SZABAD MUNKAERŐ-ÁRAMLÁS AZ EURÓPAI UNIÓ ALKOTMÁNYOS SZERZŐDÉSE KAPCSÁN, KÜLÖNÖS TEKINTETTEL A MAGYAR VONATKOZÁSOKRA

Budapesti Gazdasági Főiskola KÜLKERESKEDELMI FŐISKOLAI KAR NEMZETKÖZI KOMMUNIKÁCIÓ SZAK Újabb diplomás levelező tagozat Európai üzleti tanulmányok szakirány SZABAD MUNKAERŐ-ÁRAMLÁS AZ EURÓPAI UNIÓ ALKOTMÁNYOS SZERZŐDÉSE KAPCSÁN, KÜLÖNÖS TEKINTETTEL A MAGYAR VONATKOZÁSOKRA Készítette: Bende Nóra Ágota Budapest, 2005. Bende Nóra Ágota: Szabad munkaerő-áramlás az Európai Unió Alkotmányos Szerződése kapcsán,

3 Tartalom Táblázatok és ábrák jegyzéke 5 Bevezetés 6 1. fejezet: Az Európai Unió Alkotmányos Szerződésének létrejötte 10 1.1. Elméleti kérdések az Európai Unió Alkotmányos Szerződésével kapcsolatban 10 1.2. Az Alkotmány előzményei 12 1.2.1. Az előzmények 12 1.2.2. Az eddigi alkotmánytervezetek 13 1.3. A Konvent munkája 15 1.3.1. A kormányközi konferencia (2003 októbere) 17 1.3.2. A ratifikáció 17 1.4. Néhány gondolat az Európai Unió Alkotmányos Szerződéséről 19 1.4.1. Az Alkotmány főbb részei 19 1.4.2. A főbb intézményi változások 19 1.4.3. Az Európai Unió Alkotmányos Szerződésének javaslatai 20 2. fejezet: A szabad munkaerő-áramlás és az Európai Unió Alkotmányos Szerződése 24 2.1. Az EU csatlakozás: a Magyar Köztársaság kormányának tárgyalási álláspontja 24 2.1.1. Személyek szabad áramlása 24 2.2. Az uniós polgárok és családtagjaik mozgásáról szóló irányelv 28 2.2.1. Az irányelv célja és hatálya 29 2.2.2. A formalitások egyszerűsítése 30 2.2.3. Az uniós polgár családtagjainak helyzete 32 2.2.4. Az állandó tartózkodási engedély 32 2.2.5. A közrendi klauzula 33 2.3. A munkaerő szabad áramlása és a közszféra 34 2.3.1. Jogszabályi alapok 34 2.3.2. A közszféra általános jellemzése 35 2.4. A Hágai Program 39 2.4.1. A Hágai Program felépítése 40 2.5. Az EU Alapjogi Chartája 42 2.5.1. A Charta jelentősége és felépítése 43 3. fejezet: A szabad munkaerő áramlása Magyarországon 44 3.1. Magyar munkavállalók az EU-ban 44 3.1.1. Magyar migrációs potenciál és a magyarok hajlandósága a külföldi munkavállalásra 46 3.2. A külföldiek foglalkoztatása Magyarországon 49 3.2.1. Munkavállalók Magyarországon a csatlakozás előtt 49 3.2.2. Munkavállalási szabályok 52 3.2.3. A kategorizálás céljai 54 3.2.4. A foglalkoztatási céllal az Unió területére befogadható harmadik állam polgárairól szóló irányelv tervezete 56 3.3. A magyar foglalkoztatáspolitika 57 3.3.1. A magyar foglalkoztatás szerkezete 57

4 3.3.2. A magyar kormány foglalkoztatáspolitikai célkitűzései 2004. május. 1-jét követően 58 3.3.3. A legfrissebb foglalkoztatási adatok (2004) 62 3.4. A magyar közszféra zártsága 64 3.4.1. A magyar közalkalmazottak 65 3.4.2. A magyar köztisztviselők 66 3.5. A magyar diplomák értéke 68 3.5.1. A magyar diploma elfogadottsága az Európai Unióban 68 3.5.2. Nemzetközi egyezmények 69 3.5.3. A jogharmonizáció eredményei 71 3.5.4. A magyar diplomák automatikus elismerése a csatlakozás után 71 4. fejezet: Nyugdíjak az EU-hoz való csatlakozás után 73 4.1. A társadalombiztosítási nyugellátások 74 4.1.1. Az öregségi nyugdíj 74 4.1.2. Információk a rokkantsági nyugdíjról 78 5.fejezet: A magyar bérek alakulása a csatlakozás után 81 5.1. A bérmeghatározás intézményes feltételei 81 5.1.1. A Munka Törvénykönyve 81 5.1.2. A közszféra 84 5.2. A csatlakozás utáni lehetőségek 85 5.2.1. A kormány és az Országgyűlés szerepe 85 5.2.2. Munkaerő-piaci hatások, migráció 86 Befejezés 88 Melléklet 91 Táblázatok és ábrák 91 Az Alkotmány vonatkozó szövegrészei 99 Irodalom 125

5 Táblázatok és ábrák jegyzéke 1. sz. táblázat: A 2001. június 30-án és december 31-én, valamint 2002. június 30-án érvényes engedélyek megoszlása állampolgárságonként (%) 50 2. sz. táblázat: A 2002. június 30-án érvényben lévő engedélyek alapján a munkavállalók iskolai végzettség szerinti megoszlása (%) 51 3. sz. táblázat: A 2002. június 30-án érvényben lévő engedélyek alapján a munkavállalók megoszlása a munkáltatók gazdasági ágazata szerint (%) 52 4. sz. táblázat: A 15 74 éves népesség gazdasági aktivitása régiónként 64 A Mellékletben 1. sz. táblázat: Az Európai Unió Alkotmányos Szerződése ratifikációjának folyamata (2005. április 13-i adatok) 91 2. sz. táblázat: A kivándorlás különböző típusai a fiatal nők körében (%-ban) 92 3. sz. táblázat: A lakhely mérete 93 4. sz. táblázat: A tagállamokban irányadó nyugdíjkorhatárok és a biztosítási időre vonatkozó követelmények 93 5. sz. táblázat: A tagállamokban ellátásra jogosító minimális rokkantsági fok és a biztosítási időre vonatkozó követelmények 94 1. ábra: A minimálbér feldolgozóipari bruttó átlagkeresethez viszonyított százalékos aránya (OECD- és EU-adatok alapján) 95 2. ábra: A társadalombiztosítási és a munkaerő-piaci járulékok, valamint az egészségügyi hozzájárulás 96 3. ábra: A GDP növekedése (előző év = 100) 96

6 Bevezetés A dolgozat témája a szabad munkaerő áramlás és az Európai Unió alkotmányának kapcsolata. A téma igazán aktuális, mivel 2004. október 29-én írták alá az EU alkotmányát, mely amennyiben ratifikálta a 25 tagállam 2006. november 1- jén lépne hatályba. A szabad munkaerő vándorlás már eddig is jól szabályozott területe a belső piacnak, de az alkotmány aláírásával még egységesebbé próbálják tenni a szabályrendszert. A tíz új tagállamnak, köztük Magyarországnak, az EU-hoz való csatlakozása előtt sok régebbi tagállam félt a keleti hordáktól, melyek elözönlik a Nyugatot, és olcsó munkaerejükkel még kilátástalanabb helyzetbe taszítják országaik munkanélkülijeit. A dolgozat egyik célja, hogy eloszlassa ezeket a félelmeket, hiszen bemutatásra kerül majd a magyarországi migrációs potenciál mértéke, amely korántsem olyan elborzasztó, mint azt például a pozícióját legjobban féltő két ország Németország és Ausztria gondolta. Magyarországról elsősorban rövid távú migrációval kell számolni, hiszen kutatások támasztják alá, hogy igen csekély azok aránya, akik hosszabb időre külföldön rendezkednének be. Ugyanakkor bármennyire is kicsi a migrációs potenciál országunkban több felmérés adatai alapján is a tényleges migráció körülbelül 6 %-ot tesz ki 1, mégis reális kérdés honfitársaink uniós munkavállalásával foglalkozni, hiszen egyre gyakrabban hallani a médiában arról, hogy főleg közalkalmazottak az Európai Unióban próbálnak szerencsét, nagyságrendekkel több fizetésért, mint itthon. Miután a Magyar Országgyűlés 2004. december 13-án ratifikálta az Európai Unió Alkotmányos Szerződését, az abban foglalt kerettörvények szerint a magyar munkavállalók előtt is megnyílik az uniós munkaerőpiac. Ez persze főleg a 7 éves átmeneti periódus után valósulhat meg, hiszen a csatlakozási tárgyalások folyamán a tizenötök kérték, hogy az új tagállamok állampolgárai számára egy bizonyos ideig még ne kelljen biztosítaniuk ezt a lehetőséget. A csatlakozási tárgyalásokon született megállapodások alapján a Csatlakozási szerződésben rögzített módon a tizenötök az új tagállamokkal szemben a csatlakozást követő átmeneti időszakban nem a közösségi 1 Vö. Arató K.: Munkaerő-vándorlás Magyarországról az Európai Unióba (In: Acta Humana. Emberi jogi közlemények 1999. 37-38. szám; 101. old.); Hárs Á.: A munkaerő migrációja és az uniós csatlakozás (In:

7 jogot, hanem nemzeti szabályozásukat alkalmazzák. Ez az átmeneti időszak legfeljebb hét évig tarthat, 2+3+2 éves szakaszolás szerint. Ez alatt az idő alatt a régi tagállamok 2004. május 1-jét követően a magyar állampolgárok munkavállalását saját döntésük szerint továbbra is feltételekhez köthetik. Magyarország az Európai Unióhoz történő csatlakozással részesévé vált az Európai Gazdasági Térségnek is. Tekintettel arra, hogy az EGT-ben részes nem EU-tagállamok - Norvégia, Izland és Liechtenstein - is részesei az unió egységes belső piacának, ennek a három országnak a viszonylatában is érvényesülnek a Magyarország uniós csatlakozási szerződésében rögzített átmenetek. A dolgozat legfőbb célja, hogy az Európai Unió Alkotmányos Szerződése vonatkozó fejezetében érintett legfontosabb irányelvek, szabályok, utalások bemutatásra kerüljenek. Éppen ezért került bele például a szociális biztonság (III-136. cikk) a nyugdíjak és a bérek vonatkozásában, a foglalkoztatáspolitika (III-134. cikk), a közszféra helyzete (III-133. cikk), a diplomák és szakképesítések elismerése (III-134. cikk és III-141. cikk). Célom, hogy reális képet fessek a csatlakozás körüli és azutáni helyzetről, a könnyítéseket kiemelve, de azt a meggyőződést is eloszlatva, hogy csodát várjunk az uniós csatlakozástól, főleg rövidtávon ezt szolgálja például a magyar és az uniós bérekről szóló fejezet. Az Alkotmány aláírásával igazából nem változtak az eddigi irányelvek a szabad munkaerő-vándorlással kapcsolatban, így inkább az Alkotmány előtti legfrissebb szabályozást igyekeztem bemutatni munkámban. Bár a hétéves átmeneti periódus még nem könnyíti meg minden régi EU-tagállamban a munkavállalást, azért utána lényegesen kiszámíthatóbbá válnak a lehetőségek a munkaerőpiacon. Munkámat öt fejezetre osztottam, hogy minél körültekintőbben és a lehető legrészletesebben tudjam megvizsgálni a szabad mozgás és munkaerő-áramlás kérdéskörét, természetesen az alkotmány vonatkozó részeinek figyelembevételével, és elsősorban a magyar vonatkozásokra való tekintettel. Az első fejezetben az Európai Unió Alkotmányos Szerződése kerül terítékre: vita tárgyát képezte egyáltalán az is, hogy szüksége van-e az Uniónak alkotmányra, és ha igen, mit is értünk pontosan a fogalom alatt. Ennek tisztázására néhány elméleti kérdést is felvetek a dolgozatomban magával az alkotmánnyal kapcsolatban, majd az Alkotmány előzményei, az eddigi alkotmánytervezetek (1953; 1984 és 1994) és a most elfogadott alkotmányra tett hatásuk képezi vizsgálat tárgyát. Elképzelhetetlenül nagy Kopint-Datorg Műhelytanulmányok 34. szám, 2002. február; 26. old.); Fóti K.: Az Unió félelmei. Várható-e kelet-európai migráció? (Forrás: http://eszmelet.tripod.com/48/foti48.html; 4. old.)

8 munka a 25 tagú Európai Unió számára egy mindenki számára elfogadható alkotmánytervezetet kidolgozni, éppen ezért rendkívül fontos, hogy említésre kerüljön az a Konvent, amely végül is véghezvitte ezt az óriási feladatot. Az Európai Unió Alkotmányos Szerződésének aláírása után az a legfontosabb, hogy minden uniós állampolgár megismerje, mit is tartalmaz pontosan eme dokumentum, mik a legfőbb rendelkezései, akár például az Európai Unió intézményei, akár a szavazati arányok, vagy a Gazdasági és Monetáris Unió kapcsán. A második részben az Európai Unió Alkotmányos Szerződése személyek szabad mozgásával foglalkozó fejezetéhez kapcsolódó irányelvek kaptak helyet, így például az uniós polgárok és családtagjaik mozgásáról szóló irányelv, illetve a közszféra szabályozása. Ez utóbbit azért itt tárgyalom, mert az Alkotmány egyes cikkeiben (például a III-133. cikk) csak utalás történik arra, hogy e cikk a közszolgálatban történő foglalkoztatásra nem alkalmazható. Fontosnak tartottam, hogy e fejezetben szerepeljen a Magyar Kormány csatlakozásunk előtti álláspontja is mely egyben az Európai Unió Alkotmányos Szerződéséről szóló tárgyalások alapját is képezheti, hiszen a szabad munkaerő-áramlás egy eléggé kényes és sok vitára okot adó területet képez. Munkám eme fejezetében kerül bemutatásra a Hágai Program is, melynek első része éppen a szabad munkaerő-áramláshoz kapcsolható, s állandó utalások találhatóak benne az Alkotmány szövegére. A szabadság, biztonság és igazság övezete kialakításához szorosan kapcsolódik az EU Alapjogi Chartája, ezért erről a témáról is itt nyújtok információt. Ezen kívül ennek az Alkotmányba történő beemelése rendkívüli előrelépést jelent például a szociálpolitika területén, s ehhez fog majd kapcsolódni elsősorban a nyugdíjakról szóló fejezet is. A leghosszabb fejezet a magyarországi vonatkozásokról próbál sokrétű képet festeni, a magyar migrációs potenciál és a magyarok külföldi munkavállalási hajlandóságának elemzésétől, a külföldiek magyarországi foglalkoztatásán át, ehhez kapcsolódva egészen a magyar foglalkoztatáspolitikai célkitűzésekig. Az előző részben tárgyalt közszféra hazánkbeli helyzete is mikroszkóp alá kerül, s kiderül, mennyi esélye van egy külföldinek (uniós állampolgárnak) a szabad munkaerő-áramlást kihasználva a magyar közszolgálatban elhelyezkednie. A magyar diplomások Európai Unióban történő munkavállalási lehetőségeinek kérdését feszegeti a fejezet utolsó része, melyből kiderül, hogy mégsem minden esetben teljesen automatikus a diplomák (és szakképesítések) kölcsönös elismerése.

9 A dolgozat utolsó két része szintén tartalmaz magyar vonatkozásokat. A negyedik fejezet az Alkotmány szociális és egészségügyi cikkeihez kapcsolódik leginkább (lásd a Mellékletben). A magyarok uniós munkavállalási kedvét, a szabad munkaerő-áramlás mértékét nagyban befolyásolja, hogy milyen szociális juttatásokra jogosult az uniós állampolgár egy másik tagállam területén, illetve, hogy nyugdíjába beleszámít-e a más tagállamban töltött biztosítási idő. Ez saját szempontomból azért különösen érdekes, mert a férjem is egy évig dolgozott Hollandiában, s most már mi is uniós tagállam révén remélhetőleg nyugdíjas korunkban nem lesz probléma a biztosítási idő összeszámításával. A magyar és az uniós bérekről szóló rész pedig azért kapott helyet a dolgozatomban, mert laikusként sokan azt gondolhatták (gondolhatják), hogy az EU-csatlakozás legfőbb előnye a bérek (gyors) növekedése; emellett pedig talán ezt tekinthetik legfontosabb migrációt befolyásoló faktornak. Ebben a fejezetben bemutatásra kerül, hogy semmilyen EU-s irányelv vagy rendelkezés nincsen arra nézve, hogy kinek mennyi fizetést kell kapnia. Ebben a témakörben ismét szerepet játszik a személyes érdekeltség is: több barátunk dolgozik Európa különböző országaiban, természetesen nagyságrendekkel jobb fizetésért. Munkámban leginkább a leíró-bemutató, elemző módszert választottam kutatásom alapjaként, és igyekeztem a fellelhető legtöbb szakirodalmat feldolgozni a témában, bár ez sajnos szélmalomharcnak tűnik az anyag bősége miatt. Rengeteg anyagot (újságcikkeket, tanulmányokat, statisztikákat) sikerült találnom a világhálón, de természetesen nagy segítségemre volt az Országgyűlési Könyvtárban található Európai Unió letéti gyűjteménye is. Külső konzulensem, Czuriga Eszter, közgazdász, a Magyar Országgyűlés Külügyi Hivatala EU Főosztályának munkatársa is sok hasznos információt, kiegészítést és javaslatot szolgáltatott számomra. Remélem, hogy a szakirodalmi feldolgozottságon meglátszik, milyen lelkesedéssel vetettem magam az anyag rendszerezésébe és objektív bemutatásába, s dolgozatom eléri célját.

10 1. fejezet: Az Európai Unió Alkotmányos Szerződésének létrejötte A Magyar Országgyűlés 2004. december 13-án ratifikálta az Európai Unió Alkotmányos Szerződését. Mint ismeretes, a már létező alapdokumentumokat egyetlen alapszerződéssel helyettesítő Alkotmány szövegét egy hónappal előtte, 2004. október 29-én írták alá az Európai Unió huszonöt tagállamának állam- és kormányfői. A hosszas alkufolyamatok, viták és kompromisszumok után elfogadott Alkotmány ratifikálásáról vagy hazánkhoz hasonlóan a törvényhozás dönt, vagy népszavazás útján kérik a polgárok jóváhagyását. Akár ilyen, akár olyan formában döntenek, kulcsfontosságú, hogy az európai polgárok megismerjék a szöveg legfontosabb passzusait. 2 1.1. Elméleti kérdések az Európai Unió Alkotmányos Szerződésével kapcsolatban Az első kérdés, ami felmerül ezzel kapcsolatban: szüksége van-e Európa népeinek egy alkotmányra. Ez a kérdés sok vitára adott okot. Egyesek amellett érveltek, hogy az Uniónak nincs szüksége alkotmányra. Az egyik nézet szerint azért nincs, mert az EU jelenlegi fejlettségi szintje ezt nem igényli; a meglévő szerződések, illetve a Bíróság joggyakorlata által kialakított és az általa biztosított védelem elegendő. Mások viszont úgy gondolták, hogy az Uniónak tulajdonképpen már van alkotmánya, amit abban látnak megtestesülni, hogy a szerződések, illetve a közösségi jogrend mind formális, mind pedig materiális értelemben tartalmaznak alkotmányos elemeket. 3 A kérdést vizsgálva először azt kell tisztázni, mit értünk alkotmány alatt. Az uralkodó nézet szerint ugyanis az állam és az alkotmány fogalma szükségszerűen összetartoznak, az utóbbi határozza meg az előbbit. Ezt az érvelést követve nem létezik alkotmány állam nélkül, amelyben alkalmazásra kerül (Ingolf Pernice) 4. Mivel abban 2 Rácz A.: Főszerepben: az Európai Alkotmány (Forrás: http://www.szochalo.hu/modules.php?name=news&file=article&sid=3865) 3 Vö. Gál K.: Út az Európai Unió Alkotmánya felé (In: Európai Tükör 9. évf. 7. szám, 2004. október; 8-10. old.) 4 Uo. 8-9. old.

11 mindenki egyetért, hogy az EU nem lépte át az államiság küszöbét, akkor ezen elmélet szerint az EU számára nem hozható létre alkotmány. Ezzel ellentétes nézetek is léteznek. Elisabeth Zoller alkotmányjogi tankönyvében a következőt írja:»állam és alkotmány nem egy és ugyanazon érem két oldala [ ] az alkotmány fogalma minden múltbeli és jelenlegi politikai közösségre alkalmazandó, beleértve az Európai Közösséget is«5. Egyesek véleménye szerint az alkotmány nem más, mint egy társadalmi szerződés, amely egy adott területen élő személyek között jön létre. Az Európai Unióra alkalmazandó alkotmányfogalom azonban nem fedi le teljesen a hagyományos értelemben vett alkotmány fogalmát, így tulajdonképpen egy újfajta jogintézmény születik. Az elméleti vitát a gyakorlatban az Európa jövőjével foglalkozó Konvent (lásd alább) zárta le, amely elhatározta, hogy egy ún. alkotmányos szerződést dolgoz ki, vagyis egy olyan dokumentumot, amely formáját tekintve nemzetközi szerződés, tartalmát nézve viszont alkotmányos jelentőségű. A másik fontos elméleti kérdés az alkotmányozó hatalom birtokosának kiléte. A korábbi alkotmánytervezetek kidolgozásakor (lásd alább) az Európai Parlament érezte magát felhatalmazva arra, hogy megalkossa az európai integráció alapját adó alkotmányt. Ezt az EP nemcsak arra a tényre alapozta, hogy ő az egyedüli közvetlenül megválasztott intézmény, hanem voltak olyan egyéb tényezők is, amelyek segítettek alátámasztani ezt az elgondolást például az 1989-es olaszországi referendum, vagy az 1990-es tagállami konferencia. A demokratikus berendezkedésű államokban az alkotmányozó hatalom letéteményese a nép; az azonban leszögezhető, hogy nem lehet európai népről beszélni. A tagállamok polgárai ugyan egyenként egységes népet alkotnak, de európai szinten nem alakult ki olyan homogén összesség, amely képes arra, hogy egy egységes politikai testet alkotva az alkotmányozó hatalom letéteményese legyen. Ennek megfelelően az Európai Unióban még nem létezik egy eredeti alkotmányozó hatalom, amelyik mindenesetre csak egy feltételezett európai nép akaratában találhatná meg a forrását, mellyel kapcsolatban viszont még nem látjuk, hogy hogyan válhatna egységessé. Erre a változásra várva el kell gondolkozni egy átmeneti alkotmányozó hatalom létrehozásán, melynek akarata alkalmas arra, hogy egy olyan alkotmányt adjon az Európai Uniónak, amelyik vitathatatlan demokratikus legitimációval rendelkezik. Hogy megfeleljen az 5 Uo. 9. old.

12 európai integráció különleges kívánalmainak, egy ilyen hatalom nem lehet másfajta, csak és kifejezetten kevert jellegű (Jörg Gerkrath) 6. Ezek után belátható, hogy az Európai Uniónak szánt Alkotmány megalkotásakor nem alkalmazható az a klasszikus felfogás, miszerint az alkotmányozó hatalom birtokosa a nép. Az ún. európai alkotmányozó hatalom alapjait a már említett kettős legitimáció segítségével kell megtalálni: mivel maga az EU a legitimációjának nemcsak Európa népei, hanem a tagállamok felé is igazolva kell lennie, ennek megfelelően az Alkotmány megalkotását is egy olyan, kevert jellegű alkotmányozó hatalom kezébe kell adni, amelyik megfelelően képes képviselni mind a tagállamok, mind pedig azok népeinek akaratát. Erre pedig sem az EP, sem a kormányközi konferencia intézménye nem alkalmas, hiszen egyik keretein belül sem található meg az a kettősség, amelyik elvezetne az európai alkotmányozó hatalom fogalmához. Ezt az intézményi hiányosságot az állam- és kormányfők csoportja félig-meddig újfajta intézmény létrehozásával próbálta meg orvosolni: életre hívta az Európa jövőjével foglalkozó Konventet. 1.2. Az Alkotmány előzményei 1.2.1. Az előzmények Az Európai Unió Alkotmányának, alapszerződésének elkészítése rendkívül jelentős az integráció fejlődése szempontjából. Az Amszterdami és a Nizzai Szerződéseket megelőző kormányközi konferenciák (IGC-k) rávilágítottak arra, hogy a Közösség számos olyan problémával küzd, amelyek megoldására az IGC-k rendszere nem képes. A nizzai európai tanácsülésen a tagállamok már felvetették, hogy az EU jövőjével kapcsolatban tisztázni kell az EU és a tagállamok közötti hatáskörök megoszlását, az EU Alapjogi Chartája státuszát, gondoskodni kell továbbá a szerződések egyszerűsítéséről és áttekinthetőségéről, illetve nagyobb beleszólást kell biztosítani a döntések meghozatalában a nemzeti parlamenteknek. Az Európai Tanács 2001. december 14-15-i, Laekenben tartott ülésén az állam- és kormányfők elfogadtak egy, az EU jövőjéről szóló nyilatkozatot a nyitott és áttekinthetőbb szervezeti és döntéshozatali rendszer megvalósításának szükségességére figyelmeztetve. Az 6 Uo. 10. old.

13 átalakítás keretéül szolgáló alapszerződés kidolgozásával az Európai Konventet bízták meg, amelynek az alábbi három tárgykörben kellett javaslatokat előterjesztenie: hogyan lehet az európai modellt és az intézményeket polgárközelibbé tenni; miként változik az Unió szervezeti felépítése és működése a bővülést követően; hogyan tud az Európai Unió a többpólusú világrend keretei között gazdasági erejének megfelelő politikai súlyra szert tenni. Az Európai Konvent 2002. február 28-án ünnepélyes keretek között nyílt meg, majd március elsején munkához látott. Az elnöki posztot Valéry Giscard d'estaing korábbi francia köztársasági elnök töltötte be, aki két alelnökével (Jean-Luc Dehaene és Giuliano Amato, volt belga, illetve olasz kormányfők) irányította a testület csaknem másfél évig tartó munkáját. A konvent összetétele az igen széles körű reprezentáció elvén alapult: az akkori 15 tagállam és a 13 tagjelölt ország mindegyike egy kormányzati és két parlamenti képviselőt delegálhatott. Rajtuk kívül a közösségi intézmények képviselői is helyet kaptak az alkotmányozó gyűlésben, ahová az Európai Parlament 16 képviselőjét, a Bizottság két tagját küldte. A döntések, sajátos módon, konszenzuális alapon (teljes egyetértésre törekedve), ám szavazás nélkül születtek. 2003. július 18-án az Európai Konvent az olasz soros elnökség elé terjesztette a Szerződés egy Európai Alkotmány létrehozásáról című dokumentumot, amely lényegében az EU alkotmányos szerződésének tervezete átmenetet biztosítva az államok között, kormányközi alapon létrejött szerződések és az egy államot jogilag megalapozó alkotmány között. 7 1.2.2. Az eddigi alkotmánytervezetek Az elmúlt közel ötven évben számos olyan tervezet született, amelynek célja az volt, hogy egyfajta alkotmányos alapot adjon az európai integráció addig elért vívmányainak. Különbséget kell tenni az Európai Parlament és mások által kidolgozott tervezetek között. 8 Az első olyan kezdeményezés, amely azzal a céllal jött létre, hogy alkotmányos keretet adjon az akkori hatok szerveződésének, egy 1953-as dokumentum volt. Ez azért is olyan fontos, mert a másik két tervvel ellentétben ennek kidolgozása a hatok kormányainak felhatalmazásán alapult. Jogi alapját az Európai Védelmi Közösség 7 Európai Alkotmány (Forrás: http://www.kulturpont.hu/eu_alkotmany.php) 8 Vö. Gál K.: Út az Európai Unió Alkotmánya felé (In: Európai Tükör 9. évf. 7. szám, 2004. október; 6-8. old.)

14 szerződésének 38. cikke adta, mely viszont a francia parlament hozzájárulásának hiányában soha nem lépett életbe. A terv a kidolgozása során az Európai Politikai Közösség nevet kapta. A Politikai Közösség intézményrendszerét egy kétkamarás parlament, egy Európai Végrehajtó Tanács, egy, a tagállamok minisztereiből álló tanács, egy Közösségi Bíróság és egy Gazdasági és Szociális Bizottság alkotta. A parlament alsóháza a Közösség népeit hivatott képviselni, tagjait közvetlenül választották volna, míg az ún. Szenátus tagjait a nemzeti parlamentek delegálták volna. A tervezet szerint a Végrehajtó Tanács elnökét a Szenátus választja, majd pedig ő maga választhatja ki a Tanács többi tagját. A Nemzeti Miniszterek Tanácsának feladata a nemzeti kormányok és a Végrehajtó Tanács közötti közvetítés, a két szint cselekvéseinek koordinálása. A Közösségi Bíróság vizsgálhatja mindkét tanács határozatainak érvényességét, valamint ő hivatott elbírálni a tagállamok közötti nézeteltéréseket is. A Gazdasági és Szociális Bizottság a két kamara, valamint a Végrehajtó Tanács részére szolgáltatott volna véleményt. Ez a tervezet az EP későbbi tervezetihez képest sokkal közelebb áll egy alkotmányhoz a szó klasszikus értelmében, valamint az is látható, hogy a föderális berendezkedés felé közelít. A közvetlenül megválasztott Parlament a Közösséget alkotó népeket, míg a Miniszterek Tanácsa a tagállamokat hivatott képviselni. Ezen a két intézményen keresztül tehát megvalósul a Közösség kétirányú legitimációja, vagyis az őt alkotó államok, illetve azok népei felé történő legitimáció. Az EP által kidolgozott első tervezet 1984-ből származik, és kidolgozója után Spinelli-tervként szokták emlegetni. A második szintén a kidolgozására irányuló munkálatok vezetőjének, illetve az őt az EP elé terjesztő képviselőnek nevét viseli: ez a Herman-terv (1994). Az 1984-es tervezet egy gazdaságpolitikai, társadalompolitikai és nemzetközi kapcsolatokra is kiterjedő hatáskörökkel rendelkező Európai Uniót kívánt létrehozni, és a Herman-tervhez képest nagyobb hangsúlyt fektetett a tagállami és a közösségi hatáskörök kérdésére. Az 1994-es dokumentum sajátosságai közé tartozik az a megoldás, hogy lehetővé teszi az alkotmány módosítását egy ún. alkotmányos törvénnyel. A két tervezet közti különbség vizsgálatakor mindenképpen meg kell említeni, hogy az első tervezet még nem, de a második már tartalmazott alapjogi katalógust. A Spinelli-féle dokumentumban felvázolt elképzelések közül több is beépült később a Szerződésekbe. A Maastrichti Szerződéssel alapított új hatáskörök például megfelelnek a tervezet által javasolt új politikáknak. A tagállamokkal szembeni

15 szankció lehetősége a demokratikus alapelvek és az alapjogok súlyos és tartós megsértése esetén is először a Spinelli-tervben merült fel, aztán pedig az Amszterdami Szerződéssel került be az alapszerződések szövegébe. Ehhez képest a Herman-terv nem ért el ilyen látványos eredményeket a későbbiekben, viszont a Tanácson belüli kettős többséggel való határozathozatal elképzelése először ebben a tervezetben merült fel, és a kormányközi konferencia által elfogadott alkotmányos szerződésben is szerepel ez a megoldás. Az Európai Parlament által kidolgozott alkotmánytervezetek közös jellemzője, hogy ellentétben a kormányközi konferencián kidolgozott szöveggel nem kívánják helyettesíteni a Közösség alapját adó szerződéseket, hanem a már meglévő alapokra épülve annak eszközéül szolgálnak, hogy a Közösség eljuthasson egy újfajta politikai szerveződés állapotába; és bár mindkét tervezet föderális jellegű, egyik sem kíván egy európai államot létrehozni. 1.3. A Konvent munkája Az Európa jövőjével foglalkozó Konvent felállítását mint már említésre került a laekeni Európai Tanács határozta el. A Laekeni Deklaráció (2001) tulajdonképpen egy hosszú és egészen addig megoldhatatlannak tűnő folyamat végére kívánt pontot tenni. Az 1990-es évektől kezdve ugyanis nem sikerült úgy lezárni egy kormányközi konferenciát sem, hogy a felek minden felmerülő kérdésre kielégítő választ találtak volna. Ekkor fogalmazódott meg, hogy az állam- és kormányfők alkudozását valamilyen más intézményi forma egészítse ki, méghozzá olyan, amelyik képes megválaszolni azokat az Európa jövőjével kapcsolatos kérdéseket, amelyek hatással vannak a kibővülő Unió problémamentes működésére. A kezdeményezést végül 2001 második felében a belga elnök vette kezébe, s támogatást kapott a Bizottságtól, az EPtől, néhány kisebb tagállamtól és Németországtól is. A szöveg véglegesítése azonban problémákkal járt. A belga kormány szakértői által kidolgozott szöveget egyesek inkább föderális felfogásúnak minősítették, így a kormányokkal folytatott tárgyalások sokat alakítottak rajta. A mandátum mindezek mellett a Konvent munkamódszerét sem határozza meg, annak kialakítását teljes egészében magára a plénumra bízza. Meghatározza azonban a testület elnökét és két

16 alelnökét. A tagállamok a személyek kiválasztásánál ugyanis ügyeltek arra, hogy a Konvent munkája ne térjen majd le az eredetileg meghatározott útról. Az elnök tehát Valéry Giscard d Estaing, korábbi francia köztársasági elnök lett, aki meggyőződésesen az Unió kormányközi berendezkedésének híve. A szövegezés alapján egyértelmű, hogy az európai integráció történetének második Konventje (az első az alapjogokkal foglalkozó ~ volt) tulajdonképpen nem más, mint egy újfajta munkamódszer, mivel a végső döntést a kormányközi konferencia hozza meg. A Konvent tagjai tehát tudatában voltak annak, hogy mintegy meg kell előzniük a kormányközi konferencia reakcióit, vagyis egy olyan szöveget kell alkotniuk, ami a lehető legnagyobb kompromisszumon alapul, és a tagállamok többsége számára elfogadható. Az említett elnöknek, illetve az általa vezetett Presidiumnak két olyan döntése is volt, amely nagyban befolyásolta a Konvent munkáját: a testület egy egységes szöveg létrehozására törekszik és nem szavazással hozza a döntéseit. Mégpedig azért, mert minden tagállam egyenlő a plénumon belül, így előfordulhat, hogy egy többségi szavazás tulajdonképpen csak az Unió népességének egy kis hányadát jeleníti meg. Ugyanakkor meg kell jegyezni, hogy a konszenzus nem jelent egyhangúságot. Ez azt jelenti, hogy nem volt lehetőség arra, hogy egy elenyésző kisebbség vétójával megakadályozhassa a többség által elfogadott kompromisszum létrejöttét. Ez a pont tette leginkább hasznossá a Konventet, hiszen így volt képes arra, hogy kiküszöbölje az eddigi kormányközi konferenciák legnagyobb hibáját, nevezetesen azt, hogy egy kisebbség, vagy akár csak egy tagállam ellenzése miatt ne találják meg a közös nevezőt. A Konvent jelentősége azonban még abban is rejlik, hogy ez volt az első alkalom, hogy az EU polgárai ennyire közvetlen formában részt vehettek a közös jövő formálásában. Mindamellett ugyanis, hogy a Konvent ülései nyilvánosak, dokumentumai mindenki számára hozzáférhetőek voltak, a Laekeni Deklaráció még rendelkezett egy ún. Fórum felállításáról is, amelyen keresztül a civil társadalom képviselői is kifejthették véleményüket. A Konvent sikerének titka hiszen képes volt az előírt határidőn belül egy alkotmánytervezetet kidolgozni végül azon is múlott, hogy a kormányközi konferenciákon megszokott alkudozás helyett igazi tanácskozó munkamódszert sikerült kialakítania. 9 9 Vö. Gál K.: Út az Európai Unió Alkotmánya felé (In: Európai Tükör 9. évf. 7. szám, 2004. október; 10-16. old.)

17 1.3.1. A kormányközi konferencia (2003 októbere) A kormányközi konferencia 2003. október 4-én, az olasz elnökség alatt vette kezdetét. Mindenki nehéz tárgyalásra számított, nemcsak a téma jelentősége, hanem az újonnan csatlakozott tagállamok jelenléte miatt is. A problémát azonban inkább a Tanácson belüli szavazati arányok meghatározása jelentette, hiszen például Spanyolország és Lengyelország ragaszkodott eddigi szavazati súlyának megőrzéséhez. Az első próbálkozás sikertelensége után a probléma megoldásában nagy szerepe volt az olaszokat váltó ír elnökségnek, és a spanyoloknál bekövetkezett kormányváltásnak. A spanyolok nagyobb kompromisszumkészségre tettek szert, az írek pedig felkészülten, megalapozott javaslatokkal akarták folytatni a konferenciát. 2004. június 17-én két dokumentumot terjesztett az elnökség az állam- és kormányfők elé. Az egyik a június 14-én a külügyminiszterek által tárgyalt előző két dokumentum kulcskérdéseinek összefoglalását tartalmazta (IGC 81/04), a másik pedig intézményi kérdésekre koncentrált, ugyanakkor tartalmazott módosításokat a gazdasági kormányzásra, a több évre szóló költségvetési keretre és az EU Alapjogi Chartájára vonatkozóan is (IGC 82/04). Ezek megtárgyalását követően az elnökség másnap reggel egy újabb dokumentumot mutatott be (IGC 83/04). Ezután bilaterális tárgyalások zajlottak, a végső ajánlatot pedig a kora esti órákban terjesztették elő (IGC 84/04). Az egyezség tehát megszületett, de természetesen ezzel a szöveggel sem volt mindenki maradéktalanul elégedett. 1.3.2. A ratifikáció A kormányközi konferencián tehát sikeresen megegyeztek az alkotmányos szerződés szövegében, de ezzel még nem zárták le véglegesen annak történetét. Az aláírást követően (2004. október 29.) még egy bizonytalan szakasz következik: a tagállami ratifikáció. Az egyes tagállamok saját alkotmányos szabályaiknak megfelelően ratifikálják a dokumentumot, majd pedig, amikor az ennek igazolásául szolgáló okmányt a nemzetközi jog szabályai szerint mindegyik tagállam letétbe helyezte, a szerződés életbe lép (2006. november 1.). Egyes országokban a parlament dönt a szerződés ratifikálásáról például hazánkban, Cipruson, Észtországban, Finnországban, Görögországban, Litvániában, Máltán és Svédországban, míg máshol a lakosság mond véleményt, mint például Spanyolországban; valamint Nagy-Britannia,

18 Írország, Dánia, Portugália, Luxemburg és Hollandia, Csehország, Lengyelország és Franciaország jelezte szándékát, hogy népszavazást kíván tartani az új alkotmányról. 10 Amennyiben csak egy tagállam is nemet mond az alkotmányra, azzal 25 tagállam 450 millió polgárára nézve akadályozza meg a szerződés hatályba lépését. Amennyiben sikerül a ratifikáció, és az alkotmányos szerződés hatályba lép, egy újabb problémával kell majd szembenézni. Néhány éven belül újra módosításra szorul (ti. a szerződés), hogy megfeleljen a bővítés és az elmélyült integrációs folyamat alapján felmerülő újabb kívánalmaknak. Vagyis, ugyanúgy, mint most, egy vagy két tagállam meghiúsíthatja a többiek akaratát. Tehát az alapproblémát nem magának az alkotmánynak az elfogadása jelenti, hanem az elfogadásához és a módosításához megkívánt egyhangúság szabálya (Nicolas Moussis) 11. A fent említett alapprobléma két szemszögből is felmerülhet. Elméleti oldalról nézve mindenképpen meg kell jegyezni, hogy a fordulópontot a nemzetközi szerződés és egy alkotmány között az jelenti, hogy módosításához nem szükséges a tagállamok egyhangú hozzájárulása, hanem elegendő a minősített többségi szavazás. Ezt a kritériumot vizsgálva megállapítható, hogy a szöveg alkotmány névvel való felruházása pusztán szimbolikus jelentőségű, jogilag azonban nem állja meg a helyét. Gyakorlati oldalról közelítve meg a kérdést, megállapítható, hogy amennyiben minden tagországban elfogadják a szöveget, és az életbe lép, sok szempontból átláthatóbb és egyszerűbb lesz az EU felépítése mint ahogy ez az alkotmányos szerződés kidolgozásának egyik fő célja volt. 10 Az Európai Unió Alkotmánya (Forrás: http://www.euvonal.hu/index.php?op=szerzodesek&id=8) alapján; lásd az 1. sz. táblázatot a Mellékletben 11 Gál K.: Út az Európai Unió Alkotmánya felé (In: Európai Tükör 9. évf. 7. szám, 2004. október; 16. old.)

19 1.4. Néhány gondolat az Európai Unió Alkotmányos Szerződéséről 1.4.1. Az Alkotmány főbb részei Az Alkotmány négy részből áll 12 : I. rész: A célok, kompetenciák, döntéshozatali mechanizmusok és az EU intézményeinek meghatározása II. rész: Alapvető Jogok Európai Chartája III. rész: A jelenlegi szerződések rendelkezéseit is magukban foglaló politikák és az Unió működése IV. rész: Általános és záró rendelkezések, amelyek az Alkotmánymódosítás lehetséges módjait is leírják. Az Alkotmány egyszerűsíti az EU jogi eszközeit is. A jelenlegi ötféle (5+1) másodlagos jogi eszközt hat váltja majd. A szabályozások ezentúl lehetnek európai törvények és kerettörvények (törvényhozás), rendeletek és határozatok (végrehajtás), valamint ajánlások és vélemények (nem bírnak kötelező erővel). 1.4.2. A főbb intézményi változások Az új Alkotmány átláthatóbbá és hatékonyabbá teszi az Európai Uniót, és kellő rugalmasságot biztosít a további fejlődéshez. A szerződés magában foglalja az EU alapvető értékeit, céljait és hatáskörét. Az Alkotmány az EU alapszerződéseit egységes szövegbe foglalja. Tovább növeli az Európai Parlament jogkörét, és létrehozza az Európai Unió külügyminiszteri posztját az EU nemzetközi befolyásának erősítése érdekében. Az Európai Alkotmányt létrehozó Szerződés (Európai Unió Alkotmányos Szerződése) egységes szöveg, amely az eddigi összes alapító szerződés helyébe lép, és az Európai Uniónak a nemzeti és a nemzetközi jogban is érvényes, egységes jogi személyiséget ad. 12 Az Európai Unió Alkotmánya (Forrás: http://www.euvonal.hu/index.php?op=szerzodesek&id=8) alapján

20 A Maastrichti Szerződés az Európai Unió szerkezetét három pillérben határozta meg, az Európai Unió Alkotmányos Szerződése ezeket egyesíti, de a kül-, biztonság-, és védelmi politikában fenntartja a speciális döntéshozatali mechanizmusokat. 13 1.4.3. Az Európai Unió Alkotmányos Szerződésének javaslatai - Az Alkotmány az eddigi összes alapító szerződés helyébe lép, hatályon kívül helyezve azokat. - Az Európai Uniót nemzetközi jogi személyiséggel ruházzák fel, melynek joga elsőbbséget élvez a tagállamok belső jogával szemben. - A kereszténység vagy Isten neve végül nem került bele az Alkotmány előszavába, az csak egy általános utalást tartalmaz Európa vallásos örökségére, - Az EU Alapjogi Chartájának teljes szövegét beemelik a szerződésbe. - Az Európai Tanács az EU intézményévé válik, jogalkotói funkciója azonban továbbra sincs. - Az Alkotmány tervezetében szerepelt, hogy a soros elnökség félévenkénti rotációs rendszere megszűnik, helyét a két és fél évre megválasztott EU-elnök veszi át, az EU-csúcsok előkészítésének és az Unió nemzetközi szintű képviseletének mandátumával. A kormányközi konferencián 2004 májusában azonban megegyezés született arról, hogy a soros elnöki tisztet három tagállam látja el, amelyek együttesen 18 hónapig töltik be ezt a funkciót oly módon, hogy valójában egy elnök lesz, a másik két ország annak munkáját segíti. - A Miniszterek Tanácsában 2009. november 1-jétől életbe lép a kettős többség elve. Egy döntés akkor születhet meg, ha a tagállamok 55 %-a de legalább 15 állam igennel szavaz, és az igennel szavazó országok együttesen képviselik az összlakosság 65 %-át. - Egy javaslat megbuktatásához legalább négy ország ellenszavazata szükséges, ez a rendelkezés garancia arra, hogy a három legnagyobb ország ellenszavazata önmagában nem elegendő egy döntés blokkolásához. - A Miniszterek Tanácsában a kérdések legtöbbjét minősített többségi eljárással kell megszavazni, az egyhangúság jelentősége csökken, de megmarad bizonyos területeken, például: adópolitika, közös kül-, biztonság- és védelempolitika, költségvetési források, alkotmánymódosítás, társulás, új tagok felvétele. 13 Vö. Az Európai Unió Alkotmánya (Forrás:http://www.euvonal.hu/index.php?op=szerzodesek&id=8)

21 - Az Európai Bizottságban egyelőre érvényben marad az egy ország egy biztos elv egészen az Alkotmány életbe lépésétől számított második Bizottság hivatalba lépéséig. Ezt követően a Bizottság létszáma a tagállami létszám kétharmada lesz, s rotációs alapon döntenek a tagok összetételéről. - Létrehozzák az uniós külügyminiszteri posztot, aki a Bizottság egyik alelnökeként ellátja a jelenlegi külügyi főképviselő, illetve a külkapcsolatokért felelős európai biztos feladatait. - A Maastrichti Szerződés által létrehozott pilléres szerkezet átalakul, a három pillér egyesül, de a közös kül-, biztonság- és védelempolitika területén fennmaradnak a speciális döntéshozatali mechanizmusok. - Az uniós jogalkotás terén az Unió állampolgárainak érdekeit képviselő Európai Parlament egyenrangú viszonyba kerül (valódi társjogalkotóvá válik) a kormányérdekeket megjelenítő Miniszterek Tanácsával, mivel az együttdöntési eljárást a kérdések túlnyomó többségére kiterjesztik. A Parlament létszámát 750 főben maximálja az Alkotmány. 14 Az intézményekről Európai Tanács: Az Európai Unió Tanácsa az EU intézményévé válik. Elnökét két és fél évre választják meg. Külügyminiszter: A tagállamok megállapodtak, hogy létrehozzák az EU külügyminiszteri posztot. A külügyminiszter egyesíti majd a jelenlegi külpolitikai főmegbízotti és a külkapcsolatokért felelős biztosi posztokat. A miniszter mandátumát a Kül- és biztonságpolitikai Tanácstól kapja, alelnöke az Európai Bizottságnak és elnöke a Külügyi Tanácsnak. Miniszterek Tanácsa: A soros elnökség tekintetében a korábban, a kormányközi konferencián (2004. május 18.) született megállapodás értelmében a soros elnöki tisztséget három tagállam látja majd el, azonban a három tagállam közül továbbra is csak egy lesz fél évig elnök, a másik két ország csak segíti elnöksége alatt. A három tagállam így együttesen 18 hónapig látja majd el az elnöki posztot. Európai Parlament: 2009-től, a következő parlamenti ciklustól, az Alkotmány az európai parlamenti helyek minimum küszöbét 6-ra emeli, míg a maximum helyek számát 96-ban határozza meg. Ez a döntés befolyásolja a Németországnak (99 hely) és Máltának (5 hely) jutó helyek számát. Az Alkotmány szövege kiköti, hogy az Európai

22 Tanácsnak a Parlament javaslata alapján egyhangú döntést kell hoznia az 2009 2014-es ciklusban tevékenykedő Európai Parlament összetételéről. A Parlamentnek maximum 750 tagja lehet. A Parlament szerepe jelentősen növekedett. A jövőben az európai törvények 95 százalékát együttdöntési eljárással hozzák meg, melyet ezentúl általános törvényhozási folyamatnak neveznek. Európai Bizottság: A megállapodás értelmében az egy ország egy biztos elv 2014-ig marad érvényben. Ettől kezdve ugyanakkor a biztosok száma a tagállamok számának 2/3-ára csökken majd (ideértve a Bizottság elnökét és az EU külügyminiszterét is). 2014-től a tagokat egyenlően, rotációs alapon választják meg. A rotációs rendszer rendjéről az Európai Tanács egyhangúlag dönt. A tárgyalás későbbi szakaszában született döntés szerint konszenzus alapján az Európai Tanácsnak joga van a biztosok számának megváltoztatására. 15 Szavazati arányok Az Európai Tanács döntése értelmében a minősített többségi szavazáshoz a tagállamok 55 százalékának (legalább 15 tagállam) egyetértése szükséges, amelyek az EU népességének 65 százalékát képviselik. Blokkoló kisebbséget négy tagállam alkothat. Amennyiben a Tanács saját, vagy egy tagállam kezdeményezésére, illetve az Európai Központi Bank vagy a Bizottság ajánlására cselekszik, a minősített többséghez a Tanács-tagok 72 %-ának szavazata szükséges, akik az EU lakosságának 65 %-át képviselik. Ez a bel- és igazságügyi együttműködés, a kül- és biztonságpolitika, továbbá a gazdasági és monetáris politika terén, továbbá egy tagállam esetleges felfüggesztése vagy kizárása esetén érvényes. A dokumentum olyan terülteket is említ, amelyeknél csak bizonyos tanácsi tagok rendelkeznek szavazati joggal (például euró-zóna vagy megerősített együttműködés). Ezekben az esetekben (az adott területtől függően) is a fent említett arányok szükségesek a minősített többséghez, ezeket ilyenkor az adott tagországok csoportjára kell számítani. 14 Vö. Európai Alkotmány (Forrás: http://www.kulturpont.hu/eu_alkotmany.php) 15 Az Európai Unió Alkotmánya (Forrás: http://www.euvonal.hu/index.php?op=szerzodesek&id=8) alapján

23 Az egyhangú szavazást továbbra is fenntartják az adópolitikai, a kül- és biztonságpolitikai, illetve védelmi kérdésekben, továbbá az Alkotmány későbbi módosításaival kapcsolatban. Az új szavazási rendszer 2009. november 1-jén lép életbe. Vészfék és megerősített együttműködés Az Alkotmány bevezeti az ún. vészfék mechanizmust, amely lehetőséget biztosít a tagországoknak, hogy nemzeti érdekeik sérülése esetén az Európai Tanácshoz fordulhassanak. Amennyiben az adott területen a többi ország ennek ellenére egymás között tovább kívánja mélyíteni az integrációt, erre lehetőségük van, ugyanakkor a lemaradók, ha kívánnak, később csatlakozhatnak a megerősített együttműködéshez. Gazdasági és Monetáris Unió Az eurózóna tagjai az Európai Unió Alkotmányos Szerződésében foglaltak szerint az Euro-Ecofin Tanács-ban (az eurózóna tagjait tömörítő Tanács) ajánlásokat fogadhatnak el egyes az euróövezethez tartozó tagállamokról és intézkedéseket hozhatnak a deficitproblémák kezelésére. Az Euro-Ecofin Tanács dönt új tagok felvételéről az euróövezetbe. További intézkedések Az Alkotmányban foglalt további intézkedések közé tartoznak a következők (a lista nem teljes): korai figyelmeztetés (early warning) mechanizmus, amely a nemzeti parlamenteknek biztosít lehetőséget az új jogszabályok tüzetes vizsgálatára; 1 millió EU állampolgár kezdeményezheti, hogy a Bizottság egy adott ügyben terjesszen be törvényjavaslatot; az energia, a sport, a turizmus, az űrkutatás és az adminisztratív együttműködés új jogi alapokra helyezése; az euró-zónában lehetőség nyílik a közös adópolitikák bevezetésére; az Európai Ügyészség jogi alapjainak lefektetése; szolidaritási klauzula: terrorista támadás esetén a tagállamok egymás segítségére sietnek.

24 2. fejezet: A szabad munkaerő-áramlás és az Európai Unió Alkotmányos Szerződése Az Alkotmány szövegében a munkaerő szabad mozgásáról szóló rész a III., a Belső politikák és tevékenységek cím I. fejezetének (Belső piac) 2. szakaszában található. A dolgozat ezen fejezetében ismertetésre kerülnek azok a legfrissebb jogszabályok, irányelvek, melyek az Alkotmány eme részének alapjául szolgálnak (hiszen ez a dokumentum csak kerettörvényekre való utalást tartalmaz). Éppen ezért fontos, hogy először a magyar kormány csatlakozási álláspontja kerüljön bemutatásra ebben a témában, hiszen így látható, hogy hazánk alapvetően hogyan állt hozzá a szabad munkaerő-áramláshoz az Európai Unió Alkotmányos Szerződése létrejötte előtt. Mivel az Alkotmány nem szabályozza explicite a közszférát (lásd III-133. cikk), célszerű kitérni erre a speciális munkavállalói rétegre. A fejezetben a Hágai Program is bemutatásra kerül, melyből kitűnik, hogy a terrorveszély elhárítására tett biztonsági lépések miatt mégsem lesz olyan egyszerű a munkaerő szabad mozgása. Befejezésként az EU Alapjogi Chartája jelenik meg, melynek az Alkotmányba való beemelése jelentős előrelépés a szociálpolitika területén, s mivel a dolgozat végén információk találhatók a nyugdíjrendszerről és a bérek alakulásáról a magyarok és természetes saját érdeklődésemet is leginkább lekötő témákról, fontosnak tartom, hogy az Európai Unió Alkotmányos Szerződése eme 2. részéről is ejtsek néhány szót. 2.1. Az EU csatlakozás: a Magyar Köztársaság kormányának tárgyalási álláspontja 2.1.1. Személyek szabad áramlása (a 2. fejezet a csatlakozási tárgyalások során) Magyarország elfogadja a közösségi vívmányokat ezen a területen, és kész alkalmazni annak szabályait és mechanizmusait a csatlakozás időpontjától.

25 Magyarország a csatlakozás időpontjára megteremti a közösségi vívmányok hatékony alkalmazásához szükséges feltételeket is. 16 A jelen tárgyalási álláspontban nem érintett témákban a felkészültség és jogharmonizáció szintjének bemutatása céljából a magyar kormány az átvilágítás eredményeire hivatkozik. A kormány egyetért azzal, hogy az átvilágítással kapcsolatos bármely információ átadásra kerüljön az Európai Unió tagállamai részére. Az Európai Bizottság Magyarország európai uniós csatlakozási kérelméről készített véleményében megállapította: Ezen a területen a szükséges intézmények megfelelőnek tűnnek, azonban nehéz megítélni tényleges működésüket és a végrehajtási képességet. Magyarország tisztában van a munkaerő szabad áramlásával kapcsolatban még megoldásra váró jelentős feladatokkal. Jogtechnikai szempontból középtávon szükség lesz szabályok átvételére 17 Az Európai Bizottság 1999. évi éves jelentésében Magyarország a tagság felé történő előrehaladásáról az alábbi helyzetértékelést adta: A letelepedés szabadsága terén Magyarország már jelentős haladást ért el. Az egyéni vállalkozókról szóló törvény 1999. februári hatálybalépése számottevő előrelépést jelent. Az EU állampolgárai jelenleg már létrehozhatnak egyéni vállalkozásokat és ezeket a magyarokkal azonos feltételek mellett működtethetik. Az egyéni vállalkozást alapítani szándékozók részére előírt állampolgársági követelményt eltörölték, nevezetesen az orvosok, a gyógyszerészek és az állatorvosok esetében. Azonban továbbra is állnak fenn korlátozások, különösen a jogászokkal kapcsolatban. A diplomák és szakképesítések kölcsönös elismerése terén Magyarország nagymértékben megfelel a közösségi vívmányoknak. Bizonyos előrelépés történt az agrár-felsőoktatás tekintetében. További közelítés szükséges a végzettségi szint és a szakképesítés elismerése közötti megkülönböztetés tekintetében. A legtöbb foglalkozás esetében megvannak a szükséges szakmai struktúrák, habár további erősítésük még szükséges. A felsőoktatási hallgatók mozgásával és a munkások szabad áramlásával kapcsolatos magyar szabályozás csak részben harmonizált 18 16 Szociális partnerek és a migráció, a munkaerő szabad vándorlásának kérdése (Forrás: http://www.konfoderaciok.hu/mszeib/integracio/2000-6/2000-6-s.html) alapján 17 Uo. 12. old. 18 Uo. 12. old.

26 A szakképesítések kölcsönös elismerése Ezt a területet Magyarországon a külföldi felsőoktatási intézmények tudományos fokozatainak, diplomáinak és bizonyítványainak elismeréséről és egyenértékéről szóló, a 276/1997. (XII. 22.) Korm. határozattal módosított 47/1995. (IV. 27.) Korm. határozat szabályozza. Ezek a jogszabályok a 89/48/EGK és a 92/51/EGK tanácsi irányelvek figyelembevételével készültek, és a közösségi vívmányokkal megegyező eljárást biztosítanak. A magyar szabályozás tartalmát tekintve az alábbi szakképesítések esetében megfelelő: orvos, fogorvos, ápoló, szülésznő, építész, állatorvos. A gyógyszerészek esetében módosítani szükséges a gyakorlati képzés időtartamát, hogy ez megfeleljen a közösségi szabályozásnak. Módosításokra lesz szükség a jogászok vonatkozásában is. Magyarország a csatlakozás időpontjáig elfogadja a közösségi vívmányoknak való megfeleléshez szükséges törvényeket, szabályokat és közigazgatási eljárásokat ezen a területen. Meg kell azonban jegyezni, hogy egyes rendeletek csak a csatlakozás napján léphetnek hatályba, mivel ezek azonos elbánást igényelnek magyar állampolgárok számára a tagállamokban, amely csak a csatlakozást követően lesz biztosított. Európai állampolgárság Magyarország kész a megfelelő időpontban elfogadni azokat a választási törvényeket, melyek lehetővé teszik az európai parlamenti választásoknak és a helyhatósági választásoknak az alábbi rendelkezésekkel összhangban történő megtartását (93/109/EK és 93/109/EK); ez azonban az alkotmány módosítását igényli. Tartózkodási jog, vízum Magyarország a csatlakozás időpontjáig elfogadja a közösségi vívmányoknak való megfeleléshez szükséges jogi szabályozást és közigazgatási intézkedéseket ezen a területen. A törvények és az intézkedések a csatlakozáskor lépnek majd életbe. A munkaerő mozgásának szabadsága Magyarország a közösségi vívmányoknak megfelelően a csatlakozás idejétől kezdve kész a tagállamok állampolgárai és családtagjai számára a munkaerő