Az EU közpolitikai rendszere Tananyag: www.szappanyos.hu/email Előadások: Szeptember 20. Október 4-5. November 22-23. December 6-7. Számonkérés: ZH melinda@szappanyos.hu I. 1. Az alapítószerződések módosításai gazdasági szervezetből politikai szervezet Az EU mint különleges nemzetközi szervezet 2013. Szeptember 20. Az EU mint különleges nemzetközi szervezet Nemzetközi szervezetek Kormányközi szervezetek Nem kormányközi szervezetek NGO INGO Változások a nemzetközi jogrendben Intézményesített kapcsolatok állandó képviseletek, találkozók Jogalanyiság nki szerződések megkötése (EJEE) Nemzetközi szervezetek jelentősége Jogalkotás különleges sui generis jogrendszer Nemzetközi viták békés rendezése bírói fórumok a szervezeten belül Különösen jelentős nemzetközi szervezetek 4 ismérv a) Államok hozzák létre 6 alapító tag, folyamatos bővülés (csak államok) b) Nemzetközi szerződéssel alapító szerződések egész sora (konstitutív elemek + módosítás) c) Jogalanyiság új jelenség (Lisszaboni szerződés) d) Állandó szervezeti keret intézmények, folyamatos módosítások 1
a) Résztvevők száma alapján: univerzális nem univerzális b) Együttműködés tárgyai alapján: általános feladatkörű speciális feladatkörű + regionális Zárt tagfelvételi eljárással lehet bekerülni Szervezet 3 típusú fő szerv Plenáris tanácskozó szerv Szűkkörű döntéshozó szerv Titkárság kezdetekben ma sokkal bonyolultabb A határozatok jogi természete Ajánlás Kötelező határozat kezdetekben ma sokkal bonyolultabb Bonyolult szervezetrendszer Szupranacionalitás? Sui generis jogrendszer (Costa v. ENEL ügy) A hagyományos nemzetközi szerződésektől eltérően az EGK- Szerződés saját jogrendszert hozott létre, amely a Szerződés hatálybalépésétől a tagállamok jogrendszerébe illeszkedik, és amely azok bíróságaira nézve kötelező. Saját intézményekkel és jogi személyiséggel bíró, jogképes, nemzetközi képviseleti joggal, és különösen az államok hatáskörének korlátozásából vagy az államok által a Közösségre átruházott funkciókból eredő, tényleges hatalommal felruházott Közösség határozatlan időre történő létrehozásával ugyanis az államok, bár szűk területeken, de korlátozták szuverén jogaikat, és így a saját állampolgáraikra, illetve honosaikra és önmagukra alkalmazandó joganyagot hoztak létre. tagállamok szuverenitásuk egy részét átruházzák különálló életre kelt, és jogosult az önszabályozásra E felfogásból kiindulva az Európai Unió Bírósága több elvet határozott meg: az átruházott hatáskörök egyoldalú visszavonásának tilalma; az uniós jog elsőbbségét a tagállami alkotmányokkal szemben Szuverenitás A jogalkotás A jogalap fogalma és jelentősége 2
Legkorábbi elmélet (Coudenhove-Kalergi) Jean Monnet Az 1960-as évek végén is népszerő volt, mert az európai integrációt túl lassúnak találták Lényege: federáció Ma nem reális elképzelés Holland gondolkodók, 1950-60 évek Fókuszban: a politikai integráció feltételei Nem a közös intézményrendszer a lényeg, hanem a közös szociális tanulás Sokat kritizált, de erénye: feltárta az integrációban a szociális-pszichológiai elemek fontosságát David Mitrany, bár ı nem regionális, hanem univerzális integrációt sürgetett Kiindulópont: nacionalizmus és az államok regionális szinten való szervezıdése fenyegetés a világbékére, nem szabad a nemzeti nacionalizmust európai nacionalizmussá tenni Federációt nem tartotta jó iránynak Cél: a lehetı legnagyobb fokú kooperáció az államok különbözıségének meghagyásával Szétválasztotta a politikai és a technikai/funkcionális együttmőködést (focus on technical, sector-specific integration) Nincs közös hatóság és hatalom Funkcionalizmus kritikája: az együttmőködés nem választható szét technikai és politikai vonalra szükségképpen összefonódás + nem vette figyelembe a nemzetközi környezet hatásait Fókuszban a politikai integráció folyamata (nem a feltételek és nem a végtermék ) A szupranacionális (essential institutionally) és a nemzeti intézmények (essential socially) is szükségszerőek Szükség van egyes területek szakértıire, de a politikai elit jelenléte is kívánatos kialakul egy szupranacionális politikai elit Lényeg: spill-over (snowball) Politikai Funcionális/szektorális Földrajzi voltak olyan időszakok, amelyekre igaz, pl.? Nemzetközi kapcsolatok elméleteibıl szivárgott át Alap: államok között hatalmi egyensúly, idınként változik a béke és bármilyen együttműködés csak átmeneti lehet A regionális együttmőködés kevésbé fontos mint a globális és a helyi Az államok és együttmőködési területeinek különbözısége a spill-over korlátja (low politics, high politics) high politics-ra nincs spill-over 3
Felismerés: Spill-back, spill-around Domestic politics aprroaches: nem az EK-t kell kizárólag elemezni, hanem a tagállamok mőködését az EU-ban Interdependence/regime theory: nem csak az államok tevékenysége befolyásolja a nemzetközi szervezetek alakulását, mert van nekik saját dinamikájuk is (ugyanígy az egyes régióknak) Law and integration: a jogi szempontoknak minden vizsgálatban nagy jelentıséget kell tulajdonítani Kétféle kutatási megközelítés az európai integrációhoz: Állam-centrikus kutatások Nem állam-centrikus Új kutatási irány: elemezni kell nemcsak az intézményi változásokat, hanem a napi mőködést is (actual policy-making) Konklúzió: nem lehet az EU mőködését egy teóriával lefedni Á egyik sajátossága a képesség, hogy meghatározza a társ. által követendő irányvonalakat (főleg jogszabályok alkotásával) = policy-making Bár az EU sok szempontból más mint egy állam (erőszak monopóliuma DE EU jog elsőbbsége!), de ebben ugyanolyan: sok területen irányvonalakat határoz meg az Á-k és a társ. számára. Á-k hatásköre csökkent az EU javára még a hagyományosan belső ügyekben is ez a legtöbb közösségi politika területén megfigyelhető (kritika: nanny state ) a kormányzás új irányba indult: a felülről parancsolás felől a new mode of governance felé, amely inkább az együttműködést, önkéntes lépéseket, good practice-t hangsúlyozza a kényszerítés, kötelező jellegű jogszabályok helyett (pl. Open Method of Co-ordination OMC) nagyon sok aktor (a koalíciók között laza a kapcsolat), rendkívül bonyolult különösen nyitott a lobby irányában a problémák sokszínűek és a véletlen műve, hogy mikor melyik jut el policy-making szintre A nemzeti és a nemzetközi policymaking-ből is vannak alapjai 4
Tradicionális policy-making: jogalkotás az alapító szerződések által előírt rendben ( community method ) nem mindig tesz eleget a hatékonyság és demokratikus legitimitás kettős követelményének New mode of governance (NMG): inkább az önkéntes követés és a best pratice megosztása az alapja mint a felülről kötelező jogszabály Rugalmasság Kötelezettség hiányában kevesebb a politikai ellenállás könnyebben alkalmazható a változó gazdasági és szociális helyzetben is Reálisan nem veszi át a tradicionális módok helyét Effektivitásuk és demokratikus legitimációjuk nehezen mérhető és egyes területeken nagyon különböző A legtöbb módszer a szociális politikában és a környezeti politikában third way between supranationalism and intergovernmentalism OPEN METHOD OF COORDINATION Cél: közös probléma-megoldás a helyi és regionális sajátosságok figyelembevételével Célkitűzések (közép- és hosszú távra) határidőkkel: Biz. Javaslata alapján a kormányok dolgozták ki Folyamatos monitoring több fórumon (pl. kormányok, Biz.) Teljesítmény értékelése (benchmark) jó hatással van a többi állam teljesítményére a mások eredménye, mert Motivál (reputation) Best practice Pl. gender equality program (2001-2005) Célok és időrend kialakítása A célok elérésének eszközeit a tagállamok választják ki A teljesítés ellenőrzése és nyilvánossá tétele Információcsere Szankció: reputáció csökkenére Pl.: ÖNKÉNTES MEGÁLLAPODÁSOK Target Development and Implemetation by Voluntary Accords Célkitűzés Önkéntesen önszabályozás keretében történik az implementáció Az eszközöket a privát szereplők alakítják ki kisebb ellenállás, alacsonyabb költség, biztosabb implementáció Célkitűzés + időkeretek A cél eléréséhez szükséges teljesítmények definiálása Monitoring Szankció: nem teljesítés esetén 5
ELJÁRÁSI SZABÁLYOK/KÓDEXEK A JÓ GYAKORLATRÓL Procedural norms/codes of best practice A középpontban a probléma megoldása áll A kódexek lehetnek önkéntesek/kötelezőek Rugalmasak Nő a sikeres implementáció esélye I. 4. A jogforrások rendszere 2013. Szeptember 20. 1. Jogalapok közötti választás egyes intézmények közötti harc egyik eszköze Sok eljárás a Bíróság előtt teszt kidolgozása A jogalapok közül a speciálisabb kerül alkalmazásra (predominant purpose) + szerződés szövege Pl. Recovery of Indirect Taxes (Közvetett adók visszafizetése) irányelv Case C- 338/01 Commission v Council Jogalkotás konkrét jogalap nélkül Rugalmasság szükséges garanciák mellett Célhoz kötött de jogalappal nem rendelkező uniós cselekvéshez Garanciák: Bizottság javaslatára, EP egyetértését követően a Tanács egyhangúlag fel kell rá hívni a nemzeti parlamentek figyelmét Nem eredményezheti a tá-i jog harmonizációját olyan területen ahol erre nincs felhatalmazása Nem lehet a közös kül- és biztonságpolitikával kapcsolatban 2. Hatáskörök megosztása: EU-tagállamok EU-nak nincs általános felhatalmazása a cselekvésre! csak az alapító szerződésekben meghatározott célok megvalósítására van hatásköre (korlátozott és származékos jogalanyiság) Korábban: nem volt taxatív lista nagyon bonyolult rendszer a tárgykörökről és eljárásokról (22 különböző) Változás: Lisszaboni szerződés Pilléres szerkezet megszüntetése Jogalkotási eljárások egyszerűsítése és számuk csökkentése Hatáskörmegosztás tisztázása (az EU és a tagállamok által szabályozható tárgykörökről) 3 általános kategória: kizárólagos, megosztott, támogató hatáskörök 6
a) kizárólagos E területen kizárólag az EU fogadhat el kötelező erejű aktust A tagállamok csak az EU felhatalmazása alapján + ha az uniós aktus végrehajtásához szükséges Területek (taxatív felsorolás): Vámunió Belső piac működéséhez szükséges versenyszabályok Monetáris politika (euró) Tengeri biológiai erőforrások megőrzése Nki megállapodások megkötése b) megosztott Mind az EU mind a tagállamok alkothatnak kötelező erejű jogi aktusokat Exemplifikatív felsorolása 2 típus: Versengő: tá-k akkor alkothatnak jogot ha az EU nem szabályoz vagy ha lemondott a szabályozásról Párhuzamos: EU hatásköre nem akadályozhatja meg a tá-kat saját hatásköreik gyakorlásában Versengő: Belső piac Szociálpolitika egyes aspektusai Gazdi, társ-i és területi kohézió Mezőgazdaság és halászat Környezetvédelem és fogyasztóvédelem Közlekedés Energiaügy, stb. Párhuzamos: Technológiafejlesztés, űrkutatás Humanitárius segítségnyújtás EU feladata a programok kidolgozása, megvalósítása program tá.-i Részlet szabályok tá.-i Részlet szabályok tá.-i Részlet szabályok Program végrehajtása c) támogató = tagállamok intézkedéseit támogató, összehangoló vagy kiegészítő intézkedések Emberi egészség védelme és javítása Ipar Kultúra Idegenforgalom Oktatás, szakképzés, ifjúság és sport Polgári védelem Igazgatási együttműködés 3. Szubszidiaritás és arányosság elve A hatáskörmegosztás elvei (uniós hatáskörök gyakorlása során betartandó) Maastrichti Sz. vezette be 2 elv a szerződésben + 2. sz. jegyzőkönyv (alkalmazásuk részletes szabályai) Tagállami hatáskörök védelmének eszköze: uniós szintű cselekvés számára korlátokat állít (minden jogalkotás előtt vizsgálni kell! érvényességi kellék, de nem kell szó szerint említeni) 7
A szubszidiaritás elvének megfelelően azokon a területeken, amelyek nem tartoznak kizárólagos hatáskörébe, az Unió csak akkor és annyiban jár el, amikor és amennyiben a tervezett intézkedés céljait a tagállamok sem központi, sem regionális vagy helyi szinten nem tudják kielégítően megvalósítani, így azok a tervezett intézkedés terjedelme vagy hatása miatt az Unió szintjén jobban megvalósíthatók. Az arányosság elvének megfelelően az Unió intézkedése sem tartalmilag, sem formailag nem terjedhet túl azon, ami a Szerződések célkitűzéseinek eléréséhez szükséges. betartás felett őrködnek: tá-k + Tanács + EP Sárga lap eljárás Biztosítékok az elvek betartására: Minden jogalkotási aktus tervezetét meg kell küldeni a nemzeti parlamenteknek Jogalkotási aktusok tervezetét indokolni kell a z elvek tekintetében Sárga lap eljárás Narancssárga lap eljárás Parlamenteket értesíteni kell a tervezetről Minden nemzeti parlamentnek két szavazata van (kamaránként egy) Ha meghatározott szavazati arány szerint a tervezet nincs összhangban a szubszidiaritás elvével felülvizsgálat (de fenntartható) Ha a Biz. fenntartja a javaslatot, indokolnia kell Narancssárga lap eljárás A biz. És a nemzeti parlamentek véleménye a jogalkotó szerv elé kerül Ha a Tanács 55%-a vagy az EP-ben a szavazatok többsége szerint a javaslat nem összeegyeztethető az elvekkel nem tárgyalható a javaslat tovább! Elv megsértése miatt induló kereset elbírálására az Európai Unió Bírósága jogosult 4. Jogforrások 8
A. Elsődleges (primer) jog Alapító szerződések Alapító szerződések módosításai Csatlakozási szerződések Íratlan elsődleges uniós jog (jogelvek, uniós alapjogok, jogállami garanciák) Általános jogelvek: Bíróság alakította ki az uniós jog értelmezése, joghézagok kitöltése céljából Uniós alapjogok (magánélet védelme, tulajdon védelme) Jogállami garanciák (jogbiztonság elve, felek meghallgatásának kötelezettsége) Speciális uniós jogelvek: az EU és tagállamok viszonyára vonatkoznak (uniós jog elsőbbségének elve) Szokásjog: gyakorlatban ritka (uniós intézmények működésével kapcsolatban) B. EU másodlagos jog Ide tartozik: Unió szervei által alkotott jogszabályok Rendelet (regulation) Irányelv (directive) Határozat (decision) Ajánlás vagy vélemény (recommendation vagy resolution) + nem nevesített jogforrások KKBP-ben elfogadott döntések (más jellegű mint az uniós jog) a) rendelet Kibocsátó: Tanács; Tanács és a Parlament közösen; Bizottság; Európai Központi Bank. Címzettek: az Unió intézményei, minden tagállam és az Unióhoz tartozó minden személy. Teljes egészében kötelező, általános hatályú, generális absztrakt norma. Egy adott kérdés pontos és részletes szabályozására törekszik. Közvetlenül alkalmazandó, azaz nem igényel tagállami hatályba léptető aktust, sőt tilos nemzeti implementáló aktus kibocsátása (Variola ügy). Ám előfordul, hogy egyes részletszabályok nemzeti végrehajtási aktus elfogadását teszik szükségessé. Közvetlenül hatályos Elsősorban a jogegységesítés eszköze Ki kell hirdetni a Hivatalos Lapban (hatályba lépés: 20. nap) b) irányelv Kibocsátó: Tanács; Tanács és a Parlament közösen; Bizottság. Címzett: minden tagállam vagy a tagállamok meghatározott köre. Csak a megjelölt cél tekintetében kötelező, általában kevésbé részletes aktusok. Kompromisszumot jelent az Unió részéről fennálló szabályozási szükséglet és a tagállami szuverenitás között. Kétszintű jogalkotást feltételez: az Unió jogalkotó szervei előre meghatározzák a célt, a tagállamok határozzák meg a formát és az eszközöket, ekként jogalkotási kötelezettséget teremt a tagállam számára (határidőre). Vertikális közvetlen hatállyal rendelkezhet. A tagállami bíróságok a nemzeti jogot kötelesek az irányelvvel összhangban értelmezni (értelmezési kötelezettség). A jogharmonizáció (jogközelítés) egyik eszköze. Irányelv implementálási kötelezettségének megszegése Bizottság tájékoztatásának elmulasztása Késedelmes átültetés Nem alkotja meg/módosítja a jogszabályait + nem deregulál Nem megfelelő átültetés Csak formális átültetése, nem érvényesül a gyakorlatban 9
c) határozat d) ajánlás Kibocsátó: Tanács; Tanács és a Parlament közösen; Bizottság; Európai Központi Bank. Címzett: meghatározott tagállamok vagy meghatározott természetes vagy jogi személyek. Teljes egészében kötelezi a címzetteket. Általában igazgatási jellegű aktus. Vonatkozhat egyes konkrét ügyekre (individuális konkrét norma); de egyéb közösségi jogszabályok végrehajtására is kibocsátható, ez esetben normatív jellegű szabályozást tartalmaz. Közvetlen hatállyal rendelkezhet: ez az egyes rendelkezések természetétől, hátterétől, megfogalmazásának pontosságától függ. Nem rendelkezik jogi kötőerővel. Az adott uniós szerv saját kezdeményezése alapján foglal állást. Egyfajta cselekvési és magatartási elvárást fogalmaz meg. Címzett: minden tagállam vagy tagállamok meghatározott köre. vélemény Nem rendelkezik jogi kötőerővel. Valamely uniós szerv felkérése alapján megfogalmazott állásfoglalás. Álláspontot fogalmaz meg. Címzett: az Unió valamely szerve, meghatározott tagállam, vagy meghatározatlan címzetti kör. Az uniós acquis Tágabb kategória mint az uniós jog Magában foglalja az EU-ra vonatkozó összes szabályt a jogilag kötelezőket és a nem kötelezőket is Tartalma: Elsődleges és másodlagos jog Tá-i kormányok képviselőinek határozatai Eu-i T., Tanács és a közösen fellépő tagállamok döntései, nyilatkozatai EU nemzetközi szerződései Uniós tagság feltétele az elfogadása 5. Jogforrási hierarchia Másodlagos jogforrások Nincs olyan mint a nemzeti jogrendszerekben Nemzeti jogszabállyal szemben alkalmazási elsőbbség Primer források a hierarchia élén ezek egyenrangúak Unió által kötött nemzetközi egyezmények Másodlagos jogforrások Jogalkotási aktusok Bizottság által kibocsátott, felhatalmazáson alapuló nem jogalkotási aktusok, amelyek a jogalkotási aktusok egyes nem alapvető rendelkezéseit kiegészítik, illetve módosítják Bizottság (kivételesen a Tanács) által kibocsátott végrehajtási aktusok 10