A helyben központosított közbeszerzési rendszer alkalmazása A közpénzekből történő beszerzések hatékony, átlátható, költségkímélő végrehajtása érdekében alkotta meg az Országgyűlés a közbeszerzésekről szóló 2003. évi CXXIX. törvényt (a továbbiakban: Kbt.), amely uniós csatlakozásunk napján, 2004. május 1-én lépett hatályba. Részben a közösségi jog változása, részben a felhalmozott gyakorlati problémák miatt több ízben is módosították a törvényt. A törvény alkalmazásának egyik problémája az volt, hogy minden költségvetési szerv külön ajánlatkérőnek minősül, ezért az önkormányzati intézmények önállóan kellett, hogy lefolytassák a közbeszerzési eljárásokat feltéve, ha a beszerzés volumene meghaladta a vonatkozó értékhatárokat -. Az atomizált viszonylag kis mennyiségű beszerzések esetében nem jelent az önkormányzat, illetve intézménye számára a beszerzési piacon olyan nagyságrendet, amely kedvezőbb árakat eredményezne. A gazdasági értelemben vett hatékony beszerzés feltételezi, hogy olyan nagyságrendű a beszerzési igény, amely alacsonyabb árak mellett is vonzóvá teszi a közmegrendelés teljesítését a piacon. Többek között ezért az intézményfenntartó önkormányzatok számára új racionalizálási lehetőséget biztosított a közbeszerzési törvény 2007. január 11-én hatályba lépett módosítása, amely előrelátó tervezésre, takarékosságra és meggondolt döntéshozatalra késztetheti az érintett szerveket. A szabályzás lényege: A Kbt. 17/B -a szerint az általa irányított szervezetek vonatkozásában a helyi önkormányzat jogosult a közbeszerzéseket összevontan, helyben központosítva lefolytatni. Erről a képviselő-testület kizárólag rendeleti formában dönthet, mellyel az új Kbt. hatálybalépésével megszűnt korábbi rendeletalkotási lehetőséget ismét felélesztette a jogalkotó bár jóval szűkebb körben, mint amilyen lehetősége az EU.csatlakozás előtt e témában nyújtott az önkormányzatoknak. A helyi rendeletben: a) ki kell jelölni a helyben központosított közbeszerzés keretében ajánlatkérésre kizárólagosan feljogosított szervezetet; továbbá meg kell határozni b) a helyben központosított közbeszerzés hatálya alá tartozó költségvetési szervek körét, az eljáráshoz való csatlakozás lehetőségét; c) a helyben központosított közbeszerzés hatálya alá tartozó áruk és szolgáltatások körét; d) az ajánlatkérésre kizárólagosan feljogosított szervezet és a helyben központosított közbeszerzés hatálya alá tartozó szervezetek együttműködésének szabályait, különösen a felek adatszolgáltatási kötelezettségét, az adatszolgáltatás és az adatkezelés módját; e) az ajánlatkérésre kizárólagosan feljogosított szervezet részére fizetendő, kizárólag a helyben központosított közbeszerzéshez kapcsolódó feladatok ellátásával kapcsolatban ténylegesen felmerült költségeket fedező díj számításának és megfizetésének módját, valamint az ajánlatkérésre kizárólagosan feljogosított szervezetnek az önkormányzat felé fennálló tájékoztatási és beszámolási kötelezettségét. Az új törvényi lehetőség valójában a központi közigazgatási szervezetrendszerben már hosszú évek óta működő jelenleg a 168/2004. (V. 25.) Korm. rendeletben
2 szabályozott központosított közbeszerzés kisebb léptékű és liberálisabb az önkormányzatok számára tág döntési teret engedő szabályozása. A kezdeti tapasztalatok alapján a helyben központosított közbeszerzés szabályait a 2008. évi CVIII. törvény (megjelent a Magyar Közlöny 2008. évi 187-es számában; a továbbiakban: Kbtm) 8. -a a következőképpen módosította: 8. (1) A Kbt. 17/B. -ának (2) bekezdése helyébe a következő rendelkezés lép: (2) A helyben központosított közbeszerzési eljárásokra e törvény és a (3) bekezdés szerinti önkormányzati rendelet szabályait kell alkalmazni. (2) A Kbt. 17/B. -a (3) bekezdésének b) pontja helyébe a következő rendelkezés lép: [A közbeszerzés helyben központosításáról az önkormányzat rendeletet alkot, amelyben] b) meghatározza a helyben központosított közbeszerzés szabályai szerint eljárni köteles önkormányzati költségvetési szervek körét, továbbá a többségi önkormányzati tulajdonú társaságok részére az eljáráshoz való önkéntes csatlakozás lehetőségét; (3) A Kbt. 17/B. -ának (3) bekezdése a következő új f) és g) ponttal egészül ki: [A közbeszerzés helyben központosításáról az önkormányzat rendeletet alkot, amelyben] f) meghatározza, hogy a keretmegállapodásos eljárás második részét e törvény szabályai szerint az ajánlatkérésre kizárólagosan feljogosított szervezet vagy a helyben központosított közbeszerzés hatálya alá tartozó vagy ahhoz önként csatlakozott szervezet folytatja le; g) meghatározhatja a helyben központosított közbeszerzés részletes az e törvénytől az ilyen eljárások sajátossága miatt szükséges eltérő szabályait, az európai közösségi joggal összhangban. A Kbtm. 108.. (1) bekezdése alapján a módosítás 2009. április 1-én lép hatályba, ezt követően a helyben központosított közbeszerzésre vonatkozó rendelkezések a következők (kiemelve a módosított szövegrészek): 17/B. (1) Az általa irányított szervezetek vonatkozásában a helyi önkormányzat jogosult a közbeszerzéseket összevontan, helyben központosítva lefolytatni. (2) A helyben központosított közbeszerzési eljárásokra e törvény és a (3) bekezdés szerinti önkormányzati rendelet szabályait kell alkalmazni. (3) A közbeszerzés helyben központosításáról az önkormányzat rendeletet alkot, amelyben a) kijelöli a helyben központosított közbeszerzés keretében ajánlatkérésre kizárólagosan feljogosított szervezetet;
3 b) meghatározza a helyben központosított közbeszerzés szabályai szerint eljárni köteles önkormányzati költségvetési szervek körét, továbbá a többségi önkormányzati tulajdonú társaságok részére az eljáráshoz való önkéntes csatlakozás lehetőségét; c) meghatározza a helyben központosított közbeszerzés hatálya alá tartozó áruk és szolgáltatások körét; d) meghatározza az ajánlatkérésre kizárólagosan feljogosított szervezet, és a helyben központosított közbeszerzés hatálya alá tartozó szervezetek együttműködésének szabályait, különösen a felek adatszolgáltatási kötelezettségét, az adatszolgáltatás és az adatkezelés módját; e) meghatározza az ajánlatkérésre kizárólagosan feljogosított szervezet részére fizetendő, kizárólag a helyben központosított közbeszerzéshez kapcsolódó feladatok ellátásával kapcsolatban ténylegesen felmerült költségeket fedező díj számításának és megfizetésének módját, valamint az ajánlatkérésre kizárólagosan feljogosított szervezetnek az önkormányzat felé fennálló tájékoztatási és beszámolási kötelezettségét; f) meghatározza, hogy a keretmegállapodásos eljárás második részét - e törvény szabályai szerint - az ajánlatkérésre kizárólagosan feljogosított szervezet vagy a helyben központosított közbeszerzés hatálya alá tartozó vagy ahhoz önként csatlakozott szervezet folytatja le; g) meghatározhatja a helyben központosított közbeszerzés részletes - az e törvénytől az ilyen eljárások sajátossága miatt szükséges eltérő - szabályait, az európai közösségi joggal összhangban. A fentiek alapján a módosítás lényegét a következőkben lehet összefoglalni: 1.) Egyértelművé tette a Kbtm, hogy az önkormányzati rendeletben a helyben központosított közbeszerzés hatály alá kötelező jelleggel, csak az önkormányzat által működtetett költségvetési szerveket lehet vonni, az önkormányzat legalább többségi - tulajdonosi közreműködésével működő gazdasági társaságok számára önkéntes a helyben központosított közbeszerzési rendszerhez történő csatlakozás. Emiatt a korábbi rendeletet szükséges felülvizsgálni. Amennyiben a hatályos önkormányzati rendelet alanyi hatálya kiterjedt a gazdasági társaságokra, akkor ezeket ki kell hagyni az adott mellékletből, helyette viszont szabályozni szükséges, hogy milyen módon csatlakozhat önként a gazdasági társaság a központosított rendszerhez. Fel kell hívni arra a figyelmet, hogy az önként csatlakozás esetén a csatlakozott szervezetre minden a helyi rendeletben -, illetve a Kbt-ben meghatározott rendelkezés vonatkozik, tehát az alkalmazandó jog tekintetében nem lehet különbség a kötelezően a rendelet hatálya alá tartozó és az önként csatlakozó szervnek a rendszer tárgyi hatálya alá tartozó szervek eljárásai között. 2.) Új szabályozási kötelezettséget jelent, hogy a Kbtm. a gyakorlati tapasztalatok alapján- a helyben központosított beszerzési rendszerben történő beszerzésekre jellemző eljárástípusnak a keretmegállapodásos eljárástípust ajánlja. Mivel ez az eljárás két részből áll, ahol az első részben a keretmegállapodásban részes ajánlattevőket választja ki az ajánlatkérő, míg a második részben történik a tényleges beszerzés, amely szakaszban csak a
4 keretmegállapodást kötött ajánlattevők vehetnek részt. Az eljárástípus sajátosságai miatt a két részben elkülönülhetnek az ajánlatkérők. Lehetőség van arra, hogy eljárás mindkét részét a központosított beszerzésben kizárólagosan ajánlatkérésre feljogosított szerv bonyolítsa le, de arra is lehetőség adódik, hogy az eljárás első részét az előbb említett szerv, míg az eljárás második részét a beszerzésben ténylegesen érintett költségvetési szerv folytassa le. Az önkormányzatnak a rendeletben kell megállapítani, melyik megoldást kívánja alkalmazni. Ennek során azt célszerű mérlegelni, hogy adottak-e a feltételek az intézménynél, hogy törvényesen, megfelelően folytassa le az eljárást, illetve melyik megoldás tűnik gazdaságosabbnak. 3.) Új lehetőséget teremtett a Kbtm. azzal, hogy lehetővé teszi, hogy a helyben központosított közbeszerzések során az önkormányzati rendelet eltérjen a Kbt-től, amelyre 2004. május 1-től nem volt lehetőség. Hangsúlyozni kell, hogy az eltérések csak a helyben központosított közbeszerzési eljárás keretében megvalósított eljárásokra terjedhetnek ki, más közbeszerzési eljárásokra nem. Ki kell továbbá emelni, hogy az eltérések nem eredményezhetik az irányadó európai közösségi irányelvektől történő eltérést. Ebben a körben különösen a Kbt. alapelveit kell kiemelni. (Diszkriminációmentesség, versenysemlegesség, egyenlő bánásmód kötelezettsége, nyilvánosság, átláthatóság, kiszámíthatóság, a kötelezően alkalmazandó határidők, stb.) Az eltérések tehát főként eljárás-technikai jellegűek lehetnek. Célszerű szabályozni például, milyen esetekben mentesülhetnek a helyben központosított közbeszerzési rendszer alanyi hatálya alá tartozó szervek a központosított beszerzés kötelezettsége alól. (Például nincs olyan érvényes keretmegállapodás, amely alapján az ajánlattevő a beszerzendő árut, szolgáltatást nyújtani tudná.) E módosítás alapján nem kötelező a meglévő rendeleteket módosítani, az eltérés lehetőség, de nem teremt szabályozási kötelezettséget. A fentiekben összefoglaltuk a helyben központosított rendszerre vonatkozó szabályozást, kiemelve azon önkormányzatok módosításból adódó feladatait, amelyek eddig alkottak e tárgykörben rendeletet. Szakmai segítséget kívánunk adni azoknak az önkormányzatoknak is, amelyek eddig nem vezették be a helyben központosított közbeszerzési rendszert. A bevezetésre irányuló döntés előtt az alábbiakat célszerű mérlegelni. A helyben központosított közbeszerzés (várható) előnyei 1.) A közbeszerzési eljárások átláthatósága Az új szabályozás kedvezően hat a közbeszerzési eljárások átláthatóságára, vagyis a folyamatok a nyilvánosság előtt zajlanak és ellenőrizhetőek, továbbá biztosítható a szakmai megalapozottság, amely ugyancsak elengedhetetlen feltétele az Európai Unió elvárásainak megfelelő közbeszerzési rendszernek. 2.) A szakmai szempontok előtérbe kerülése A szakmaiság előtérbe kerülése várhatóan azzal hozható majd összefüggésbe, hogy a beszerző szervezet keretei között működő állandó szakmai bizottság minden egyes
5 eljárás során kiegészül az adott közbeszerzés tárgya szerinti speciális szakértelemmel rendelkező személyekkel, akik a jövőre nézve is képesek lesznek megtervezni, összehangolni, és szakmai alapra helyezni a beszerzéseket. Mindez természetesen abból a szempontból is kiemelendő, hogy a közbeszerzési törvény olyan komplex joganyag, amelynek alkalmazása számos szakterületről igényel ismereteket, vagyis a speciális szakértelemmel rendelkező személyek nagyobb arányú bevonását eredményező minden változás kedvezően fog hatni a lefolytatandó eljárások általános szakmai színvonalára. Ez a fajta szakmai központosítás tehát elősegíti a közpénzek ésszerű felhasználását és a közbeszerzési eljárás átláthatóságát, vagyis azoknak a céloknak a megvalósulását, amelyek már a Kbt. bevezető szakaszaiban megfogalmazást nyertek. 3.) Adminisztratív terhek csökkenése Az újonnan bevezetett rendszer további számottevő előnye, hogy a beszerzések központi lebonyolításából eredően jelentősen csökkenhetnek a helyben központosított közbeszerzéssel érintett intézmények adminisztratív terhei. Nem elhanyagolható szempont az sem, hogy az elemzők szerint a helyben központosított közbeszerzési rendszer bevezetésével az egybeszámítási kötelezettség miatt várhatóan jelentősen csökken a nem közbeszerzési úton beszerzett áruk és szolgáltatások mennyisége, értéke, mindez pedig a korábbinál nagyobb átláthatóságot eredményez. 4.) Ár- és díjcsökkenés A piac törvényeiből is levezethető, hogy az azonos vagy hasonló termékek egy eljárásban való beszerzése a nagyobb mennyiség miatt várhatóan alacsonyabb árakat, díjakat fog eredményezni, mindez pedig a rendelet hatálya alá tartozó vagy oda önként belépő szervek, és így a helyi önkormányzat gazdaságosabb működését segítheti. 5.) Egységes, figyelemmel kísérhető szerződések A fentiekben már utaltunk az adminisztráció jelentős csökkenésére, további előnyként jelentkezik a közbeszerzési eljárás eredményeképpen megkötendő szerződések egységesülése, teljesítésük hatékonyabb figyelemmel kísérése. További mérlegelés kérdése, hogy az említett előnyök csak a központosított beszerzési rendszer kialakításával érhetők-e el. A Kbt. szerint mind az önkormányzat, mind az önkormányzat költségvetési szerve, mind az önkormányzat többségi tulajdonában álló gazdasági társaság, mind az önkormányzati társulás a Kbt. szerint önállóan klasszikus ajánlatkérőnek minősülnek. Egy adott beszerzéssel kapcsolatban tehát a központosított beszerzési rendszer hiányában is dönthet úgy a képviselő-testület jellemzően a közbeszerzési terv elfogadásakor hogy ajánlatkérőként az eljárásban nem a költségvetési szerv, hanem az önkormányzat lép fel. Ebben az esetben az ő költségvetésében szerepel a fedezet. Ez bármilyen beszerzés esetén alkalmazható megoldás, míg a központosított rendszer csak
6 azokra az árukra, szolgáltatásokra vonatkozik, amelyekre a helyi rendelet hatálya kiterjed. Több önkormányzat közösen is felléphet ajánlatkérőként, akár úgy, hogy együtt látják el az ajánlatkérői feladatokat, akár úgy, hogy az önkormányzatok megbízzák az egyiket az eljárás lebonyolításával. Lehetőség van arra is, hogy a hasonló típusú, tárgyú beszerzéseket az önkormányzati társulás így a többcélú önkormányzati társulás is bonyolítsa le, és a társulás feltéve, ha önálló jogi személyiséggel rendelkezik legyen ajánlatkérő. Amennyiben a központosított beszerzési rendszer várható előnyeit az előbb ismertetett módokon is elérhetők, megfontolandó, szükséges-e kiépíteni a helyben központosított közbeszerzési rendszert. A központosított közbeszerzési rendszer kialakítása során el kell dönteni, hogy mely szervezet legyen a rendszerben kizárólagos ajánlatkérőként kijelölve. Nincs akadálya annak, hogy ez a szervezet a polgármesteri hivatal, a körjegyzőség, az önálló jogi személyiséggel rendelkező önkormányzati társulás munkaszervezete legyen, mint ahogy az is elképzelhető, hogy az önkormányzat kizárólagos tulajdonában álló gazdasági társaság legyen ez a szervezet. (Felhívjuk a figyelmet arra, hogy e szempontból akkor nem merülhet fel aggály e szervezet közvetlen kijelölésével, ha maradéktalanul teljesülnek a Kbt. 2/A. -ában foglalt a házon belüli beszerzésekre vonatkozó - feltételek. Amennyiben az önkormányzat külsős céget kíván megbízni a helyben központosított közbeszerzési rendszer kizárólagos ajánlatkérői jogának gyakorlásával, akkor azonban meg kell vizsgálni, hogy a rendszer működtetéséért fizetendő díjak, költségek figyelembe vételével számított becsült költség alapján nem kell-e a szervezet kiválasztására közbeszerzési eljárást lefolytatni. Ha a becsült érték eléri a Kbt-ben meghatározott irányadó értékhatárokat, a vállalkozás nem jelölhető ki az önkormányzati rendeletben, csak ha előtte lefolytatta az önkormányzat a közbeszerzési eljárást, azt követően lehet a nyertes szervezetet megnevezni a helyi rendeletben.