Szőke Lívia A bírói önigazgatás megszüntetése A 2011-es igazságügyi reform megszüntette a bíróságok igazgatásával kapcsolatban a bírói önigazgatást, és a bírák által dominált testület, az Országos Igazságszolgáltatási Tanács helyett a bíróságok központi igazgatását egyszemélyi vezető, az Országos Bírósági Hivatal elnöke látja el. A kormány a változtatást azzal indokolta, hogy az 1997-es bírósági reform, amelyik megteremtette az igazgatás terén a bírói autonómiát, csődöt mondott, mivel a nagyfokú függetlenség mellett egy átláthatatlan és kontrollálatlan rendszer jött létre, amelyik a hatékonyságot sem biztosította. Az új igazgatási modell puha kontroll mellett erős legitimációval rendelkező közhatalmi szereplőt teremtett, amelyiknek a jogköre érinti a bírói függetlenség intézményét is. Bírósági igazgatási rendszerek Európában Az európai bírósági igazgatási rendszereknek alapvetően három modellje alakult ki. A minisztériumi modell azokban az országokban alakult ki (pl. Ausztria, Finnország), ahol a bírósági igazgatás céljából nem hoztak létre külön igazgatási tanácsot. A klasszikus modell esetén az adott országokban (pl. Olaszország, Franciaország) működnek igazgatási tanácsok, azonban hatáskörük elsősorban a bírák kiválasztásához, előmeneteléhez kapcsolódik, azonban a költségvetési, szervezeti és működési feladatok ellátása az Igazságügyi Minisztériumhoz tartozik. A harmadik modell- - 1 -
ben a bírói tanácsoknak széles hatáskörük van, amelyik nem csak a bírák kiválasztására és előmenetelére, hanem költségvetési és szervezeti adminisztrációs feladatokra is kiterjed, ezzel ellensúlyt képeznek a törvényhozó és a végrehajtó hatalommal szemben. Az utóbbi modell valósult meg Svédországban, Dániában, Hollandiában, és 1997-ben Magyarországon is az Országos Igazságszolgáltatási Tanács felállításával. A bíróságok igazgatása Magyarországon: út az önigazgatás megvalósulásáig 1945 után a bírósági szervezetet szovjet mintára alakították át. Az 1949-es Alkotmány kimondta, hogy a bírák függetlenek, és csak a törvénynek vannak alárendelve, ez azonban csak deklaráció maradt, a valóságban nem érvényesült. Fleck Zoltán jogszociológus az 1945 és 1989 közötti időszakot az alábbiakkal jellemezte: a totális diktatúra korszakában, a hatalom egysége elvének megfelelően a kormányzatnak az igazságügy-miniszteren keresztül olyan jogosítványokat adtak, amelyik a bíróságokat merev hierarchiába vonta. A miniszter a bíróságok formális irányítását a bírósági elnökökön keresztül végezte utasítások, leiratok, miniszteri és felügyeleti tájékoztatók segítségével. A poszt totális diktatúra időszakában született meg az 1972. évi bírósági törvény, amelyik a bírák számára a korlátozott függetlenség helyzetét teremtette meg: a közvetlen utasítások, megrendelt ítéletek már nincsenek, viszont garanciák sincsenek az igazgatási és adminisztratív utasításokkal szemben. A nyolcvanas években a bíróságokat a politikai vezetés nyíltan már nem vette igénybe politikai célokra, hanem a politikai szándékokat anélkül hajtatták végre a bíróságokkal, hogy a bírói függetlenség klasszikus értékét durván megsértették volna. A bíróságokat érintő jogi változtatások az 1989-es alkotmánymódosítással kezdődtek el, amelynek keretében a bírói függetlenség garanciáit rögzítették: többek között a politikai függetlenség megteremtése érdekében rögzítették, hogy a bírák nem lehetnek pártnak tagjai, nem folytathatnak politikai tevékenységet; a bírák kinevezése a - 2 -
köztársasági elnök jogköre lett, és a tisztségükből történő elmozdítás is csak törvényben meghatározott okból és eljárás keretében történhet. Már a rendszerváltozást követő években felmerült a bírói önkormányzás megteremtése, mivel az éppen regnáló igazságügy-miniszterek több ízben is érvényesítették akaratukat a bírósági vezetők kinevezése terén, figyelmen kívül hagyva a bírói kar véleményét. Az 1997-es igazságügyi reform központi törekvése volt a bírák és a bírói szervezet függetlenségének megteremtése. Az elfogadott törvénycsomag érintette a bírák jogállását és a bírósági szervezetrendszert. Ennek során a bíróságok központi igazgatására létrehozták az Országos Igazságszolgáltatási Tanácsot (OIT), melynek 16 tagjából 9 bíró volt, akiket a bírák küldöttei választottak meg maguk közül titkos szavazással. Az OIT tagja volt még többek között a mindenkori igazságügy-miniszter, a legfőbb ügyész, és a Magyar Ügyvédi Kamara elnöke. Az OIT elnöki posztját a Legfelsőbb Bíróság elnöke töltötte be. Ezzel olyan igazgatási modell jött létre hazánkban, amelynek révén teljes mértékben érvényesült a bírói önigazgatás. Fleck Zoltán szerint olyan szervezeti struktúra jött létre, amelyik radikálisan szakított a korábbi megoldásokkal, átrendezte a hatásköröket, és új értelmet adott a hatalmi ágak közötti viszonynak. A bírói hatalmat szinte teljesen szeparálta a végrehajtó hatalomtól, a kormányzat átadta az összes bíróságokkal kapcsolatos hatáskörét egy bírói csúcsszervnek. Már 1997-ben felvetődtek aggályok az Országos Igazságszolgáltatási Tanács felelősségének kérdésével, valamint azzal kapcsolatban, hogy a Tanács és a Legfelsőbb Bíróság elnöke ugyanaz a személy. Balsai István MDF-es képviselőként rámutatott arra, hogy nincs olyan példa sem Európában, sem másutt, ahol az ítélkező hierarchia csúcsán álló ítélőbíróság vezetője egyúttal igazgatási szervezetet is vezet, felel egy költségvetési fejezetért továbbá egy különálló egységet, a Legfelsőbb Bíróságot is irányítja. - 3 -
A bírósági szervezet 1997 után 2011 után Legfelsőbb Bíróság Kúria Ítélőtáblák Megyei bíróság (megyei bíróságok és a Fővárosi Bíróság) Helyi bíróság (városi és kerületi bíróságok) Munkaügyi bíróságok Ítélőtáblák Törvényszékek Járásbíróságok Közigazgatási és munkaügyi bíróságok Forrás: 1997. évi LXVI. törvény a bíróságok szervezetéről és igazgatásáról, 2011. évi CLXI. törvény a bíróságok szervezetéről és igazgatásáról Az önigazgatás megszüntetése A jelenlegi hatalom álláspontja szerint az 1997-es reform csődöt mondott, mivel a bírósági igazgatás terén létrejött nagyfokú autonómia mellett egy átláthatatlan, kontrollálatlan rendszer jött létre. A kormány hatékony, átlátható és polgárbarát igazságszolgáltatás megteremtését tűzte célul az igazságügy átalakítása kapcsán. Az új szabályozással megszüntették a bírói önigazgatás testületi szervét, és a bíróságok központi igazgatásának feladatát egy erős, legitim szereplőhöz, az Országos Bíró- - 4 -
sági Hivatal (OBH) elnökéhez telepítették, akinek a személyében újabb, erős legitimációval rendelkező szereplő jelent meg a közhatalom színpadán, hiszen az OBH elnökét a bírák közül a parlament kétharmados többséggel 9 évre választja meg. Személyére a köztársasági elnök tesz javaslatot, a jelöltről pedig előzetes véleményt nyilvánít az Országos Bírói Tanács. Törvényi garanciák mellett az OBH elnöke tisztségétől megfosztható, ha valamely cselekménye, magatartása vagy mulasztása miatt a tisztségre méltatlanná válik. A tisztségétől való megfosztást a köztársasági elnök vagy az Országos Bírói Tanács indítványozhatja az országgyűlésnél, de csak az arra alapot adó vizsgálatát követően, az okok részletes kifejtésével, és az azok alapjául szolgáló iratok egyidejű csatolásával. Ezt követően az országgyűlés igazságüggyel foglalkozó bizottsága az indítványt megvizsgálja, és javaslatot tesz az országgyűlésnek, mivel a tisztségtől való megfosztás kérdésében az országgyűlés határoz, és amelynek kimondásához a képviselők kétharmadának szavazata szükséges. Ami az OBH elnökének feladatát, jogkörét illeti, tulajdonképpen a korábbi Országos Igazságszolgáltatási Tanács és elnökének (aki egyben a Legfelsőbb Bíróság elnöke is volt) valamennyi igazgatással kapcsolatos adminisztratív feladatát helyezték egy személy hatáskörébe. - 5 -
Feladat- és hatáskörök OBH elnökének feladata Általános központi igazgatási feladatok Személyügyi feladatok (pl. bírósági vezetők kinevezése, felmentése; a köztársasági elnöknek javaslat a bírák kinevezésére és felmentésére; bírói álláspályázatok kiírása, dönt a bíró áthelyezéséről) A bíróságok költségvetésével kapcsolatban: javaslattétel, végrehajtás, ellenőrzés, átcsoportosítás Az ügyleosztás és a munkateher mérése (pl. meghatározza a bíróságok szükséges bírói létszámát, az eljáró bíróság helyett másik bíróság kijelölése az ügyek ésszerű időn belüli elbírálásának biztosítására) A bíróságok igazgatása (pl. irányítja és ellenőrzi az általa kinevezett bírósági elnökök tevékenységét; a bíróságokra kötelező szabályok alkotása, ajánlások és határozatok hozatala) A bírák képzésével kapcsolatos feladatok (pl. központi oktatási feladatokról döntés) Tájékoztatási kötelezettség (pl. parlament, OTB felé) OIT egykori feladata Ellátta az általános központi igazgatási feladatokat Munkáltatói/személyügyi feladatköre volt (pl. köztársasági elnök felé javaslatot tett a bírák kinevezésére) A költségvetéssel kapcsolatban javaslattételi és ellenőrző szerv volt Döntött a bírósági statisztikai adatok gyűjtéséről és feldolgozásával kapcsolatos központi feladatokról A bíróságok igazgatása (a bíróságokra kötelező szabályokat alkotott) Döntött a központi oktatási feladatokról ----------- OIT elnökének egykori feladata Képviselte, összehívta és vezette az OIT-ot Személyügyi feladata volt (bírósági vezetőket nevezett ki és mentett fel; bírói álláspályázatokat írt ki) A költségvetés végrehajtását irányította Indítványt tett a Legfelsőbb Bíróság részére másik bíróság kijelölésére az ügyek észszerű időn belüli elbírálásának biztosítására A bíróságok igazgatása (a helyi bíróság kivételével irányította és ellenőrizte bírósági elnökök tevékenységét) ------------ Tájékoztatási kötelezettsége volt a parlament felé - 6 -
Forrás: 1997. évi LXVI. törvény a bíróságok szervezetéről és igazgatásáról, 2011. évi CLXI. törvény a bíróságok szervezetéről és igazgatásáról A bírói függetlenségről A bírói függetlenség az igazságszolgáltatás komplex, sokoldalú alapelve. Egyrészt jelenti az ítélkező bíró függetlenségét, vagyis azt, hogy befolyástól mentesen tudjon ítélkezni; másrészt jelenti a bírósági szervezet függetlenséget is. Az igazságszolgáltatás a hatalommegosztás rendszerében az egyik fő hatalmi ágként jelenik meg, ily módon felmerül a bírósági rendszer önállóságának a követelménye. A jogirodalomban a bírói függetlenség kérdésével több szerző is foglalkozott. Fűrész Klára a bírósági szervezetrendszer függetlensége kapcsán megállapítja, hogy a bíróság szervezeti függetlensége az ítélkező bíró függetlenségéhez képest nem korlátlan. A bírói hatalom szervezeti értelemben a közhatalom része, amely a hatalom megosztásával egyidejűleg a működés fenntartása érdekében együttműködést igényel. Fleck Zoltán szerint elképzelhetetlen a modern, jogállami igazságszolgáltatás a függetlenség alkotmányos garanciái nélkül, viszont a függetlenség nem korlátozhatatlan, hiszen az nem önmagáért való vagy abszolút érvényesülést kívánó előírás. A bíróság az államszervezet része, a függetlenség nem csorbul azáltal, hogy fontossá válik a számonkérhetőség, sőt a bíró kezében lévő hatalom elengedhetetlenné teszi az ellenőrzés hatékony mechanizmusainak kiépítését. Az 1997-ben létrejött igazgatási modellben, az önigazgatás jegyében, a többségében bírákból álló Országos Igazságszolgáltatási Tanács az igazgatás csúcsszerveként gyakorolt minden adminisztratív jogkört. Ezzel megvalósult a bírósági rendszer igazgatásának teljes autonómiája, amely az abszolút függetlenség jegyében a kívülről jövő kritikát nem tolerálta. A 2011-ben kialakított igazgatási modellben viszont a bírósági önkormányzatiság megszüntetésével egy parlament által választott személy, az - 7 -
OBH elnöke gyakorolja az OIT addigi jogköreit. Ami az OBH elnökének függetlenségét illeti, arra vonatkozóan összeférhetetlenségi szabályokat alkottak meg, többek között nem választható ezen tisztségre az, aki hozzátartozói kapcsolatban áll azokkal a bírósági vezetőkkel, akiket ő nevez ki vagy a központi igazgatás felügyeletét ellátó Országos Bírói Tanács tagjával. Egyébként személyére a bírákra vonatkozó szabályokat kell megfelelően alkalmazni, tehát politikai függetlensége érdekében nem lehet párt tagja, és politikai tevékenységet nem folytathat, ily módon személyi függetlenségét a jogalkotó deklarálta, igazi tartalommal azonban az érintett személy töltheti meg. Az erős jogkörökkel rendelkező OBH elnökének esetében felmerül az a kérdés, hogy ki gyakorol felügyeletet felette. A központi igazgatás felügyeletét a bírák küldöttértekezlete által megválasztott 15 fős testület, az Országos Bírói Tanács (OBT) látja el, amely felügyeleti tevékenysége során javaslattevő, indítványozó és véleményező testületként van jelen. Feladata ellenőrizni az elnök igazgatási tevékenységét, és ennek során, de csak szükség esetén, az elnök felé jelzéssel élhet. Valójában érdemi hatásköre nincs az OBH elnökének igazgatási tevékenysége felett, mivel a fenti jogkörökkel nem lehet erős és hatékony felügyeletet gyakorolni, hiszen az OBH elnökének tisztségéből való elmozdítását is csak indítványozhatja, azonban a döntés a parlament kezében van. Ami a bírósági vezetők kinevezésének a jogkörét illeti, az OBH elnöke a bírósági szervezet ugyanazon szintjén lévő bírósági vezetőket nevezi ki, akiket korábban az OIT elnöke nevezett ki, nevezetesen valamennyi ítélőtábla és törvényszék (korábban megyei bíróságok) elnökét, elnökhelyettesét és kollégiumvezetőjét. A kinevezés során az OBH elnökének az összbírói értekezlet véleményét ki kell kérnie, amelyik azonban nem köti, csupán annyi kötelezettsége van, hogy a javaslattól eltérő döntését meg kell indokolnia. A bírósági rendszer hierarchiájában lefelé haladva pedig a törvényszékek elnökei nevezik ki az illetékességi területükön lévő járásbíróságok (korábban helyi bíróságok) és az újonnan létrehozott közigazgatási és munkaügyi bíró- - 8 -
ságok valamennyi vezető beosztású bíráit. Tehát a Kúriát kivéve valamennyi bírósági vezető pozíciója közvetlenül vagy közvetve tőle függ. A regnáló hatalom az igazságügy reformja során egyik végletből átesett a másikba: az 1997-ben létrehozott bírói autonómia felszámolásával nem egy köztes megoldást alakított ki, amelyben a feladatok megoszlottak volna a bíróságok és az igazságügyért felelős minisztérium között, hanem az addigi bírósági igazgatási testület jogkörét egy parlament által választott személynek, az OBH elnökének adták át. Ezt az erős jogkörökkel rendelkező egyszemélyi vezetőt az országgyűlésnek kétharmados többséggel kell megválasztania, tehát ha az adott hatalom nem rendelkezik a megválasztásához szükséges többséggel, akkor az OBH elnökének személye megegyezés tárgyát kell, hogy képezze. Ellenkező esetben a megválasztását övező (esetleg személyeskedésig menő) konfliktus a parlamenti pártok részéről, valamint a köztársasági elnök és a parlament közti ellentét nem csak az adott közjogi méltóságot, hanem rajta keresztül a bíróságok tekintélyét is csorbíthatja, mivel a választási procedúra addig húzódik, amíg a köztársasági elnök valamely jelöltje meg nem szerzi a parlament kétharmadának bizalmát. Összességében az új bírósági igazgatási modell olyan közhatalmi méltóságot teremtett, amelynek a tevékenysége felett puha felügyelet valósul meg, ezen kívül nem csak a megválasztását övezi erős legitimáció, hanem az eltávolításához is rögös út vezet. Valójában az OBH elnökének személyi kvalitásán múlik a bírói függetlenség elvének érvényesülése. - 9 -