Szakértők és pártemberek Kormányzati elit Magyarországon 1848 2010 Szerkesztette Ilonszki Gabriella AKADÉMIAI KIADÓ, BUDAPEST
A kötet adatgyűjtési munkáját az OTKA 62628. sz. A kormányzati elit Magyarországon című kutatásával (2006 2009) támogatta, az elemző munkához pedig a TÁMOP 4.2.1.B-09/1/KMR-2010-0005 programja (2010 2012) nyújtott segítséget. Itt mondunk köszönetet mindkét támogatásért, amelyek nélkül ez a kötet nem jelenhetett volna meg. TÁMOP-4.2.1/B-09/1/KMR-2010-0005 Írta Dukai Réka, Gyömöre Máté, Ilonszki Gabriella, Jankovics Soma, Kurtán Sándor, Lázár Levente, Ványi Éva Lektor Hubai László ISBN 978 963 05 8930 7 Kiadja az Akadémiai Kiadó, az 1795-ben alapított Magyar Könyvkiadók és Könyvterjesztők Egyesülésének tagja 1117 Budapest, Prielle Kornélia u. 19. www.akademiaikiado.hu Első magyar nyelvű kiadás: 2011 Ilonszki Gabriella (szerk.) 2011 Minden jog fenntartva, beleértve a sokszorosítás, a nyilvános előadás, a rádió- és televízióadás, valamint a fordítás jogát, az egyes fejezeteket illetően is. Printed in Hungary
Tartalomjegyzék A kötet szerzői............................................... 7 Bevezető. A kormányzati elit kutatási környezete (Ilonszki Gabriella) 9 I. Ilonszki Gabriella Kormányzati elit Magyarországon, 1848 2010. Szakértelem és politika.............................................. 15 II. Jankovics Soma Az önálló kormányzás kezdetei Magyarországon. Miniszteri utak, 1848 1918............................... 54 III. Lázár Levente A két világháború közötti kormányzati elit. A státuszelit dominanciája........................................... 84 IV. Gyömöre Máté Párhuzamos világok. Két átmenet Magyarországon, 1944 1949. 110 V. Kurtán Sándor Miniszterek az államszocializmus korszakában, 1949 1990.... 139 VI. Dukai Réka Politika és közigazgatás kapcsolata különös tekintettel az 1990 utáni időszakra................................... 162 VII. Ványi Éva Szakma és politika. Politikai vezetők a kormányzatban, 1990 2006.............................................. 186
Kormányzati és parlamenti ciklusok............................ 225 Irodalomjegyzék............................................. 229 Ábrák és táblázatok jegyzéke................................... 240
A kötet szerzői Dukai Réka A Budapesti Corvinus Egyetemen szerzett politológus diplomát 2009-ben. Szakdolgozata és szakmai érdeklődése a közigazgatás területére vezette. Jelenleg is a közigazgatásban dolgozik. Gyömöre Máté Budapesten született. Tanulmányait a Budapesti Corvinus Egyetemen végezte politológus-közgazdászként. 2008-tól a Progresszív Intézet (2010-től Magyar Progresszív Intézet) politikai elemzője. Szakterülete a politikai elitkutatás, belpolitikai, gazdaságpolitikai elemzés, politikai marketing és e-demokrácia. Ilonszki Gabriella Politológus, a Budapesti Corvinus Egyetem Politikatudományi Intézetének munkatársa, az Elitkutató Központ vezetője. Az összehasonlító politikatudományon belül a politikai elitszereplőkkel és a demokrácia intézményrendszerével foglalkozik. Jankovics Soma Dunaújvárosban született. 2009-ben politológus-közgazdász szakon végzett a Budapesti Corvinus Egyetemen. Kutatásait a választási magatartás, a politikai elit és a politikatörténet területén végezte. 2010-től az [origo] internetes portál gazdasági újságírója.
Kurtán Sándor Politológus, a Budapesti Corvinus Egyetem Politikatudományi Intézetének munkatársa. Kutatási területei: magyar parlament, magyar politikai elitek, titkosszolgálatok. Lázár Levente Budapesten született. 2010-ben politológus-közgazdász, illetve környezeti menedzsment szakokon tett záróvizsgát a Budapesti Corvinus Egyetemen. 2008-tól a Környezetvédelmi Fejlesztési Igazgatóság munkatársa, ahol az Európai Unió által támogatott környezetvédelmi projekteket menedzseli. Ványi Éva Politológus, történész, a Budapesti Corvinus Egyetem Politikatudományi Doktori Iskolájának doktorjelöltje, az Egyetem Politikatudományi Intézetének tudományos munkatársa. Kutatási területe a rendszerváltás utáni magyar kormányzati elit.
Bevezető A kormányzati elit kutatási környezete 2010-ben sok tekintetben új kormányzati időszámítás kezdődött, lezárult az 1990-es rendszerváltás utáni első korszak. Ez önmagában is indokolja a kötet időbeli lehatárolását: témánk az 1848 és 2010 közötti időszak kormányzati szereplőinek, elsősorban a kormányminisztereknek a politikatudomány releváns szempontjai szerinti bemutatása, elemzése. Mégis, az írás és szerkesztés során megfogalmazódott a felismerés, hogy az alapkérdések és a legfontosabb elemzési szempontok korszakokon átnyúlóan a mai napig nagyon is hasonlóak e markáns vezetői csoport esetében. A kormányzati elit vizsgálatakor rendre két alapvető kérdés fogalmazódik meg. Az egyik a csoport nyitottságára, illetve zártságára vonatkozik, vagyis arra, hogy kik kerülnek, kerülhetnek be az említett körbe. A kik ők? az elitstúdiumok klasszikus kérdése. Ezen túlmenően azonban a kinevezési gyakorlat korszakonként változó tartalma kétségkívül következtetni enged a politikai rendszer általános jellemzőire is. Gondoljunk arra, hogy mit árul el a politikai rendszerről, ha a kinevezettek dominánsan egy bizonyos társadalmi rétegből kerülnek ki, vagy adott politikai pozíciók a belépés előfeltételei. Ezt a tételt a kötet több fejezete is bizonyítja majd: látni fogjuk, hogy miként őrzi a státuszelit a pozícióit a kormányzat szintjén még a két világháború közti időszakban is (Lázár, III. fejezet). Bebizonyosodik, hogy a miniszteri elit társadalmi hátterének változása, vagyis a szelekció társadalmi kinyílása a II. világháború után mégis bezáródást jelentett, mert
10 Bevezető szűk politikai szempontrendszer és intézményi korlátok határozták meg a pozícióba való kerülés feltételeit (Kurtán, V. fejezet). A másik kérdés is fontos és aktuális: a végrehajtó hatalom csúcsára kerülők kinevezésénél mennyire számítanak politikai szempontok és mennyire a szakértelem? E két szempont nem zárja ki egymást, és ideálisan a politikusi képességeknek és a szakmai képességeknek valamiféle együttese jelentheti a miniszteri attribútumokat. A politikus immanens erénye a vezetés, a meggyőzés képessége és a szövetségépítés, a szakértőé pedig a tudás és kompetencia, de a politikus erénye az is, ha megfelelően tudja mozgósítani és alkalmazni a szakértelmet, míg a szakértő miniszter nem lehet sikeres politikai lojalitás és megfelelő politikai szövetségesek nélkül. Vagyis bonyolultan és sokrétűen kapcsolódnak egybe a politikai és a szakértői tulajdonságok, képességek. E komplex kapcsolat ellenére van lehetőség e két szempont elkülönítésére a miniszter karrierútjának, korábban betöltött pozícióinak és általában a kiválasztás csatornáinak elemzésével. Gyakorlatilag mindegyik fejezet felteszi ezt a kérdést. A korszakokon átnyúló összehasonlítás meglepően kevés különbséget talál legalábbis a politikai demokrácia intézményi keretei között működő rendszerekben a politikusok és a szakértők egymáshoz viszonyított arányában (Ilonszki, I. fejezet), az 1990 utáni időszakra pedig sajátos politikus-szakértő karriert diagnosztizál az elemző (Ványi, VII. fejezet). A szakértelem és a politika kapcsolata nemcsak a miniszteri jellemzőkben ragadható meg, hanem a felső szintű közigazgatás tekintetében is. A miniszterek hátterét olykor rekrutációs forrását jelentő államtitkári csoport növekvő átpolitizálódásának folyamata is elemzésre kerül (Dukai, VI. fejezet). A kötet tanulmányainak egy része vállalja a történeti korszakok miniszteriális elitjének politikatudományi szempontú bemutatását, kronologikus rendben, de egyben tematikusan foglalkozik a miniszteriális elit előbb említett fontos jellemzőivel. Jankovics (II. fejezet) a hosszú liberális korszakot vizsgálva mutatja be, hogy a miniszteri karrierutak jelzik a rendszer fokozatos bezáródását és az innováció elmaradását, Lázár (III. fejezet) elsősorban a Horthy-rendszer minisztereinek társadalmi meghatározottságával foglalkozik, Gyömöre (IV. fejezet) az elfogyó hatalmú kormány személyi feltételrendszerével illusztrálja a kommunista hatalomátvétel előtörténetét,
A kormányzati elit kutatási környezete 11 és Kurtán (V. fejezet) a totalitárius és poszttotalitárius időszak miniszteri tipológiájával bizonyítja e szakaszok eltérő jellegét. Politikai kormányok vagy szakértő kormányok, szakértő miniszterek és politikus bürokraták valószínűleg nem csak a politika személyi dinamikája miatt foglalkoztatják a kutatókat és más érdeklődőket ezek a kérdések. A kormányzás eredményét és eredményességét is szeretnénk kitalálni, előre látni a kormányzati elit vizsgálata alapján. Pedig a kapcsolat nem egyértelmű. Kiváló felkészültségű miniszterek és kormányaik is megbukhatnak, míg olykor a szerencse a középszerűek mellé áll. Ez az általános igazság rögtön további két szempontra figyelmeztet: az elit szerepére és a jó kormányzás problémájára. Egy sokszor használt hasonlattal élve, a politikai elit nem üres hajóváz, amit a politikai áramlatok löknek ilyen vagy olyan vizekre, hanem olyan hajó, amely maga is irányít és legalábbis része a hullámverésnek. Az elittel foglalkozó kutatók többsége egyetért abban, hogy az elitcsoport tevékenysége legalábbis részben következik a csoport jellemzőiből: milyenek a tapasztalatai, milyen a felkészültsége, milyen elképzelési vannak feladatairól és további karrierútjáról. Tegyük hozzá azonban, hogy ezeket a jellemzőiket a közpolitikai igények és lehetőségek, valamint az egyéb intézményi feltételek tartják mintegy talpazaton. A fent használt hasonlathoz visszatérve: a közpolitikai és intézményi hullámokat még az összeszokott legénység és az autoritással bíró kapitány sem tudja mindig a hajó javára fordítani. Amennyiben a kormányzást a hozzáértés, szakértelem, valamint a politikai irányítás, vezetés képessége kettős dimenziójában értelmezzük, ez maguknak a végrehajtóknak, a minisztereknek és egyéb kormányzati szereplőknek jellemzőire épül. Várható-e, hogy a hozzáértéssel és politikai vezetési képességgel nem rendelkező kormányzati elit jól kormányozzon? De a kormányzás minőségét vagyis sikerességét, eredményességét, hatékonyságát a kormányzati szereplőkön kívül számos tényező befolyásolja. Milyenek a feltételek: a gazdasági, társadalmi, sőt a nemzetközi kontextus? Rossz pozícióból indulva mondjuk egy vesztes háború után a kevésbé eredményes kormányzati teljesítmény is siker. A modern magyar történelem bővelkedik olyan időszakokban, amikor ez a fajta kontextus terhes örökség, súlyos alkalmazkodási kényszer, nemzetközi nyomás nagyban befolyásolta a kormányzati teljesítmény minőségét.
12 Bevezető Bár nem célunk és feladatunk a kormányzati teljesítmény mérése és értékelése, ezzel az eszközzel gyakran élnek a kormányok és a kormányzás kutatói. Pedig a kormányzati tevékenység eredményei (kivéve, ha valamilyen akut válság kezelése a feladat) általában hosszabb távon mutatkoznak meg. Előfordul természetesen, hogy egy rövid időszak, kormányzati szerepvállalás valamilyen tekintetben különösen eredményes, a kormányzati szereplők reagálni tudtak egy feladatra, sikeresen oldották meg azt vagy éppen ellenkezőleg, egyértelműen kudarcos a végrehajtó hatalom, mert azonnal kiderül, hogy az irány rossz, a döntés megvalósíthatatlan, a veszteség (akár társadalmi, akár gazdasági értelemben) óriási. Összességében azok a miniszteriális szereplők kormányok vannak kedvezőbb helyzetben, akik hosszabb időn át viselnek kormányzati szerepet, hiszen ez valószínűleg (legalábbis demokratikus viszonyok között) jó külső feltételeket : békét, társadalmi nyugalmat, szilárd legitimációt jelent, és így időt a felkészülésre és a feladatok megvalósítására. Nem kell érvelni amellett, hogy az ilyen időszakok sem voltak túl gyakoriak a magyar történelemben. Az idő és a kormányzás kapcsolatát tekintve ennél is többről van szó azonban: nagy valószínűséggel több évtized után kaphat megfelelő értékelést, hogy jó volt-e egy nemzetiségi politikai, egy társadalombiztosítási politikai vagy éppen egy külpolitikai irány és konkrét döntéssor. Sikerült-e az ország fejlődésének útjával összhangban, az ország érdekeinek megfelelően cselekedni, a kormányzat tevékenysége javította-e az ország és az állampolgárok többségének további esélyeit és lehetőségeit az eredményes teljesítésre? Vagy éppen félrevitte ezt a fejlődést, mert rosszul értelmezte a feladatot és a lehetőségeket, bármi lett légyen is ennek az oka: felkészületlenség, önérdek, ideológiai vagy egyéb, például külpolitikai elfogultság és fixáltság. Mindezen jelenségekkel találkoztunk kutatásunk során. Vannak a mérhetőn kívüli tényezők is, amelyek minősítik egy kormány teljesítményét. Bár nem gondoljuk, hogy az állampolgári emlékezet mindig igazságos lenne a politikai-kormányzati szereplőkkel szemben, a siker meghatározásánál nem hagyható ki az állampolgári elégedettség, az a meggyőződés, hogy valamely kormány alatt jobb lett az ország és az állampolgár helyzete. Sőt, a sikerességhez hozzátartozhat a sikeresség hite: mennyire fogadja el a közvélemény az adott kormányzat irányító szerepét, tekinti egyszerre hiteles és eredményes vezetőnek tagjait. Az előbbi és igazán nem