A szülőföld: tapasztalat, élmény, emlék. (Szűcs Jenő) Szempontok és javaslatok az alsó középszintű igazgatási terek identitás alapú kialakításához Tanulmány a helyváltoztatási szokásokról és a területi identitás szerepéről a középszintű államigazgatási reform koncepciójához A területi közigazgatás reformját elősegítő tanácsadás a modern kori járások központjainak és lehatárolásának tárgyában című projekt résztanulmánya munkaváltozat Szerkesztette: Oláh Miklós és Csite András Budapest 2011. június 8. A használható tudásért HÉTFA Elemző Központ H-1051 Budapest Október 6. utca 19. IV/2 E-mail: info@hetfa.hu Tel.: +36-30/730-6668 Fax.: +36-1 /700-2257 www.hetfa.hu
Szempontok és javaslatok az alsó középszintű igazgatási terek identitás alapú kialakításához 2 Bevezetés A projekt célja A területi közigazgatás reformját elősegítő tanácsadás a modern kori járások központjainak és lehatárolásának tárgyában c. projekt átfogó célja, hogy a modern kori járások területi lehatárolásához megalapozott szakmai javaslatokat tegyen. A Kormány célja olyan modern kori járások kialakítása, melyek hozzájárulnak a mai közigazgatásnál alacsonyabb társadalmi költséggel működő rendszer létrejöttéhez. A modern kori járások kialakítása a közigazgatás átfogó, a közjót szolgáló átalakításának egyik eleme. A Kormány által megfogalmazottak szerint a járások az államigazgatás legalsóbb területi szintjét jelentő egységek, melyek az államigazgatási tevékenységek, szolgáltatások döntő többségét minden magyarországi állampolgár számára elérhető közelségben és magas minőségben biztosítják. A mainál alacsonyabb társadalmi költséggel működő államigazgatás kialakítása azt jelenti, hogy az átalakítás eredményeként az államműködés közvetlen költségei, a lakosság adminisztratív költségei és a rossz államműködésből eredő veszteségek (rossz vagy hiányzó szabályozásból eredő költségek) együttese csökken. A mainál hatékonyabban és az állampolgárok számára olcsóbban működő, jobb minőségű szabályozást nyújtó államigazgatási rendszerben a járás jelenti az egyik front office elemet. Mivel az állampolgár személyesen itt találkozik az állammal, a járások működése az államműködés egészének lakossági megítélésére is hat. A járások e projekt során alkalmazott munkameghatározásunk szerint olyan lakossági térhasználati szokásokon alapuló identitáshordozó társadalmi terek, melyek vagy önmagukban, vagy egymással kiegészülve általános alsó középszintű államigazgatási feladatokat látnak el. A járások területe ismétlésmentesen és maradéktalanul fedi le az ország területét, egy település csak egy járáshoz tartozik. A járásokhoz telepített államigazgatási feladatok mindegyike általában a járási hivatalban kerül ellátásra, de nem kizárt a járásonkénti több központú feladatellátás, illetve a társközpontok rendszere sem. A vizsgálat konkrét célja, hogy javaslatokat tegyen a mainál alacsonyabb társadalmi költségekkel járó államműködéshez a polgárok térhasználati szokásaihoz és területi identitásához illeszkedő modern kori járások lehetséges, funkcióktól függő lehatárolásaira. Mivel minden magyarországi településre csak irreálisan magas társadalmi költséggel telepíthető az államigazgatási ügyek teljes körű intézését lehetővé tevő hivatal, ezért hierarchikus, egyes (járásközpont) településekre központosított ügyintézési területi rendszert kell kialakítani. Ez az államműködés közjót szolgáló átalakításában nem jelentheti, és nem is jelenti azt, hogy egyes településeken megszűnik az államigazgatási ügyintézés lehetősége, csak annyit, hogy a települési államigazgatási pontok az előfordulás gyakorisága és az ügyintézéshez szükséges szakértelem alapján meghatározott ügyek helyi intézésére teremtenek lehetőséget. A valós térhasználat fókuszba helyezése azt jelenti, hogy olyan, az államműködés legalsóbb szintjét jelentő területi egységek létrehozására van szükség, melyek a ritkábban előforduló, magasabb szakértelmet igénylő államigazgatási ügyek (járási kormányablaknál történő) személyes intézésre azokon a településeken biztosítanak lehetőséget, ahol az állampolgárok jelentős része él, ill. amelyeket más célból (pl. munkahely, bevásárlás, rekreáció, baráti-rokoni kapcsolatok ápolása) is felkeresnek. A valós térhasználat alapján kialakított modern kori járások feladata az, hogy azokon a mai központoktól távoli, periferikus elhelyezkedésű településeken és településcsoportokban is biztosítsák az államigazgatás hozzáférhetőségét, ahol ma csak kevés ügy intézésére van lehetőség, s ahol a hatósági ügyintézés minősége alacsony.
Szempontok és javaslatok az alsó középszintű igazgatási terek identitás alapú kialakításához 3 A modern kori járások fenti szempontokra tekintettel levő meghatározása révén a. javul az államműködés méretgazdaságossága; b. csökken az állampolgárok által az államigazgatási ügyek intézésére (beleértve a tájékozódásra) fordított idő és a kapcsolódó utazási költség; c. azzal, hogy a mainál elérhetőbbé válik az államigazgatás, csökken az elintézetlen ügyek aránya, javul a szabályozás minősége, erősödik az állam közjót szolgáló jelenléte; d. nő az állampolgárok állam irányában megnyilvánuló bizalma. A jelen dokumentum célja A járás intézményének magyarországi történetét, az alsó középszintű igazgatás tereinek európai példákon történő áttanulmányozását, és az 1989-et követő középszintű közigazgatás rendszerének problémáira adott megoldási javaslatok, átalakítási kísérletek tapasztalatainak sorra vételét követően második modulzáró tanulmányunkban a társadalmi terek identitás alapú megközelítésének és képzésének elméleti és módszertani kérdéseit járjuk körbe. A megbízói igények és elvárások (melyek abban ragadhatók meg, hogy minél erősebb társadalmi támogatottságú, társadalomföldrajzilag, szociológiailag is stabil alsó középszintű terekre tegyünk javaslatot) szerint megvizsgáljuk, hogy milyen tényezők alakítják a helyi társadalmak területi identitását, mely terek bírnak, bírhatnak a mai (és a jövőbeli) Magyarországon identitáshordozó képességgel, és azt is, hogy ezen vizsgálódások eredményeit milyen mértékben és milyen módszerekkel lehet igénybe venni a járások potenciális központjainak és a hozzájuk tartozó tereknek a lehatárolásakor. Koncepciónk elkészítése során a következő szempontokat vettük figyelembe: A járások területi lehatárolása vegye figyelembe a meglévő hagyományokat, a térhasználati szokásokat és ehhez kapcsolódóan a területi identitás adottságait (identitás). A járási kormányablakok telepítése tegye lehetővé, hogy a polgárok a hivatali ügyintézés lehetőségéhez gyorsan és egyszerűen hozzáférjenek (megközelíthetőség). Olyan területi léptékű alsószintű igazgatási egységek jöjjenek létre a település és a megye szintje között, ahol a telepített feladatok méretgazdaságos elvégzésére van lehetőség (méretgazdaságosság). A járások kialakítása vegye figyelembe az országon belüli településszerkezeti különbségeket, az egyes nagytérségek sajátosságait (településszerkezet). A járásrendszer bevezetése ne állítson akadályt a településverseny elé, biztosítsa a térszervező funkciókat betöltő települések fejlődését, és lehetőség szerint járuljon hozzá az ország leszakadó térségeinek felzárkóztatásához (településverseny). Az átalakítást a létező lehetőségek közül a legalacsonyabb költségű kiválasztásával valósítsa meg (költségtakarékosság). Munkánk során a társadalmi identitás alapú alsó középszintű igazgatási egységek kialakításának koncepcióját készítettük el, e mellett azonban nem feledkezhetünk meg arról, hogy az igazgatási terek lehatárolásának egyéb szempontjai is vannak. Az általunk ajánlott koncepcióban az identitás alapú megközelítés mellett figyelembe vesszük a társadalmi
Szempontok és javaslatok az alsó középszintű igazgatási terek identitás alapú kialakításához 4 terek vertikális és horizontális tagolódásának törvényszerűségeit, megfelelő súllyal szerepeltetjük a kialakult térkapcsolatokat, közlekedési viszonyokat, a településszerkezet tárgyi és szociális infrastrukturális adottságait, a dokumentálható szociokulturális és igazgatási hagyományokat, a megközelíthetőséget, vagy éppen a telepítendő államigazgatási infrastruktúra feladat- és hatáskörökhöz rendelt méretgazdaságossági szempontjait. Bár ez nem képezi a megbízás tárgyát, mivel azonban munkák a középszintű társadalmi terek átrendeződését is érinti, ezért úgy láttuk helyesnek, ha a koncepcióban vázolt javaslat által valamilyen módon érintett terek jövőbeli lehetséges feladatairól is szólunk röviden. A koncepció elkészítéséhez felhasználtuk a korábban hasonló célból folytatott munkák publikált eredményeit, a téma jeles hazai szakértőitől koncepciónkat további aktuális szempontokkal kiegészítendő háttértanulmányokat kértünk és kaptunk, számos szakértővel, szakpolitikussal és gyakorlati szakemberrel interjút 1 készítettünk. A jelen dokumentumban először az államigazgatási járások kialakítását támogató koncepciónkat adjuk közre. Ezt követi Agg Zoltán tanulmánya, ami az elmúlt 20 év államigazgatási és önkormányzati feladatellátásának tapasztalatait foglalja össze. Nemes Nagy József írása a területi igazgatás átalakításának elméleti összefüggéseit tárgyalja, amit Oláh Miklós területi identitáskutatásokról készített áttekintő tanulmánya követ. Szegvári Péter tanulmánya a járások, megyék és a kerületek lehetséges funkcióit tekinti át. Ezt követően adjuk közre a gyakorlati igazgatási szakember, Balás Endre javaslatait arról, hogy a jegyzői feladat- és hatáskörök közül átfogó átalakítás esetén melyeket célszerű a járási hivatalokhoz telepíteni. Mivel a projekt adta mozgástér csupán kismintájú és szűk tematikájú vizsgálat elvégzését tette lehetővé, koncepciónk lényege viszont a lakossági térhasználati szokások alapos, nagy mintán lefolytatott vizsgálat eredményein alapuló megismerése, azt javasoljuk, hogy kormányzati lehetőség adódtával ilyen vizsgálat is kerüljön lefolytatásra. A munka megkönnyítése érdekében a felméréshez szükséges kérdőív tervezetét, a kutatási minta készítésének és a lekérdezésének módszertanát a dokumentum végén mellékeljük. 1 Balás Endre jegyző, Csatári Bálint, Fábián Zsolt, Gyenesei István, Hegedűs József, Kákai László, Kiss Pál c. főjegyző, Lamperth Mónika, Pálné Kovács Ilona, Szaló Péter, Szegvári Péter, Virágh Rudolf, Zongor Gábor, ill. a Zala Megyei Kormányhivatalban Rigó Csaba [kormánymegbízott], Rumy Krisztina [igazgató] és Stifner Rózsa [főigazgató] (Az interjúkat 2011. március 30. és május 31. között Balás Gábor, Csite András és Oláh Miklós készítette.)
Szempontok és javaslatok az alsó középszintű igazgatási terek identitás alapú kialakításához 5 Tartalomjegyzék Bevezetés...2 Koncepció és ajánlások az államigazgatási járások kialakításához...9 Területi identitás és igazgatási terek...9 Az identitáshordozásra alkalmas társadalmi terek jellemzői a mai Magyarországon...11 A meglévő társadalmi terek alkalmasságának áttekintése...13 A járások lehetséges funkciói járásmodellek...20 A járásmodellek értékelése...24 Az államigazgatási járások kialakításának hatása a társadalmi térszerkezet meglévő elemeire, funkcióira...26 Agg Zoltán: Néhány gondolat az államigazgatási és az önkormányzati feladatellátás elmúlt húsz éves gyakorlatáról...30 Az államszervezet legfőbb problémái Magyarországon...30 A magyar önkormányzati rendszer néhány alapvető problémája...31 Nemes Nagy József: A területi igazgatás átalakításának elméleti és módszertani összefüggései...50 Általában...50 A mai hazai helyzet...53 Oláh Miklós: A területi identitás szerepe az igazgatási terek tervezésében...58 Bevezetés...58 A vizsgálat célja...60 Tudományos fogódzók és mozgástér...60 Az alsó középszint helye és alkalmassága az identitáshordozó társadalmi terek között...73 Következtetések, ajánlások...81 Szegvári Péter: Tanulmány az államigazgatási és az önkormányzati feladatellátás elmúlt húsz éves gyakorlatának értékeléséről...87 Összegzés...87 A területi és a települési szint közötti térségi feladatok ellátása...89 A nagyvárosi térségi feladatok ellátása...95 Budapest közigazgatási struktúrájának átalakítása...97 Balás Endre: Javaslat egyes jegyzői feladat- és hatáskörök járási hivatalhoz történő telepítésére...107 Oláh Miklós: Lakossági térhasználat és identitás egy nagymintájú lakossági survey módszertana...120 Módszertani bevezetés...120 Kérdőív-tervezet...122
Szempontok és javaslatok az alsó középszintű igazgatási terek identitás alapú kialakításához 6 Táblázatok [1. táblázat: Az adott időszakban utazást egyáltalán nem vállaló polgárok összehasonlító adatai, %]...12 [2. táblázat: Különböző hosszúságú utazások előfordulási gyakorisága, %]...12 [3. táblázat: Igazgatási terek népességének száma a székhelytől, központtól mért távolság szerint]...14 [4. táblázat: Igazgatási terek népességének aránya a székhelytől, központtól mért távolság szerint, %]...14 [5. táblázat: Távolság szerinti optimalizálás esetén a kistérség központhoz vezető legrövidebb út kilométerben]...15 [6. táblázat: Idő szerinti optimalizálás esetén a kistérség központhoz vezető legrövidebb út percben]...15 [7. táblázat: Az önkormányzati járások feladat- és hatáskörei 1. járásmodell]...21 [8. táblázat: Az államigazgatási járások feladat- és hatáskörei 2. járásmodell]...22 [9. táblázat: Az államigazgatási járások feladat- és hatáskörei 3. járásmodell]...23 [10. táblázat: Az államigazgatási járások feladat- és hatáskörei 4. járásmodell]...23 [11. táblázat: Az egyes járásmodellek megvalósítása esetén a területi lehatárolásnak mely szempontokra kell tekintettel lennie?]...25 [12. táblázat: Az adott időszakban utazást egyáltalán nem vállaló Veszprém megyei felnőtt korú és nyugdíjas polgárok összehasonlító adatai, %]...79 [13. táblázat: Javaslat a jegyzői hatáskörök telepítésére]...109 Ábrák [1. ábra: Önkormányzati alapellátások hatékonysági értékei]...19
Szempontok és javaslatok az alsó középszintű igazgatási terek identitás alapú kialakításához 7 Szerzőink Agg Zoltán PhD (1957): közgazdász, társadalomkutató. Pro Comitatu díjas (2005). 1986 óta publikál (Állam és Igazgatás, Pénzügyi Szemle, Magyar Közigazgatás, Figyelő). 1996 óta megbízott előadó az ELTÉn (közigazgatási, önkormányzati ismeretek). 2006-ban közigazgatási témában védi meg doktori disszertációját (PhD - társadalomföldrajz). 1991-2007 között a Veszprém Megyei Önkormányzat kutatásokkal, továbbképzéssel foglalkozó Közigazgatási és Informatikai Szolgáltató Irodájának vezetője, 2007-től a Pannon Egyetem társadalomtudományi tanszékének oktatója. 1991 óta a Comitatus Önkormányzati szemle c. szakmai-tudományos folyóirat felelős kiadója és szerkesztője, ahol több mint száz cikket és tanulmányt publikál. Főbb művei: Közigazgatási ismeretek geográfusoknak (1998), Politikai földrajz és megyerendszer (2005). Balás Gábor (1975): Közgazdász. A HÉTFA Elemző Központ ügyvezetője, előtte a Nemzeti Fejlesztési Ügynökség Elemző, Értékelő, Módszertani Főosztályát vezette. Rendszeresen oktat a Corvinus Egyetem Széchenyi István Szakkollégiumában. Az Új Széchenyi Terv Vállalkozásfejlesztési Program kidolgozásának irányítója. Főbb elemzési területei a közpolitikai eszközök, különös tekintettel a fejlesztési források felhasználásának eredményessége, az államműködés hatékonysága, az állami szabályozás hatása a vállalkozások együttműködésére, az önkormányzati működés mechanizmusai és az elmaradott vidékek fejlesztési lehetőségei. Balás Endre (1978): Jogász. Tanulmányait a Rendőrtiszti Főiskolán és a Szegedi Tudományegyetem jogi karán végezte. 1997 óta a közigazgatásban, 2004 óta az önkormányzati igazgatásban dolgozik. Jelenleg a jánosházi Polgármesteri Hivatal jegyzője. Szakterületei: önkormányzati igazgatás, közigazgatási jog, alkotmányjog, közpolitikák. Számos szakcikk szerzője. Borbás Gabriella (1979): Közgazdász. A Nemzeti Fejlesztési Ügynökség elnöki kabinetjét vezette, korábban a Nemzeti Fejlesztési Hivatal koordinációért felelős főosztályán dolgozott osztályvezetőként. Ezekben az években elsősorban a fejlesztéspolitikai intézményrendszer kialakításával, működtetésével foglalkozott, 2008-ban munkájáért miniszteri kitüntetést kapott. Emellett oktatott a Corvinus Egyetemen, valamint tanulmányával díjat nyert a Magyar Közigazgatási Kar által szervezett Közigazgatás Korszerűsítése versenyen. 2010 óta a HÉTFA Elemző Központ vezető elemzője. Csite András PhD (1969): Közgazdász-szociológus. A HÉTFA Kutatóintézet és Elemző Központ igazgatója. 1994-2004 között az MTA Politikai Tudományok Intézetében dolgozott tudományos munkatársként. 1997-ben kiemelkedő kutatói munkáért Akadémiai Ifjúsági Díjban részesült, 2000-ben a Magyar Szociológiai Társaság Erdei Ferenc Emlékéremmel tüntette ki. 1998-2001 között az MTA Bolyai János kutatási ösztöndíjasa. 1999-2004 között a Széchenyi István Szakkollégium igazgatója volt. A Nemzeti Fenntartható Fejlődés Tanácsa Stratégiai Munkabizottságának tagja, az Új Széchenyi Terv Vállalkozásfejlesztési Programjának egyik kidolgozója. Több mint nyolcvan hazai és külföldi tudományos szakcikk szerzője, társszerzője. Dombi Gábor (1969): szociológus. A Balatoni Integrációs Közhasznú Non-profit Kft munkatársa. Tagja az MTA VEAB Szociológiai Munkabizottságának, és az MRTT Közép-dunántúli Tagozatának. 2002-től részt vett a Dunántúlon és a Balaton térségében végzett számos demográfiai, gazdasági, illetve non-profit szektor jelenségeit feltáró kutatásban. 2003-2006 között kutatóként részt vett a nemzetközi EU LIFE Environment Balaton Projektben, 2010-2011 között a Magyarország - Horvátország IPA Határ menti Együttműködési Programban. A Pannon Egyetem Társadalomtudományok és Nemzetközi Tanulmányok Intézetének megbízott egyetemi oktatója. Speciális területek: többváltozós matematikai-statisztikai elemzések, szociológia módszertan, politikai elemzések. Nemes Nagy József (1948): Az MTA doktora, az ELTE TTK tanszékvezető egyetemi tanára. 2005-2009 között tudományos dékánhelyettes. Pro Régió díjas. Kutatásai elsődlegesen a regionális gazdasági fejlődés elméleti és empirikus vizsgálatához, a regionális politika, a területfejlesztés folyamatainak elemzéséhez, valamint a területi elemzések kvantitatív módszertanának témaköréhez kapcsolódnak. Számos hazai és nemzetközi kutatási és oktatási program résztvevője, sok nagy sikerű szakmai publikáció, tankönyv szerzője. Egyebek mellett a Regionális Tudományi Tanulmányok c. tanszéki periodika szerkesztője, szerkesztőségi tagja Romanian Review of Regional Science, a Tér és Társadalom c. folyóiratoknak,
Szempontok és javaslatok az alsó középszintű igazgatási terek identitás alapú kialakításához 8 alapítója és szerkesztőségi tagja a Comitatus Önkormányzati Szemlének. A kolozsvári Babes-Bolyai Egyetem Honoris Causa Professzora. Iskolateremtő egyéniség. Tanítványai a tudományos élet és a közigazgatás számtalan pontján töltenek be felelősségteljes beosztásokat. Oláh Miklós (1958): Szociológus. A Balatoni Integrációs és Fejlesztési Ügynökség kutatásvezetője. Pro Comitatu díjas (1998). A Comitatus Önkormányzati Szemle alapítója, rovatszerkesztője. Szakterületei: társadalmi nyilvánosság, helyi társadalom, helyi hatalom, terület-, és településfejlesztés, tervezés, szakmai monitoring, igazgatásszociológia, területi identitás, civil társadalom, politikai földrajz, választói magatartás, közvélemény- és piackutatás. Több mint húsz tanulmánykötet szerkesztője, mintegy száz tudományos szakírás szerzője, társszerzője. Pogonyi Csaba (1989): Közgazdaságtan hallgató. A HÉTFA Kutatóintézet és Elemző Központ munkatársa. Az Eötvös Loránd Tudományegyetem Alkalmazott Közgazdaságtan szakának harmadéves hallgatója. 2009 óta a Rajk László Szakkollégium tagja. Erasmus félévét a bambergi Otto-Friedrich egyetemen töltötte 2010-ben. A 2011-es Közép-Európai Konferencia Effects of Socialism szekciójának főszervezője. Retz Tamás (1976): geográfus, Európa szakértő. A Balatoni Integrációs Közhasznú Non-profit Kft munkatársa. 2000-ben a Pécsi Tudományegyetem Természettudományi Karán, 2006-ban a Miskolci Egyetem Gazdaságtudományi Karán szerzett diplomát. 2001-től vesz részt a Balaton Kiemelt Üdülőkörzet térségében végzett demográfiai, idegenforgalmi, gazdasági, kutatásokban. A területi elemzések tárgykörén belül regionális forráskihelyezéssel, vendégforgalommal foglalkozik, ezen túlmenően számos egyéb, politikai, kulturális, gazdasági tárgyú kutatás társszerzője. 2003-2006 között kutatóként részt vett a nemzetközi EU LIFE Environment Balaton Projektben, 2010-2011 között a Magyarország - Horvátország IPA Határ menti Együttműködési Programban. Speciális területek: idegenforgalmi vizsgálatok, területi elemzések, térinformatika. Szalkai Gábor PhD (1976): Geográfus. Az ELTE TTK Regionális Tudományi Tanszékének adjunktusa. Fő kutatási területe a közlekedés és a társadalmi-gazdasági folyamatok kapcsolata, elérhetőségi és forgalmi vizsgálatok végzése. E területeken számos, a térségek lehatárolásával foglalkozó tanulmány kidolgozója, részben a VÁTI (többek között az Országos Településhálózat Fejlesztési Koncepció megalapozása), részben az MTA RKK megbízása alapján. A közúti forgalom folyamatait vizsgáló doktori értekezését 2008- ban védte meg. Szegvári Péter (1954): Jogász, Budapest Főpolgármesterének Főtanácsadója. Az ELTE címzetes egyetemi docense. Közigazgatási jogot oktat és regionális politikaikurzusokat vezet a Corvinus Egyetemen, a Zsigmond Király Főiskolán és a Századvég Politikai Iskolán. 1989-1992 között Budapest főjegyzője. Számos magyar és angol nyelvű publikációja van a helyi önkormányzatok, a regionális politika, a területfejlesztés és a közigazgatási reform témakörében, rendszeres előadója e témákban a hazai és nemzetközi konferenciáknak. 2005 óta a Kanada Ukrajna Regionális Fejlesztési és Kormányzási szakmai program nemzetközi szakértőjeként tevékenykedik. Az Európai Unió Régiók Bizottsága többször is szakértőként alkalmazta a COR álláspontjának előkészítéséhez az EU-Ukrajna Kapcsolatok és a Keleti Partnerség Programja témakörökben. A magyar Közigazgatási kamara alapító tagja és a Megyei Jogú Városok Szövetsége, valamint a Települési Önkormányzatok Szövetsége állandó szakértője.
Szempontok és javaslatok az alsó középszintű igazgatási terek identitás alapú kialakításához 9 Koncepció és ajánlások az államigazgatási járások kialakításához Területi identitás és igazgatási terek Munkánk feladata az államigazgatási célok megvalósítására alkalmas időtálló igazgatási terek, jelen esetben a járások központjainak és területeinek kialakítására és megvalósításának módjára történő szakértői javaslattétel. Identitáshordozásra már most alkalmas, vagy viszonylag könnyen arra alkalmassá tehető (látens) alsó középszintű társadalmi terek megtalálásának, és/vagy megalkotásának módját próbáljuk elméleti és módszertani oldalról megalapozni. Az igazgatási terek kialakítása, berendezése és működtetése mindenkor politikai kérdés volt, és az is marad, róla a politika dönt. Ha azonban a politikai szándék nem tiszavirág életű megoldásokat ambicionál, hanem tartós megoldásokra törekszik, szerencsés, ha e terek kialakításakor az igazgatási szakszerűség, a méretgazdaságosság és egyéb racionális, technokrata szempontú megközelítés mellett elsősorban a társadalom koherens csoportjainak tényleges térhasználati szokásaira, és az ezen nyugvó területi identitására épít. Az újonnan kialakított és rendszerbe állított társadalmi terek létrehozásához a 21. században tehát nélkülözhetetlen az érintett népesség területi identitásának figyelembe vétele. Magyarországon az elmúlt évtizedekben nem teljes mértékben feleltethetők meg egymással az alapvető közfeladat ellátó (ezen belül az államigazgatási), és az identitáshordozásra alkalmas társadalmi terek. Hangsúlyosan vonatkozik ez a szerves gazdasági és társadalmi tartalmakkal nem jellemezhető területfejlesztési statisztika terekre (NUTS 2), melyek szintjén jelentős forráskihelyezési tevékenység történik, ill. az alsó középszintre (LAU 1), ahol eltérő központokkal és területeken erősen fragmentált, az állampolgárok számára alig követhető állami és önkormányzati feladatellátás történik. Ennek okait annak tudjuk be, hogy a történelmi folyamatok alakulása Magyarországon nem kedvezett a szerves fejlődésnek, a gazdasági és társadalmi intézmények korábbi generációk tapasztalataira épülő kialakulásának. Értelemszerűen ez mondható el a politikai és az igazgatási terek, struktúrák és szervezetek alakulásának módjáról is. A tanácsrendszert követő 1990-es rendszerváltás sem váltotta be e tekintetben a hozzá fűzött reményeket. A szabad választások eredményeképpen felálló kormányok a vélt és/vagy valós globális, és európai trendeknek való túlzott megfelelés politikája mellett tipikus önkorlátozó mechanizmusokat építettek be a szakpolitikákba, kétharmados törvényekhez kötve több szakpolitika megváltoztatásának lehetőségét, jelentős mértékben és időre korlátozva a mindenkori kormány, s ezzel Magyarország mozgásterét, nemzetközi versenyképességét. Az elmúlt 20 éves halogatás, illetve az ezzel párhuzamos lopakodó regionalizáció a középszinten a hagyományos, szerves struktúrák meggyengülését, részbeni kiüresítését és az újonnan, mesterségesen létrehozottak működésének alacsony hatásfokát, elégtelen feladatellátást, továbbá a problémák torlódását idézte elő. Az egymást követő kormányoknak úgy sikerült fokozatosan legyengíteni a megyei intézményeket és a területi önkormányzatiságban rejlő intellektuális aktivitást, kapacitásokat és lehetőségeket, hogy valójában képtelenek voltak helyettük alkalmasabbakat, vagy akár csak ugyanolyan alkalmasat teremteni az erre kiszemelt statisztikai fejlesztési régiók, illetve a kistérségek szintjén. E folyamat eredményeképpen összességében megnőtt a feladatellátás centralizáltsága, és eltűnőben vannak az identitáshordozásra alkalmas társadalmi terek és intézmények Magyarországon. Ennek pedig komoly következményei vannak már ma is. Tulajdonképpen
Szempontok és javaslatok az alsó középszintű igazgatási terek identitás alapú kialakításához 10 jelentős mértékben terhelhetetlenek az alsó és a középszintű önkormányzati keretek és intézmények. Meglátásunk szerint társadalmilag elfogadott, stabil igazgatási terek csak a valódi társadalmi szükségletek és viszonyulások figyelembe vételével hozhatók létre, koncepciónk sarokköveinek egyike ezért az emberek preferált térhasználati szokásainak megismerése és az igazgatási terek kialakítására tett javaslatok során történő felhasználása. A társadalmi identitás jellemzőinek megismerése ugyanis nem önmagáért való hasznavehetetlen, mellékes, tehát felesleges dolog, olyan, amivel nem kell számolni. Egyik dimenziója, a térséghez kötődés, a területi identitás területlehatárolás során történő figyelembe vétele meglátásunk szerint a létrehozott társadalmi terek fenntarthatóságának záloga. Szűcs Jenő nyomán bárminemű térséghez kötődést területi identitásként értelmezünk, melynek két változatát különböztetjük meg. Ezek egyike a konkrét helyismereten és személyesen megélt viszonyokon, vagyis a megismerésen nyugvó szülőföldszeretet, a másik pedig a szimbólumok ismeretén és interiorizálásán nyugvó, alapvetően emotív elemekre épülő hazaszeretet, vagy a nemzeti identitás. A területi identitást a társadalmi kötődés részének tekintjük, melynek kialakulásában és ápolásában - szocializációs mechanizmusokon keresztül érvényesülő kognitív és emotív, illetve konatív (elégedettségi) elemek bonyolult szövete játszik szerepet. A térséghez kötődésben markáns szerep jut a rokonsági, szomszédsági, munkahelyi kapcsolatoknak, a tulajdonlás tényének és mértékének, a lakásminőségnek, egyéb egzisztenciális (megélhetési) szempontoknak, valamint a természeti és az épített környezet minőségének, karakterességének, számontarthatóságának, az adott térkategória politikai-igazgatási stabilitásának, intézményi ellátottságának, és általában az időnek, a hagyományok meglétének, és a gyökerek hosszúságának. Attól függően, hogy ezek tényezők milyen területi metszetben hatnak, kötődik az egyén, és a helyi társadalom meghatározó része az őt fizikailag és kulturálisan körülvevő tér kisebb-nagyobb szeletéhez. A területi identitás kialakulásában és karbantartásában a személyes és közösségi élmények mellett az adott teret szimbolizáló attribútumok ismertsége és elfogadottsága is szerepet játszik. A területi identitás térbeliségére a helyi társadalom szociológiai minősége is hatással van. Az átlagosnál képzettebb, magasabb jövedelmű, rendszeres helyváltoztatásokat feltételező foglalkozású helyi társadalom nagyobb léptékű terek befogadására predesztinált, ez által nagyobb terekhez való kötődésének kialakulása valószínűsíthető. Az identitáshordozó terek helyi társadalmának térséghez kötődése egyfajta társadalmi tőke is egyben. A területi identitás a fenntartható térségfejlesztés egyik legfontosabb belső erőforrása. Előjelétől és intenzitásától függően katalizálhat előre mutató helyi gazdasági, társadalmi folyamatokat, illetve ilyenek gátjává is válhat. A közösségek társadalmi térhez való viszonya, és az intraregionális kohézió minősége ad irányt és mértéket a társadalmi aktivitásnak. Erős kötődés esetén nagyobb mértékben, ráadásul jobb minőségben számíthatunk az identitással rendelkező közösségek aktivitására. A mesterséges, az identitással nem számoló térszervezés olyan szereplőket kényszerít együttműködésre, akiknek nem áll érdekükben az adott térben, kijelölt partnerekkel történő együttműködés, tehát új konfliktusokat keletkeztet. Az alsó középszintű terekhez való társadalmi kötődés alapjai az ott élők helyismeretére alapozhatók. Ezek a Szűcs Jenő által is idézett szülőföldszeretet alapjai, vagyis a személyes és a generációkról generációkra átörökített tapasztalatokra, élményekre, emlékekre épülő identitás. Ez pedig sehogy máshogy nem szerezhető meg, mint a vonatkoztatott tér rendszeres és alapos ismerete, elsajátítása, vagyis használata, interiorizálása által.
Szempontok és javaslatok az alsó középszintű igazgatási terek identitás alapú kialakításához 11 Amennyiben tehát a járások központjainak és területeinek kialakításához ajánlásokat megfogalmazó munka során tekintettel akarunk lenni a lakosság tényleges területhasználati szokásaira és az erre épülő területi identitás szempontjaira, akkor valószínűleg úgy járunk el helyesen, ha inkább a nagyobb számú, kisebb területű alsó középszintű társadalmi terek kialakításán gondolkodunk. Az identitáshordozásra alkalmas társadalmi terek jellemzői a mai Magyarországon A rendelkezésre álló lakossági térhasználati szokásokkal foglalkozó kutatások eredményei szerint ugyanis a népesség térséghez kötődésének mértéke fordítottan arányos a terület nagyságával. Lakóhelyi identitás A lakóhelyi (értve ez alatt a települési) identitás léte és általában vett erőssége nem szorul különösebb magyarázatra. A lakóhely (még a főváros is, bár itt e szempontból jelentős szerepet játszanak a kerületek) méreténél fogva átlátható, megismerhető, belakható, elsajátítható, és az azonosulást megkönnyítő szimbólumokkal (zászló, városháza, polgármesteri hivatal) attribútumokkal (településhatár, önkormányzati választások, polgármester, képviselő testület, helyi intézmények, hagyományok, ünnepségek, helyi termékek, művészeti csoportok, települések közti vetélkedők, versengések stb.) is találkozhatunk. A területi identitás viszonya az alsó középszintű társadalmi terekhez Az alsó középszintű terekhez való társadalmi kötődés alapjai az ott élők helyismeretére alapozhatók. Ezek a Szűcs Jenő által is idézett szülőföldszeretet alapjai, vagyis a személyes és a generációkról generációkra átörökített tapasztalatokra, élményekre, emlékekre, a megismerésre épülő identitás. Ez pedig sehogy máshogy nem szerezhető meg, mint a vonatkoztatott tér elsajátítása, vagyis használata, interiorizálása által. Az alsó középszinten (kistérség, járás, városkörnyék) keresett társadalmi terekkel kapcsolatos társadalmi identitás eddig kevés vizsgálatnak volt tárgya. A dokumentálatlanság kettős okra vezethető vissza. E társadalmi térkategóriának intézményrendszeren és társadalmi emlékezeten belüli viszonylagos stabilitást a járásrendszer adott. A járások fennállásának időszakából autentikus területi identitás-vizsgálatokról nincs tudomásunk. A járások 1984-es megszüntetését felváltó városkörnyéki igazgatási rendszer is felbomlott 1990-ben, az ezt követő és máig tartó átmeneti korszak pedig nem kedvezett az alsó középszinten történő stabil, kiszámítható feladatellátásnak és intézményesülésnek. A NUTS 4 (LAU 1) szintű, kezdetben csupán területfejlesztési-statisztikai terek száma is gyakran változott (138-ról 175-re), és a feladat-, illetve hatáskörök vonatkozásában sem számolhatunk be stabilitásról. A szakirodalom áttanulmányozása (lásd Oláh Miklós tanulmánya) révén azt is láthattuk, hogy megfelelő elméleti és módszertani háttér, illetve ezek rendelkezésre állását siettető politikai, tudományos megrendelés sem állt rendelkezésre e térkategória identitás alapú vizsgálatának elősegítéséhez. Az alsó középszintű társadalmi tereket megjelenítő szimbólumok és tartós attribútumok híján azt kell megvizsgálnunk, hogy a lakóhelyből kiindulva jellemzően milyen területi tulajdonságokkal rendelkezik a helyi társadalom életvitele. Melyek azok a terek, amelyeket bármely célból (munkába, iskolába járás, rokonlátogatás, térségi közszolgáltatások egészségügy, gyámügy stb. igénybe vétele nagybevásárlások, színház-, mozilátogatás stb. nagy gyakorisággal, rendszeresen használnak az emberek?
Szempontok és javaslatok az alsó középszintű igazgatási terek identitás alapú kialakításához 12 [1. táblázat: Az adott időszakban utazást egyáltalán nem vállaló polgárok összehasonlító adatai, %] Időszak, az elmúlt 18-X évesek, 1997.XI. Veszprém megye 2 Időskorúak, 1999. IV. Veszprém megye 3 2011-es HÉTFA véleményvizsgálat (nem nagyvárosi 18-x lakosság) 5 évben 9,2 25,6 15,2 1 évben 10,2 28,3 13,8 1 hónapban 21,2 47,9 18,2 1 héten 33,9 68,0 38,3 1-2 napban 44,2 80,8 53,0 A rendelkezésre álló kutatási eredményeink szerint a magyar polgárok zöme helyben (a lakóhelye szerinti településen) él, csupán ritkán utazik, és akkor is csak kisebb távolságokat tesz meg. Okkal feltételezhető, hogy az emberek egyharmada csaknem kizárólagosan a lakóhelye szerinti településen éli az életét, és ez nem feltétlen jelent komfortos, minden korszerű tárgyi és szociális infrastrukturával ellátott lakóhelyeket. [2. táblázat: Különböző hosszúságú utazások előfordulási gyakorisága, % - 2011-es HÉTFA lakossági véleményvizsgálat előzetes eredményei] Gondolja végig, milyen gyakorisággal tesz meg különböző hosszúságú utazásokat? Tehát milyen gyakran utazik 5 km-nél kisebb távolságot 6-15 km 16-35 km 36-50 km 51-100 km 101-500 km 500 kmnél nagyobb távolságot Naponta 23,5 12,3 6,3 5,3 2,6 0,1 0,3 Átlagosan hetente kétszer 13,2 10,9 6,9 3,7 1,0 0,5 0,0 Átlagosan hetente 17,6 23,7 20,6 12,4 4,3 1,8 0,9 Átlagosan havonta 8,6 13,3 21,2 28,5 24,8 10,4 1,5 Átlagosan félévente 1,2 2,5 4,8 7,9 15,5 14,4 3,4 Átlagosan évente 0,8 0,9 1,6 4,9 14,8 22,0 14,7 Átlagosan 5 évente 0,0 0,3 0,4 0,6 4,2 11,3 13,4 Átlagosan 10 évente 0,1 0,1 0,2 0,2 0,7 4,8 12,8 Eddig soha nem tette meg 1,2 1,2 1,5 1,7 1,8 4,7 12,0 Nem tudja 28,4 28,9 30,5 29,5 23,8 24,5 36,1 Nem válaszol 5,4 5,9 6,0 5,3 6,5 5,5 4,9 Az emberek többségének meglehetősen statikus életvitelére jellemző, hogy jelenlegi és belátható jövőbeli elfoglaltságai, feladatai az adatközlők közel kétharmadát csupán egyetlen településhez kötik. Az eredmények szerint a helyhez kötöttség a leginkább az alacsony képzettségű, időskorú lakosokat jellemzi leginkább. A vállalkozók, a tanulók és az értelmiségiek, diplomások csupán egyharmada korlátozza életét egyetlen településre. Megállapítható ugyanakkor, hogy a lakosság egyre több települést és nagyobb távolságokat illető térhasználata részben kényszer jellegű. Amennyiben a járások központjainak és területeinek kialakításához ajánlásokat megfogalmazó munka során tekintettel akarunk lenni a lakosság tényleges területhasználati szokásaira és az erre épülő, a szülőföldhöz kapcsolódó területi identitás szempontjaira, akkor valószínűleg úgy járunk el helyesen, ha inkább a nagyobb számú, kisebb területű alsó középszintű társadalmi terek kialakításán gondolkodunk. Úgy gondoljuk, hogy e társadalmi terek központtól mért legnagyobb távolsága optimális esetben nem lehet nagyobb 10-15, de legfeljebb 20 km-nél. 2 Forrás: OLÁH MIKLÓS [1999]: Az időskorúak helyzete Veszprém megyében, Comitatus 1999. 9 10. 3 Forrás: lásd előző lábjegyzet
Szempontok és javaslatok az alsó középszintű igazgatási terek identitás alapú kialakításához 13 Megyei identitás A megye, polgárainak többsége esetében méreténél fogva már-már konkrétan, közvetlenül érzékelhetően is megismerhető társadalmi tér, s a hozzá való kötődést megkönnyíti a nemzeti identitás hatásmechanizmusánál megismert elemek közül jó néhány, például az egyértelműen fixált, ma már útszéli táblákkal tudatosított terület, a megyecímer, zászló, a megyeháza léte, a megyei intézmények, vetélkedők, bajnokságok rendszere, a máig meglévő megyei léptékű médiajelenlét, a megyei önkormányzati választások, a megyei pártlisták stb. Érdekes, hogy a lakosság megyei identitásában nem játszik különös szerepet a megyék kompaktsága. A hagyományos területű, történelmileg stabil határokkal rendelkező megyék lakói erősen kötődnek saját megyéjükhöz, de ellenpélda is akad. Például Somogy és Vas mellett erős megye iránti lakossági kötődést mértek Szabolcs-Szatmár-Beregben is. Regionális identitás Ha elfogadjuk Szűcs Jenő történelmi alapú állítását és a belőlük levonható következtetéseket, könnyen megértjük, hogy miért nem talál az empirikus kutató társadalmi identitást Magyarországon a NUTS 2 régiók szintjén. Erről a szintről (a nem túl nagy hagyománnyal rendelkező területfejlesztés kivételével) hiányoznak az intézmények, a hagyományok, a valós gazdasági-társadalmi térkapcsolatok, a szimbólumok. Bár az elmúl másfél évtizedben sok próbálkozás történt a fejlesztési statisztikai régiók javára szolgáló identitás-teremtésére (a regionális fejlesztési koncepciók készítésének időszakában csaknem minden regionális fejlesztési tanács áldozott erre a célra jelentős összegeket), kiadványok, esetenként könyvek készültek régió-marketing céllal, megfelelő társadalmi fogadtatás híján ezek az erőfeszítések úgy a lakosság, mint a regionalizációban akár egzisztenciálisan is érdekelt elit csoportok attitűdjének tanulmányozása kapcsán elmondhatóan feleslegesnek minősültek. A gazdasági, társadalmiés kulturális hálózatok nem ebben a térben feszülnek ki. A regionális identitás kialakulásának alapja lehetne még a benne élő népesség intenzív, e területi léptéket kitöltő gyakori helyhasználata, ez azonban még a viszonylagosan nagy mértékű területi mobilitással rendelkező elit csoportok esetében sem mondható el. Valódi regionális feladatok híján a korai kísérletek (köztársasági megbízotti régiók), vagy éppen a 2003-tól számítható ún. lopakodó regionalizáció eredményeképpen területfejlesztésistatisztikai régiók területére méretezett intézményesítettségek (közigazgatási hivatalok, KSH stb.) is valójában megyei keretek között működtek. Kulturális téren is történtek regionalizációs törekvések, ezek viszont rendre kudarcot vallottak. Nemzeti identitás A magyar társadalom nemzethez, mint olyanhoz kötődését sem a szocializmus évtizedei sem a globalizáció nem volt képes gyengíteni, éppen ellenkezőleg. Ahogy arra Szűcs Jenő felhívja a figyelmet, a nemzethez kötődés mechanizmusai a szülőföld szeretetétől eltérő módon, szimbólumokon keresztül (nemzeti zászló, címer, Alkotmány, Himnusz, Szózat, Szent Korona, állampolgárság, nemzeti és nemzetközi sport bajnokságok, vetélkedők, nemzeti intézmények, Parlament, választások, népszavazás stb.) alakul ki, és a családi szocializáció mellett az oktatás és a média tevékenységének eredményeképpen tartja karban a nemzeti identitást. A meglévő társadalmi terek alkalmasságának áttekintése 4 A fentiekben és a jelen dokumentum tanulmányaiban azt vizsgáltuk, hogy mekkorák azok az alsó középszintű terek, melyekben az ott élők mindennapi térhasználati gyakorlatai 4 A fejezetben közreadottak Dombi Gábor, Oláh Miklós, Retz Tamás és Szalkai Gábor elemzési eredményein alapulnak.
Szempontok és javaslatok az alsó középszintű igazgatási terek identitás alapú kialakításához 14 megvalósulnak. A következőkben a meglévő, igazgatási kultúrával és infrastruktúrával rendelkező statisztikai és igazgatási terek lakossági térhasználati szokások szempontjából történő alkalmasságát vesszük szemügyre. Ehhez segítségül az alábbi két táblázatot hívjuk. [3. táblázat: Igazgatási terek népességének száma a székhelytől, központtól mért távolság szerint] teljes népesség (fő) központ népessége (fő) központ népességaránya, % népesség 0-10 km népesség 10-15 km népesség 15-20 km népesség 20-25 km népesség 25-30 km népesség 30 km felett KSH175 10054134 kistérség 5830118 57,99 7068745 1194266 893220 480266 290077 127560 Okmányiroda 10054134 6580194 65,45 8101669 1119753 532892 215457 58881 25482 Munkaügyi 10054134 központ 5745002 57,14 6919970 1203177 1135588 511094 191686 92619 Földhivatal 10054134 5394097 53,65 6313058 1126370 1084957 674562 513418 341769 Bíróság 10054134 5250435 52,22 6086325 1099229 1118980 675081 578895 495624 Körjegyzőség 3604244 3099761 86,00 3506240 62752 19375 7772 2798 5307 1983-as 10054134 járásközpont 5475711 54,46 6284138 1048740 974784 692489 582255 471728 Készítette: Szalkai Gábor [4. táblázat: Igazgatási terek népességének aránya a székhelytől, központtól mért távolság szerint, %] Népesség 0-10 km % népesség 10-15 km % népesség 15-20 km % népesség 20-25 km % népesség 25-30 km % népesség 30 km felett % KSH175 kistérség 70,31 11,88 8,88 4,78 2,89 1,27 Okmányiroda 80,58 11,14 5,30 2,14 0,59 0,25 Munkaügyi központ 68,83 11,97 11,29 5,08 1,91 0,92 Földhivatal 62,79 11,20 10,79 6,71 5,11 3,40 Bíróság 60,54 10,93 11,13 6,71 5,76 4,93 Körjegyzőség 97,28 1,74 0,54 0,22 0,08 0,15 1983-as járásközpont 62,50 10,43 9,70 6,89 5,79 4,69 Készítette: Szalkai Gábor Kistérségek Az eredeti kistérséglehatárolási, területbeosztási rendszer alapos szakmai elemzések eredményeként jött létre, és a települések közötti valós munka- és lakóhelyi, közlekedési, középfokú ellátási (oktatás, egészségügy, kereskedelem stb.) kapcsolatokon alapult. A jelenlegi kistérségi lehatárolási rendszer logikája eltér a járási hivatali rendszer kialakításának logikájától, mert elsősorban területfejlesztési céllal jött létre és alkalmazható, illetve az önkormányzati kötelezően ellátandó feladatok esetében a kötelező közszolgáltatási társulások terepeként szolgálhat. A 2002-es kormányprogramban említésre került, hogy a kistérség központja város vagy nagyközség (egész kivételes esetben község) legyen, és a kistérség központjától egyetlen település se essen 15-20 km-nél távolabbra. Ez a kritérium a kistérségek esetében nyilván nem teljesülhetett, és az annak végrehajtását megalapozó, a NUTS 2 régiókat és a meglévő statisztikai kistérségek területiségét elfogadó IDEA program sem tett erre kísérletet. E program keretében Szigeti Ernő a közigazgatás oldaláról tekintve olyan általános közigazgatási kistérségek rendszeresítését javasolta, amelyek egészükben, vagy felosztva (de az adott kistérség határait át nem lépő alegységekre is tagolhatóan), vagy összevontan (de az adott megye, régió határait át nem lépve) térbeli keretül, illetékességi területül szolgálhatnak egyrészt különböző elsőfokú államigazgatási, hatósági tevékenységek dekoncentrált területi szerv lokális egysége,
Szempontok és javaslatok az alsó középszintű igazgatási terek identitás alapú kialakításához 15 vagy körzetközpont település önkormányzat jegyzője által körzeti szinten történő ellátására, másrészt az önkormányzati együttműködések esetleg kistérségi önkormányzatok számára. 5 A definíció szerint a kistérségek adott tereit Szigeti Ernő sem tartja egy az egyben alkalmasnak e feladatellátásra. E koncepciótól a jelen projekt koncepciója abban tér el, hogy nem adott, eredetileg nem erre a célra létesített társadalmi tereket vesz alapul, hanem valós társadalmi térhasználaton alapuló identitástereket, melyeket bizonyos feladatok ellátása céljából természetesen össze lehet vonni. Ha az akkori 168 kistérségnél ma már nagyobb számú (175) kistérségek esetén vizsgáljuk meg a fenti, megítélésünk szerint támogatható célkitűzések teljesülését, a következő eredményeket kapjuk. [5. táblázat: Távolság szerinti optimalizálás esetén a kistérség központhoz vezető legrövidebb út kilométerben] Kistérség központtól való távolság: legrövidebb idő alatt megtehető út km-ben Települések száma A településeken lakó állandó népesség száma Kistérség központ 174 5821474 0-9 km 725 1180609 10 km-19 km 1645 2348727 20 km-29 km 486 661287 30 km-39 km 100 116023 40 km-49 km 21 16869 50 km-59 km 1 1793 Összesen 3152 10146782 Forrás: a GeoX KFT TeIR en keresztül 2011. május 13-án elérhető adatai alapján (készítette Dombi Gábor és Retz Tamás) [6. táblázat: Idő szerinti optimalizálás esetén a kistérség központhoz vezető legrövidebb út percben] A kistérség központtól való távolság: a legrövidebb ú percben Települések száma A településeken lakó állandó népesség száma Kistérség központ 174 5821474 0-9 perc 754 1182280 10 perc-19 perc 1493 2132626 20 perc-29 perc 576 810712 30 perc-39 perc 118 159215 40 perc-49 perc 27 24436 50 prec-59 perc 5 4996 60 perc-69 perc 4 9156 Forrás: a GeoX KFT TeIR en keresztül 2011. május 13-án elérhető adatai alapján (készítette Dombi Gábor és Retz Tamás) 2010-es állapot szerint, vagyis 174 kistérséggel számolva a települések közül 608 esik távolabb a kistérség központjánál, mint 20 km, ami csaknem nyolcszáz ezer állandó lakost jelent. Ezekbe a központokba elérhetőségi idő vonatkozásában több mint egymillió polgárnak kell többet utaznia csak az odavezető úton, mint 20 perc. 15 km-nél távolabbi településen a magyarországi állampolgárok 18 %-a, csaknem 1,8 millió fő él. 5 olyan település van, amelyekből az adott kistérség központ eléréséhez 1 óránál több utazás szükséges. Ezek a települések a következők: Rakamaz, Szabolcs, Szigetmonostor, Tímár, Pócsmegyer. E települések közül kettő a Szentendrei-szigeten található (Pócsmegyer, Szigetmonostor), a kistérség központ Szentendre pedig a Duna másik partján, a szigeten kívül. 5 SZIGETI ERNŐ [2004]:A területi államigazgatás szervezetrendszere. In: Szigeti Ernő szerk.: Az önkormányzati közigazgatás az EU csatlakozás tükrében. Magyar Közigazgatási Intézet, Budapest. 396. oldal
Szempontok és javaslatok az alsó középszintű igazgatási terek identitás alapú kialakításához 16 Rakamaz, Szabolcs és Tímár egymás szomszédságában fekvő települések, és a Tiszavasvári kistérségben találhatóak, a Tisza jobb partján fekvő Tokajtól alig 5 km-re. Ugyanakkor e településekről a 30-35 km-re található Tiszavasvári csak alsóbbrendű úton közelíthető meg. A fenti példán okulva a területi identitáson alapuló koncepciónk lényege szerint úgy gondoljuk, hogy a kistérségek mai területbeosztás szerinti hálózata az esetek jelentős részében alkalmatlan az alsó középszintű államigazgatási feladatok ellátására. Véleményünket alátámasztja a MÁST 2006-os közvélemény-kutatásának eredményei 6 is, mely szerint a megkérdezettek mindössze 11,6%-a tudta megmondani, hogy települése melyik kistérséghez tartozik, a kistérségi központont pedig 23,4%-uk találta el. A szakigazgatási szervek kirendeltségei és a városi bíróságok A mai államigazgatási gyakorlatban a dekoncentrált szervek, illetve a kormánymegbízotti hivatalok szakigazgatási szervei közül többen megyén belüli feladat ellátási körzetekben, kerületekben látja el feladatát. Ezen körzetek, kerületek központjai és határai egymástól többnyire eltérőek. Az alsó középszintű feladatellátás ezen sajátosságaira a közigazgatástudományi szakirodalomban már többen felhívták a figyelmet. A közigazgatási határok és az egyes ügykörök (körorvos, állatorvos, csendőrség, tanfelügyelő stb.) egybe nem eséséről panaszkodott már Magyary is a tatai járás tanulmányozásakor. Nem szorul magyarázatra, hogy ezeknek a komplikált viszonyoknak ismerete a közönség számára nem elérhető és ez állapot a járási szolgabíró, valamint a közigazgatás különböző közegei számára mennyi súrlódásnak, időveszteségnek vagy az együttműködés hiányának a forrása. 7 Az államigazgatás dekoncentrált vagy dekoncentrált jellegű szerveinek megyén belüli jellemzőiről hasonló véleménnyel van Szigeti Ernő is idézett művében. A megyén belül elkülönülő területeken feladatot ellátó szervezetek közül alkalmasság szempontjából a munkaügyi központokat, a földhivatalokat és a bíróságok alkalmasságát vizsgáljuk a lakosság hivatalos ügyintézés céljából mért átlagos utazási hajlandóságához viszonyítva. Számításaink során ebből a célból azt a távolságot számoljuk, amelyet a projekt keretében 1000 fős reprezentatív mintán lefolytatott vizsgálat 8 eredményeképpen kaptunk (átlag: 14 km). A 159 munkaügyi központi területi kirendeltségen él a magyar népesség 57 %-a, 15 km-ről messzebbről 19 %-nyian érnek a központba, ha arra van dolguk. A felmérésünk átlagából számolt 14 km sugarú körökből 615 négyzetkilométeres tereket kapunk. Ha ezt elosztjuk az ország területének egészével, 151 darab 14 km sugarú körből álló tér fedi azt le. A munkaügyi központok száma Magyarországon 159, vagyis az átlagok szintjén csaknem megfelelő területi sűrűségűek ezek a feladat ellátási körzetek. Mivel koncepciónk lényege szerint a modern kori járások területének lehatárolásakor lehetőség szerint nem az átlagos lakossági területhasználatból kell kiindulni, hanem a területileg legkevésbé mobil státuszcsoportok szükségletei szerint kell képezni az alsó középszint államigazgatási tereit, a munkaügyi 6 MÁST [2006]: A magyar lakosság közigazgatási ügyintézéssel kapcsolatos attitűdjeinek vizsgálata. Az Államreform Bizottság honlapján: http://www.allamreform.hu/letoltheto/kozigazgatas/hazai/a_magyar_lakossag_kozigazgatasi_ugyintezessel_ka pcsolatos.pdf 7 MAGYARY ZOLTÁN KISS ISTVÁN [1939]: A közigazgatás és az emberek. Ténymegállapító tanulmány a tatai járás közigazgatásáról. Magyar Közigazgatástudományi Intézet, Budapest. Ebben: Magyary Zoltán: A közigazgatás és az emberek. Eredmények és tanulságok, 356. oldal 8 83 településen lefolytatott 1000 fős, a nem nagyvárosi felnőtt népességet reprezentátó telefonos véleményvizsgálat a lakosság térhasználati szokásairól, különös tekintettel a hivatali ügyek intézésére. HÉTFA Elemző Központ 2011. május. Előzetes eredmények, a részletes eredményeket a 3. modul zárásaként benyújtandó tanulmányban közöljük.
Szempontok és javaslatok az alsó középszintű igazgatási terek identitás alapú kialakításához 17 központok hálózata csupán a megyei kormányhivatalba integrált szakigazgatási szervek kirendeltségi munkáját (a jegyzői államigazgatási hatásköröket pedig nem) integráló járások esetében elfogadható megoldás 9. Az imént említett okokból a körzeti földhivatalok (117 ilyen működik ma) igazgatási infrastruktúrájára tervezett járások sem jelenthetik a koncepciónk lényege szerinti helyes térlehatárolást, és ugyanez mondható el a bíróságokkal rendelkező körzetközpontok (104 ilyen található) hálózatáról, illetve a köréjük szerveződő terekről. Körjegyzőségek A kisközséges településszerkezetből és a történelmi múltból adódóan a gazdasági és szakmai indokok nem teszik lehetővé minden község számára polgármesteri hivatal fenntartását, a feladatok ellátására ezért 1991-ben 1526 település 529 körjegyzőséget hozott létre. A többi település jegyzője a kapacitásbeli különbségek ellenére minden jegyzői államigazgatási feladatot és hatáskört megkapott 10. A körjegyzőségek száma 1998-tól a kiegészítő támogatások hatására növekedni kezdett, 2008-ban elérte a 762-t 11. A körjegyzőségeknek elvileg összefüggő területtel kell rendelkezniük, azonban történeti okok esetén a szabályozás egyes esetekben megengedte az ettől eltérő megoldást. A legtöbb körjegyzőséget 2 önkormányzat működteti, de legfeljebb 6-7. A körjegyzőségek székhelyén él a magyar népesség 86%-a, és ezektől a központoktól mindössze 36 ezren élnek távolabb 15 km-nél. Ennek ellenére mélyebb elemzés nélkül is látható, hogy a körjegyzőségek sem az általunk keresett alsó középszintű igazgatás összefüggő, az országot ismétlésmentesen lefedő társadalmi terei. Az okmányirodai körzetek Az utóbbi évek igazgatási infrastrukturális fejlesztéseinek köszönhetően ma már 268 vidéki, és 24 fővárosi okmányiroda áll az ügyfelek rendelkezésére. Az okmányirodáknak helyet adó településeken a lakosság csaknem 65 %-a él. Telepítésük úgy alakult, hogy tőlük 15 km-nél távolabbról a népesség csupán mintegy 8 %-a kell, hogy utazzon. Számuk, területi sűrűségük, viszonylag arányos térbeli és lakosságarányos elhelyezkedésük komoly érvekkel szolgál amellett, hogy a modern kori járások a szükséges korrekciókkal alapvetően erre a hálózatra épüljenek, de az egyéb közszolgáltatás-szervezési feladatokkal kapcsolatban eltérő terület-lehatárolás figyelembe vétele indokolt. A teljes városhálózat A jelenlegi városhálózati rendszerben a városi címmel rendelkező önkormányzatok közel egyharmada nem képes térségi, városkörnyéki feladatokat ellátni. Ebből adódóan legfeljebb az államigazgatási hatósági jogkörök gyakorlása szempontjából vehetők figyelembe, mint a járási hivatalok kirendeltségei (ügyfélszolgálati egységei), de a közszolgáltatási feladatok ellátása szempontjából feltétlenül differenciálásra szorul a szerepük a tényleges funkciójukhoz kötődően. A városi címmel rendelkező települések közül ma tényleges térségi központi szerepet mintegy 200 tölt be. Ezen a szinten lehetséges ellátni mindazokat a feladatokat, melyeket nem célszerű területi (megyei vagy megyei jogú városi, nagyvárosi) szinten, de felesleges településenként 9 Viszont adataink szerint az egyik legkevésbé mobil státuszcsoport munkanélküliek ügyeinek gyakori személyes megjelenésén alapuló intézésére nem alkalmas. 10 FRÜCHT PÁL [1999]: A feladat- és hatáskörök felülvizsgálatáról Ne az állampolgár utazzon! Ön-Kor-Kép kilencedik évfolyam, 5. szám, 1999. május http://www.onkorkep.hu/9_05/ne-a-p.html 11 SZIGETI ERNŐ [2009]: A körjegyzőségi rendszer térszerkezeti jellemzői, Ecostat: http://www.kozigkut.hu/doc/szigeti_09okt.pdf
Szempontok és javaslatok az alsó középszintű igazgatási terek identitás alapú kialakításához 18 elvégezni. Ezek lényegében körzetközponti kisvárosok, melyeknél javasolható, hogy egyben a járási kormányhivatalok székhelyei is legyenek. A közigazgatás átalakítása során célszerűnek mutatkozik ezeknek a városoknak járási központként történő kialakítása számukat tekintve összhangban a járások számának tervezetével. (Ebben a körben mindenképp működhetne legalább egy, a járáshoz tartozó önkormányzatok egyesített hivatala is.) Ezeken a településeken működhetnének a körzetközponti oktatási, egészségügyi ellátó intézmények, valamint az önkormányzatokhoz kapcsolódó közfeladatokat ellátó szervek. Ezeknek a közfeladatokat ellátó szerveknek az illetékességi területe célszerű, ha egybeesik a járási hivatalok illetékességi területével (lásd Szegvári Péter jelen dokumentumban közölt tanulmánya). Abban az esetben, ha az alsó középszintű igazgatás rehabilitációját szintén a közjó irányába mutató településhálózat fejlesztési célokkal is kiegészítjük, akkor indokolt a magyar városhálózat csaknem egészének figyelembe vételével kialakítani a járások központjait és a hozzá tartozó tereket. Ezt a ma 328 városból álló hálózat az egyszerre városhiányos és depressziós térségekben akár újabbakkal is kiegészülhetne, és így egy mintegy 400 téregységből álló ( kisjárási ) rendszert alkothatna (lásd Nemes Nagy József jelen dokumentumban közölt tanulmánya), amely a fővárost nem számitva átlagosan (persze a valóságos települési viszonyokhoz igazodva szóródó) 20 ezres lélekszámmal bíró egységekbe rendezetten racionalizálja a területileg decentralizáltan intézendő államigazgatási ügyeket. Ez a nagyságrend (mivel a nagyobb vidéki városok természetesen az átlagnál jóval nagyobb népességűek), biztosíthat egy olyan térfelosztási rendszert, ahol a szórt, apró egységekből álló perifériák települései sem kényszerülnek távoli, előkelő központok alárendeltségébe, az igazgatási funkciókkal bővülő központi település a megnövelt potenciál révén pedig alkalmassá tehető valódi gazdasági és társadalmi térszervező funkciók betöltésére. Társadalmi identitásra épülő koncepciónk értelmében erősen preferált megoldásról van szó, melynek megvalósításához alapos településhálózat-fejlesztési koncepció szerint mintegy 60-70 község alkalmassá tétele, vagyis az alsó középszintű államigazgatási feladatellátás mellett a szocális és helyi gazdaságfejlesztési szempontokra is tekintettel levő infrastruktúrafejlesztés szükséges. E fejlesztések nyilvánvalóan költségesek, viszont szakmai meggyőződésünk szerint a társadalmi költségek alapos tanulmányozása révén beláthatóan már középtávon megtérülhetnek. Méretgazdaságossági elemzések eredményei 12 Amennyiben az új járások az alapfokú közszolgáltatások szervezésének területi kereteivé válnak, a járások minimális és átlagos lakosságszámának meghatározásakor szempontként figyelembe kell venni az ellátás méretgazdaságos biztosítását is. A kérdéssel kapcsolatban települési szintű vizsgálatok állnak rendelkezésre. Alapvető nehézséget jelent, hogy több alapellátás hatékonyságával kapcsolatban egyáltalán nem születtek még tanulmányok Magyarországon. Ezek közül kiemelendő például a rendőrség vagy a különféle szociális ellátások területi hatékonyságának kérdése. A vonatkozó hazai és külföldi kutatások eredményei szerint az egyes közszolgáltatások fajlagos költsége a szolgáltató önkormányzat mérete és a szolgáltatás teljesítője szerint változik. A vizsgálatok során azt tapasztalták, hogy számos közszolgáltatás esetében egy bizonyos minimális méret elérését követően a fajlagos költségek állandósulnak (jellemzően a tőkeigényes szolgáltatások esetében), vagy éppen egy U alakú görbét írnak le (munkaigényes szolgáltatások 12 Az alfejezetet Csite András és Pogonyi Csaba készítette.
Szempontok és javaslatok az alsó középszintű igazgatási terek identitás alapú kialakításához 19 esetében). Ez utóbbi azt jelenti, hogy a közszolgáltatás fajlagos költsége a legnagyobb és legkisebb méretű önkormányzatok esetében a legmagasabb. 13 Koós Bálint és Lados Mihály kutatási eredményei 14 szerint, hogy az óvodai ellátás esetében az 5001 10000 fős települések kategoriájában a legalacsonyabbak a fajlagos költségek, míg az általános iskolák esetében az 5000 20000 fős települések kategóriájában. Noha a bölcsödei ellátás az egyik legdrágább ellátási forma és előfordulása a nagyobb városokra jellemző, a településmérettel megegyezően növekednek a bölcsödei ellátás fajlagos költségei is. A bölcsődei ellátás esetében is az 5001 10 000 fő közötti települések esetében a legkisebb az egy gyermekre vetített folyó kiadás. Az általános iskolákat érintő hatékony településméret 3500 fő felett helyezkedik el. 15 Koós és Lados tanulmányukban 16 azt is megállapítják, hogy az egy főre jutó önkormányzati igazgatási kiadások tekintetében inkább csak tendenciákról, mint törvényszerűségről beszélhetünk, ám az 5000 fő alatti települések esetében jelentős számban találtak magas fajlagos költséggel jellemezhető településeket, körjegyzőségeket. Ezzel részben egyezik Fürcht Pál véleménye 17 is, akinek elemzései szerint a megfelelően hatékony helyi közigazgatás megszervezéséhez legalább 5000 lakossal kell rendelkeznie a közigazgatási egységnek. [1. ábra: Önkormányzati alapellátások hatékonysági értékei 18 ] Az elemzési eredmények tehát arra utalnak, hogy az első fokú hatósági igazgatásra alkalmas alsó középszintű területi egységek minimális méretét célszerű 5 és 20 ezer lakos között 13 HERMANN ZOLTÁN et al. szerk. [1998]: Önkormányzati feladattelepítés szempontjai és feltételei: Elemzés és javaslatok. Budapest: FDI-CEE. 14 KOÓS BÁLINT LADOS MIHÁLY [2008]: Az önkormányzati méretnagyság és a közszolgáltatások méretgazdaságossági kérdései: európai modellek és hazai tapasztalatok. In: Kovács Katalin Somlyódiné Pfeil Edit [2008]: Függőben. Közszolgáltatás-szervezés a kistelepülések világában. KSZK ROP 3.1.1. Programigazgatóság, Budapest. 45-95 15 HERMANN ZOLTÁN [2005]: Tanulási környezet és eredményesség a faluse kisiskolákban, a kistelepülési kisiskolák fajlagos kiadásai. Leíró elemzés. Kézirat. OPEK, Budapest. In: Hermann Zoltán Horn Dániel Imre Anna Juhász Zsolt Kasza Georgina Kovács Katalin Palotás Zoltán Radó Péter Setényi János [2006]: Kistelepülések kisiskolái: Az Oktatáspolitikai Elemzések Központja nyilvános közpolitikai elemzése. sulinova Kht, Budapest 16 KOÓS BÁLINT LADOS MIHÁLY [2008]: Az önkormányzati méretnagyság és a közszolgáltatások méretgazdaságossági kérdései: európai modellek és hazai tapasztalatok. In: Kovács Katalin Somlyódiné Pfeil Edit [2008]: Függőben. Közszolgáltatás-szervezés a kistelepülések világában. KSZK ROP 3.1.1. Programigazgatóság, Budapest. 45-95 17 FÜRCHT PÁL [1997]: A polgármesteri hivatali modell. Magyar Közigazgatás 2. sz. 107-113 18 Az adatok forrása: Koós és Lados i.m.
Szempontok és javaslatok az alsó középszintű igazgatási terek identitás alapú kialakításához 20 meghatározni. A kutatási eredmények szerint a legalább ekkora lakosságnagyságú járások az alapfokú közszolgáltatások (önkormányzati társulások révén történő) szervezésének megfelelő méretgazdaságosságú keretét is jelenthetik. A járások lehetséges funkciói járásmodellek 19 A járások területlehatárolási munkáját a kialakítandó társadalmi terek feladat-, és hatásköreinek ismeretében szükséges elvégezni. A kormány szándéka, hogy az alsó középszintű és lehetőség szerint a települési (helyi) szintű államigazgatásban is a jelen kor követelményeinek megfelelő átalakítást hajt végre. Hangsúlyozni kell, hogy a jelen projekt az államigazgatási feladatok- és hatáskörök újratelepítésének területi kereteire vonatkozik, az alap- és középfokú közszolgáltatásokra (közoktatás, egészségügy stb.) nem. A jelen projektnek nem képezi ugyan részét a járások lehetséges feladataira vonatkozó részletes javaslatok kidolgozása, ám a területi lehatárolás nem készíthető el, ha nem tudjuk, milyen feladatok kerülnek át a megyei, ill. a települési szintről a járáshoz. Mivel a kormányzati előkészítő munka még nem tart ott, hogy rendelkezésünkre állna a járások funkcióira vonatkozó részletes koncepció, ezért a projekt keretében a területi elemzés elvégzéséhez szükséges mértékben foglalkoztunk a járások lehetséges funkcióival. Az alábbiakban a járási feladatellátás két lehetséges modelljét annak érdekében vázoljuk, hogy azokból elképzelhető és alkalmazható területképzési következtetéseket vonjunk le. Tekintettel arra, hogy az új alaptörvény nem nevesíti közigazgatási területi egységnek a járást, funkcióinak kialakításánál elméletileg kétféle megközelítés alkalmazható: a decentralizáció és a dekoncentráció. A decentralizált járás A decentralizált modellben a járások önkormányzati feladatokat és átruházott hatáskörben államigazgatási hatósági ügyek intézését látnák el, amelyhez az új alaptörvény alapján kötelező önkormányzati társulások létesítését írná elő a törvény a járások területére kiterjedően az egyes térségi, városkörnyéki igazgatási feladatok tekintetében (a továbbiakban 1. járásmodell). A decentralizált önkormányzati típusú járási közigazgatási rendszer logikájához igazodva a feladatátrendezés során szükséges az államigazgatási hatósági ügyek döntő többségének az egyesített polgármesteri hivatalokhoz és az ezeket vezető jegyzőkhöz telepítése, s ezekre a feladatokra a kötelező társulás előírása, mert a klasszikusan állami feladatoknak a jó része jelentős technikai hátteret, szakmai felkészültséget igényel. (Ebben az esetben célszerű a járási jegyző munkáltatói jogkörénél a kormányhivatal vezetőjének a jelenleginél erőteljesebb jogköröket biztosítani.) Figyelemmel az államrendszer reformjára és az önkormányzati kötelező feladatok meghatározására indokolt az alábbi feladatok járási önkormányzati hivatalokban történő megszervezése: oktatással kapcsolatos feladatok, egészségügyi ellátással kapcsolatos feladatok, szociális ellátással kapcsolatos feladatok, tűzoltóságokkal kapcsolatos feladatok, 19 A fejezetben közreadottak Szegvári Péter e dokumentumban közölt tanulmányán alapulnak, továbbá Csite András és Oláh Miklós meglátásait tartalmazzák.