Pro Publico Bono Online Támop Speciál 2011 Közigazgatástudományi Kar TÁMOP-4.2.1/B-09/1/KMR-2010-0005 ZSOLT PÉTER A JEGYZŐI SZEREP VÁLTOZÁSA * Az alábbiakban bemutatott kutatás keretén belül a jegyző és a polgármester változóban lévő kapcsolatának szociálpszichológiai és játékelméleti modellezésére vállalkozunk. Vizsgálatunk célja, hogy az új önkormányzati törvény következtében megváltozott helyzetet elemezzük, összevessük a korábbi állapottal. A jelenlegi helyzet specifikuma, hogy a jegyzőt a polgármester nevezi ki 1. Hipotézisünk szerint a megváltozott jogviszony a jegyző munkájának autonómiájára mindenképp hatással lehet. A jegyző és a polgármester közti modellek elkészítéséhez három oldalról szereztünk adatokat. Egyrészt megvizsgáltuk a tömegkommunikációban is bemutatott konfliktusokat, másrészt gyűjtöttünk az interneten a témába vágó diskurzusokat, harmadrészt pedig támaszkodtunk az általunk készített két interjúra. A kutatás anyaggyűjtését nehezítette, hogy a témában erősnek találtuk az elhallgatási hajlamot. Oka lehetett ennek a szereplők egzisztenciális félelmei, de a korábbi időszak anyagait vizsgálva arra is találtunk példát, hogy az elmérgesedett helyzetről még a tájékozott lakosok sem nyilatkoztak. A lakos viselkedése ugyan nem, de az érintettek hallgatása érthető, hiszen ha a közigazgatásban szeretnének maradni, jobb, ha óvatosak. A helyi és országos médiába is ritkán kerülnek ilyen beszámolók, de néhány ügy visszhangja azért ismert 2. Ha az érdekeltek nem is szívesen teregetik ki a szennyest, arról viszont éveken keresztül élénk diskurzust folytatnak, hogy a jegyző az önkormányzat vagy az állam embere legyen-e? 3 Keresi a helyét a jegyzőszakma a múltban 4, illetve a jövőben. Ál- * Ez a tanulmány a Budapesti Corvinus Egyetem 4.2.1/B-09/1/KMR-2010-0005. számú TÁMOP program Hatékony állam, szakértő közigazgatás, regionális fejlesztések a versenyképes társadalomért alprojektjében, Az állam kapacitása szakértők, hivatalnokok, politikusok műhelyben készült. A műhely (kutatócsoport) vezetője Ilonszki Gabriella. A tanulmányt szakmai szempontból lektorálta Gyorgyevics Miklós és Jenei Ágnes (BCE) A szerző a BCE Közigazgatástudományi Kar adjunktusa, elérhetősége: peter.zsolt@uni-corvinus.hu 1 T/4864. sz. törvényjavaslat a helyi önkormányzatokról 79 2011. november. http://www.parlament.hu/irom39/04864/04864.pdf 2 Fót, Esztergom, vagy Dány esetei ismertek leginkább a nagy nyilvánosság számára. Utóbbi 2006-os jegyző-polgármester konfliktusáról például beszámolt az RTL Klub http://www.youtube.com/watch?v=4labvb92ucm 3 Dr VINCE Ferenc: Járás jegyző nélkül? Jegyző és Közigazgatás 2011./2.
TÁMOP-4.2.1/B-09/1/KMR-2010-0005 2 talánosságban megállapítható, hogy a jegyzők konform viselkedést követnek, igyekeznek jó közhivatalnokok lenni, és alkalmazkodni a mindenkori törvényekhez. A kutatás empirikus alapját a nyilvánosságból összeszedhető konfliktusos esetek, a szakmai fórumokon található viták, és két általunk készített interjú adta. Az interjú emailen keresztül készült, 12 levél elküldésével, melyek közül csak kettőre érkezett válasz. Központi témája a kérdéseknek az volt, hogy 1. mit szólnak az érintett jegyzők ahhoz, ha olyan zavaros jogi helyzetben kell dolgozniuk, melyben munkáltatójuk a polgármester, míg ők a képviselők szakmai munkájának irányítói, de egyúttal a képviselők által kinevezettek és felmenthetők is, valamint 2. mit szólnak ahhoz, ha ez megváltozik oly módon, hogy a jegyzők kinevezője is a polgármester lesz? 5 A polgármestereket erről nem tartottuk fontosnak megkérdezni, elegendő itt Gödöllő polgármesterének e témában tett nyilatkozataira utalni, annál is inkább, mert Gémesi György a Magyar Önkormányzatok Országos Szövetségének elnöke. Szerinte a jegyző polgármester általi kinevezése üdvözlendő 6, s ez egyáltalán nem meglepő, hiszen a polgármester számára a jegyző fontos munkatárs, és fontos az is, hogy ne kerüljön vele konfliktusba. Az érdekesség kedvéért azonban megjegyezzük, hogy a polgármestereket és a jegyzőket mediációs szituációba ha leültethetnénk, az a típusú ellentét, melyben az egyik fél az auhttp://www.jegyzo.hu/jaras-jegyzo-nelkul-2011-2 4 A feudalizmusig visszavezethető feladatokra hivatkozik BÁRDOS László A jegyző (jegyzői annotációk) c. írásában 2011 április http://www.onkormanyzatiklub.hu/az-onkormanyzati-rendszer-megujitasa/1281 5 Az alábbi nyitott kérdéseket tettük fel: 1. Milyen volt a jegyzők jogi státusa a rendszerváltás után, és milyen most? (Kinevezés- munkáltatói jogok gyakorlása) 2. Milyen típusai szoktak lenni a jegyzőpolgármester konfliktusnak? (Az Ön által felsoroltak közül emeljen ki legyen kedves egyet a saját tapasztalataiból, és írja le.) 3. Mennyire jellemző Ön szerint, hogy a jegyzők politikai ambíciók is mozgatják a polgármesterrel szemben, és a konfliktus ebből származik? Van-e ötlete arra, hogy miként lehetne az ilyen típusú konfliktust elkerülni? 4. Mi a véleménye arról, hogyha a polgármester a jegyző kinevezője, akkor azok a típusú konfliktusok, melyek a jegyzők politikai ellenzéki szerepeiből jönnek létre, megszűnnek? 5. Továbbra is képesek lesznek Ön szerint a jegyzők a törvényesség ellenőrei lenni, vagy új szerepük inkább a polgármester céljainak jogi segítsége lesz? Nem ez volt-e már korábban is a feladatuk? 6. Kell-e Ön szerint az önkormányzatban egy belső ellenség (sajtó ombudsmanokat nevezik néha így, akiket egy médium azért fizet, hogy kritikákat fogalmazzon meg.) 7. Ismer-e olyan polgármestert, aki nem bánja, ha a jegyző jóindulatú-kekeckedő? Ha igen mi jellemző ennek a polgármesternek a személyiségére? 8. Milyen technikái vannak/voltak Önnek arra, hogy a polgármestert jobb belátásra bírja, mikor az nyilvánvalóan jogilag kifogásolható dolgot akar tenni (Pl. kikerülné a testületet, mikor nem teheti, szerződne valakivel, aki megbízhatatlan, közvagyont adna át pályáztatás nélkül stb.) 9. A jegyző milyen típusú státusát tartaná a legszerencsésebben az önkormányzatban? (Pl. lehetne a bírói hivatal része, kormánytisztviselő, képviselő testület kinevezettje stb.) Miért? 10. A mostani helyzetben, mikor a függetlensége csökkent milyen feladatoktól szabadítaná még meg a jegyzőket, mert úgy véli nem tud kontrollt gyakorolni vagy legalábbis egzisztenciálisan nagyon kockázatos? +1 A jegyző a jövőben a polgármester barátja lesz vagy a törvényé? 6 http://gemesigyorgy.hu/dictas.php?id=1073, vagy a jegyző feladata, hogy szolgálja a polgármestert http://hvg.hu/itthon/20110819_jegyzo_polgarmester_onkormanyzat
TÁMOP-4.2.1/B-09/1/KMR-2010-0005 3 tonómiáját tartja kívánatosnak a köz számára biztosítani, míg a másik a gördülékeny munkatársi kapcsolatot, egészen új fénybe kerülhetne. Egy ilyen egyeztetésben mindkét fél érvei jogosnak tekinthető, ezért mint oly sok hasonló esetben kölcsönös akceptálásra kerülhetnek, és olyan irányba indítja az érintetteket, amelyek megoldhatják a korábban felhalmozott konfliktusokat, és nem termelnek újakat. Az ilyen moderált események azonban e tárgyban elmaradtak, így nincs is módunk eredményeit valamint esetleges javaslatait sem megírni, szorítkoznunk kell szigorúan az elméleti kommunikációs modellezésre, és az összeszedhető empirikus anyagra. A nyitott kérdéseket tartalmazó kérdőívet e-mailben olyan jegyzőknek küldtük el, akik valamilyen szakmai érdekvédelmi szervezetben funkciót töltöttek be, valamint egy olyan gyakorló jegyzőnek, aki oktatási feladatokat is ellát, és személyesen is ismertük szakmai rátermettségét. Mint korábban írtuk, mindössze két használható interjú készült el, az egyik a személyes ismerősé, a másik a szakmai érdekvédők csoportjából egy válaszadóé, aki kiegészítő anyagokat is mellékelt. Mivel a kutatás során a névtelenséget illetve a válaszadás önkéntességét garantáltuk, ezért többen az utóbbival éltek, és megköszönték a megkeresést, de nem kívántak reagálni. Ez tulajdonképp a félelemre utaló megnyilvánulás is lehet, hiszen amúgy egy érdekvédelmi szervezet munkatársainak épp annak kellene örülnie, ha tevékenységükre és véleményükre kíváncsiak. A két kérdőívet kitöltő válaszai viszont igen hasznosaknak bizonyultak, és beépültek a tanulmányba. A nagy válaszmegtagadási hajlandóság arra is felhívja a figyelmet, hogy a kutató pozíciója igen kényelmes. Egy a jegyzői érdekképviseleten és szakmán kívül álló elemzőnek épp az a szabadsága van meg, ami az érintetteknek nincs. Nem szükséges az érdekérvényesítő tevékenységet sem támogatnia, mert hisz az utóbbi időben a köztisztviselők indoklás nélküli elbocsáthatósága a jegyzői szakmát is érintette, és szervezetileg az Alkotmánybírósághoz is fordultak 7, sem pedig például a polgármestereket, akik el nem ítélhető módon többnyire nekik tetsző jegyzőket kívánnak maguk mellé. 1. Kommunikációs helyzet A kommunikációs helyzet szűkebben véve három, tágabban öt-hat szereplős. A szűkebb helyzet a polgármester jegyző képviselőtestület háromszög (tágabb, ha ehhez hozzá vesszük a nyilvánosságot, azaz a választókat valamint az ügyészséget, és más különböző felügyelő szerveket). Ám még a legegyszerűbb hármas szereposztásban is a csoportlélektani viszonyok megannyi konfliktusa jöhet létre, hiszen különböző szövetségek képzelhetők el. Ha csak azt feltételezzük, hogy A, B és C szereplő egyforma erővel rendelkezik, ám X cél elérésében nézeteltéréseik támadnak, akkor a három közül bármelyik kettő képes együttes fellépésre, és ekkor igen valószínű, hogy ez a harmadikat meghátrálásra 7 2011 áprilisában az alkotmánybíróság a köztisztviselők indoklás nélküli elbocsátását alkotmányellenesnek nyilvánította, melyről itt számol be pl. a Jegyző és Közigazgatás lap: http://www.jegyzo.hu/sajtokozlemeny-koztisztviselok-indokolas-nelkuli-felmentesenek-vizsgalatarol
TÁMOP-4.2.1/B-09/1/KMR-2010-0005 4 fogja késztetni. 8 Ugyanakkor a három szereplő nem rendelkezik egyforma súllyal, de még így is érvényes az a kommunikációs szabály, hogy az alávetett helyzetben lévőnek lehetősége van szövetségest szerezni, s ezért kiszolgáltatottsága sohasem 100%-os. A szereplők társadalmi és egymáshoz viszonyított súlyukat részben maguk szerzik meg, megannyi interakción keresztül tesznek szert legitimációra, építik ki tekintélyüket, vagy épp játsszák el, részben pedig a törvényalkotó hozza létre. Igen lényeges tehát, hogy a jogszabály melyikük kezébe milyen fegyvert" ad. Ez utóbbi tette e kutatást is érdekessé, hiszen a változás ígérete történt meg a struktúrában, és ez változást eredményezhet a kommunikációs viszonyokban is. A rendszerváltás óta a jegyző státusa nem volt letisztult, mert munkáltatója volt napi szinten a polgármester, kinevezése vagy leváltása tekintetében viszont a képviselőtestület mondhatta ki a döntő szót. Ennélfogva, ha a jegyző maga mögött tudta a polgármesterrel szemben a képviselőtestületet, a polgármester munkáját teljes mértékben megbéníthatta 9. Hogy ez a konfliktus-formáció mennyire általános, avagy esetleges, az szociológiai kutatást kívánna, tény azonban, hogy kialakulhat, és ilyenkor igen heves szituációkat is hoz létre. A polgármester kiutasítása, szobájának lelakatolása, a kulcsok kicserélése, örző-védők ajtóhoz állítása mind egy extrém helyzetet sugall. Lehet az igazság az egyik vagy a másik oldalon, de az biztos, hogy ezekben az esetekben a jegyző és a testület valamilyen okból meg szeretné buktatni a polgármestert, és politikailag is szövetkezik 10. Az általam felkeresett jegyzők a politikai aktivitásra vonatkozó kérdésre viszont azt válaszolták, hogy a politizáló jegyző igen ritka eset. Lehet azonban az is, csak normatív választ adtak, hiszen valóban az volna a jó, ha a jegyző nem kívánna politizálni, ezt a szakma önmagára nézve etikátlannak minősíti. Ám nem feltétlenül kell előre elhatározott politikai aktivitást kifejtenie a jegyzőnek, hogy egzisztenciálisan nehéz helyzetbe kerülve belesodródjon a kívülről nézve politikai szerepbe. Mivel állása bizalmi, és mivel akár több cikluson keresztül is az előző politikai párthoz tartozó polgármesternek dolgozott, egy váltás esetén az új vezető szívesebben látna mást munkatársának. Ha pedig a régi jegyző iránti bizalom az új vezető részéről nincs meg, a jegyző csak a testülettől remélheti a támogatást, így ha akarja, ha nem, belesodródhat egy politikai vitába. Amíg a testület a kinevező, addig nem csak egyszerű kommunikációs szövetségesekre tesz szert, de biztos egzisztenciális védelemre is, és bo- 8 Newcomb interaktív modelljében már két szereplő X-ről alkotott közös állásfoglalásában is konfliktust látott. NEWCOMB, T.M. (1953): An Approach to the Study of Communicative, Psychological Review, 60. 393-404. Heider egyensúlyelmélete pedig a háromszereplős viszonyok dinamikáját tárta fel. HEIDER, F. (1958): The Psychology of Interpersonal Relations. New York, Wiley 9 Tétényi Éva Esztergom polgármestere tapasztalhatta meg példának okáért ezt a helyzetet. Ld. pl. http://w3.kemma.hu/komarom-esztergom/kozelet/tavozik-esztergom-jegyzoje-348819 10 Etyek hozott példát ilyen állapotokra 2010 szeptemberében http://hirszerzo.hu/hirek/2010/9/14/166480_kizavarta_es_kizarja_az_etyeki_polgarmester
TÁMOP-4.2.1/B-09/1/KMR-2010-0005 5 rítékolva van azonnal a nulla összegű játszma, ahol nincs kompromisszumos megoldás: vagy a jegyző, vagy a polgármester kerül áldatlan állapotba. Más típusú erőviszony is kialakulhat azonban. Lehet problémája a képviselőtestületnek egy konkrét ügyben, vagy akár a polgármester egész tevékenységét illetően, és igyekezhet ehhez megszerezni a jegyző támogatását. Ha a polgármester és a jegyző összezár tekintve, hogy többnyire a képviselőtestület sem homogén nagy valószínűség szerint el tudják fogadtatni közös céljukat. Igen valószínű kommunikációs helyzet ez, ám azzal a sajnálatos következménnyel jár, hogy ennek eredménye jogi értelemben is kétségessé válhat. A jegyző és a polgármester hosszú távú kéz kezet mos tevékenysége a korrupció melegágyai, melyek végül úgy szoktak napvilágra kerülni, hogy a képviselőtestület valamely tagja teszi meg a feljelentést 11. A jegyző válhat magányos hőssé is. Ha a törvény szolgája kíván maradni, miközben a testület hajlamos fedezni a polgármester döntését, csak a hosszútávon érvényesülő jogorvoslatban bízhat, például egy kedvező kimenetelű munkaügyi, vagy becsületsértési magánjogi perben. Ezekben az esetekben valószínűleg nem az történik, hogy a polgármester sikkaszt és minden képviselőt lefizet a jegyzőn kívül, sokkal inkább arról van szó, hogy a lazán kezelt pénzügyek közcélt szolgálnak, de könyvelésük hiányos, és a testület morálisan is hajlamos kiállni a polgármester mellett, a jegyzőt pedig a kákán is csomót kereső bürokratának látja. Itt sem ritka, hogy a testület megosztott, és ez is politikai területre sodorja a jegyzőt. A testület kisebb része is politikai megoszlás alapján alul maradhat, és vele együtt alul marad a jegyző is 12. Miközben a jegyzők kényesen ügyelnek politikai kívülállásukra ezt támasztják alá az interjúválaszok valójában nagyon is könnyen belekerülnek a polgármestert, vagy a polgármester ellenzékét támogató vádba, amelyből örökös egyensúlyozással igyekeznek kikeveredni. Minél nagyobb a szakmai tekintélye egy jegyzőnek, és minél megosztottabb a testület, ahol hol az egyik fél, hol a másik fél érveit tudja jogilag megalapozni, annál könnyebb a dolga, de alapvetően kommunikációs helyzete folyamatosan feszült. A fentebbi leírás alapján az alábbi táblázat foglalható össze. 11 Egy ilyen helyzetre lehet példa Veresegyház, ahol a testület tudta nélkül halmozódott fel tetemes kötbér, amiből aztán ki is kellett fizetni 122 millió Ft-ot. http://mno.hu/migr_1834/elonytelen_polgarmesteri_ugylet_veresegyhazan-218726 Vádemelés csak a polgármester ellen történt, s az, hogy az egymást váltó testületnek az 1996-ban megkötött szerződésről fogalma sem volt 2003-ban hihető, de kevéssé hihető, hogy a folyamatos és jó munkakapcsolatban lévő jegyző is teljesen tudatlan volt. Feljelentést mindenesetre nem ő, hanem egy képviselő tett, s a bírósági döntés 2012-re várható. 12 Dány jegyzője lehet példa erre az esetre. Ld. 1-es lábjegyzet.
TÁMOP-4.2.1/B-09/1/KMR-2010-0005 6 Jegyzői autonómia lehetőségei a polgármester és testület közti viszony függvényében - a testületi kinevezés és felmondás esetében - Polgármester Erős Gyenge Polgármesterrel szembenálló testület Erős Jegyző nehezen, de lehet erős és független kizárólag szakmához ragaszkodó Jegyző szakmaisága a testület előtti tekintélyétől függ Gyenge Jegyző szakmaisága a polgármesteri habitustól függ Jegyző könynyen lehet erős és független, kizárólag szakmai Polgármester mellett kiálló testület Jegyző szakmaiságának lehetősége a polgármestertől függ A fenti táblázat csak a jegyzői szakmaiságra való törekvésének nehézségeit mutatja abban a helyzetben, ha nem kell attól tartania, hogy a testület elbocsáthatja, vagy másképp fogalmazva, ha reménykedhet abban, hogy a testület megvédi egy polgármesterrel szembeni konfliktusban. Minden aszimmetrikus konfliktus szövetségest igényel azonban, ami miatt vagy a testületre, vagy a polgármesterre kell támaszkodni, és ami legitimitás csökkenést eredményez, mert kétségbe vonják majd, hogy szakmai alapú a fellépése. Ha szimmetrikus helyzetben támad konfliktus, tehát ahol a polgármester és a testület is erős, vagy mindkettő gyenge, ott a függetlenség megteremtésének esélye kedvezőbb. Természetesen azonban nem csak kitűnő, szakmai függetlenségükre törekvő jegyzők léteznek. Mivel ők is emberek, és hibázhatnak, lehetnek nekik is hasznot remélő morális gyengeségeik, és lehetnek maguk is szakmailag kevésbé képzettek, a különböző konfliktus helyzetekben egyáltalán nem biztos, hogy függetlenek akarnak lenni. Lehetnek olyan hibáik is, hogy azt hiszik okosabbak a politikusoknál, és így nekik kell eldönteni hol és milyen fejlesztés legyen egy adott településen. Megpróbálhatják manipulálni saját fejlesztési elképzeléseiknek megfelelően is az önkormányzat vezetését. Állhatnak bármikor az erősebb mellé minden fajta aggály nélkül saját egzisztenciális biztonságuk érdekében, vagy akár őszinte hittel. Igyekezhetnek a polgármester kedvében járni, csak mert tisztelik és szeretik, bármit is akar a vezető megvalósítani. Rengeteg etikai kérdés merül fel a jegyző viselkedése tekintetében, amelyekkel nem is kívánunk itt foglalkozni. A kockázat az önkormányzatnak történő megfelelésben csak a törvényesség, de ahogy azt Dány volt jegyzője példáján látni, ez sem lehet ritka. Ő a következőt nyilatkozta egy olyan kommunikációs helyzetben, ahol magára maradt a testülettel és a polgármesterrel
TÁMOP-4.2.1/B-09/1/KMR-2010-0005 7 szemben: a jegyzőt pusztán azért mert végzi a dolgát vagy a testület bocsátja el, vagy pedig az ügyészség, számvevőszék, stb. fogja felelősségre vonni. 13 Nem túl rózsás kilátás ez a törvény őre számára, ha nem kívánnak hallgatni rá. Egyik interjúalanyunk válasza szerint pedig a végső pont az, ha a testület vagy a polgármester nem akarja megérteni, hogy egy szerződés elvileg nem léphet életbe jegyzői ellenjegyzés nélkül. Ám mint mondta, ez az elmúlt években egyáltalán nem volt közismert feltétel, tehát a jegyző szakmaiságát is kikerülhetőnek tartották. A következőkben megnéznénk miként változik a jegyző függetlenségre törekvésének helyzete egy olyan kommunikációs struktúrában, ahol a jegyzőt a polgármester tetszés szerint nevezi ki vagy menti fel. Ez esetben olyan lényeges változás történik, ahol a jegyző testülettel való kooperációs lehetősége meggyöngül. Hiába támaszkodna a jegyző bármilyen vitakérdésben egy erős testületre akár egy politikailag gyenge polgármesterrel szemben, a polgármester első lépései közé tartozhatna a jegyző elbocsátása, hiszen saját pozícióját ezen az úton erősítheti. Ezért a jegyzőnek szövetségkötési stratégiai lehetőségei nem maradnak. Jegyzői autonómia lehetőségei a polgármester és testület közti viszony függvényében - a polgármesteri kinevezés és felmondás esetében - Polgármester Erős Gyenge Polgármesterrel szembenálló testület Erős Jegyző kénytelen a vitában a polgármesterhez igazodni Jegyző kénytelen a vitában a polgármesterhez igazodni Gyenge Jegyző kénytelen a vitában a polgármesterhez igazodni Jegyző kénytelen a vitában a polgármesterhez igazodni Polgármester mellett kiálló testület Jegyző szakmaiságának lehetősége a polgármestertől függ Ahogy az a két táblázatból látható, az elsőben voltak kommunikációs variációk. Nem voltak ezek konfliktusoktól mentesek és optimálisak, könnyen belesodródhatott a jó jegyző is a politizálás vádjába, nem beszélve a morálisan gyengébb kollégákról és a jegyzői hivatásra még nem szocializáltakról. A második esetben mindegyik konstellációban a jegyzőnek ugyan az a kommunikációs lehetősége maradt, minden szituációban a polgármestertől függ, hogy szakmai tudására kíváncsiak-e, és hogy azt optimálisan ki tudja bontakoztatni. 13 Ld. 2-es lábjegyzet
TÁMOP-4.2.1/B-09/1/KMR-2010-0005 8 Az interjú során rá is kérdeztem arra, hogy ismernek-e olyan polgármestereket, akik a jegyzőben elfogadják az ördög ügyvédjét, a belső ellenséget. Egyik alanyomnál ez túlságosan is kemény fogalmazásnak számított, ő visszautasította, hogy belső ellenzékinek kéne lennie a jegyzőnek, de nagyon is úgy vélte, hogy együtt lehet működni a polgármesterével, aki kíváncsi és figyelembe veszi a véleményét. Másik alanyom kiemelte, hogy a politikailag stabilabb polgármesterek esetében a jegyző belső kekeckedése egyáltalán nem válik sértővé, sőt ezért hálásak is a vezetők: Ha a polgármester politikai hatalma stabil, kifejezetten szeret,i ha a jegyző előzetesen felhívja a figyelmet a hibákra, a helytelen döntések esetleges következményeire. Van olyan polgármester, aki azt mondja arra tartjuk a jegyzőt, hogy működésünkben jogszabálysértés ne csúszhasson. S így a jogszabálysértő tevékenységért számon is kérheti a jegyzőt, ha ilyesmi mégis megtörténik. A kommunikációs viszonyokat elemző táblázatunk így azzal egészíthető ki, hogy bár a polgármester által kinevezett és felmenthető jegyző kiszolgáltatottabb, ám ha a polgármester ellenzéke a testületben gyenge, akkor valószínűleg a jegyző szakmai munkájára fog igényt tartani. Meglehetősen jóhiszemű, ám valószínűleg tapasztalatra alapozott megfigyelés ez. Nyilván megfelelő polgármesteri bölcsesség is fontos ehhez, illetve a szabályozás úgy válik ennek megfelelően finomabbá, ha csökken a polgármesterek döntési köre az államhoz képest. Nem szükséges az önkormányzatban a belső féket hatékonnyá tenni, ha az önkormányzat motorját kis teljesítményűre cseréljük. 2. A jegyző feladatai szerepelméleti megközelítésben A jegyzői feladatok ma még sokrétűek, de régen sem voltak egyszerűek. Közvetítők voltak a hatalom és a nép közt, akik írásba tudták átültetni a panaszokat. Hivatalosságot és törvényt képviseltek. Manapság gondoskodnak az önkormányzati munka formai és tartalmi törvényességéről, garantálják a nyilvános információkhoz való hozzáférés jogát, a működés transzparenciáját, felelősek a helyi tájékoztatásért, az internetes felületek elfogadhatóságáért, elvégzik azokat a feladatokat, amiket az állam közigazgatási szinten az önkormányzatokra testál, biztosítják a pályázatok, a közbeszerzések, a szerződéskötések törvényességét, tájékoztatják a polgármestert milyen engedélyek beszerzése szükséges céljai eléréséhez, levezénylik a választásokat stb. Megannyi feladatot látnak el, melyek egy kommunikációs elemzés szempontjából nem a feladatok teljes felsorolása miatt válnak fontossá, hanem amiatt, hogy ezek a feladatok sajátos szerepeket rónak a jegyzőre. Az egyik szerep, vagy pontosabban a szerep egyik szektora 14 a lakosság felé irányuló munka, a nyilvánosság tájékoztatása, a törvények szerinti észrevételeik testület elé vitele. Ez egy tájékoztató szerepkör, amely a nyilvánosság és a testület közti kommunikációt 14 MERTON, Robert K. (2002): Társadalomelmélet és társadalmi struktúra, Budapest, Osiris Kiadó
TÁMOP-4.2.1/B-09/1/KMR-2010-0005 9 segíti. Másik szektora a szerepnek szintén a lakosság, de már hatósági, engedélyezési területként, a harmadik a képviselők felé történő szerep, amely szintén áll egy tájékoztató és egy felügyeleti részből, s végül a polgármesterrel is hasonlóképp kétarcú a viszony. De nem feledkezhetünk meg az önkormányzati dolgozók feletti irányításról sem. Ezek a szerepek, azaz a szerepszektorok egymással konfliktusba kerülhetnek, melynek részletes elemzése nem képezi e tanulmány feladatát. A szerepek csökkentését azonban egyáltalán nem bánják a jegyzők, mindkét interjúból az derül ki, hogy sokallják a felelősséget a megkérdezettek. Ami témánk alap szerepkonfliktusát illeti, mely szerint a polgármester ellenőre és alkalmazottja is a jegyző, valóban igazi konfliktus. Korábban, amikor a testület volt a kinevezője, akkor is szóvá tették ezt a nehéz szerepkonfliktust, ezen a mostani semmit sem változtat. Míg a jegyzők problémája identitásbeli, mely szerint nem kívánnak szolgái lenni senkinek, sem a polgármesternek, sem másnak, csak a törvénynek 15, addig a szerepszektorok konfliktusai megoldhatatlan helyzeteket teremtenek. Könnyebb lenne a helyzet mondták korábban -, ha a hatalommegosztás jobban érvényesülne, ha a jegyző kormányhivatalnokként államtól kapott legitimációval végezné ellenőrző tevékenységét, vagy pedig semmilyen ellenőrző tevékenységet nem végez, és csak menedzseli a település ügyeit, előkészíti a testületi üléseket. Németországban a rendszer úgy is néz ki, hogy a két feladat elválik egymástól. Stábdirektor végzi a menedzselést, a jegyző pedig a hatósági feladatokat látja el 16. A polgármestertől eredő kinevezés következményeit pedig egyik interjú alanyom ekképp jósolja: A jegyző törvényességi ellenőrzési szerepe csökkenni fog, kevesebb lesz a nyílt konfliktus, az önkormányzat működése gyorsabb és hatékonyabb lesz, viszont a rendszerben benne rejlik a problémák elkendőzése, és a nagyobb törvénysértés is, amely csak politikai változáskor derül ki. (Ebben az esetben a polgármester és a jegyző felelőssége közös lesz, és nem csak a polgármesteri felelősség lesz a média témája.) A válaszoló tehát úgy látja, hogy a polgármesteri kinevezés hatására, a polgármester és a jegyző közti harmónia megteremtődik, de ennek az az ára, hogy a szerepszektorok közül az egyik elsorvad. Másik interjúalanyom viszont úgy véli, épp mivel a jegyző politikai bizalmasává válik a polgármesternek erősödnek majd fel a politikai konfliktusok, hiszen a testület ellenzéki része számára a jegyző legitimitása állandó megkérdőjeleződik. Kétségtelen, hogy ez a veszély megvan, amennyiben nem vonják el a hatósági jogosítványokat a jegyzőtől. Vagyis ő úgy tekint a jegyzői hivatásra, mint hatósági szerepre, és ennek a szerepszektornak az elsorvadása fel sem merül a számára, viszont azonnal érzékeli, hogy legitimációs konfliktusba kerül. Valóban nehéz úgy a hatóságot képviselni és a tör- 15 Egyik interjúalanyom külön is felhívta a figyelmem a szolga identitással szembeni ígéretekre, melyek Magyary Zoltántól Tóth Zoltánig végigkísérhetők. Ld. BÁRDOS László írását http://www.onkormanyzatiklub.hu/az-onkormanyzati-rendszer-megujitasa/1281 16 TÓTH Zoltán közlése: http://hvg.hu/itthon/20110819_jegyzo_polgarmester_onkormanyzat
TÁMOP-4.2.1/B-09/1/KMR-2010-0005 10 vényesség őrének szerepében megjelenni, ha közben a politikai barátság válik a polgármester és a jegyző munkakapcsolatának alapjává. Előző interjúalanyunk - tehát aki nem bánja a polgármester és a jegyző közt szövődő szálak szorosabbá tételét - egy másik kérdésnél ki is fejti: A polgármesteri kinevezéssel azonosulni tudok, mert a működés hatékonyabb lehet. Szükségesnek tartom azonban a Kormányhivatal és/vagy az Állami Számvevőszék szerepének erősítését az önkormányzati működéssel kapcsolatban, megfelelő gyors és hatékony szankciórendszer kidolgozásával. 3. Játékelméleti modellezés A játékelméletek közül a korábbi állapotokat a nemek harca nevezetű helyzettel lehet a legjobban leírni. Ennek lényege, hogy két egyformán erős és egyensúlyban lévő személy viszonya akkor eredményezi a leghasznosabb kimenetelt, ha többmenetes játékokban hol az egyik, hol a másik enged. Közös térbe a férfit és a nőt az tereli (innen a nemek harca elnevezés), hogy leginkább együtt érzik jól magukat, még ha nem is saját preferenciáik érvényesülnek. A polgármester és a jegyző is közös helyzetbe kényszerül. Az alábbi játékelméleti táblázat ezt a szituációt írja le, ahol K betűvel a kooperációt, V -vel a versengést jelöljük. I. Polgármester K V II. jegyző K 1 1 3 4 V 4 3 2 2 Nézzük végig az egyes cellák szituációit. Amikor a jegyző hajlik kissé arra, hogy kiskapukat keressen a jogszabályok között annak érdekében, hogy a polgármester elképzelései megvalósuljanak, akkor a polgármester rendkívül elégedett, és 4 pontot ér el. A jegyzőnek maradhatnak aggályai, de szakmai etikája alapján ha elfogadhatónak tartja a megoldást, 3 pontot szerez. Nyilván a sok utánajárás, a jogszabályok közti útkeresések, s aggályainak legyőzése miatt nem teljesen elégedett. Fordított esetben a jegyző meggyőzi a polgármestert, hogy miként kell kompromisszumot kötnie, elképzeléseiből engednie. A polgármester emiatt lehet egy kicsit csalódott, ami miatt 3 pontot ér el, a jegyző viszont 4-et, mert szakmai kompetenciáját elismerték, és mert úgy érezheti, kihozta a helyzetből a legjobbat.
TÁMOP-4.2.1/B-09/1/KMR-2010-0005 11 A jobb alsó cella ennél sokkal rosszabb végeredménnyel szolgál, de nem a legrosszabbal. Itt mindketten versengenek, de elképzelhető, hogy mindkettőjüknek igaza is van. A polgármesternek politikai, a jegyzőnek jogi szempontból. Elképzelhető, hogy egy másik jogi környezetben a polgármester ötlete kivitelezhető volna, ezért a polgármester bosszankodása és ragaszkodása saját elképzeléséhez igazolható, kreativitásától a társadalom elismerését várhatja, és úgy dönt nem hajlandó engedni. Hasonlóképp a jegyző ragaszkodása is lehet elfogadható. Akár mindkettejük lelkiismerete tiszta is lehet, ez mégis kevés ahhoz, hogy az ügyek haladjanak. Együttműködés ebben a helyzetben nincs, és emiatt egymást akadályozzák a felek. Ha a játszma egymenetes, akkor csak egy projekt áll le, s remélhetőleg egy másik ügyben már találnak megoldást, mert ha állandósul kettejük között ez a viszony, álló háború alakulhat ki, ami valóban nem vezet sehová. A legrosszabb mégis a táblázat bal felső sarkában található cella. Itt a polgármester akarja meghatározni mi a jogos és jogtalan, mi engedélyezhető, mi az amiben nem kell odafigyelni a hatóságokra, és nem fogad el semmilyen kontrollt. Ilyenkor feudális állapot alakul ki, ahol a falu határáig terjed egyfajta irányítás, a polgármester irányítása, és ez elszakad a közigazgatás egészétől. (Jól magyarázható az önkormányzatok eladósodása azzal, hogy a polgármesterek feudális kiskirályi állapotba kerülve a különböző pénzügyi hatósági kontrolloktól tömegesen tudtak megszabadulni.) Hasonlóképp a legrosszabb a kimenetel, ha a jegyző politikusi teljesítményével maximálisan igazodik a polgármester politikusi vágyaihoz, és semmilyen jogi vagy közigazgatási kontrollt és tájékoztatást nem ad. Ha a jegyző a polgármester szerepével azonosul, a polgármester pedig a jegyzőével, akkor a professzionalitás minimálisra csökken. Ezért adja a legrosszabb kimenetelt, a kooperál-kooperál helyzet. A nemek harca játékelméleti modell azonban csak arra a helyzetre vonatkozik, amikor a törvényalkotó úgy véli, a két szereplőt egyforma erőssé kell tennie, és ki kell egyensúlyoznia. Ilyenkor számos tanulmányunk elején leírt konfliktus kibontakozhat, és az alapvető kérdés az, hogy a nemek harca helyzetét jól tudják-e a felek kezelni? Van-e ahhoz valamilyen együttműködési készségük, hogy odafigyeljenek egymás preferenciáira, és ne akarjanak a másikon uralkodni? S az is kérdés, bár jóval ritkábban fordult elő, hogy van-e ahhoz szakmai tudásuk politikai és jogi -, hogy ne akarjanak a másik szerepébe kerülni, avagy egymást minden aggályoskodás nélkül támogatni? Abban az esetben azonban, ha nem a kiegyensúlyozottság állapotát kívánjuk megteremteni a struktúrában és ilyen az, ha egyértelműen alárendeljük a jegyzőt a polgármesternek a játékelméletekkel való modellezés lehetősége megszűnik, a jegyző polgármesternek való megfelelése felerősödik, s a korábban ritkább eset általánossá válhat. Egyik interjúalanyom óvatos kritikával ezt az alábbiak szerint fogalmazta meg: Az önkormányzatnak, mint demokratikus intézményrendszernek a fékek és ellensúlyok rendszerére kell épülni. A jegyzők kinevezésének polgármesteri kézbe adásával egy
TÁMOP-4.2.1/B-09/1/KMR-2010-0005 12 fék kikerült a rendszerből, mely miatt gyorsabban tud haladni az önkormányzat a fejlődés irányába, de a szakadék felé is. Összefoglalás Összefoglalásként megállapítható, hogy amennyiben a jegyzői hivatást a törvényesség szolgálataként fogjuk fel és a hivatás büszkesége, a szakmai identitás csak innen bontakozhat ki -, abban az esetben a polgármester hatalmának erősítése a jegyzővel szemben nem megoldja az elmúlt 20 évben megjelenő válságjelenségeket, hanem éppenséggel tovább mélyíti majd azokat. Nem szükséges azonban a szakmákhoz hivatás-szerűen közelíteni. A szociológiai kutatások azt mutatják, hogy a fiatalok számára egyre kisebb is annak az esélye, hogy hivatásuk legyen 17. Ezt okozza az egyéni életpályákra nehezedő változtatás kényszer, a kiszámíthatatlanság, a mobilitás szükségessége. A jegyzői pálya is elveszítheti polgármestereken átívelő korábbi hivatás-arculatát. 17 CSÍKSZENTMIHÁLYI Mihály SCHNEIDER Barbara: Életre hangolva, Budapest, Nyitott könyvműhely, 2011.