AZ EURÓPAI KÖZÖSSÉGEK BIZOTTSÁGA Brüsszel, 2007.11.6. SEC(2007) 1425 A BIZOTTSÁG SZOLGÁLATAINAK MUNKADOKUMENTUMA Kísérő dokumentum Javaslat a terrorizmus elleni küzdelemről szóló 2002/475/EK tanácsi kerethatározat felülvizsgálatára A HATÁSVIZSGÁLAT ÖSSZEFOGLALÁSA {COM(2007) 650 végleges} {SEC(2007) 1424} HU HU
Hatásvizsgálat összefoglalása 1. SZAKASZ: ELJÁRÁSI KÉRDÉSEK ÉS KONZULTÁCIÓ AZ ÉRDEKELTEKKEL Annak érdekében, hogy hatékony megoldásokat dolgozzanak ki a különböző médiumok útján folytatott terrorista propaganda, illetve az elsősorban a robbanóanyagokra és bombák készítésére vonatkozó szakismeret terrorista célokra való átadásának korlátozása céljából, a Bizottság 2007-re szóló jogalkotási és munkaprogramja a terrorizmus elleni küzdelemről szóló, 2002. június 13-i kerethatározat felülvizsgálatára vonatkozó javaslatot tartalmaz. 2006. júniusban széles körű értékelési folyamatot indítottak el. A Bizottság 2006-ban három különböző kérdőívet adott ki: 2006. június 26-án az elsőt a tagállamok részére; 2006. november 20-án egy továbbit a vonatkozó iparág és a civil társadalom számára, és végül 2006. december 11-én egy harmadikat az Europol és az Eurojust részére. Az e kérdőívekre adott válaszokat a hatásvizsgálat I., II. és III. mellékletében foglalták össze. Ezenfelül megbeszéléseket és találkozókat tartottak az európai média és az internet szolgáltatók képviselőivel. Végül a 2007. március 20-án tartott konferencia keretében a kérdőívek eredményeinek bemutatása, és az internet terrorista célokra való felhasználása elleni küzdelem lehetséges megoldásainak megvitatása céljából összehívták a tagállamokat, az Eurojust-ot az Europolt és a Cepolt. 2. SZAKASZ: A PROBLÉMA MEGHATÁROZÁSA A modern információs és távközlési technológiák fontos szerepet játszanak a jelenlegi terrorista fenyegetés kialakulásában. Elsősorban az internet az, amely olcsó, gyors, könnyen hozzáférhető, továbbá gyakorlatilag a világ minden táján elérhető. Azok a törvénytisztelő állampolgárok, akiknek a mindennapi életük során hasznára válik az internet, nagyra értékelik mindezeket az előnyöket, amelyekkel sajnos visszaélnek azok a terroristák, akik tökéletesen tisztában vannak az internetben, mint a mozgósítási és toborzási célú propaganda terjesztésének, valamint a kiképzésre és merényletek tervezésére szánt oktatás és kézikönyvek nyújtásának rendkívül alacsony kockázatú és költségű eszközében rejlő lehetőségekkel. Ily módon az internet radikalizálódási folyamatok és a toborzás egyik legfőbb elősegítője: Európában a helyi terrorista hálózatok és egyének ösztönzésére és mozgósítására használják, valamint a terroristák eszközeire és módszereire vonatkozó információforrásul is szolgál, vagyis virtuális kiképző táborként működik. Ennélfogva az interneten keresztül terjesztett terrorista propaganda és szakismeret megerősíti a terroristákat, és növeli a terrorista fenyegetést. Ráadásul figyelembe véve, hogy a felhasználók számának gyors növekedése miatt az internet a modern társadalomnak a mainál még inkább kulcsfontosságú elemévé fog válni várhatóan növekedni fog az ilyen típusú információk terjesztése. A bűnüldöző hatóságok jelenleg nehezen tudnak gátat vetni az elsősorban az interneten keresztül terjesztett terrorista propaganda és szakértelem eredményeként létrejövő szűnni nem akaró erőszakos radikalizálódásnak és terrorista támadásoknak. A nehézségek abból erednek, hogy nem megfelelőek a jogszabályok, illetve hiányoznak a kapacitások és a szakértelem a terrorista propaganda és szakismeret terjesztésére használt sokféle nyelv és nagy mennyiségű információ feldolgozásához, továbbá magának az internetnek a jellegéből is adódnak: területen kívülisége és névtelensége komolyan akadályozza a bűnüldöző hatóságok HU 2 HU
reagálását, és megnehezíti az ilyen tartalmaknak az internetről való eltávolítását, illetve a valamely honlapért és annak tartalmáért felelős személyek üldözését. A nemzeti jogszabályok elemzése azt mutatja, hogy a tagállamok büntető törvénykönyvei nem minden esetben szankcionálják megfelelően a terrorista propaganda és szakismeret terjesztését. Az elsősorban a bombakészítés, illetve egyéb terrorista szakismeretek terjesztésére vonatkozó jogszabályok nem megfelelőek, és jelentős eltérések állnak fenn különösen a terrorista propaganda terjesztésére vonatkozó nemzeti jogi intézkedések között. Ez azt igazolja, hogy megoldandó biztonsági hiányosság áll fenn, és el kell végezni az összehangolást. Az európai uniós jogszabályok közvetlenül nem vonatkoznak a terrorista bűncselekmény elkövetése érdekében folytatott nyilvános izgatásra, a terroristák toborzására és a terroristák kiképzésére. Kétséges továbbá, hogy a terrorizmus elleni küzdelemről szóló kerethatározat előírja-e a tagállamok számára, hogy biztosítsák a bárki számára (vagyis honlap), illetve korlátozottan (azaz csevegő fórum) hozzáférhető, vagy toborzás céljából előre kiválasztott jelölteknek szóló, a terrorista bűncselekmények elkövetését vagy terrorista szakismeretek nyújtását az internet felhasználásával ösztönző üzenetek jelentős részének büntetendővé nyilvánítását. Az Európa Tanács terrorizmus megelőzéséről szóló egyezménye azonban a terrorista bűncselekmény elkövetése érdekében folytatott nyilvános izgatás, a terroristák toborzása és a terroristák kiképzése eszközeként tárgyalja az internet felhasználását. Továbbá az emberi jogok, különösen a szólásszabadság tiszteletben tartására vonatkozó feltételeket és biztosítékokat is tartalmaz. Amennyiben valamennyi tagállam aláírja és megerősíti, az egyezmény a tagállami jogszabályok összehangolásához fog vezetni. Szükségképpen közvetlen hatása lenne az alapvető jogokra bármely olyan jogszabálynak, amely a szabadságok (így a véleménynyilvánítás, az egyesülési vagy a vallásszabadság) jogszerű gyakorlása és a bűncselekmény közötti határterületet szabályozná. Az alapvető jogi kötelezettségek tiszteletben tartásával kell végezni a büntetendőnek nyilvánítás bevezetését, végrehajtását és alkalmazását. Ebből az is következik, hogy a büntetendőnek nyilvánítás bevezetése, végrehajtása és alkalmazása során az önkényesség, a diszkriminatív vagy rasszista bánásmód 1 bármely formájának kizárásával minden esetben szem előtt kell tartani az arányosság elvét az elérni kívánt törvényes célok vonatkozásában, valamint abban a tekintetben, hogy azok szükségesek-e egy demokratikus társadalomban. 3. SZAKASZ: CÉLKITŰZÉSEK A terrorista bűncselekmény elkövetése érdekében különösen az interneten keresztül folytatott nyilvános izgatás, terroristák toborzása és terroristák kiképzése elleni hatékony intézkedések elfogadása hozzájárulna annak megelőzéséhez, hogy a terrorista aktivisták és támogatóik erősebb és szélesebb bázist építsenek ki. Ezen intézkedéseknek ki kell terjedniük a fent említett elégtelen jogszabályok orvoslásához szükséges jogi rendelkezésekre, illetve a bűnüldöző hatóságok képességeinek és szakismeretének fokozását célzó gyakorlati intézkedésekre. E fellépések elősegítenék a terrorista támadások kockázatának csökkentését, illetve a radikalizálódás és a toborzás lehetőségeinek szűkítését. 1 Lásd az Európa Tanács terrorizmus megelőzéséről szóló egyezményére vonatkozó magyarázó jelentés, 143-151. pont. HU 3 HU
A jogi rendelkezések vonatkozásában, a bűnüldöző hatóságok számára egyértelmű engedélyt kell adni arra, hogy a terrorista propaganda és szakismeret interneten keresztül is megvalósuló terjesztése ügyében nyomozást folytassanak, és az egész Európai Unióban üldözzék az e terjesztés mögött meghúzódó terrorista aktivistákat és támogatóikat. A bűnüldöző hatóságoknak részesülniük kell továbbá a terrorizmus elleni küzdelem terén már megvalósított összehangolás előnyeiből, illetve engedélyt kell kapniuk, hogy az együttműködés eszközeit így az európai elfogatóparancsot felhasználják a bűnözés e formája ellen. A gyakorlati intézkedések révén megfelelő képzést, elegendő felszerelést, és mind a nyelvi, mind az informatikai szakemberek részéről megfelelő szakértői támogatást kell nyújtani a bűnüldöző hatóságok számára annak érdekében, hogy kinyomozzák és elemezzék az interneten található erőszakos, radikális tartalmakat, illetve felkutassák és azonosítsák a terrorista propaganda és szakismeret mögött álló egyéneket. 4. SZAKASZ: SZAKPOLITIKAI LEHETŐSÉGEK E célkitűzés megvalósítása érdekében az alábbi lehetőségeket határozták meg: (1) A szakpolitika változatlanul hagyása. E lehetőség vitatható status quo-t képvisel az Európa Tanács terrorizmus megelőzéséről szóló egyezménye, és az ahhoz kapcsolódó, folyamatban levő aláírási és megerősítési eljárás miatt. (2) Annak megtiltása, hogy az internet szolgáltatók hozzáférést biztosítsanak a terrorista bűncselekmény elkövetése érdekében folytatott nyilvános izgatásra, a terroristák toborzására és a terroristák kiképzésére irányuló tartalmakhoz. Mivel ez a lehetőség általában a szolgáltatókra vonatkozó új kötelezettséget vezet be, lényegesen módosítja az elektronikus kereskedelemről szóló irányelv rendszerét. (3) A bűnüldöző hatóságok képességeinek és szakismeretének fokozása annak érdekében, hogy megakadályozzák az internet terrorista célokra való felhasználását. A terrorista bűncselekmények elkövetése céljából folytatott nyilvános izgatásra, a terroristák toborzására és a terroristák kiképzésére irányuló tartalmak kinyomozására és elemzésére, valamint az e tartalmak mögött megbúvó egyének felkutatására és azonosítására vonatkozó képességük javítása céljából e lehetőség előirányozza a bűnüldöző hatóságok részére biztosítandó megfelelő képzések, hatékony felszerelések és a szakértők bevonásának a finanszírozását. (4) A tagállamok ösztönzése, hogy írják alá és/vagy erősítsék meg az Európa Tanács terrorizmus megelőzéséről szóló egyezményét. E lehetőség az egyezmény aláírási és megerősítési folyamatának felgyorsítására irányuló politikai nyilatkozatot tartalmaz. (5) A terrorizmus elleni küzdelemről szóló kerethatározat felülvizsgálata annak érdekében, hogy az Európa Tanács terrorizmus megelőzéséről szóló egyezménye alapján előírtakhoz hasonló büntetendő cselekményeket vezessenek be, valamint hogy az interneten keresztüli elkövetés esetében is büntethetővé nyilvánítsák a terrorista bűncselekmények elkövetése érdekében folytatott nyilvános izgatást, a terroristák toborzását és a terroristák kiképzését. HU 4 HU
5. ÉS 6. SZAKASZ: HATÁSOK, VALAMINT A LEHETŐSÉGEK ÖSSZEHASONLÍTÁSA Alaposan megvizsgálták a szakpolitikai lehetőségeknek a közbiztonságra, a gazdaságra, valamint az emberi jogokra gyakorolt hatásait. A közbiztonsági hatások előterében a bűnüldöző hatóságoknak mind jogi, mind működési szempontból történő megerősítése áll. A gazdasági hatások magukba foglalják a hatóságok és a magánszektor költségeit egyaránt, valamint különbséget tesznek a közvetlen és közvetett hatások között. Az emberi jogokra gyakorolt hatásba beletartozik a véleménynyilvánítás szabadságára vonatkozó közvetlen, illetve az élethez való jogra, és a testi és szellemi sérthetetlenséghez való jogra gyakorolt közvetett hatás. Az egyes lehetőségek főbb előnyeit és hátrányait is megállapították azon túl, hogy gondosan elemezték a közbiztonságra, a gazdaságra, valamint az emberi jogokra gyakorolt hatásukat. Az 1. lehetőség alapján a terrorizmus megelőzéséről szóló egyezmény azáltal, hogy elősegíti az internet terrorista célokra való felhasználásának leküzdését kedvező hatást gyakorol majd a közbiztonságra. E lehetőség alapján a bűnüldözés felhatalmazást kap arra, hogy az emberi jogok teljes mértékű tiszteletben tartásával küzdjön a terrorizmus új elkövetési módjai így az interneten keresztül elkövetett büntetendő cselekmények ellen. E lehetőség nem teszi szükségessé a további európai uniós szintű szabályozást. A teljes mértékű összehangolás azonban csak akkor fog megvalósulni, ha valamennyi tagállam aláírja és megerősíti az egyezményt, ami akár évekig is letarthat. A 2. lehetőség a megvizsgáltak közül a legszélsőségesebb. Előnye, hogy közvetlenül korlátozza a vonatkozó tartalmak interneten keresztüli terjesztését. Azonban súlyos hátrányai is vannak, amelyek közül az a legfontosabb, hogy sem a terrorista propaganda és szakismeret terjesztését nem nyilvánítja bűncselekménnyé, sem az emberi jogok követelményrendszerének való megfelelést nem garantálja teljes mértékben. A 3. lehetőség gyakorlati megoldásokat ír elő annak érdekében, hogy leküzdjék a bűnüldöző hatóságoknak a terrorista propagandát és szakismeretet terjesztő, interneten keresztül továbbított üzenetek kinyomozásával és elemzésével kapcsolatos nehézségeit. E megoldás az ilyen üzenetek szerzőinek azonosításában is segíti a hatóságokat. Az ily módon megszerzett információ hozzájárul a terrorizmus tendenciáinak megértéséhez, a terrorista akciók előrejelzéséhez, és a támadások megelőzéséhez. Mivel azonban nem fogadnak el jogszabályokat, sem a terrorista propaganda és szakismeret terjesztése, sem az a mögött álló terrorista aktivisták és támogatóik vonatkozásában nem teszi lehetővé a nyomozás lefolytatását. Ezért a 3. lehetőség következtében a bűnüldöző hatóságok a jogi szabályozás hiányában csak részleges felhatalmazást kapnak. A 4. lehetőség előnyei és hátrányai nem térnek el lényegesen az 1. lehetőségéitől. Az emberi jogokra gyakorolt hatás tekintetében az 5. lehetőség hasonlít az elsőhöz, mivel tartalmazza az Európa Tanács terrorizmus megelőzéséről szóló egyezményének az emberi jogok és alapvető szabadságok védelmének biztosítása irányuló feltételeit és biztosítékait. Jelentős előnyökkel jár azonban; ilyen a terrorizmus elleni küzdelemről szóló kerethatározat szankciókra és joghatóságra vonatkozó szabályainak a kerethatározatba beiktatott új bűncselekményekre való alkalmazása. Garantálná továbbá az európai elfogatóparancs alkalmazását, és lehetővé tenné, hogy a terrorizmus elleni küzdelemről szóló kerethatározathoz kapcsolódó, egyedi európai uniós együttműködési eszközöket alkalmazzanak az új bűncselekmények tekintetében. Ezenfelül érvényre juttatja az uniós HU 5 HU
jogszabályoknak a nemzetközi egyezményekhez és szerződésekhez képesti valamennyi előnyét. Ezen elemzés arra enged következtetni, hogy a terrorizmus új elkövetési módjai elsősorban az internetnek a terrorista bűncselekmények elkövetése céljából folytatott nyilvános izgatás, a terroristák toborzása és a terroristák kiképzése eszközeként való felhasználása elleni küzdelemben az 5. és 3. lehetőség ötvözete jelentené a leghatékonyabb politikát. 7. SZAKASZ: NYOMON KÖVETÉS ÉS ÉRTÉKELÉS A terrorizmus elleni küzdelemről szóló kerethatározat felülvizsgálata tekintetében a tagállami végrehajtás értékelésére előírt, a kerethatározatok átültetésének ellenőrzésére általánosan alkalmazott értékelés révén biztosítanák az 5. lehetőség alapján tervezett intézkedések nyomonkövetését és értékelését, az e jogi eszköz 11. cikkében foglaltaknak megfelelően. A Bűnmegelőzés és a bűnözés elleni küzdelem elnevezésű egyedi program 13. és 15. cikke garantálná a nyomon követést és az értékelést a 3. lehetőség nem jogszabályi intézkedései vonatkozásában. A 13. cikk részletesen szabályozza az e program alapján finanszírozott egyes intézkedések nyomon követését, és a 15. cikk állapítja meg magának a programnak az értékelésére vonatkozó szabályokat. HU 6 HU