapott jogalkotó hatáskört, viszont azokat a rendeleteket, amelyek az Alkotmányba vagy más jogszabályba ütköztek a felettes tanács megsemmisíthette vagy módosíthatta. Tamás József szerint az elmondottakból megállapíthatjuk, hogy második tanácstörvényünk tovább fejlesztette a tanácsok rendeletalkotási jogát. Tanácsainknak tudatában kell lenniük a helyi viszonyok jogszabályi úton való rendezése fontosságának, egyben pedig törekedniük is kell a helyi problémáknak rendeleti úton való szabályozására. 17 1971-ben született még egy törvény, amely a tanácsok jogalkotására vonatkozó rendelkezéseket is tartalmazott, azonban inkább csak megerősítette a második 16 Tamás József: A tanácsok rendeletalkotási joga (Állam és igazgatás 1956/6. sz.) 17 Tamás József: A tanácsok rendeletalkotási joga (Állam és igazgatás 1956/6. sz.) 11
tanácstörvényt. Pontosította a kihirdetés szabályait, jelentős változtatásokat azonban nem tett a helyi jogalkotás területén. A sok korlátozás és a központi szervek nyomása ellenére a tanácsrendszer végére majdnem 16 000 rendelet volt hatályban. 3.4. Helyi rendeletalkotás a XXI. században A történeti áttekintés itt még ténylegesen nem ér véget, hiszen a XX. század vége és napjaink között még számos fontos történelmi esemény zajlott le, amit most 2013-ban már nevezhetünk történelemnek. Ilyen fontos esemény volt a 1989-90-ben lezajlott rendszerváltás és ide említeném Magyarország Európai Unióhoz történő csatlakozását is 2004-ben. Ezalatt, a több mint egy évtized alatt született 2 alkotmány, változott a jogalkotási törvény és a helyi rendeletalkotásra vonatkozó szabályozás. A legjelentősebb változást azonban a rendszerváltás eredményezte, hiszen az új törvényekkel, új államberendezkedéssel, köztársasági formával, a hatalommegosztás elvi elfogadásával és gyakorlatban történő megvalósításával, valamint az új elvekkel hatalmas lépést tettünk a demokrácia széleskörű érvényesítéséhez. Az 1990 augusztusában elfogadott alkotmánymódosítással, a helyi választásokról és a helyi önkormányzatokról megalkotott alapvető törvényekkel a szovjet mintára kialakított addigi tanácsrendszer helyébe demokratikus helyi önkormányzati rendszer lépett. 18 Az előbb említettek részletezésével azonban a hatályos önkormányzati rendeletalkotás kifejtésénél foglalkozom, hiszen a 90-es években lezajló folyamatok szerves részét képezik a hatályos joganyagnak is. 2011-ben ugyan új önkormányzati törvény született azonban a dolgozatom tárgyát képző rendeletalkotás területén jelentős változtatásokat nem vezetett be, így még mindig az 1990. évi LXV. törvény (Ötv.) tekinthetjük meghatározó joganyagnak az érintett kérdésben, kivéve a törvényességi felügyeletre vonatkozó szabályokat, amelyeket a 2011. évi CLXXXIX. törvény (Mötv.) rendezett részletesen. 18 Verebélyi Imre: Az önkormányzati rendszer magyarázata (Bp., 1999) 14. o. 12
4. A hatályos önkormányzati szabályozás, különös tekintettel az önkormányzati rendeletalkotásra Az önkormányzatokra vonatkozó hatályos szabályokat az Alaptörvényben, és a Magyarország helyi önkormányzatairól szóló 2011. évi CLXXXIX. törvényben (Mötv.) találjuk. Azonban ahhoz, hogy megértsük az önkormányzatok működését, különösen a dolgozat témáját képező rendeletalkotást, nem elég ennek a két jogszabálynak a részletes áttanulmányozása, hanem a témakörhöz kapcsolódó jogszabályok, jogszabályi rendelkezések ismerete is szükséges. Tehát szükségünk lehet a jogalkotási törvény, a jogszabályszerkesztésről szóló rendelet, a bírósági törvény vonatkozó rendelkezéseire is. A hatályos törvényi szabályozás és a rendeletalkotás ismertetése előtt a helyi önkormányzatokkal, magával a helyi önkormányzással kapcsolatos fogalmak tisztázását végzem el, hiszen csak így jutunk el oda, hogy megértsük a demokratikus államokban, Magyarországon milyen jelentősége van az önkormányzati rendeleteknek, ezek a jogszabályok hogyan helyezkednek el az állam jogi rendszerében. 4.1. A helyi önkormányzás lényege A helyi jogalkotás szabályainak a megértéséhez szükséges az önkormányzás, mégpedig a helyi önkormányzás elhelyezése a jogállamiság rendszerében. Az önkormányzás maga egy szervezet saját ügyeiben való önálló döntési jogosultságát jelenti. A helyi közhatalom gyakorlásának az egyik legfontosabb eszköze és lehetősége az önkormányzat rendeletalkotási joga. 19 - fogalmazza meg Dr. Németh Jenő. A helyi önkormányzás lényege tehát, hogy a képviselő-testület a helyi célok, érdekek és sajátosságok figyelembevételével, törvényi keretek között önálló döntési jogosultsággal végzi tevékenységét. 4.2. A helyi önkormányzat fogalma A helyi önkormányzat demokratikusan választott és működő helyi köztestület, amely a törvények keretei között, az állam felügyelete és segítsége mellett, saját felelősségére és területe, lakosai érdekében önállóan szabályozza és igazgatja az 19 Dr. Németh Jenő: Az önkormányzati rendeletalkotás (Magyar Közigazgatás 1991/2. sz.) 13
átfogó feladat- és hatáskörébe tarozó helyi közügyeket. 20 A demokratikusan működő köztestület jelenti a képviselő-testületet, melynek tagjait a választópolgárok általános és egyenlő választójog alapján, közvetlen és titkos szavazással választják. A törvényi kereteket az Alaptörvény, a jogalkotási törvény és az önkormányzatokról szóló törvény szabja meg. Az állam felügyelete és segítsége egyrészt jelenti a felhatalmazást, másrészt pedig az állam törvényességi felügyeleti jogosultságát az önkormányzati rendeletek felett. Helyi közügynek számít minden olyan szervezeti, személyi vagy anyagi feltétel megteremtése, amely a lakosság közszolgáltatásokkal való ellátásához, a helyi önkormányzáshoz és a lakossággal való együttműködéshez kapcsolódik. 4.3. A helyi önkormányzatok feladat- és hatásköre az Alaptörvény és a Magyarország helyi önkormányzatairól szóló törvény alapján Az Alaptörvény 31. cikkének (1) bekezdése szerint a helyi önkormányzatok feladata a helyi közügyek intézése és a helyi közhatalom gyakorlása. Az önkormányzatok hatáskörének korlátait már az Alaptörvény felállítja, amelyek az ügy helyi és közügy jellegét tételezik fel. A Mötv. az önkormányzati feladatokat két fő csoportra osztja, a kötelező és az önként vállalt feladatokra, de itt meg kell jegyeznünk, hogy a két csoport határán kialakult azoknak a feladatoknak a köre, amelyeket az önkormányzatok másik önkormányzattól, vagy az államtól vállalnak át. A kötelező feladatok ellátása minden egyéb önkormányzati feladathoz képest elsőbbséget élvez. 21 A helyi önkormányzatok által ellátandó kötelező feladatokat az Mötv. tételesen felsorolja, ezek közé tartozik többek között a településfejlesztés, köztemetők kialakítása, a közvilágításról való gondoskodás, az óvodai ellátás biztosítása, az egészségügyi alapellátás, a helyi közösségi közlekedés biztosítása. Emellett azonban meghagyja a lehetőségét annak, hogy más jogszabályban is megállapítható legyen helyi önkormányzati feladat. Tény, hogy ez a más jogszabály csak törvény lehet. Ezzel a korábbi önkormányzati törvényhez képest jelentős szemléletbeli változást hoz az új szabályozás, mivel korábban a tételes felsorolás mellett nem létezett ún. eltérő szabályozási lehetőség. Amelyik feladatot a helyi 20 Verebélyi Imre: Az önkormányzati rendszer magyarázata (Bp. 1999) 18. o. 21 A Magyarország helyi önkormányzatairól szóló törvény magyarázata (Bp., 2012) 41. o. 14
önkormányzatokról szóló törvény kötelezően ellátandó feladatként nem jelölte meg, az nem volt. A helyi önkormányzatok életében 2013. január 1-jétől jelentős változást hozott egy új, kötelezően ellátandó feladat, ami nem más, mint a közfoglalkoztatás szervezése. A közfoglalkoztatottak a jogszabályi korlátok között közreműködnek a helyi önkormányzatok kötelező vagy önként vállalt feladatainak az ellátásában. Az önkormányzatok feladatainak ellátásáról a képviselőt-testület az általa létrehozott hivatal útján gondoskodik, tehát ezekkel kapcsolatosan gyakorolhatja a rendeletalkotási jogát is. 4.4. Az önkormányzati rendeletalkotás alkotmányos szabályai Az önkormányzatok létrehozását és a rájuk vonatkozó alapvető szabályokat az Alaptörvény írja élő, így a jogalkotásukra vonatkozó alapvető rendelkezéseket is itt találjuk. Az Alaptörvény kimondja, hogy törvényi felhatalmazás alapján vagy olyan helyi társadalmi viszony rendezésére, amelyet törvény nem szabályoz, az önkormányzatok rendeleteket hozhatnak. Ezek a rendeletek más jogszabállyal nem lehetnek ellentétesek. A felülvizsgálat lehetőségét már az Alaptörvényben rögzíti a jogalkotó, hangsúlyozva ezzel annak különös jelentőségét. Bírósági felülvizsgálatot a fővárosi és megyei kormányhivatal kezdeményezhet, abban az esetben, ha rendelet vagy annak valamely rendelkezését jogszabálysértőnek találja. Az önkormányzatok az általuk hozott rendeleteket kötelesek a kihirdetés után haladéktalanul megküldeni a kormányhivatalnak. Az állam ellenőrzése kiterjed az önkormányzatok jogalkotási kötelezettségének teljesítésére is, ha az önkormányzat ezt elmulasztja megtenni, akkor a fővárosi vagy a megyei kormányhivatal kezdeményezheti ennek megállapítását a bíróságon. Amennyiben a bíróság megállapítja a mulasztást, és az önkormányzat a megadott határidőn belül sem tesz eleget kötelezettségének, abban az esetben a fővárosi vagy megyei önkormányzat vezetője meghozhatja a szükséges önkormányzati rendeletet. Az Alaptörvény az 1949-es alkotmányhoz képest bővebb szabályozást tartalmaz a rendeletalkotást illetően, mivel azon kívül, hogy jogalkotó hatáskört telepít az önkormányzatokhoz és kiemeli, hogy a rendeletek nem lehetnek ellentétesek más szabályokkal, rögzíti a rendeletek törvényességi felügyeletének alapvető szabályait is. 15
4.5. Helyi rendeletalkotás a hatályos önkormányzati törvény alapján A jelenlegi önkormányzati rendszer alapjait az 1990. évi LXV. törvény rakta le, ugyanis ekkor jöttek létre a települési önkormányzatok, alakult ki a mai napig változatlan formában működő helyi önkormányzati rendszer, ebben az időszakban született meg a helyi önkormányzás fogalma és ezzel együtt a helyi közügyek elkülönítése. 2011-ben új önkormányzati törvényt fogadott el az Országgyűlés, amely jelentős változásokat eredményezett és eredményez 2014-ig a helyi önkormányzatok életében. Ezek a változások érintik a helyi rendeletalkotást is. Az új önkormányzati törvény céljában nem találunk lényegi változtatást az 1990. évi LXV. törvény preambulumához képest. Az Országgyűlés továbbra is biztosítja a helyi önkormányzáshoz való jogot, illetőleg gondoskodik az ehhez szükséges feltételek megteremtéséről. A törvény az Alaptörvényre és a Helyi Önkormányzatok Európai Chartájában megfogalmazott alapelvekre támaszkodik. Ma Magyarországon a községekben, a városokban, a járásszékhely városokban, a megyei jogú városokban, a fővárosban és a fővárosi kerületekben működnek önkormányzatok. Az önkormányzatok legfontosabb feladata, hogy a lakosságot érintő helyi közügyek tekintetében végrehajtsa a törvény által megszabott kötelező feladatokat, ennek egy eszköze, hogy rendeleteket bocsáthat ki feladat- és hatáskörében, a törvény által nem szabályozott helyi társadalmi viszonyok rendezésére illetve törvény felhatalmazása alapján annak végrehajtására. A rendeletalkotás eszközével a képviselőtestület élhet, amely jogosultság nem ruházható át, tehát a képviselő-testület kizárólagos hatáskörébe tartozik. A helyi önkormányzat - a helyi képviselő-testület vagy a helyi népszavazás döntésével - önként vállalhatja minden olyan helyi közügy önálló megoldását, amelyet jogszabály nem utal más szerv kizárólagos hatáskörébe. Az önként vállalt helyi közügyekben az önkormányzat mindent megtehet, ami jogszabállyal nem ellentétes. 22 A 10. (2) bekezdése szerint tehát az önkormányzatok a kötelezően ellátandó feladatok mellett fakultatív jellegű feladatokat is elláthatnak, így tehát nem csak a kötelező feladatok körében alkothatnak rendeleteket. A fakultatív feladatellátást azonban kizárólag a saját bevételei terhére végezhet az önkormányzat, amely kistelepülések esetében gyakorlatilag kizárja az önként vállalt feladat ellátását, annak finanszírozási nehézségei miatt. A képviselőtestület megalakulásakor rendeletben állapítja meg az önkormányzat szervezeti és 22 2011. évi CLXXXIX. törvény Magyarország helyi önkormányzatairól 10. (2) 16
működési szabályzatát, amelyben a működést érintő részletes szabályokat határozza meg, kitérve ezek között a rendeletalkotás eljárási kérdéseire is. Ebből láthatjuk, hogy a szervezeti és működési szabályzat rendkívül fontos a helyi rendeletalkotás elméleti és gyakorlati kérdéseinek vizsgálata során, ezzel tehát a későbbiekben még részletesen foglalkozom. A 2011. évi CLXXXIX. törvény, azt is megszabja, hogy a képviselő-testület döntéseit nyílt szavazással hozza, amelynek módjáról szintén a szervezeti és működési szabályzatban határoz. A megalkotott rendeletet a polgármester és a jegyző aláírásával kell ellátni és ezután a jegyző gondoskodik a kihirdetésről. A törvény a kihirdetést is szabályozza, melynek a képviselő-testület hivatalos lapjában vagy a helyben szokásos módon kell megtörténnie. A helyben szokásos módot szintén a szervezeti és működési szabályzat tartalmazza, amely a gyakorlatban a kistelepüléseknél a helyi önkormányzat hivatalában történő kifüggesztéssel valósul meg. Ez a kihirdetési mód azonban véleményem szerint nem alkalmas arra, hogy a lakosság széles rétegei számára megfelelő tájékoztatást nyújtson. Amennyiben az önkormányzat rendelkezik saját honlappal a rendeletet ott is közzé kell tenni. Ha az önkormányzati rendelet kihirdetett szövege eltér az önkormányzati rendelet aláírt szövegétől, a polgármester vagy a jegyző kezdeményezi az eltérés helyesbítését. Az önkormányzati rendelet a hatálybalépését megelőzően, de legkésőbb a kihirdetést követő hatodik munkanapon helyesbíthető. Az eltérés megállapítása esetén a helyesbítés megjelentetéséről a jegyző az önkormányzati rendelet kihirdetésével azonos módon gondoskodik. 23 Az önkormányzati rendeletek törvényességi felügyeletének biztosításához a kihirdetést követően a rendeletet haladéktalanul meg kell küldeni a kormányhivatalnak, ahonnan azt azonnal továbbítják a felügyeletért felelős miniszterhez. A törvényességi felügyelet szintén szerves részét képezi a helyi jogalkotás rendszerének, melyre az új önkormányzati törvény is kiemelkedő figyelmet fordít, így dolgozatomban én is kitérek majd a törvényességi felügyelet szabályaira. 4.6. Az önkormányzati rendeletalkotás menete A helyi jogalkotás eljárási rendjének meghatározása a képviselő-testület feladata, az általa megalkotott szervezeti és működési szabályzatnak fontos részét képezik a rendeletalkotás szabályai. Elsősorban fontos meghatározni a 23 2011. évi CLXXXIX. törvény Magyarország helyi önkormányzatairól 51. (3) 17
kezdeményezők körét, akik általában a lakosság széles körét vagy társadalmi érdekeket képviselnek, például a polgármester, a jegyző, képviselő, a képviselőtestület bizottsága, a települési nemzetiségi önkormányzat elnöke vagy valamely civil szervezet képviselője. Dr. Németh Jenő önkormányzati rendeletalkotásról szóló cikkében megemlíti, hogy célszerű a kezdeményezést a polgármesterhez benyújtani, ezt azzal indokolja, hogy a polgármester így a képviselő-testület ülése előtt részletesen megismeri az indítvány okait, körülményeit, és segítséget nyújthat a megfelelő tartalmi és szakmai előkészítéshez. A rendelet-tervezet előkészítésével egy adott személyt is meg lehet bízni, ez az adott személy általában a jegyző, aki kizárólag a jogszabály megfelelő szakmai tartalmának kialakításával foglalkozik, az Alaptörvény és a jogalkotási törvény előírásai alapján. A jogszabály előkészítője gondoskodik az előzetes hatásvizsgálat elkészítéséről, mely során felméri a szabályozás várható körülményeit, melyekről tájékoztatja a képviselő-testületet. A jogalkotási törvény tételesen sorolja fel, hogy mik azok a legfontosabb tényezők, amelyeket ilyenkor vizsgálni kell, ezek között találjuk a társadalmi, gazdasági, környezeti, egészségügyi hatásokat, a várható adminisztratív terheket, a szükséges személyi, tárgyi és anyagi feltételeket, ezek mellett azonban választ kapunk a megalkotás szükségességére, és az esetlegesen elmaradó szabályozás következményeire is. A hatásvizsgálat után az előkészítőnek indoklást kell csatolnia a tervezethez, amely tartalmazza a jogszabály megalkotásának céljait, és a felmért várható következményeket, valamint tartalmaznia kell egy tájékoztatás a javasolt szabályozás és az uniós jog összhangjáról. A rendeletek előkészítésénél szakértők is igénybe vehetők, illetve valamely bizottság is megbízható a tervezet elkészítésével, vagy külön eseti bizottságot hoznak létre, erre a feladatra. Az eredményes rendeletalkotás feltétele, hogy az előkészítése egy előre meghatározott folyamat része legyen, ezért célszerű szabályozni a tervezet elkészítésének főbb szakaszait. Verebélyi Imre és Dr. Németh Jenő is azt vallja, hogy a kétfordulós tárgyalások során születnek megalapozott, jól átgondolt rendeletek, hiszen az első fázisban a fő irányvonalakat, célokat, kérdéseket válaszolják meg, majd részletesen dolgozzák ki a tervezetet. Az önkormányzatok célja, hogy a lakosság érdekében intézze a helyi közügyeket, ezért egyes rendeletek alkotásánál a lakosság véleménye is meghatározó lehet. A polgárok vélemény nyilvánítására több módszer is lehetőséget nyújt ilyen például a közmeghallgatás, a lakossági fórumok. Manapság az önkormányzatok 18
gyakran alkalmazzák azt a módszert, hogy nyilvánosságra hozzák a tervezetet például az önkormányzat honlapján és azzal kapcsolatban írásban tehetnek észrevételeket, javaslatokat a lakosság tagjai. Ezekről a javaslatokról a képviselő-testület dönt. Az önkormányzati rendeletek fontos követelménye, hogy a lakosság számára hozzáférhetőek, megismerhetőek legyenek, a kihirdetés pontos szabályozását szintén a szervezeti és működési szabályzatban határozzák meg. Kihirdetési formaként egy konkrét módot kell meghatározni, amelyhez a joghatás is fűződik, de ez nem akadályozza a nyilvánosságra hozás többi módjának egyidejű alkalmazását sem. A jegyző feladata nem csak a kihirdetés, hanem a rendeletek nyilvántartásának vezetése is. 24 4.7. Az önkormányzati rendelettel szemben támasztott fontosabb követelmények Dolgozatom elején foglalkoztam a jogalkotás alapvető követelményeivel, amit a rendeletekre nézve a következőkben részletesebben kifejtek. Az önkormányzati rendelet jogszabály, ami azt jelenti, hogy a 2010. évi CXXX. törvényben szereplő alapvető követelményeknek minden önkormányzati rendeletnek meg kell felelni. Ezek alapján tehát az önkormányzati rendeletnek nem lehet visszaható hatálya, azaz a kihirdetését megelőző időre nem állapíthat meg kötelezettséget, valamint kötelezettséget nem tehet terhesebbé. Ide tartozik az is, hogy a rendelet a kihirdetést megelőző időre nem vonhat el vagy korlátozhat jogot, illetve nem nyilváníthat valamely magatartást jogellenessé. Fontos követelmény az egyértelmű szabályozási tartalom, ami összefügg azzal, hogy a rendeletet a magyar nyelv szabályainak megfelelően, közérthetően és világosan kell megfogalmazni. Meg kell határozni a rendelet hatályba lépésének napját, amire különböző időpontokat is meg lehet állapítani. A hatályba lépés időpontját úgy kell meghatározni, hogy megfelelő idő álljon rendelkezésre az alkalmazásra való felkészüléshez. A rendelet természetesen, mint bármely más jogszabály nem lehet ellentétes az Alaptörvénnyel, és a jogforrási hierarchiában felette álló jogszabályokkal. Magyarország az Európai Unió tagja, így a rendeleteknek a szakmai és nemzetközi jog követelmények mellett meg kell felelnie az uniós jogból eredő kötelezettségeknek is. 24 alapul véve: Verebélyi Imre: Az önkormányzati rendszer magyarázata (Bp., 1999) 19
A helyi önkormányzatokra nézve a jogalkotási törvény különleges figyelmet fordít a társulások felhatalmazáson alapuló rendeletalkotására. Ha a felhatalmazás jogosultja a helyi önkormányzat képviselő-testülete, társulás esetén - ha a társulási megállapodásban meghatározott feladat- és hatáskör a felhatalmazás tárgyának szabályozására kiterjed - az önkormányzati rendelet megalkotására a társulási megállapodásban kijelölt vagy ennek hiányában a társulás székhelye szerinti helyi önkormányzat képviselő-testülete jogosult. A rendelet megalkotásához a társulásban résztvevő helyi önkormányzat képviselőtestületének hozzájárulása szükséges. Ha a felhatalmazás jogosultja a helyi önkormányzat képviselő-testülete, társult képviselőtestület esetén - ha az adott ügy szabályozásáról az egyes települések képviselőtestülete a helyi önkormányzatokról szóló törvény szerint nem önállóan dönt - az önkormányzati rendelet megalkotására a társulás székhelye szerinti helyi önkormányzat jogosult a társult képviselő-testület döntésének megfelelően. 25 Az önkormányzati rendelet területi hatálya az önkormányzat illetékességi területére terjed ki, személyi hatálya pedig az önkormányzat illetékességi területén élő magánszemélyekre, valamint az ott székhellyel rendelkező jogi személyekre terjed ki. 4.8. Az önkormányzati rendeletek felépítése, formai követelményei Az önkormányzati rendelet egy jogszabály, ami azt jelenti, hogy a külső megjelenés, a szerkezeti felépítés, a tagolás is meghatározott, ami az áttekinthetőséget segíti elő. A jogszabályszerkesztés szabályait a jogalkotási törvény, valamint a jogszabályszerkesztésről szóló igazságügyi miniszteri rendelet tartalmazza. A tájékozódást segítő első legfontosabb elem a rendelet címe, megjelölése, amely tartalmazza a képviselő-testület megnevezését, a kihirdetés idejét, a rendelet számát, valamint megnevezését. A rendeleteket arab számmal jelöljük, a kihirdetés ideje pedig a helyben szokásos módon történő kihirdetés pontos ideje. Például: Girincs Községi Önkormányzat Képviselő-testületének 12/2011. (VI. 23.) önkormányzati rendelete a képviselő-testület szervezeti és működési szabályzatáról. A rendelet tartalmaz egy bevezető részt, amely az érvényességi kellékeket és a jogalkotásra vonatkozó kifejezést foglalja magába. Az érvényességi kellékek között találjuk meg nem eredeti jogalkotói hatáskör gyakorlása esetén a felhatalmazást; azt a jogszabályi rendelkezést, amely az adott rendeletben rendezendő feladatot 25 2010. évi CXXX. törvény a jogalkotásról II. fejezet 5. (1a), (1b) 20
megállapította, valamint az érvényesség feltételnek számító véleményre vonatkozó információkat. Társulásban résztvevő helyi önkormányzatok, illetve társult képviselőtestületek döntése esetén a bevezető részben erre utalni kell. A bevezető részre vonatkozó formai követelmény, hogy a jogszabály megjelölése után közvetlenül kell elhelyezkednie, egyetlen sortöréssel tagolható mondatból áll, és nem adható neki külön cím. A bevezető rész után találjuk az általános rendelkezéseket, amelyben szerepelhet a jogszabály hatálya az időbeli hatály kivételével, a jogszabály alkalmazására, valamint a szabályozásra vonatkozó alapelv, a jogszabály egészére vonatkozó értelmező rendelkezés, valamint az a jogszabály egészére vagy több szerkezeti egységére vonatkozó rendelkezés, amely nem foglalható más - szakasznál magasabb szintű - szerkezeti egységbe. 26 A rendelet legnagyobb részét képezik a részletes rendelkezések, amelyek a rendelet alapvető normatív tartalmát képezik. A részletes rendelkezéseket külön egységekbe lehet rendezni, amelyeknek cím is adható, ez egyrészt könnyen áttekinthetővé teszi a jogszabályt, másrészt kifejezi az egyes egységek tartalmát és a rendelkezések egymáshoz való viszonyát is. Fontos szabály, hogy az anyagi és eljárásjogi szabályok külön részt képezzenek, valamint az általános szabályoknak meg kell előzniük a különös rendelkezéseket. Az eljárásra, jogállásra, feladat- és hatáskörre vonatkozó részeket el kell különíteni egymástól. A logikai sorrend betartása segíti a folyamatos értelmezést, így a korábban szabályozott rendelkezésekből levezethetővé vállnak a későbbiek. A jogszabály végén találjuk a záró rendelkezéseket, amelyben szabályozni kell a rendelet hatályba lépését, valamint szükség esetén a korábbi önkormányzati rendelet hatályon kívül helyezését, módosítását. A rendeletben szerepelhetnek még értelmező rendelkezések, amelyek egyes kifejezések, fogalmak magyarázatát tartalmazhatják, mely megkönnyítheti a jogszabály értelmezését. Az értelmező rendelkezések mellett találkozhatunk átmeneti rendelkezésekkel is, amelyeket akkor kell alkotni, ha az új szabályozás szükségessé teszi, hogy előre meghatározott vagy előre meg nem határozható átmeneti időszakban, 26 61/2009. (XII. 14.) IRM rendelet 60. (1) a,b,c,d 21
a jogszabály hatálya alá tartozó meghatározott esetekben, a jogszabály alkalmazandó rendelkezéseitől eltérő szabályokat kelljen alkalmazni. 27 5. Az önkormányzatok törvényességi felügyelete Az önkormányzatok jogalkotói hatáskörének gyakorlása ugyan törvényi szabályokhoz kötött, a hatáskör gyakorlásának biztosítása és az ehhez szükséges feltételek megteremtése nem azonos az önkormányzatok törvényes, azaz a jogszabályoknak megfelelő működésével. Ezért külön állami feladatként jelenik meg a megalkotott rendeletek ellenőrzése. A törvényességi felügyelet intézményének létrehozása biztosítja a jogállamiság és a jogbiztonság követelményeinek érvényesülését. Ezt az intézményt nem a Mötv. hozta létre, alapjait már a korábbi önkormányzati törvényben is megtaláljuk, de akkor még nem felügyeletről, hanem ellenőrzésről volt szó, ami a közigazgatási hivatal, majd a fővárosi és megyei kormányhivatal feladatkörébe tartozott. A 2011. évi CLXXXIX. törvény törvényességi ellenőrzés helyett törvényességi felügyeletet vezetett be. Az Alaptörvény nem változtatja meg a felügyeletet végző szervet, továbbra is a kormányhivatalokra bízza ezt a feladatot. Az ellenőrzés és a felügyelet közötti leglényegesebb különbség az, hogy a felügyelet sokkal erősebb beavatkozási lehetőséget nyújt. Az általam vizsgált helyi önkormányzatok egyöntetű véleménye szerint a kormányhivatal a korábbi évektől eltérően él is a jogszabályban biztosított törvényességi felügyeleti jogával. Ezen jogát elsősorban a képviselő-testületi ülésekről készült jegyzőkönyvek részletes vizsgálatával látja el. A törvényességi felügyelet több lépcsős folyamat is lehet, így külön foglalkozom a kormányhivatal, az Alkotmánybíróság és a Kúria szerepével ebben a témakörben. 5.1. A kormányhivatal által végzett törvényességi felügyelet az önkormányzati rendeletalkotással kapcsolatban A kormányhivatal törvényességi felügyeletéről az Alaptörvény és a 2011. évi CLXXXIX. törvény is rendelkezik. Az Alaptörvény ide vonatkozó rendelkezéseit már az önkormányzati rendeletalkotásra vonatkozó alkotmányos szabályoknál említettem így ebben a részben a 2011. évi CLXXXIX. törvény szabályozására térek ki. Az új 27 61/2009. (XII. 14.) IRM rendelet 84. (1) 22
önkormányzati törvény felsorolja a kormányhivatalok Alaptörvényben nem említett jogosítványait, valamint részletezi is azokat. A helyi rendeletalkotás feletti felügyelet szempontjából fontos, hogy a kormányhivatal törvényességi felhívással élhet a jogszabályban meghatározott feltételek bekövetkezése esetén. A törvényességi felhívás intézménye nem a Mötv.- ben jelenik meg először, elődjét már az 1990. évi LXV. törvényben is megtaláljuk törvényességi észrevételként. Jogszabálysértés esetén a felügyeleti eljárás első lépéseként a kormányhivatal határidő tűzésével felhívja az érintett önkormányzatot a jogszabálysértő állapot megszüntetésére. Az érintett önkormányzat képviselő-testületi ülés keretében kell, hogy megtárgyalja a törvényességi felhívásban foglaltakat a kormányhivatal felhívásában megadott határidőn belül. Amennyiben ezen határidőn belül a képviselő-testület az éves munkaterv alapján nem ülésezik, a polgármesternek gondoskodni kell a rendkívüli testületi ülés összehívásáról. A törvényességi felhívásban foglaltakkal való egyetértés esetén sor kerül a rendelet módosítására vagy visszavonására. Amennyiben a képviselő-testület a törvényességi felhívásban foglaltakat megtárgyalva akként dönt, hogy a felhívásban foglaltakkal nem ért egyet, a korábban megalkotott helyi rendelet továbbra is hatályban marad. Bármilyen döntést hoz a testület, arról köteles tájékoztatni a kormányhivatalt a felhívásban foglalt határidőn belül. Eredménytelenség esetén a kormányhivatal mérlegel és dönt a további eszközök alkalmazásáról. A kormányhivatal törvényességi kérdések megtárgyalásának céljából összehívhatja a képviselő-testület ülését. A törvényességi kérdések körébe minden beletartozik, ami a helyi önkormányzat törvényes működéséhez szükséges. A kormányhivatal először a polgármesternél kezdeményezi az ülés összehívását, de ha ez 15 napon belül nem történik meg, akkor törvényi felhatalmazása alapján a kormányhivatal is összehívhatja. Az Alaptörvény kimondja, hogy az önkormányzati rendeletek nem lehetnek ellentétesek más jogszabállyal, ebből következik, hogy az Alaptörvénnyel sem. A kormányhivatal a rendeletek alkotmányossági vizsgálatára nem kapott felhatalmazást, de arra igen, hogy ezt a helyi önkormányzatok törvényességi felügyeletéért felelős miniszter útján a Kormánynál indítványozza. Ha a kormányhivatal úgy véli, hogy egy önkormányzati rendelet nincs összhangban valamely más jogszabályi rendelkezéssel a Kúriánál kezdeményezheti annak felülvizsgálatát, vagy ha az önkormányzat törvényen alapuló jogalkotási kötelezettségét elmulasztotta a kormányhivatal kérheti ennek megállapítását is. 23