TANULMÁNYOK MIKLÓSSY ENDRE A járás és viszontagságai Történeti előzmények Minden közigazgatási reformnak a területi rendezésből kell kiindulnia. Magyary Zoltán Magyarország területigazgatásának alapja Szent István királyunk államszervezése óta a megye, Európa legrégibb területszervezési egysége. Ez a stabilitás sajátságos, mivel társadalmi, politikai és gazdasági szerepe többször is megváltozott: az eredetileg a királyi hatalmat helyben képviselő intézmény 1232 után a királyi szerviensek (a későbbi nemesi osztály) önigazgatási szervévé, 1876-ban a polgári közigazgatás területi egységévé, 1950-ben a kommunista hatalmi centralizáció intézményi eszközévé, 1990-ben pedig a térségi önigazgatás szervezetévé vált. A területi beosztás is többször módosult, ámbár mai megyéink zöme még visszavezethető a Szent István-i alapokra (Győrffy 1998). A megyén belül a területigazgatás egyik fontos eszköze a járás volt, a változások ezért ezt is érintették, sőt gyakoribbak és jelentősebbek is voltak, mint a megyéé. Előzménye a királyi vármegyében a királyi szolgák bírája intézményben kereshető mint a neve is mutatja, alapvetően igazságszolgáltatási funkcióval. Eredetileg négy járás volt minden megyében. A feladatkörüknek azonban nem volt területi elkülönítése, ez valószínűleg csak a 15. századtól fogva alakult ki, és ezt az egységet, a szolgabíró illetékességi területét nevezték járásnak. Az elnevezés is mutatja, hogy a (lóháton való) bejárhatóság volt a szervezés fő szempontja. Ennek megfelelően differenciálódott a számuk 3 és 6 között, a megyék méreteinek és topográfiai viszonyainak megfelelően. Rögzített székhelyük nem volt. Ennek fő oka az, hogy ezek a közhivatalok javadalmazás nélküliek voltak, önálló anyagi egzisztenciával (birtokkal) rendelkező emberek látták el, és a saját birtokközpontjuk volt a mindenkori székhely. A helyzet megváltozott a polgári megyék megszervezésénél. Mind a megyék, mind a járások átalakításának kitűzött alapja a racionális területigazgatás volt (Magyary 1942, 294 297. o.). A kiegyezés után, 1873-ban Szapáry Gyula belügyminiszter készített erről reformtervet, célja az önigazgató nemesi megye elvének megőrzése volt, egyidejűleg a polgári tartalom megteremtésével. A megyehálózat egységesítésével besorolta a különleges igazgatási területeket, felszámolta a kialakult exklávékat 1, és lehetőség szerint egyformává alakította a megyéket, mivel a kiindulópont az önfenntartó (a központi pénzeszközöktől független) municipális közigazgatás (városi törvényhatósági) volt, ami számára az azonos feladatok mellé hasonló bevételi lehetőséget is kellett biztosítani. Így a várme- 1 Az exklávé olyan terület, amelynek nem áll fenn területi folytonossága az anyaországgal.
A JÁRÁS ÉS VISZONTAGSÁGAI 103 gyék száma 81-ről 51-re, a törvényhatósági jogú városoké 73-ról 25-re csökkent. A járások száma 509-ről 370-re esett vissza, méretüket 30 ezer fő körül alakították ki. A reformterv meghatározta a rögzített székhely igényét is: a szolgabíróság, járásbíróság és adóhivatal minden járásban egy községben pontosíttassék össze, lehetőség szerint egy jól megközelíthető és megfelelő fejlettségű településen. Ahol pedig nincsen ilyen jellegű hivatal, ott az egész járás tartozzon mindenestül a legközelebbihez. A tervezetben 391 járásbíróság és 269 adóhivatal szerepelt. A törvénytervezetet ebben a formában nem hagyták jóvá, helyette Tisza Kálmán belügyminiszter, későbbi miniszterelnök tervezetét iktatták törvénybe (1876. évi XXXIII. törvénycikk). A törvény nagyrészt meghagyta a történelmileg kialakult megyehálózatot, a járásokkal pedig nem is foglalkozott. Csak az 1886. évi XXI. törvénycikk mondta ki, hogy a tisztviselők kötelesek a járás székhelyén lakni, de a járásbeosztás megyei hatáskörben maradt. Amíg a járás székhelye folyton változott, nem is lehetett elérni, hogy az a járásbírósággal és az adóhivatallal mindig egy községben legyen teszi hozzá Magyary. Tekintettel a járásszékhely térségi funkcióira, a legfontosabb követelmény a jó megközelíthetőség volt. Ebben a tekintetben erősen elmarasztalható ez a status quo-orientált közigazgatási reform, ezt Magyary szóvá is tette. A szakmailag meggondolatlan területbeosztás anomáliáira egyebek közt az Egertől néhány kilométerre fekvő, de nem Heves, hanem Borsod megyéhez tartozó községek esetét Kistálya, Andornak és Ostoros hozta fel, amelyek lakói csak átszállással juthattak el a 31 km-re lévő járásszékhelyre (Mezőkövesdre) és a 71 km-re lévő megyeszékhelyre (Miskolcra). Magyary egyik fő célkitűzése ezeknek a területi anomáliáknak a megszüntetése volt, ám a változatlanságban érdekelt apparátussal szemben nem tudott eredményt elérni. A járás a polgári közigazgatás szervezetében A polgári közigazgatás alapvetően a rendi igazgatás struktúráját kívánta megtölteni korszerű tartalommal. A hajdan közvetlen királyi fennhatóság alá tartozó szabad királyi városok helyén hozta létre a törvényhatósági jogú városokat, a földesúri fennhatóság alá tartozó mezővárosok helyén pedig a megyei városokat. A községek a járások alá tartoztak, de kétféle módon: a nagyközségek önálló jegyzői hivatallal rendelkeztek, a kisközségek körjegyzőségekbe tömörültek. A besorolás mint a neve is mutatja lényegében méretfüggő volt. Ezek a kapcsolatok tartósak voltak, törvény, illetve megyei rendelet rögzítette őket. A törvényhatósági jogkör (1886. évi XXI. törvénycikk 2..) háromféle funkciót jelentett: önkormányzat, az államigazgatás elhatározásainak közvetítése, közérdekű kérdésekkel kapcsolatos állásfoglalás felterjesztési joga (ez utóbbi a híres jus resistendi 2 -nek a csökevényes maradványa a modern jogrendben). 2 A magyar nemességnek az Aranybullában (1222) kimondott joga, amely szerint a király alkotmányellenes magatartásának a nemesség a hűtlenség vádja nélkül ellenszegülhetett.
104 MIKLÓSSY ENDRE A polgári közigazgatás hierarchikus struktúrája Magyarország 1. ábra Budapest (helyhatóság) Törvényhatóság jogú város (helyhatóság) Vármegye és közigazgatási kirendeltség Megyei város (helyhatóság) Járási és szolgabírói kirendeltség Forrás: Magyary 1942, 302. o. Nagyközség (helyhatóság) Körjegyzőség Kisközség (helyhatóság) A helyhatóság fogalma tartalmazza a rendeletalkotás jogát, benne mindenekelőtt az adó kivetésével, önálló költségvetéssel. A járás tehát nem ezek közé tartozott, hanem a vármegyei igazgatás adminisztratív részegysége volt. Önkormányzata nem lévén, egyetlen szerve a főszolgabíró (Magyary 1942, 282. o.). Ő az alsófokú közigazgatási hatóság: felügyeli és ellenőrzi a járáshoz tartozó községeket, továbbítja a rendeleteket, irányítja a képviselő-testület megválasztását (1886. XXII. Tc. 89..). Konkrét feladata a közrendészet, az anyakönyvezés, a vallás- és oktatásügy, a közegészség, a katonai ügyek, az iparügy, a gazdasági rendészet és az állategészségügy ellenőrzése. Integráló funkcióval rendelkezik a vele azonos fokozatú dekoncentrált szervekre nézve. A rendi országban a községeknek nem volt közjogi státusuk, képviseletüket a főszolgabíró gyakorolta, és úgy tűnik, ez a fajta paternalizmus jócskán megmaradt a polgári átalakulás után is. A községek életébe és igazgatásába mondja Magyary oly mély bepillantása és oly sokirányú belenyúlási joga és lehetősége van, hogy ha látóköre, szervezőképessége és kitartása van, a községeknek a lehetőségekről való felvilágosítását és érdekeiknek felfelé való továbbítást hatásosan végezheti (Magyary 1942, 283.o.). Meg kell jegyeznem, hogy a hatékony közigazgatás jól teszi, ha működésében inkább a tisztes középszerre próbál építeni, nem pedig egy-egy, csak esetlegesen felbukkanó tehetségre. A területi beosztást illetően látható egyrészt a vármegyerendszer meglehetősen irracionális szerkezete különösen az óriási Pest-Pilis-Solt-Kiskun vármegyénél, ami úgyszólván ellehetetlenítette az államigazgatás dekoncentrált szervei és a megyehálózat összehangolását. E megyebeosztás problémáit csak fokozták a trianoni országcsonkítás eredményeképpen létrejött töredékmegyék. A járásbeosztás, úgy tűnik, ésszerűbb kialakítást célzott meg, de túl sok lehetősége nemigen volt az adott keretek között. A területszervezésben külön gondot jelentettek az óriási határú tanyás alföldi mezővárosok, amelyek területén számos, községnyi méretű tanyaközpont is elhelyezkedett, a közigazgatás számára kedvezőtlen városigazgatás alá rendelve. A jelenlegi autonóm szervezeti egységeinket úgyszólván kényszeríteni kell a tanyakérdés közigazgatási problémáinak megoldására állapította meg akkoriban dr. Kiss István (2006, 194. o.) ugyanis azok az esetleges elszakadástól félnek.
A JÁRÁS ÉS VISZONTAGSÁGAI 105 Magyarország közigazgatási területbeosztása 1938-ban 2. ábra Forrás: Magyary 1942. Megjegyzés: a térképen fekete színnel jelölöm a városi közigazgatás területét. Mindazon problémák, amelyeket a rendszerkritikusok főleg a két háború közötti időszakban fölvetettek, erősen összefüggenek ezekkel a közigazgatási tényekkel. A rendszert nem nevezhetjük sem túlzottan korszerűnek, sem túlzottan demokratikusnak. Viszont amikor 1944 őszén a háború és a szovjet hadsereg bevonulása után összeomlott a helyi közigazgatás, és a kényszerű, s adott viszonyok közt cseppet sem könnyű feladatokat ad hoc nemzeti bizottságok vették át, amelyek közigazgatási járatlanságukhoz képest meglepően hatékonynak bizonyultak. Főleg ez adta Bibó Istvánnak (1986a, 235. o.) az ösztönzést, hogy efféle alapon kellene korszerűsíteni a teljes magyar térségigazgatást. Bibó szerint a helyi ügyek közvetlen áttekintése lehetővé tenné a demokratikus felépítésű önkormányzati életet, ennek alapjául a hagyományos megyerendszer helyett egy kisebb egységet, városmegyéket tartott szükségesnek, amelyben a város és környékének a szerves, politikai, társadalmi, gazdasági, kulturális együttélése megvalósulhatna (Miklóssy 2011c). 3 A tanácsrendszer és a járás Az 1945 után kialakult korlátozott és átmeneti demokráciának sem kedve, sem ideje nem volt közigazgatási reformot végrehajtani, 4 így ez a feladat a berendezkedő kommunista 3 Társadalmunk hihetetlen gyorsaságú önszerveződése 1956 őszén alátámasztani látszik Bibó optimizmusát. 4 Készült ugyan egy tervezet a Nemzeti Parasztpárt részéről, amely Erdei Ferenc és Bibó István elgondolásai alapján a megyerendszert városmegye-rendszerré kívánta átalakítani, de azt nem terjesztették elő (Miklóssy 2011c).
106 MIKLÓSSY ENDRE diktatúrára maradt. Elvi alapjait az 1949. évi XX. törvény fektette le, amit akkoriban büszkén neveztek első írott alkotmányunknak, ámbár a szovjet alkotmánynak volt a tükörfordítása, illően egyébként az ország vazallusi helyzetéhez. Viszont a múlttól teljességgel elszakadni minden fogadkozás dacára sem lehetséges. Így a Szovjetunióban, miután likvidálták a kérészéletű tanácsrendszert (a szovjetet ), óhatatlanul a cári közigazgatás tradícióira kellett, hogy támaszkodjanak, amit II. Katalin cárnő szervezett meg francia mintára hagyatkozva, sajátosan visszataszító keverékeként a feudalizmusnak és az abszolutizmusnak. Minden parancsuralmi rendszernek az őstípusa a hadseregszervezés, a maga alá-fölérendeltséget egyértelműen tisztázó viszonyaival, amit a cári adminisztrációban olyan tökélyre vittek, hogy a hivatalnokok is tiszti rangot kaptak. Az, amit a továbbiakban is tanácsnak mondtak, átalakult a központi akaratot közvetítő végrehajtó szervezetté, ámbár sajátos módon a tagjait nem kinevezték, hanem választották, még ha az egységlista meglehetősen irányított formájában is. Hogy a központi akarat végrehajtása előtt még kevesebb akadály legyen, e választott szervek érdemi funkciója és befolyása az eseményekre meglehetősen csekély volt, 5 mert a munka a tanácsok végrehajtó bizottságaiban folyt. A hadseregszervezés régi elvén épült fel tehát a szovjet hivatali hierarchia, és természetszerűleg hazánké is. A területszervezési kiindulópont ezzel adott volt, csak szocialista tartalommal kellett megtölteni. Ezt tette az 1950. évi I. törvény, az úgynevezett első tanácstörvény. Az alkotmány 29. -a szerint az ország megyékből, járásokból, városokból és községekből áll, amelyeket helyi tanácsok irányítanak, és ezek egymásba illeszkedőn, egységes hierarchiába sorolódnak. Így a séma a 3. ábrában látható lett. 3. ábra Az első tanácstörvény közigazgatási struktúrája Forrás: saját szerkesztés. Magyarország Megye Járás Város Község A hadseregszervezés elve jól látható itt, viszont látható az a probléma is, ami ezt az elvet ilyen merevséggel alkalmazhatatlanná teszi. A hadsereg ugyanis nagyjából hasonló méretű, egymás fölötti egységekből épül fel: szakasz, század, zászlóalj stb., míg a települések között igen nagy különbségek vannak. Ez a struktúra hamar működésképtelennek bizonyult, még a rendszer alacsony igényszintje szerint is. Ezenkívül ezt a rendszert részben bűnbakká lehetett tenni az 1950-es évek első felének padlássöprései és számos egyéb közigazgatási visszaélés miatt, így aztán a Nagy Imre-féle reformkurzusban át is alakították, az 1954. évi X. törvényben, az úgynevezett második tanácstörvényben. Ennek a struktúrája az alábbi (4. ábra). 5 Ideértve magát az évente csupán néhány napig ülésező országgyűlést is. Még a törvényerejű rendeletek jó részét sem ők hozták, hanem a hajdani köztársasági elnök helyébe lépő Elnöki Tanács.
A JÁRÁS ÉS VISZONTAGSÁGAI 107 A második tanácstörvény közigazgatási struktúrája Magyarország 4. ábra Főváros Forrás: saját szerkesztés. Megyei jogú város Járási jogú város Megye Saját tanácsú község Járás Társközség Jól látható a formális hasonlóság a polgári közigazgatás struktúrájához és területi beosztásához. (Annak egykori szakemberei végezték a jogszabály-előkészítés műhelymunkáját.) Részben ez a rendszer is tartalmazza még elődje területi problémáit, az alföldi mezővárosok településszerkezete láthatóan kilóg a hierarchikus szervezetrendszerből. A másik látható probléma pedig az, hogy elég sok helyen hiányzik a hierarchia kiegyensúlyozottságához szükséges járás város kapcsolat (városhiányos járások). Ezt a problémát lesz hivatott kezelni az országos településhálózat-fejlesztési koncepció (amely tehát eredeti formájában nem azt a falurombolást célozta meg, aminek később a felelősévé tették). 5. ábra Az 1970-es járásbeosztás Forrás: Bibó 1986b, 284. o. Megjegyzés: a térképen fekete színnel jelölöm a városi közigazgatás területét. A járást illetően van egy lényeges funkcionális különbség a háború előtti rendszerhez képest. Itt a járásnak önálló hatásköre, illetve képviselő-testülete van, ami szervesen
108 MIKLÓSSY ENDRE betagolódik a közigazgatási hierarchiába. Az államigazgatás egységére tekintettel azonban nem tesz különbséget járás és város között, noha egyebek között a járásnak alárendelt szervei is vannak, tehát működési módja eltérő. (Ennek a fogyatékosságnak a későbbiekben fontos következményei lesznek, ez a járások felszámolásának a kiindulási pontja.) Az önálló hatáskör fogalmat persze nem kell félreérteni. Annyit jelent, hogy különálló szereplőként tagolódik be a tervutasításos rendszerbe. Részt vesz a tervgyártásban, vagyis a tervlebontásos folyamatban, az államigazgatás utasításait továbbítja a községekhez, saját szakmai apparátusa van a helyi végrehajtó bizottság alárendeltségében, amely a kettős alárendeltség elvén működik. Ez annyit jelent, hogy egyszerre kell eleget tennie a szakminisztérium és a helyi tanács végrehajtó bizottsága (VB) igényeinek. Mint Erdei Ferenc helyénvalóan mondta, nem megoldás, hogy a funkciók és felelősség megosztása nélkül függ ugyanaz a szerv a központi kormányzattól és a helyi önkormányzattól is (Erdei 1971, 29. o.). A többlépcsős hierarchikus alárendeltség is (település járás megye ország) megnehezíthette a központi parancsuralmi irányítás dolgát, ez lehetett az oka a járás későbbi visszafejlesztésének, ami jelentősen egyszerűsítette a rendszer működésének alapját, a tervalkut. Meg kell azonban jegyeznem, hogy a helyi akaratnyilvánításnak és a központosított közigazgatásnak az összehangolása valóban nem könnyű probléma, és nemcsak a monolitikus, hanem a plurális politikai rendszer számára is gondot okoz. Magyary is szóvá teszi (1942), hogy az önkormányzat és a közigazgatás világosan nem különíthető el. Az elvi lehetőségére a szubszidiaritással kapcsolatban vissza fogok még térni. A járás visszafejlesztése 1971-ben került sor a területigazgatás következő reformjára, amelynek az alapja a járási tanácsok helyett a városkörnyéki közigazgatás fokozatos megszervezése volt. Ennek közigazgatási alapja az 1971. évi I. törvény, a harmadik tanácstörvény lett, amihez bizonyos fokig kapcsolódott a területi fejlesztéspolitika alapdokumentumaként tekintett 1007/1971. számú kormányhatározat, az úgynevezett Országos településhálózat-fejlesztési koncepció (a továbbiakban OTK). Tárgyunkat illető legfontosabb vonatkozása az, hogy megszüntette a járási tanácsokat, helyettük létrehozta a megye alárendeltségében működő járási hivatalt, valamint új kategóriaként a városkörnyéki igazgatás fogalmát (1971. évi I. törvény 66..). Ezek az intézmények vették át az államigazgatási feladatokat. A járási hivatal vezetője az elnök, a városkörnyék vezetője pedig a városi VB-titkár lett. A törvény által megteremtett lehetőség alapján azután fogyatkozni kezdtek a járások. Először, mintegy kísérleti jelleggel, két helyen szerveződött meg a városkörnyéki közigazgatás (Kapuváron és Hatvanban), de 1984-re, az újabb reform beköszönte előtt, a 83 járás mellett már 61 városkörnyéki igazgatási egység volt. A változás megértéséhez még megjegyzem azt is, hogy a törvény a megyei városokat is a megyei igazgatás alá rendelte. Ha az 1954-es reform kiindulási pontja a szakszerűség volt, akkor erről azt kell mondanunk, hogy inkább politikai indíttatása volt, mégpedig a kialakult megyei apparátusok hatalmának megerősítése. Ettől kezdve közvetlenül irányíthatták megyéjüket, aminek főleg a tervezési rendszerben és a fejlesztéspolitikában lett nagy jelentősége. Az új területi egységek gyakorolták az első- és másodfokú hatósági jogköröket, a törvényességi felügyeletet a községek fölött, irányították azok szakigazgatási szerveit, és
A JÁRÁS ÉS VISZONTAGSÁGAI 109 segítették a községfejlesztést. Ismerős helyzetet látunk, némiképpen a hajdani főszolgabírói hatáskör éledt újjá. Bibó nem oktalanul ironizált efölött: helyre állt az úri-nemesi megye konstrukciója, amely magasan az emberek felett trónolt (Bibó 1986b, 209. o.). 6. ábra Az 1954-es reform közigazgatási struktúrája Magyarország Főváros Megye Kerület Megyei város Város Járási hivatal Városkörnyéki község Község Forrás: saját szerkesztés. Eközben folyamatos volt a közös tanácsú községek szervezése is. 1965-ben még csak 339 volt, 1985-re azonban 1556-ra szaporodott a számuk (Miklóssy 2004, 115. o.). A központosított újraelosztási rendszerben ez igen nagy hátrányt jelent, mivel így a fejlesztési tervek és azok alapján a forráselosztás másutt történik, más települések részesednek belőle. Ezzel egyidejűleg folyt egyes községek önállóságának felszámolása is, elsősorban bár nem kizárólag a városokba olvasztással, hogy azok területe és népességszáma megnövekedjék. 1984-ben a járást teljesen felszámolták és a területigazgatás alapja a városkörzet lett. Ekkortájt egy sor különféle egyéb reformintézkedést is hoztak, amelyekről utólag sem könnyű megmondani, hogy volt-e valami határozott céljuk, vagy csupán a rendszer széthullását kísérő pótcselekvések voltak. Annyi tény, hogy a területfejlesztési források vészesen megfogyatkoztak, s ezzel együtt a községfejlesztési lehetőségek gyakorlatilag megszűntek. Úgy tűnik, szabad utat kapott a térségi redisztribúció bírálata, amelyet tulajdonképpen a gazdasági problémák bűnbakjának tekintettek (Vági 1982). Területi besorolás tekintetében ez a rendszer nagyjából követte a régi járásbeosztást. Maga a városkörnyéki igazgatás a községeket lényegében magukra hagyta. Ugyan létszámarányosan delegáltak tanácstagokat a városi tanácsba, ezeknek érdemi beleszólásuk nemigen volt a folyamatokba. Az is igaz, hogy az egész tanácsrendszer szétesőben volt az 1980-as évek második felére. Bevezetésének indoka az volt, hogy növelje a települési önállóságot és megye település viszonyra egyszerűsítse a hierarchikus kapcsolatokat. Ebből lett is valami, jól mutatván, hogy ha elveszik a mankót, akkor az ember kénytelen lesz a saját lábát használni. A kistelepülések eme elhagyatottsága, az ebből adódó és csak saját eszközökkel megoldható problémák azonban nem jelentettek rossz alapozást a bekövetkező rendszerváltás közigazgatási reformjához.
110 MIKLÓSSY ENDRE Az 1984-es városkörzetek 7. ábra Forrás: KSH.
A JÁRÁS ÉS VISZONTAGSÁGAI 111 Az új demokrácia területigazgatása Az első feladatok egyikének a közigazgatási reformot tekintette az új kormány, a tanácsi rendszer felváltását az önkormányzati rendszerrel. Ennek alapja az 1990. évi LXV. törvény volt a helyi önkormányzatokról. A törvény az új parlamenti szabályok szerint 2/3-os többséget igényelt, az átalakításhoz szükséges további jó fél tucat törvényt pedig folyamatosan hozták meg a következő három évben, amelyek általában egyszerű többséget igényelő törvények voltak. A törvény kiindulópontja az, hogy a község, a város, a főváros és kerületei, valamint a megye önkormányzata a feladat- és hatáskörébe tartozó helyi érdekű közügyekben önállóan jár el (1990. évi LXV. törvény 1..1.). A helyi ügy a közszolgáltatásokkal való ellátást, az önkormányzati közhatalom gyakorlását, valamint mindezek szervezeti, személyi és anyagi feltételeinek a helyi megteremtését jelenti. Ugrás az ismeretlenbe. Olyan előkészítő tényfeltáró vizsgálat ugyanis, amit Magyary Zoltán vagy tanítványa, Kiss István nélkülözhetetlennek tartott, nem készült. 6 Az egyetlen anyag, amire támaszkodni lehetett, a negyedik tanácstörvénynek az 1980-as években kidolgozott tervezete volt, amely ugyan valóban a központi adminisztrációtól független helyi hatalom megalapozását célozta meg a választási rendtől kezdve a rendeletalkotási jogkörön keresztül a helyi önkormányzati vagyon megteremtéséig és a törvényességi felügyelet rögzítéséig, de számos alapkérdést megoldatlanul hagyott mindmáig (Magyar Közigazgatás 1990). A törvényességi felügyelethez például a bírósági fellebbezés lehetőségét írta elő anélkül, hogy a közigazgatási bíróság megszerveződött volna. 7 Az önkormányzatok vagyona és bevétele messze nem bizonyult elegendőnek a törvény 1. -ában foglalt igénynek, az anyagi feltételek helyi megteremtésének. Mind a mai napig a települési önkormányzat működésének anyagi kerete döntően a parlament által meghatározott éves költségvetési törvénytől függ. S ami számunkra a legfontosabb, kétes módon szabályozta a települési és a térségi önkormányzat viszonyát. 8 A térségi önkormányzat alanya hagyományainknak megfelelően a megye lett. Csakhogy anélkül, hogy bármiféle rendelkezési jogot kapott volna a települési önkormányzatok fölött. Titulusa a szolgáltató megye, ami azt jelenti, hogy mellérendelt viszonyba került a települési önkormányzattal, szabályozási-intézkedési jogosítványok nélkül. 9 Leginkább a térségi intézmény-működtetés lett a feladata, megtűzdelve azzal, hogy adott esetben át kell vállalnia közellátási funkciókat a városoktól. 6 Véleményem szerint a helyi közügy fogalmának árnyalt meghatározása hiányzott elsősorban. 7 A jelenlegi helyzetet, amikor a kormányzati szerv végzi a törvényességi felügyeletet, közjogilag problematikusnak tartom. 8 Itt a képviseleti demokrácia rossz megértése játszott szerepet. Hiszen engem képviselne nemcsak a településen, hanem a megyében is, tehát a megye bizonyos település-fölötti rendelkezései nem csorbítják az autonómia elvét. De lehet, hogy politikai mérlegelés is szerepet játszott, féltek a megyétől, mint a minapi kommunista hatalom egyik fő támaszától. 9 Az 1996. évi XXI. törvény a területfejlesztési törvény például előírta a megyei területrendezési tervek készítését, ami nélkülözhetetlen jogintézmény, hiszen e nélkül a településközi koordinációt csak a parlament biztosíthatja törvényben. Alkotmánysértés címen az Alkotmánybírósághoz fordultak, amely hosszas mérlegelés után végül a 3/1997. számú határozatában kimondta, hogy bizonyos feltételek mellett ez a terv kötelező érvényűvé tehető. A legitimitása azonban ettől még nem lett teljes körű, mind a mai napig.
112 MIKLÓSSY ENDRE A rendszerváltás utáni térségi közigazgatási struktúra Magyarország 8. ábra Főváros Fővárosi kerület Megyei város Város Megye Község Forrás: saját szerkesztés. Nincsen tehát alárendeltség, Magyarország helyett pedig bízvást írhatjuk azt, hogy Országgyűlés, mivel a helyi önkormányzatok fölött kizárólag ő rendelkezhet, mégpedig csak törvényben. Erre a helyzetre mondták azt, hogy 3200 köztársaság. A legfőbb probléma az operatív együttműködés gyakorlatilag teljes körű megszűnése volt, amit a települések ugyan jórészt szabadságnak éltek meg, aztán kiderült, hogy sok tekintetben inkább fejlesztést gátló kaloda mind a helyi, mind pedig az országos politika számára, például azért, mert a forrásallokáció kizárólag 0 összegű játszma formájában lehetséges. 9. ábra A közigazgatás ellenőrzési hierarchiája rendszerváltás után Belügyminisztérium a) Megyei Közigazgatási Hivatal Jegyző (főjegyző) Körjegyző Forrás: saját szerkesztés. a) Az első kormány idején ez a feladat a Köztársasági Megbízotti Hivatal alá tartozott, a köztársasági elnök alárendeltségébe, de ezt 1994-ben megváltoztatták. Ennek a különös struktúrának a működőképességét több dolog tette mégis lehetővé. Az alapfeladatok finanszírozását normatív alapon az Országgyűlés folyamatosan biztosította, a fejlesztésekre pedig pályázati rendszert építettek ki, ami csakhamar burjánzásnak indult, kétséges hatékonysággal. Számuk közel harmincra nőtt, amikor a kormányzat nekilátott valamelyest eurokonformmá alakítani. 10 Azt hiszem, az 1980-as évekbeli helyzetnek az volt az előnye, hogy a falusi vezetőknek némileg hozzá kellett szokniuk az önálló problémamegoldáshoz. Jellemző egyébként, hogy ez legalábbis statisztikai átlagban jobban ment a kisebbeknél, a gazdálkodás, a problémaérzékenység és a jogszerűség szempontjából is. 11 A struktúra viszont úgyszólván lehetetlenné tette a szakszerű kormányzati működést. Nem működött a kormányzati szándékok, illetve a tényleges helyi igények továbbítása, az információk átadása és az ellenőrzés. Ez a tény logikusan vezetett a kormányzati munka széthullásához is. Miután azonban az új rendszerben a fejlesztések jó része nem központi tervezés alapján, hanem helyi elhatározásokon alapult, amit a kormány legfeljebb támogatott, a térségi fejlesztésért felelős új minisztérium (Környezetvédelmi és Területfejlesztési Minisztérium, KTM) szükségét látta valamilyen, a megyénél kisebb területi 10 Az előző rendszer központi redisztribúciójának volt egy térségi érdekeket tartalmazó alrendszere, a megye, még ha ezt az apparátus dominálta is. Az új és alig kisebb arányú redisztribúció viszont teljességgel centralizált lett, a térségi viszonyokat jórészt még észlelni sem tudta. 11 Egyrészt jobban rá voltak szorítva kevesebb lehetőségük miatt, másrészt az is számít, hogy a városok működését összezavarta a bevonuló pártpolitika. A legnagyobbat, Budapestet úgyszólván működésképtelenné tette.
A JÁRÁS ÉS VISZONTAGSÁGAI 113 áttekintő egység megszervezésének, ami fölött hatalma ugyan nem volt, de ösztönzésére a KSH 1993-ban lehatárolta a kistérségeket. Eredetileg ezek csupán statisztikai nyilvántartási egységek voltak, a megszervezésüknél hivatkozni lehetett az Európai Unió követelményeire is, mivel ez megfelelt az akkor NUTS 4-es, jelenleg LAU 1-es egységnek. 12 Nagyobb figyelmet csak akkor keltett a dolog, amikor ez az egység a területi adatok nyilvántartásán keresztül a támogatásoknak is az alapegységévé vált. Nagyságát tekintve a kistérségi rendszer hozzávetőleg a járáshoz hasonlítható, de jó ideig nem volt semmiféle közigazgatási tartalma. Uniós tagságunkkal azonban nélkülözhetetlenné vált a területi szint, mert a térségi támogatásoknak ez lett a címzettje. A külső források felvételére alkalmas területfejlesztés igénye lett tehát a kistérség meghatározó szakmai tartalma, ezt a területfejlesztési törvénynek a 2004. évi LXXV. törvényben megtestesült módosítása rendezte. Megerősítette az országos konzultációs szervként működő Országos Területfejlesztési Tanácsnak az 1996. évi XXI. törvényben rögzített szerepét, intézkedett a régiókról (NUTS 2), a megyék (NUTS 3) és a kistérségek szerepéről (NUTS 4). A területbeosztás nagyjából a városkörzetekének felelt meg, azonban a Dunántúlon több, az Alföldön pedig kevesebb egységet szervezett. A fővárosi agglomeráció térségét is az eddiginél több egységre bontotta. A besorolás időnként változott is, a KSH szemlátomást megpróbálta figyelembe venni a népességarányosság elvét, elsősorban a fővárosi agglomerációra vonatkozóan. 13 Kistérségek rendszere, 2007 10. ábra Forrás: KSH. 12 A hivatkozás ugyan kissé sanda, mert az EU ilyen egységben már nem követeli meg a statisztikai nyilvántartást, de szükséges volt az államigazgatási ellenállások leküzdéséhez, amelyek ösztönszerűen elleneznek mindenfajta koordinációt. 13 Meg kell jegyezzem, ez az elv jóval kisebb jelentőségű, mint a területbeosztás stabilitásának az elve.
114 MIKLÓSSY ENDRE A törvénymódosítás ezen a szinten egy jellegzetes kettős rendszert alakított ki. Jogi személyiségként létrejött a kistérségi fejlesztési tanács, a megyei közigazgatási hivatal alárendeltségében (2004. évi LXXV. törvény 10..). Ez a szervezet a települési önkormányzatokkal szerződéses alapon működik együtt, elsősorban a közös fejlesztési programok készítése céljából. Ez tehát a központi kormányzatnak a kistérségi szintig előre nyújtott karja. Idáig még a centralizált kommunista kormányzat sem ment el, 14 ez a rendszer a fejlesztéspolitikában, tehát a helyi közügyek egyik legfontosabbikában gyámság alá helyezte a településeket. 15 Minden egyébtől függetlenül ez igencsak kontraproduktív szisztémának ígérkezett. Másrészt viszont lehetővé tette ehelyett a többcélú kistérségi társulások szervezését (2004. évi LXXV. törvény 10G..) ha valamennyi érintett meg tud benne állapodni. Ez viszont, szintén jogi személyként, az érintett önkormányzatok szövetsége által működtetett intézmény, azzal a kikötéssel, hogy a feladatokat valamennyi érintett önkormányzat területén el kell látnia. Csak részben tisztázódott azonban, hogy miféle feladatokról is van szó, és ezzel kapcsolatos tényleges szervezések sem történtek az is igaz, hogy az önkormányzati törvény értelmében ehhez 2/3-os parlamenti többség kellett volna, ami az adott esetben hiányzott. Meglehetősen zavarosan meghatározott a további szintek intézményeinek feladatköre, és mindenekelőtt az együttműködési rend is. További probléma, hogy a kistérségi lehatárolás nem az érintettek egyetértésén nyugodott. A rendszer billegése az elmúlt években szorosan összefügghet ezzel a ténnyel. Az új önkormányzati törvény járás-koncepciójáról 16 Az országgyűlés 2011-ben alkotmányreformot hajtott végre, és ehhez kapcsolódva reformálja meg az önkormányzati joganyagot is, amely továbbra is 2/3-os minősítésű. 11. ábra Magyarország területigazgatási struktúrája 2011-től Magyarország Főváros Megyei város Megye Fővárosi kerület Város Község (3000 fő fölött) Forrás: saját szerkesztés. Egyéb község 14 Nem politikai döntés eredménye volt, hanem a bürokrácia belső logikájáé. Ámbár eszünkbe juthat itt Magyary egykori megjegyzése: A kormány tűrte azt, ha az önkormányzati közigazgatás valamely téren elmaradt, mert ez érvül szolgálhatott az államosítás mellett (Saád 2000, 113. o.). 15 Mint említettem, igen nagy fogyatékossága a magyar önkormányzati rendszer joganyagának, hogy hiányzik belőle a közügyek egzakt meghatározása és egyes szintek szerinti elkülönítése. 16 A 2011. évi CLXXXIX. törvény alapján.