A MUNKAERŐ-KÖLCSÖNZÉS ALKALMAZÁSÁBAN REJLŐ ELŐNYÖK JOBB KIHASZNÁLÁSA ÉS A KOCKÁZATOK CSÖKKENTÉSE VÁLSÁGHELYZETBEN. Szerkesztette: Dr.

HBt HUMÁNPOLITIKA Személyzetfejlesztő és Tanácsadó Betéti Társaság A MUNKAERŐ-KÖLCSÖNZÉS ALKALMAZÁSÁBAN REJLŐ ELŐNYÖK JOBB KIHASZNÁLÁSA ÉS A KOCKÁZATOK CSÖKKENTÉSE VÁLSÁGHELYZETBEN Szerkesztette: Dr. Bóday Pál Készült az FSZH támogatásával Budapest, 2009. november

A kötet szerzői: Első rész: Dr. Bankó Zoltán Második rész: Csaposs Noémi Harmadik rész: Dr. Bóday Pál A kötetet szerkesztette: Dr. Bóday Pál 2

BEVEZETÉS... 6 ELSŐ RÉSZ: A MUNKAERŐ-KÖLCSÖNZÉS SZABÁLYOZÁSÁNAK MAGYARORSZÁGI TAPASZTALATAI ÉS TOVÁBBFEJELSZTÉSI IRÁNYAI... 7 1. A MUNKAERŐ-KÖLCSÖNZÉS AZ ÚGYNEVEZETT ATIPIKUS MUNKAJOGVISZONYOK RENDSZERÉBEN 8 1.1. Az atipikus munkajogviszonyok megjelenési formái...8 1.2. A munkaerő-kölcsönzés jogi konstrukciója...8 2. A MUNKAERŐ-KÖLCSÖNZÉS SZABÁLYOZÁSÁNAK MAGYARORSZÁGI TAPASZTALATAI 12 2.1. A munkaerő-kölcsönzési tevékenység alakulása Magyarországon... 12 2.2. A munkaerő-kölcsönzés szabályozásának alakulása előre nyomulás és visszahúzódások... 14 3. A MUNKAERŐ-KÖLCSÖNZÉSRŐL SZÓLÓ 104/2008/EK IRÁNYELV 17 3.1 Az irányelv megszületésének körülményei, előzmények... 17 3.2. Az irányelv preambulumának fontosabb megállapításai... 18 3.3. Az irányelv hatályát meghatározó rendelkezések... 21 3.4. Az irányelv célja... 22 3.5. Az irányelv fogalom-meghatározó rendelkezései... 22 3.6. A munkaerő-kölcsönzésre vonatkozó korlátozások és tilalmak felülvizsgálata 24 3.7. Az egyenlő bánásmód alapelve... 25 3.8. Az alkalmazáshoz, a közös létesítményekhez és a szakképzéshez való hozzáférés... 27 3.9. A kölcsönzött munkavállalók képviselete... 29 3.10. A munkavállalók képviselőinek nyújtott tájékoztatás... 29 3.11. Minimumkövetelmények, szankciók, végrehajtás... 30 4. A MUNKAERŐ-KÖLCSÖNZÉS SZABÁLYOZÁSÁNAK JÖVŐJE MAGYARORSZÁGON 32 4.1. A szabályozás továbbfejlesztését determináló tényezők... 32 4.2. A munkaerő-kölcsönzés rendeltetésének definiálási lehetősége a magyar tételes jogban... 36 4.3. Az egyenlő bánásmódra vonatkozó szabály harmonizációja... 38 4.4. Az irányelv további rendelkezéseinek átvétele, az irányelvnek megfelelő garanciarendszer... 40 3

MÁSODIK RÉSZ: A MUNKAERŐ-KÖLCSÖNZÉS GYAKORLATI TAPASZTALATAI... 42 1. A MUNKAERŐ-KÖLCSÖNZÉS ALAKULÁSÁNAK ÁTTEKINTÉSE 42 2. A MUNKAERŐ-KÖLCSÖNZÉS FOGALMI ELEMEI, ELHATÁROLÁSA MÁS HASONLÓ MEGOLDÁSOKTÓL 44 2.1 Munkaerő-kölcsönzés kontra interim menedzsment (mint tevékenység ellátás)... 44 2.2. A munkaerő-kölcsönzés tartalmi elemei... 46 2.2.1. A kölcsönbeadó és a munkavállaló közötti kapcsolat, jogviszony... 46 2.2.2. A kölcsönvevő és munkavállaló között kapcsolat, jogviszony... 47 2.2.3. A kölcsönbeadó jogai és kötelezettségei a kölcsönzés során... 47 2.2.4. A kölcsönvevő jogai és kötelezettségei a kölcsönzés során... 48 3. A KÖLCSÖNZÉSI SZABÁLYOK KIJÁTSZÁSÁNAK LEHETSÉGES FORMÁI MAGYARORSZÁGON 49 3.1. Alapvető kölcsönzési szabályok... 49 3.2. Munkaerő-kölcsönzés során a díjazás különös szabályai... 49 3.3. A tiltott munkaerő-kölcsönzési esetek... 50 3.4. Jogszabályok, amelyek nem alkalmazhatók a munkaerő-kölcsönzés során... 50 4. A MUNKAERŐ-KÖLCSÖNZÉS VILÁGSZERTE, EURÓPÁBAN ÉS HAZÁNKBAN 51 4.1. Munkaerő-kölcsönzés világszinten rövid kitekintés... 51 4.2. A munkaerő-kölcsönzés Európában... 51 4.2.1. A munkaerő-kölcsönzés néhány vonatkozása egyes európai országokban 54 4.2.2. A munkaerő-kölcsönzés néhány statisztikai adata egyes európai országokban... 56 4.3. Munkaerő-kölcsönzés Magyarországon... 57 5. A MUNKAERŐ-KÖLCSÖNZÉS ÉS A FOGLALKOZTATÁSPOLITIKA 59 5.1. Foglalkoztatáspolitikai szempontok, célkitűzések... 59 5.2. A munkaerő-kölcsönzésben rejlő kihívások... 61 5.3 A munkaerő-kölcsönzés alkalmazásában rejlő előnyök jobb kihasználása és a kockázatok csökkentése válsághelyzetben... 61 6. A MUNKAERŐ-KÖLCSÖNZÉS TÍPUSAI, ELŐNYÖK ÉS HÁTRÁNYOK 63 6.1. A munkaerő-kölcsönzés típusai, az egyes típusok előnyei... 63 6.2. A kölcsönzés során átgondolandó gyakorlati kérdések... 64 7. A MUNKAERŐ-KÖLCSÖNZÉS FOLYAMATA ÉS ÜGYVITELE A GYAKORLATBAN 68 7.1. A kölcsönbeadó és a kölcsönvevő polgárjogi szerződése és annak időtartama... 68 7.1.1. Természetbeni juttatások... 69 7.1.2. A szolgáltatás nem teljesítése... 69 7.1.3. A létszámterv ütemezése... 70 7.1.4. Kötbér és felelősség... 70 4

7.1.5. Munkavédelem... 71 7.1.6. A szolgáltatás ára... 71 7.1.7. Kölcsönös tájékoztatás és a felek együttműködési kötelezettsége... 72 7.2. Munkaügyi kérdések... 72 7.3. Kiegészítő szolgáltatások... 73 7.4. Kommunikáció a szakszervezetekkel... 73 7.5. Egyéb kérdések... 74 8. A MUNKAERŐ-KÖLCSÖNZŐ (KÖLCSÖNBEADÓ) KIVÁLASZTÁSA 75 9. A JÖVŐ MUNKAERŐ KÖLCSÖNZÉSE 77 HARMADIK RÉSZ: A MUNKAERŐ-KÖLCSÖNZÉS GYAKORLATA MAGYARORSZÁGON... 78 1. A KUTATÁS MÓDSZERÉRŐL ÉS A VIZSGÁLATI MINTÁRÓL 78 2. A MUNKAERŐ-KÖLCSÖNZÉS NAPI GYAKORLATA A JELENLEG IS ÉS A CSAK KORÁBBAN KÖLCSÖNZŐK TAPASZTALATAI 82 2.1. A megszerzett tapasztalatok időtávja... 82 2.2. A munkaerő-kölcsönzéssel csak a korábbiakban foglalkozók... 83 2.3. A kölcsönzött munkaerő-állomány nagysága... 86 2.4. A munkaerő-kölcsönzés környezeti elemei... 88 2.4.1. A döntéshez igénybe vett információ-források... 88 2.4.2. Vélemények a jogszabályokról... 91 2.4.3. A szakirodalom értékelése... 93 2.5. A munkaerő-kölcsönzés szervezeti vonatkozásai... 94 2.5.1. A beosztás-csoportok népszerűsége... 95 2.5.3. A kölcsönzés időtávja és időtartama... 96 2.5.4. A munkaerő-kölcsönzés előnyei az elvárások szintjén és a gyakorlatban... 99 2.5.5. A munkaerő-kölcsönzés kockázatai, hátrányai, problémái... 108 2.5.6. A munkaerő-kölcsönzés hatására elért megtakarítás... 117 2.5.7. Kölcsönzött munkaerőből saját munkavállaló?... 120 2.5.8. Együttműködés a kölcsönbeadókkal... 121 2.5.9. Elégedettség a munkaerő-kölcsönzés gyakorlatával... 126 3. ÉS, AKIK NEM KÖLCSÖNÖZNEK MUNKAERŐT 129 5

BEVEZETÉS A rugalmasabb munkaerő-gazdálkodás egyik gyakorlati eszköze a munkaerő kölcsönzése. E tevékenység általában előnyös helyzetet biztosít az azt igénybe vevő szervezet számára, de nem feledkezhetünk meg bizonyos ezzel járó kockázatokról sem. A hazai gazdaság fejlődésének, sőt tartós működőképességének egyik kulcskérdése a munkaerő mind hatékonyabb foglalkoztatása lényegében függetlenül attól, hogy az egyes személyek munkavállalói-e a szervezetnek, vagy kölcsönzik őket. Különös figyelmet indokolt fordítani erre a rugalmas foglalkoztatási lehetőségre a válság időszakában, de minden bizonnyal az azt követő időben is. A foglalkoztatásban rejlő előnyök hatékonyságát magától értetődően növeli, ha a munkaerő-kölcsönzésben rejlő előnyöket sikerül mind jobban kiaknázni, a kockázatokat pedig elkerülni, illetve legalábbis csökkenteni. A tanulmányban áttekintjük az alábbi területeket: jogi előnyök és kockázatok, pénzügyi/üzleti, munka-erőgazdálkodási és ügyviteli előnyök és kockázatok. A fentiekre alapozva pedig adatgyűjtést folytattunk, amely arra kereste a választ, hogy a fentiekben összegyűjtött előnyök és kockázatok milyen előfordulási gyakorisággal és milyen súllyal érvényesülnek a gazdaság szereplőinél. 6

ELSŐ RÉSZ: A MUNKAERŐ-KÖLCSÖNZÉS SZABÁLYOZÁSÁNAK MAGYARORSZÁGI TAPASZTALATAI ÉS TOVÁBBFEJELSZTÉSI IRÁNYAI A munkaerő-kölcsönzés jogintézménye 2001-től része a magyar munkajognak. Az azóta eltelt idő és a felgyülemlett tapasztalatok lehetőséget adnak értékelésre, a szabályoknak a magyar munkaerő-piacon betöltött szerepének vizsgálatára. A visszatekintés mellett legalább ilyen fontos a jövőbe tekintés: hogyan határozza meg a jogalkotó a szabályok továbbfejlesztésének irányát. Ebben az útkeresésben napjainkban több tényező is befolyásolja a szabályok alakítóit: az eddigi szabályok alkalmazási tapasztalati mellett figyelembe kell venniük az Európai Unió tárgyban született irányelvét, valamint az Alkotmánybíróság munkaerő-kölcsönzéssel kapcsolatos döntését is. Látható a felsorolásból, hogy komplex feladatról van szó, amely magában foglalja a munkajogi szabályozás minden szépségét és nehézségét, nevezetesen a jogalkotónak a sokat emlegetett munkavállalói biztonság és a foglalkoztatási rugalmasság mezsgyéjén kell a szabályokat alakítania, figyelemmel a fenti jogforrásokra és körülményekre. A tanulmány e fejezete arra tesz kísérletet, hogy bemutassa, a jogalkotás milyen eszközökkel nyúlhat a munkaerő-kölcsönzéshez, ennek milyen hatásai vannak a foglalkoztatási gyakorlatra, milyen tényezők és érdekek, elvek mozgatják a jogalkotás folyamatát. Emellett bemutatja és értékeli a megszületett (és módosított) magyar szabályrendszert és az Európai Unió tárgyban született irányelvét. 7

1. A munkaerő-kölcsönzés az úgynevezett atipikus munkajogviszonyok rendszerében A munkajogi irodalomban a munkaerő-kölcsönzés jogi konstrukciója az úgynevezett atipikus munkajogviszonyok között kerül elemzésre. Fogalmazhatunk úgy is, hogy a munkaerő-kölcsönzés az atipikus munkajogviszonyok egyik jellemző formája, a klasszikus munkajogviszonytól igen eltérő képlet. 1.1. Az atipikus munkajogviszonyok megjelenési formái A tipikus (határozott időre létesített, teljes munkaidős, kétszereplős) munkajogviszony fogalmi elemeitől egy vagy több ponton eltérő sajátosságokat mutató munkaviszonyok tartoznak a legáltalánosabb definíció szerint az atipikus munkaviszonyok fogalmi körébe. A hagyományostól eltérő, atipikus foglalkoztatási formák közé sorolják általában a részmunkaidőre létesített munkajogviszonyt, a határozott idejű (rövid időtartamú) munkajogviszonyokat, a bedolgozói jogviszonyt, a távmunka különböző formáit, az ún. önfoglalkoztatók kategóriáját, a munkaerőkölcsönzést. Az irodalom a fő figyelmet a standard modelltől eltérő különböző jogviszonyokra való munkajogi- és szociális védelem kiterjesztésére, a speciális jogalkotási igényekre és lehetőségekre fordítja a leggyakrabban a kérdésben. 1.2. A munkaerő-kölcsönzés jogi konstrukciója A munkaerő-kölcsönzés olyan foglalkoztatást jelöl, amely főszabályként a határozott időtartamú, és ezen belül is a rövidebb idejű foglalkoztatás megvalósítására szolgál, ahol a munkavállaló olyan munkáltatóval létesít munkajogviszonyt, amelynek tevékenysége kizárólag, vagy legalábbis alapvetően a munkaerő-kölcsönzésre irányul, és a munkavállaló munkateljesítését egy harmadik személy használja fel, aki annak ellenére gyakorolja a munkavégzéssel kapcsolatos munkáltatói jogokat, hogy közte és a munkavállaló között nem áll fenn munkajogviszony. 1 1 Kiss 1999, 1.

A munkaerő-kölcsönzés fogalmára az unió tagállamainak jogszabályaiban, illetve a nemzetközi munkajogi irodalomban sokféle kifejezés ismeretes. Az angol terminológia amely egyébként általánosan elfogadott bizonyos szempontból nem feltétlenül pontos kifejezője a jelenségnek. Az angolszász joghoz tartozó országok egyike sem szabályozza ugyanis magát a jogügyletet, ebből következően a temporary work kitétel csupán azt jelenthetné, hogy valakit alkalomszerűen foglalkoztatnak. Önmagában a temporary work még nem utal arra a jogügyletre végeredményben megvalósítási technikára, amellyel a foglalkoztatás realizálódik. 2 Ezért az unión belül mintegy közmegegyezésre volt szükség a temporary work fogalmának elfogadásához. A tagállamok 1982-ben egyértelműen rögzítették, hogy a temporary work konstrukciója a háromoldalú foglalkoztatási jogviszony, a triangular employment relationship alapján realizálódik. Ennek hangsúlyozása azért fontos, mert azok a tagállamok, ahol a tárgyalt foglalkoztatási forma nem részesül külön szabályozásban, megjegyeznek abban, hogy a temporary work több konstrukció által is megvalósítható. Így a használó cég közvetlenül is szerződhet a munkavállalóval alkalomszerű munkavégzésre, de az említett triangular employment relationship is többfajta háromoldalú szerződéses konstrukcióban képzelhető el. 3 Nem sokkal szerencsésebb a francia travail temporaire, illetve a travail intérim kifejezés használata sem. A Code du Travail ezért kénytelen részletesen meghatározni, körülírni valamennyi szereplő funkciójának felsorolásával az intézményt. Megállapítható, hogy szinte valamennyi ország hasonló jellegű terminológiát használ, és ebből következően még azok is kénytelenek a fogalmi pontosításra, amelyek egyébiránt szabályozzák ezt a konstrukciót. Így például önmagában nem visz közelebb a munkaerő-kölcsönzés megértéséhez a spanyol trabajo temporal, illetve trabajo interino, az olasz lavoro interinale, a portugál trabalho temporario kifejezés sem. 4 2 Viszont jól kifejezi a munkaerő-kölcsönzés ideiglenes, pótló és nem a hagyományos (határozatlan idejű) jogviszonyt felváltó jellegét, lásd a magyar szabályozásról írtakat. 3 Kiss 1997, 4. 4 A munkaerő-kölcsönzéssel kapcsolatos EU-terminológiákat lásd Siau 1995, 518 556. 9

Német nyelvterületen használják a Temporärarbeit kitétel mellett a Leiharbeit kifejezést, továbbá mind a német, mind az osztrák jogban a vonatkozó törvények az Arbeitnehmerüberlassung kifejezést tüntetik fel már címükben is. 5 Ha a munkaerő-kölcsönzés különböző megjelenési formáit csoportosítani akarjuk, többféle szempont szerint tehetjük azt meg. Kézenfekvő (és gyakorlati vonatkozása miatt fontos) a munkaerő-kölcsönzést a szolgáltatás időtartama szerint tipizálni. Eszerint megkülönböztethetünk úgynevezett gyorskölcsönzést, hosszú távú kölcsönzést és a kiszervezéssel egybekötött kölcsönzést. 6 A triangular working relationship keretében foglalkoztatottak helyzete szerinti csoportosítás jól mutatja a többféle, atipikusnak nevezett foglalkoztatási forma egyidejű jelenlétét. 7 Eszerint a munkavállalók a kölcsönzés során állhatnak határozott idejű munkajogviszonyban és határozatlan idejű munkajogviszonyban; lehetnek teljes munkaidőben foglalkoztatottak és részmunkaidősök. A német munkaerő-kölcsönzésre vonatkozó szabályok alkalmazása során van jelentősége az igazi és az ál-munkaerőkölcsönzés (echte és unechte Arbeitnehmerüberlassung) elhatárolásának. 8 A munkaerő-kölcsönzés viszonylag szűk körű, de már nem elszigetelt megjelenése az egyes EU-tagállamokban viszonylag csekély időbeli eltéréssel az 1960-as évek végére, illetve az 1970-es évek elejére tehető. 9 Ez a módszer mindhárom szereplő számára előnyökkel járt. Mivel a munkajog általános jogi normái az addig ismert foglalkoztatási módszerek jogi kifejeződései voltak, kézenfekvő volt valamilyen különös megoldást találni azokra az esetekre, amikor a vállalkozásnak rendkívüli helyzetben kellett munkavállalókat viszonylag rövid ideig alkalmazni. Megfelelő eszköz volt erre harmadik fél szolgáltatását ellenérték fejében igénybe venni, és csupán használni e harmadik személy munkavállalóját. Ez a módszer több munkavállalói réteg számára is előnyösnek, illetve akár különösebb előnyök 5 Lásd MünchArbR/Marschall 1992. 6 Horváth 2005, 44. 7 Lásd például England 1987. 8 Lásd MünchArbR/Marschall 1992. 9 A munkajogi irodalomban a 60-as évek közepétől jelen vannak a témát vizsgáló tanulmányok, monográfiák, azzal, hogy a jelentősebb volumenű terjedése időben későbbre tehető Európában (bizonyos Nyugat-Európai országban), lásd Müller 1988. 10

hiányában is magától értetődőnek vagy egyedüli lehetőségnek mutatkozott. 10 Az igények kielégítésére csakhamar gombamód szaporodtak a munkaerő-kölcsönző cégek, amelyek tehát csak arra a feladatra jöttek létre, hogy a velük munkajogviszonyban álló munkavállalókat kölcsönadják a munkavállaló szolgáltatása felhasználójának. 11 A munkaerő-kölcsönzés viszonylag gyors elterjedése ugyanakkor társadalmi és jogi konfliktusokhoz is vezetett. A társadalmi feszültség akkor jelentkezett, amikor a szakszervezetek egyre több országban a hagyományos módon foglalkoztatottak védelmében e módszernek jószerével szabályozás híján a megtiltását, de legalábbis korlátozását követelték. A munkaerő-kölcsönzéssel kapcsolatban több vitatott kérdésre kellett választ találni. Ezek között a leghamarabb a sztrájk vagy a kizárás ideje alatt történő alkalmazás lehetőségét kellett tisztázni. Amennyire élesen vetődött fel ez a probléma, a megoldás oly gyorsan meg is született főszabályként tiltó tartalommal. Korántsem volt azonban kezdetben ilyen egyöntetű az álláspont a munkafeltételek és a bérek vonatkozásában. A használó a kölcsönző céggel polgári jogi jogviszonyban volt, míg a munkavállaló és a használó között semmilyen jogviszony nem állt fenn. Ebből következően a használók maradéktalanul ki akarták használni a konstrukcióban rejlő előnyt. Ez azt jelentette, hogy a használó cég a vele munkajogviszonyban álló munkavállalók munkafeltételeitől és munkabérétől eltérő feltételekkel és bér ellenében volt hajlandó használni a kölcsönző céggel munkajogviszonyban álló munkavállalókat. Ez egyben azt is magával hozta, hogy adott esetben élesen elvált egymástól a kölcsönzés összköltsége, valamint a költség egy részét képező bér összege. 12 A munkaerő-kölcsönzés technikájának terjedése nemcsak az azt tradicionálisan alkalmazó országokban figyelhető meg, hanem a jogintézmény általános uniós elfogadottsága figyelhető meg. Míg korábban a tagállamokat aszerint lehetett csoportosítani, 13 hogy vannak olyan tagállamok, amelyek megengedik és szabályozzák a munkaerő-kölcsönzés módszerét, és ez által ez a foglalkoztatási technika jogintézményi szintre emelkedett; a második csoportot azok a tagállamok 10 Kiss 1999, 7. 11 Lásd Temporary 1985, 8 13. 12 Kiss 1999, 11. 13 Az egyes csoportokba tartozó(tt) tagállamokról lásd Kiss 1997, 15. 11

alkotják, amelyek ugyan engedik, pontosabban nem tiltják a munkaerő-kölcsönzés módszerét, azonban külön szabályozás hiányában az általános munkajogi normák irányadók; a harmadik csoportba tartozók pedig tiltják, vagy más fogalmazásban nem ismerik el a munkaerő-kölcsönzés módszerét. 14 Ehhez képest mára csak a szabályozás mértéke és technikája tekintetében tehetünk különbséget a tagállamok között. 15 2. A munkaerő-kölcsönzés szabályozásának magyarországi tapasztalatai 2.1. A munkaerő-kölcsönzési tevékenység alakulása Magyarországon Statisztikai adatok hiányában is biztosan állítható, hogy a munkaerő-kölcsönzés tételesjogi szabályozás hiányában is létező foglalkoztatási forma volt Magyarországon a rendszerváltást követően 16. Természetszerűleg erről az időszakról statisztikai adatok nem állnak rendelkezésre, az mindenképpen a tevékenység nagyobb volumenű terjedését mutatta, hogy egyre növekedett az igény 17 arra, hogy a tevékenység szabályozásban részesüljön. A 2001. évi kodifikációt követő időkről már részletes (és tanulságos) 18 statisztikai adatokkal rendelkezünk. 2008-ban 116 835 munkavállalónak volt munkajogi kapcsolata a munkaerőkölcsönzőkkel, ez 13%-kal több mint az előző évi létszám. 2008. évben az összes, a munkaerő kölcsönzők által foglalkoztatott munkavállaló 78,6%-a (91 824 fő) 14 Kiss 1999. 15 Részletes adatokat a munkaerő-kölcsönzés keretében foglalkoztatottak számarányáról lásd Horváth 2007, 3 16 valamint Arrowsmith 2006, 6; a legalacsonyabb adatokat azokban az országokban találjuk, ahol a munkaerőkölcsönzés elismerése a nem túl távoli múltban történt meg (ezek a korábban a fenti csoportosítás szerint a harmadik csoportba tartozó országok (lásd például Görögország, Dánia, Finnország foglalkoztatási adatait) Horváth 2007, 4; az északi országok munkaerő-kölcsönzési szabályairól és tapasztalatairól lásd Nätti 453 464. 16 A rendszerváltást követően megjelentek a magyar piacon is azok a cégek, amelyek Nyugat-Európában vezető munkaerő-kölcsönzők, a munkaerő-kölcsönzés szabályozatlansága miatt az akkor hatályos szabályok alapján a kirendelés jogintézményének felhasználásával engedtek át munkavállalókat más munkáltatóknak. 17 Ezt mutatták 1997-től kezdődően a jogszabály előkészítésével kapcsolatosan írt tanulmányok, lásd Kiss 1997. 18 Lehet a munkajogi jogalkotás szerepét bagatellizálni (és különböző érdekek által befolyásolni) de a munkaerőkölcsönzés dinamikus növekedése azt bizonyítja, hogy a munkajogi szabályok önmagukban is képesek üzletágakat létrehozni, aminek természetesen az ellenkezője is igaz. 12

határozatlan, 21,4%-a (25 011 fő) pedig határozott idejű munkaszerződéssel volt foglalkoztatva. 19 Az elmúlt évek alatt a kölcsönzési esetek száma évről évre növekedett. A 2003. év kivétel, amikor is visszaesés történt a kikölcsönzési esetek számában. 2008-ra több mint háromszorosára emelkedett a 2002-es bázisévhez viszonyítva a kikölcsönzési esetszám. 20 Nem meglepő tehát, hogy a munkaerő-kölcsönzés a munkajogi érdeklődés középpontjába került Magyarországon (is), mind a tevékenységgel foglalkozó munkáltatók, mint a szolgáltatást igénybe vevő munkáltatók és nem utolsó sorban a munkavállalói érdekképviseletek igen aktívan kezdtek foglalkozni a munkaerőkölcsönzésre vonatkozó megalkotott szabályokkal. A munkaerő-kölcsönzés 2001. évi kodifikációja a rugalmasság kialakításának jegyében zajlott. A jogalkotó egyértelműen állásfoglalt ebben a kérdésben, például azzal, hogy rögzítette, a munkaerő-kölcsönzés atipikus foglalkoztatási forma, mely az általánosnál rugalmasabb megszüntetési rendszert igényel. 21 A jogalkotó a miniszteri indoklásban nem részletezte, hogy a rugalmasságnak milyen tartalmat tulajdonít, ezért a megalkotott szabályok tartalmának alapulvételével tudunk erről állást foglalni. Annyi bizonyos, hogy a szabályokat áttekintve azok tartalma világos koncepciót tükröz: az általánosnál lényegesen alacsonyabb fokú munkavállaló-védelem a munkajogviszony megszüntetésekor, a határozott időre történő alkalmazás korlátozatlansága azt mutatta, hogy az így létrehozott munkajogviszonnyal a munkáltatói szervezet számára a piaci igényekhez való alkalmazkodást segíti elő. Nem volt váratlan, hogy a jogalkotó világos célkitűzése (és aztán a munkaerőkölcsönzés keretében foglalkoztatottak számának ugrásszerű növekedése) a munkavállalói érdekképviseletek heves ellenállását váltotta ki, ami néhány év elteltével jogszabály-módosítási hullámba torkollott. A szakszervezetek viszonyulása a munkaerő-kölcsönzéshez nem csak Magyarországon, szerte Európában ambivalensként jellemezhető. Egyfelől a szakszervezeti érdekvédelem fő fókusza a hagyományos munkajogviszony és az 19 ÁFSZ statisztika 2008, 11. 20 ÁFSZ statisztika 2008, 11. 21 Lásd a 2001. évi XVI. törvény miniszteri indokolását. 13

azzal kapcsolatos érdekvédelem (például munkaidő, minimálbér stb.) Az atipikus munkajogviszonyokban foglalkozatott munkavállalók problémái, érdekvédelmük természetesen napjainkban felkerülnek a szakszervezetek érdekvédelmi célkitűzései közé, de a fő figyelmet nem ezeknek a helyzeteknek az elemzése kapja. Másrészt meglehetősen problémásnak mondható Magyarországon különösen a munkaerőkölcsönzés keretében foglalkoztatott munkavállalók szakszervezetek általi lefedettsége, szervezettségük. Adódhat ez a fenti viszonyulásból is, de a munkaerőkölcsönzés keretében foglalkoztatottak toborzása objektíve is nehezebb a jogviszony rövidebb mivolta, a változó munkavégzési hely miatt. 2.2. A munkaerő-kölcsönzés szabályozásának alakulása előre nyomulás és visszahúzódások Ha áttekintjük a munkaerő-kölcsönzésre irányadó szabályanyag módosításait 22, akkor annak szinte minden mozzanata a kölcsönzés keretében foglalkoztatott munkavállalók védelmével jellemezhető. Jogosan tehető fel a kérdés, hogy a szabályok születésétől számított négy év elteltével változtak-e a körülmények, ami az újraszabályozást indokolta volna. Természetesen a válasz nem ebben, hanem a jogintézmény más felfogású szabályozásában (vagy legalábbis ehhez való közelítésben) és a hazai gyakorlat által a jogszabályok által megengedetten kialakított kölcsönzési módokban keresendő. Az, hogy néhány év alatt ilyen fordulat következzen be, nem kizárólag a különböző érdekek erősebb vagy gyengébb érvényesülésének tudható be, sokkal inkább annak, hogy a jogintézmény hazai kodifikálásakor a jogalkotó nem adott világos útmutatást a munkaerő-kölcsönzés rendeltetését illetően 23. Abban az esetben ugyanis, ha ez megtörténik, a jogalkalmazó szervek képesek lettek volna/lennének kiszűrni a rendeletetésellenes joggyakorlást és a szociális partnerek sem álltak volna értetlenül a helyzet előtt. Természetesen az útmutatás hiánya melegágya a rendeletetésellenes (és nem biztos, hogy ezért a piac szereplőit kell megróni), munkavállalói érdekeket sértő gyakorlat kialakulásának. Így a szabályok módosításakor a jogalkotó nem a probléma gyökeréhez nyúlt vissza (azaz rögzítette volna a munkaerő-kölcsönzés 22 A 2005. évi CLIV. törvény, a 2006. évi CIX. törvény valamint a 2007. évi XIX. törvény. 14

rendeltetésével kapcsolatos álláspontját), hanem több alkalommal a rendeltetésellenességre alkotott jogszabályt 24. A munkaerő-kölcsönzés 2001-ben történt kodifikálásakor a jogalkotó világos koncepció alapján végezte a szabályalkotást: a cél egy rugalmas, a hagyományosnál kevesebb kötöttséggel járó foglalkoztatási forma kialakítása volt. Ezt nem csak a szabályok elemzéséből lehet kikövetkeztetni, hanem a munkaerőkölcsönzést a Munka Törvénykönyvébe iktató törvényhez fűzött miniszteri indoklás kifejezetten ki is emeli. Eszerint a munkaerő-kölcsönzés rugalmas foglalkoztatási forma, amely ehhez igazodó szabályokat igényel. Ugyanakkor a rugalmasságot a jogalkotó 2001-ben sem vitte el szélsőséges irányba, elegendő, ha csak arra utalunk, hogy természetesnek vette annak a szabálynak a fenntartását a munkaerőkölcsönzés keretében is, amely szerint, ha a munkáltató működésében felmerült okból nem tud a munkavállalójának munkát biztosítani (nem tudja kikölcsönözni) akkor is ki kell fizetnie részére a személyi alapbérét (állásidő). Ehhez a koncepcióhoz képest gyökeresnek mondható az a jogszabály-változtatási sorozat, amely ezeknek a rendelkezéseknek a szigorítására, a tevékenység megszorítására irányultak. A Munka Törvénykönyve munkaerő-kölcsönzésre vonatkozó szabályainak módosítására két alakalommal, 2005-ben, 25 majd 2007-ben 26 került sor. Jól látható a módosítás dátumaiból, hogy ezek a kodifikációt követő tapasztalatok, megfigyelések összegzéseként jöttek létre négy, illetve hat évvel a szabályok megszületését követően. Ez idő alatt kialakult a magyar munkaerőkölcsönzési gyakorlat, amely nem volt ellentmondásoktól mentes. A jogalkotó a gyakorlatot elemezve azzal szembesült, hogy a munkaerő-kölcsönzést a piac nem mindig csak arra a helyzetre alkalmazza, amelyre az megalkotásra került. Sokszor tapasztalhatta, hogy munkáltatók megszüntetik munkavállalóik (egy részének, bizonyos szervezeti egységeknél dolgozókét például) munkaviszonyát, majd létrehoznak egy munkaerő-kölcsönzéssel foglalkozó vállalkozást, amely az 23 Lásd a következő pontban. 24 A magyar munkajogban nem csak a munkaerő-kölcsönzéssel kapcsolatosan találunk erre példákat, egyetérthetünk azzal az állásponttal, mely szerint a rendeltetésellenes joggyakorlat megszüntetésére nem elégséges megoldás a jogszabályalkotás, a visszaélések elkerülésének megakadályozása nem jogalkotói, hanem joggyakorlói feladat, lásd Kiss 2006, 253. 25 2005. évi X. törvény 26 2007. évi I. törvény 15

anyacéghez visszakölcsönzi a volt munkavállalót. Nagyon gyakran a tapasztalat az volt, hogy a munkavállalókat adott esetben több évig is egyazon munkáltatóhoz kölcsönzik ki. Terhelt volt a kezdeti időszak a bejelentés nélkül ( feketén ) foglalkoztató munkaerő-kölcsönzési esetekkel is. Ezzel kapcsolatosan az mindenképpen hangsúlyozandó, hogy minden szabály, minden jogi lehetőség magában rejti a rendeltetésellenes joggyakorlás lehetőségét (is). Azaz minden szabályban foglalt jog gyakorolható rendeltetésének megfelelően és rendeltetésellenesen is. Ezt az alapelvet a Munka Törvénykönyve kifejezetten is rögzíti, mely szerint a jogokat és kötelezettségeket azok rendeltetésével összhangban kell gyakorolni, illetve teljesíteni. A munkaerő-kölcsönzéssel kapcsolatosan a rendeltetésszerűség rendeltetésellenesség több aspektusában is felmerült: a) nem tisztázta a jogalkotó a Munka Törvénykönyvében a jogintézmény rendeltetését; b) a gyakorlatban felmerült, rendeltetésellenesnek (is) minősíthető magatartásokra jogszabályt alkotott. ad a) Természetesen nem szükséges a jogintézmények rendeltetését jogszabályban rögzíteni, kifejezetten erről rendelkezni. Egy adott jogintézmény rendeltetése általában a felek számára jól ismert. Amennyiben valamely fél azt rendeltetésellenesen alkalmazza, ennek megállapítása a bíróságok feladata. Viszont egy újonnan bevezetett jogi megoldás esetében a jogalkotó iránymutatása nagy segítséget jelenthet nem csak a felek számára, hanem a jogalkalmazó szervek, elsősorban a bíróságok számára is. Ennek hiányában fennáll annak a veszélye, hogy különbözően ítélik meg az új jogintézmény rendeltetését a piaci szereplők, és a bíróságoknak sincs fogódzójuk annak megítélésében. Tulajdonképpen ez történt Magyarországon 2001-et követően: mivel sem a törvény, sem a miniszteri indoklás nem nyilvánította ki, hogy a munkaerő-kölcsönzés a munkaerő ideiglenes, átmeneti átengedését jelenti, a gyakorlat sem ebben az irányban alakult. (A munkaerő-kölcsönzés rendeltetésének jogszabályban való rögzítéséről a tanulmány későbbi fejezetében írunk részletesebben, lásd ott). 16

ad b) Anélkül, hogy kinyilvánításra került volna a munkaerő-kölcsönzés rendeltetése, a jogalkotó elsősorban az Európai Unió tervezetei, külföldi megoldások alapján egyre markánsabban fellépett a kölcsönzéssel való visszaélések megakadályozása érdekében (lásd a következő fejezetet). Természetesen a visszaélések megakadályozása, a munkavállaló védelme világos és érthető jogalkotási irány lehet, azonban ez csak akkor éri el a célját, ha megfelelő eszközökkel kísérlik meg elérését. Ezzel kapcsolatosan annyi rögzíthető, hogy a visszaélések megakadályozására újabb jogszabályt alkotni nem jogalkotási, hanem jogalkalmazási (szankcionálási) feladat. Ez a tevékenység ennek ellenére a munkaerő-kölcsönzés szabályainak alakításakor többször is tetten érhető volt az utóbbi években. 3. A munkaerő-kölcsönzésről szóló 104/2008/EK irányelv A munkaerő-kölcsönzés szabályozásának elemzésekor gyakran előkerülnek külföldi (nyugat-európai) példák, megoldások, gyakorlatok. Ezek igen eltérő képet mutatnak megoldásaikat tekintve, és csak az adott ország más munkajogi megoldásaival együttesen értelmezhetőek. Hangsúlyozni kell, hogy a munkaerő-kölcsönzésre vonatkozó munkajogi normák kialakításának döntő többsége a tagállamok kompetenciájába tartozik, tartozott. A 2008-ban megszületett irányelv által megkövetelt szabályokat a tagállamoknak 2011-ig kell jogrendjükbe iktatniuk, ezeket meghaladóan viszont megmaradhatnak a különböző koncepciók, megoldások. Az irányelv által szabályozott követelmények harmonizációjának viszont meg kell történnie a fenti időpontig, ez érinti a magyar jogalkotást is: 3.1 Az irányelv megszületésének körülményei, előzmények Az Európai Parlament és a Tanács 2008/104/EK irányelve a munkaerő-kölcsönzés keretében történő munkavégzésről hosszú és viszontagságos, éles vitákkal terhelt 17

folyamat végén született meg. Jól tetten érhetőek ebben a nem rövid történetben a munkaerő-kölcsönzéssel kapcsolatos jogalkotói, szakszervezeti, munkáltatói álláspontok, az egymásnak feszülő érdekek és eltérő megközelítések, valamint azok változásai. Mivel erről a folyamatról az irányelv preambuluma is több helyen megemlékezik, a folyamat áttekintését is az alábbiakban, a preambulum lényegi rendelkezéseinek ismertetésével párhuzamosan végezzük el: 3.2. Az irányelv preambulumának fontosabb megállapításai Az irányelv preambulumának áttekintése lehetőséget nyújt arra, hogy egyrészt megismerjük a szabály megszületésének a körülményeit, másrészt a szabályozás mögött feszülő érdekellentéteket, különböző motivációkat. A munkaerő-kölcsönzés közösségi szintű szabályozása illeszkedik abba a sorba, amely az Unió ún. atipikus munkajogviszonyok kodifikációs tevékenységeként jellemezhető. A munkavállalók alapvető szociális jogairól szóló közösségi charta 7. pontja többek között arról rendelkezik, hogy a belső piac megvalósításának a munkavállalók élet- és munkafeltételeinek javításához kell vezetnie az Európai Közösségben; ez a folyamat az említett feltételek összehangolt fejlesztése révén valósul meg, főképpen a különböző munkavállalási formák mint például a határozott idejű szerződés alapján történő munkavégzés, a részmunkaidős munkavégzés, a munkaerő-kölcsönzés keretében történő munkavégzés és az idénymunka tekintetében. 27 A Bizottság 1995. szeptember 27-én a Szerződés 138. cikke (2) bekezdésének megfelelően konzultált a közösségi szintű szociális partnerekkel arról, hogy közösségi szinten milyen intézkedéssorozatot lehetne elfogadni a rugalmas munkaidő és a munkahelyek védelme vonatkozásában. 28 A munkaerő-kölcsönzés közösségi szintű szabályozása iránti igény azonban már jóval korábban, 1982-ben felmerült. A Bizottság ekkor még aggályosnak nevezte a munkaerő-kölcsönzés terjedését, és a szabályozással elsősorban az új atipikus munkaviszony korlátok közé szorítása volt a célja. Az előterjesztés már ekkor 27 Preambulum 2. 28 Preambulum 3. 18

garantálta volna az egyenlő bér elvét. A Bizottság következő szabályozási kísérlete 1990-ben már egészen más elvi alapon állt, mivel a kilencvenes évek elejére a legtöbb tagállam súlyos szociális gondokkal, különösen egyre nagyobb munkanélküliséggel küzdött. A változó helyzetben a javaslat a munkaerő-kölcsönzést üdvözlendő jelenségnek tekintette, amely hozzájárul a gazdaság rugalmasságához, a munkahelyteremtéshez, továbbá megfelelő egyes munkavállalók igényeinek, így szükségessége nem vonható kétségbe. Ennek megfelelően ez a tervezet már jóval rugalmasabb szabályokat tartalmazott, és az egyenlő bér helyett csak a szociális és társadalom-biztosítási ellátások egyenlőségét követelte volna meg. 29 A határozott idejű munkaviszonyról szóló, 1999. március 18-án kötött keretmegállapodás bevezető részében az aláíró felek már jelezték azon szándékukat, hogy megvizsgálják annak kérdését, hogy szükséges-e hasonló megállapodást kötni a munkaerő-kölcsönzés keretében történő munkavégzésre vonatkozóan is, valamint úgy határoztak, hogy a kölcsönzött munkavállalókra nem terjesztik ki a határozott idejű munkaviszonyról szóló irányelv hatályát. 30 Az általános ágazatközi szervezetek, nevezetesen az Európai Gyáriparosok és Munkáltatók Szervezeteinek Szövetsége (UNICE), az Állami Vállalatok és Közszolgáltató Vállalatok Európai Központja (CEEP) és az Európai Szakszervezetek Szövetsége (ESZSZ) 2000. május 29-i közös levelükben arról tájékoztatták a Bizottságot, hogy igénylik a Szerződés 139. cikkében meghatározott eljárás megindítását. Egy további, 2001. február 28-i közös levélben arra kérték a Bizottságot, hogy a Szerződés 138. cikke (4) bekezdésében említett határidőt egy hónappal hosszabbítsa meg. A Bizottság e kérésnek eleget téve a tárgyalások határidejét 2001. március 15-ig meghosszabbította. 31 2001. május 21-én a szociális partnerek elismerték, hogy a munkaerő-kölcsönzés keretében történő munkavégzésről szóló tárgyalások nem vezettek megállapodásra. 32 2005 márciusában az Európai Tanács úgy vélte, hogy feltétlenül új lendületet kell adni a lisszaboni stratégiának, és a prioritásokat ismét a növekedésre, valamint a 29 Kártyás 2009. 30 Preambulum 5. 31 Preambulum 6. 32 Preambulum 7. 19

foglalkoztatásra kell összpontosítani. A Tanács jóváhagyta a növekedésről és a foglalkoztatásról szóló 2005 2008. évi integrált iránymutatásokat, amelyek kellő figyelemmel a szociális partnerek szerepére többek között a rugalmasságnak a foglalkoztatás biztonságával együtt járó elősegítésére és a munkaerőpiac szegmentálódásának csökkentésére törekednek. 33 Ahogyan az irányelv preambuluma rögzíti, az Európai Unión belül jelentős különbségek állnak fenn a munkaerő-kölcsönzés keretében történő munkavégzés igénybevétele, valamint a kölcsönzött munkavállalók jogi helyzete, jogállása és munkafeltételei tekintetében. 34 Megjegyzendő, hogy ennek figyelembe vétele a jogharmonizáció során sem másodlagos, a tagállamok szabályozási rendszerei a munkaerő-kölcsönzés vonatkozásában igen eltérőek, erre az irányelv is figyelemmel van. A munkaerő-kölcsönzés keretében történő munkavégzés nem csak a vállalkozások rugalmasság iránti igényét elégíti ki, hanem a munkavállalók azon igényét is, hogy munkájukat és magánéletüket összeegyeztethessék. Az ilyen jellegű munkavégzés ezáltal hozzájárul a munkahelyteremtéshez, valamint a munkaerő-piaci részvételhez és integrációhoz. 35 Tulajdonképpen ennek a felismerése és ez az elv vezette a munkaerő-kölcsönzés kodifikálásakor a magyar jogalkotót 2001-ben. Az irányelv preambuluma rögzíti még azt is, hogy a munkaerő-kölcsönzés nem válthatja fel a hagyományos munkavégzést: a határozatlan idejű munkaszerződés a munkaviszony általános formája. A munkaerő-kölcsönzővel tartós szerződésben álló munkavállalók esetében, tekintettel az ilyen szerződés nyújtotta különleges védelemre, rendelkezni kell a kölcsönvevő vállalkozásnál alkalmazandó szabályok alóli mentesülés lehetővé tételéről. 36 Annak érdekében, hogy rugalmas módon lépést lehessen tartani a munkaerőpiacok és a munkaügyi kapcsolatok változatosságával, a tagállamok lehetővé tehetik a szociális partnerek számára, hogy a kölcsönzött munkavállalókra vonatkozó 33 Preambulum 8. 34 Preambulum 10. 35 Preambulum 11. 36 Preambulum 15. 20