Regionális Fejlesztés Operatív Program (ROP 2.2.): A városi területek rehabilitációját Zárótanulmány Készítette: MTA RKK KÉTI Témavezetı: Barta Györgyi Budapest, 2007. szeptember
Regionális Fejlesztés Operatív Program (ROP 2.2.): A városi területek rehabilitációját Készítette: MTA RKK KÉTI Témavezetı: Barta Györgyi A kutatás résztvevıi: dr. Barta Györgyi, tudományos tanácsadó, MTA RKK KÉTI dr. Beluszky Pál, tudományos tanácsadó, MTA RKK KÉTI Czirfusz Márton, PhD-hallgató, ELTE TTK dr. Gyıri Róbert, tudományos munkatárs, MTA RKK KÉTI dr. Jankó Ferenc, egyetemi adjunktus, Nyugat-Magyarországi Egyetem Kukely György, tudományos segédmunkatárs, MTA RKK KÉTI Lengyel Balázs, tudományos segédmunkatárs, MTA RKK KÉTI Ságvári Bence, tudományos segédmunkatárs, MTA RKK KÉTI Budapest, 2007
TARTALOMJEGYZÉK Regionális Fejlesztés Operatív Program (ROP 2.2) A városi területek rehabilitációját Tartalomjegyzék... iii I. Bevezetés...v II. Összefoglaló értékelés... viii 1. Városrehabilitáció, Várospusztulás-városfelújítás- tervezés...1 1.1. A várospusztulás fogalma, elmélete...1 1.2. A városfelújítás fogalma...3 1.3. A várospusztulás és városfelújítás helye az urbanizációs folyamatban...7 1.3.1. Nemzetközi különbségek, sajátosságok, különös tekintettel Európára...7 1.3.2. Várospusztulás és városfelújítás Magyarországon... 12 1.4. A városfelújítás tervezése... 18 1.4.1. URBAN program az EU-ban... 18 1.4.2. Hazai gyakorlat. Kormányszintő, központi programok... 19 1.4.3. Az URBAN és az NFT (2004 2006) ROP 2.2. pályázati kiírásának összehasonlítása... 22 1.4.4. Települési szintő programok... 26 1.4.5. Konkrét tervezési módszerek... 27 2. Barnamezıs rehabilitáció... 30 2.1. A barnamezı fogalma, a rehabilitáció kérdései... 30 2.1.1. Fogalmi meghatározás... 30 2.1.2. A barnamezıs területek kialakulása, jellemzıi... 30 2.1.3. A barnamezıs területek kiemelt problémái... 33 2.1.4. El kell-e választani a barnaövezetet a város más részeitıl a rehabilitációs, felújítási tervekben, projektekben?... 37 2.1.5. Magyarországi barnamezıs helyzetkép az eddigi felmérések tükrében... 38 2.2. A barnamezıvel foglalkozó fejlesztési tervek... 41 2.2.1. Európai uniós gyakorlat... 41 2.2.2. Hazai gyakorlat... 42 2.3. Irodalom... 54 3. Az empirikus vizsgálat módszertana... 58 3.1. A nyertes településeken végzett interjúk... 58 3.2. Kérdıíves vizsgálat a nem nyertes és a nem pályázó települések körében... 60 3.3. A VÁTI pályázatértékelıivel végzett interjúk... 62 MAGYAR TUDOMÁNYOS AKADÉMIA iii REGIONÁLIS KUTATÁSOK KÖZPONTJA
4. A ROP 2.2. pályázaton nem indult, illetve támogatást nem nyert települések kérdıíves vizsgálatának eredményei... 64 4.1. A kutatás hátterérıl... 64 4.1.1. A kutatás célja... 64 4.1.2. A kutatás módszerérıl és az adatfelvétel tapasztalatairól... 65 4.2.Eredmények... 67 4.2.1. A pályázaton nem indult települések... 67 4.2.2. A pályázaton támogatást nem nyert települések... 70 4.2.3. További fejlesztési és beruházási célok... 71 4.2.4. A pályázati rendszer elınyeirıl és hátrányairól... 72 4.3. Javaslatok... 75 5. A ROP 2.2 pályázaton nyertes települések interjús vizsgálatának eredményei... 76 5.1. A városrehabilitációs pályázat céljairól és sikerérıl... 76 5.2. Az önkormányzatok városfejlesztési prioritásairól... 80 5.3. Az önkormányzatok által javasolt tartalmi és technikai változtatások... 82 5.4. A városrehabilitációs pályázatok tartalmi kérdései a kutató szemszögébıl... 83 5.4.1. A városhálózat tagoltságának szempontja... 83 5.4.2. A területi szempont figyelembevétele területfejlesztési megfontolások... 85 5.4.3. A barnamezıs rehabilitációra vonatkozó észrevételek... 86 6. A ROP 2.2. értékelıi között végzett interjúk értékelése... 87 6.1. Értékelési rendszer... 87 6.2. Általános meglátások... 88 6.2.1. A ROP 2.2 programot illetıen... 88 6.2.2. A beérkezett, nyertes pályázatokat illetıen... 88 6.3. Meglátások az értékelésre vonatkozóan... 89 6.4. Javaslatok a következı város- és barnamezıs rehabilitációs pályázati kiíráshoz... 90 7. A ROP 2.2. városrehabilitációs projektjei... 93 7.1. A nyertes projektek jellege, megvalósulása... 93 7.2. A projektek céljainak, eredményeinek értékelése... 124 8. A ROP 2.2. barnamezıs rehabilitációs projektjei... 134 8.1. A nyertes projektek jellege, megvalósulása... 134 8.2. A pályázati rendszerrel kapcsolatban megfogalmazódott vélemények... 138 8.3. Javaslat a pályázati kiírás továbbfejlesztésére... 141 9. A projektek várható szerepe a települések fejlıdésében... 147 10. A projektek kommunikációja... 150 MAGYAR TUDOMÁNYOS AKADÉMIA 4 REGIONÁLIS KUTATÁSOK KÖZPONTJA
I. BEVEZETÉS Regionális Fejlesztés Operatív Program (ROP 2.2) A városi területek rehabilitációját Feladatunk a város és barnaövezeti rehabilitáció hatékonyabb végrehajtásának segítése oly módon, hogy értékeljük az eddig megvalósított 36 nyertes projekt (ROP 2.2) eredményeit. A Nemzeti Fejlesztési Ügynökség megbízása magába foglalja a városi és barnamezıs területek rehabilitációjának fogalmi és szakirodalmi megalapozását, az európai uniós, de fıként az eddigi hazai fejlesztések tapasztalatainak összegyőjtését. Mindez azt a célt szolgálja, hogy a hasonló feladatokat megfogalmazó új pályázatok a jelenleginél sikeresebbek legyenek, a települések szélesebb körét érjék el, és jobban közelítsenek az önkormányzatok által megfogalmazott igényekhez. A vállalt feladatunkat három részben teljesítettük. 1. Az elsı tanulmányunk amelyet 2007. június közepén juttattunk el a megbízóhoz a városrehabilitációhoz és a barnaövezeti rehabilitációhoz kívánt elméleti és gyakorlati hátteret nyújtani. Az empirikus vizsgálatunkat igyekeztük elhelyezni a város és barnamezıs rehabilitációval foglalkozó fejlesztési tervek rendszerében, valamint bemutattuk az EU más országaiban e témakörben készített sikeres pályázatokat. Körüljártuk a várospusztulás és felújítás, valamint a brownfield általános problémáit, bemutattuk az e témakörökkel kapcsolatban kidolgozott elméleteket, és kitértünk annak a kérdésnek a megválaszolására, vajon együtt vagy szétválasztva ajánlatos-e a városi és a barnaövezeti rehabilitációval foglalkozni. Mivel ezt az elsı résztanulmányunkat csak CD-n adtuk át a megbízónak, hozzáfőztük a második nyomtatott formában is megjelenı teljesítésünkhöz. 2. A második résztanulmányunk amelyet ez a kötet is tartalmaz mutatja be az empirikus vizsgálatunkat, amelyet három nagyobb egységbe rendeztük: A módszertani fejezetben bemutattuk a vizsgálatunkban megszólítottak körét, amely nem csak a sikeres pályázatot készítı 35 település önkormányzatára vonatkozott, hanem a sikertelenül pályázókra, valamint a pályázaton részt nem vevık igen nagy körére is. A sikeres pályázók mindegyikével interjút készítettünk, a sikertelenül pályázók és a pályázaton részt nem vevık véleményét kérdıíves felmérésben igyekeztünk MAGYAR TUDOMÁNYOS AKADÉMIA v REGIONÁLIS KUTATÁSOK KÖZPONTJA
megismerni. Elképzelésünket visszaigazolta a vizsgálat eredménye: nem csak a megszólítottak tágabb köre, hanem a megszólítás változatos módjai (személyesen, interneten, levélben, telefonon) is tartalmaztak hasznosítható módszertani tapasztalatokat. Az empirikus felmérés információit különbözı statisztikai módszerekkel dolgoztuk fel, térképekkel illusztráltuk. A második rész az empirikus vizsgálatra terjedt ki a nyertes pályázatokkal rendelkezı önkormányzatokkal készített interjúk, valamint a sikertelenül és nem pályázó önkormányzatok által kitöltött kérdıívek összegzését tartalmazta. Kérdéseink elsısorban arra vonatkoztak, hogy mik voltak a város és barnaövezeti rehabilitációs pályázatok konkrét céljai és ezeket milyen mértékben sikerült megvalósítani? Mennyire feleltek meg a városfejlesztés hosszútávú programjainak ezek a pályázatok? A harmadik részben az empirikus felmérés tapasztalatait rögzítettük. Ennek keretében összefoglaltuk a pályázatok céljait, megvalósulását, eredményeit, valamint várható szerepét a települések fejlıdésében. Megszólaltattuk a különbözı véleményformálókat: elsısorban a sikeresen pályázó önkormányzati vezetıket, de a nem vagy sikertelenül pályázók pályázattal kapcsolatos - véleménye is megjelent elemzésünkben. Interjút készítettünk a pályázatokat kiértékelı szakemberekkel, valamint e vizsgálatban résztvevı kutatók is megfogalmazták véleményüket a pályázati rendszerrel, céljaival és lebonyolításával kapcsolatosan. Sıt, teret adtunk a projektek lakossági kommunikációjának, visszhangjának bemutatására is. A tanulmány foglalkozott a pályázat tapasztalataival a pályázati rendszer továbbfejlesztésének érdekében: a pályázati kiírás jövıben ajánlott tartalmával, céljaival, a pályázati tevékenységekkel, a pályázatok kiválasztásának, lebonyolításának, értékelésének részleteivel. Mindvégig hezitáltunk a pályázat két céljának a városrehabilitációval és a barnaövezeti rehabilitációval foglalkozó részek együttkezelésének vagy szétválasztásának megoldásaival. Elvileg kétségtelenül szükséges e projekteket szétválasztani, mivel meglehetısen eltérık a célok, a feltételek és a megoldások. Azonban praktikusan egyelıre a barnaövezeti rehabilitáció fıként a városfelújítás részeként jelenik meg Magyarországon, amelynek okait részleteztük tanulmányunkban. Valójában a 36 vizsgált projektünk közül mind- MAGYAR TUDOMÁNYOS AKADÉMIA vi REGIONÁLIS KUTATÁSOK KÖZPONTJA
össze csak négy tartozott kifejezetten a barnaövezeti rehabilitáció körébe. Így, gyakorlatilag elég nehéz volt e néhány projekt alapján általános tapasztalatokat megfogalmazni. Mindemellett, végülis úgy határoztunk, hogy elvégezzük a két téma szerint szétválasztott vizsgálatokat, de meg kell jegyeznünk, hogy a két elemzés az empirikus tartalmát tekintve nem lett egyenrangú. A második résztanulmány tartalmazta CD-n az interjúkat és kérdıíveket, a településekben a projektekrıl készített fotókat. 3. A tanulmánykötetet bevezetı összefoglaló értékelés alapvetıen a nyertes és nem nyertes, illetve a pályázaton nem induló önkormányzati vezetık véleményét győjtötte össze, kiegészítve a pályázatot értékelık, illetve e kutatást végzık véleményeivel. Bemutattuk a városrehabilitációs pályázati rendszer céljait, és elemeztük e pályázat sikerének illetve hiányosságainak okait, valamint összegyőjtöttük és rendszereztük a pályázati kiírás tartalmi és technikai továbbfejlesztésére vonatkozó javaslatokat. Végezetül megjegyezzük, hogy az Önkormányzati és Területfejlesztési Minisztérium megbízásából munkánkkal párhuzamosan készülıben van egy, a városrehabilitációval foglalkozó kézikönyv a pályázni szándékozó városi önkormányzatok számára (a Vitalpro Kft., és a Városkutatás Kft. közremőködésével). Ugyan az RKK jelenlegi kutatásának és az említett kézikönyvnek csak érintılegesen estek egybe a céljai: az RKK a már lebonyolított ROP 2.2. pályázatokkal kapcsolatosan az önkormányzati véleményeket győjtötte össze, míg az említett kézikönyv a pályázatot kiíró hatóságok jövıbeli elvárásait, tanácsait, megjegyzéseit tartalmazza megkönnyítendı a pályázó városok helyzetét. Annyit összefoglalóan szükséges megjegyeznünk, hogy e két kutatócsoport véleménye a legtöbb kérdésben egybeesik, erısíti egymást. MAGYAR TUDOMÁNYOS AKADÉMIA vii REGIONÁLIS KUTATÁSOK KÖZPONTJA
II. ÖSSZEFOGLALÓ ÉRTÉKELÉS 1. A városrehabilitációval foglalkozó pályázati rendszer céljairól és sikerérıl A 35 városban elkészített interjúk és a terepbejárások legfontosabb és lényegében egybehangzó megállapítása, hogy a pályázati kiírás találkozott az önkormányzatok igényeivel, és egy-két kivételtıl eltekintve a projektek sikeresen le is zárultak. A megvalósult beruházások szinte mindenütt, a kisebb városokban jelentısen javították, formálták a települések arculatát. A megvalósított közterület-fejlesztések és épület rekonstrukciók hozzájárultak a települési identitás erısítéséhez, illetve a közszolgáltatások színvonalának növeléséhez, a városi gazdaság stimulálásához (egyes projektek esetében a turizmus fellendítéséhez), vagyis az élhetıbb települések kialakulásához. Megállapítható azonban, hogy a siker ellenére (és az eredményeket nem vitatva) a pályázat célkitőzése és a megvalósult beruházások között némi ellentmondás feszült. A pályázat a városrehabilitáció alapvetı eszméjének megfelelve a leromlott, elhanyagolt lakókörnyezetek megújítását célozta, a megvalósult beruházások nagy része (az elnyert öszszeget és a pályázatok számát tekintve is több mint a fele) viszont fıleg a városközpontokra koncentrált. Ugyanilyen sajátosság az is, hogy ugyan a nyertes pályázatok mindegyike megfelelt a horizontális célkitőzéseknek, azonban szinte sehol sem váltak az esélyegyenlıség, környezeti fenntarthatóság céljai a beruházások lényegi mozgatóivá, inkább kötelezıen letudandó feladatot jelentettek. Problémát jelent a pályázatok megítélése abból a szempontból is, hogy a beruházások többsége nem egy tömbszerően elhelyezkedı terület rekonstrukcióját jelentette, hanem pontszerő (köz)épület-felújítást és az azt kiegészítı közterület-rehabilitációt. MAGYAR TUDOMÁNYOS AKADÉMIA viii REGIONÁLIS KUTATÁSOK KÖZPONTJA
Tovább rontotta a komplex megújítás esélyét az is, hogy a pályázatból a lakás- illetve lakótömb-felújítás kimaradt, pedig a klasszikus értelmezés szerint ennek meg kell elıznie a közterület-rehabilitációt. Mindezek következtében a megfogalmazott társadalmi célok (esélyegyenlıség-, életszínvonal-növekedés; gazdaságélénkítés) várhatóan nehezen teljesülnek. Az akcióterületek kijelölése a legtöbb települést nem ösztönözte arra, hogy területi szemléletben gondolkozzon, ez a források relatív kicsinysége miatt sem teljesülhetett. Fentiekbıl következhet, hogy a ténylegesen fejlesztett városrészek között kevés a városrehabilitáció típusterületei közé sorolható lakótelep, történelmi külváros, vagy történelmi belváros. Valódi városrehabilitációs eredmények csak azon projektek esetében várhatók, ahol a fejlesztések már megkezdett városrehabilitációs (városfelújítási) tevékenységek szerves folytatásaként, vagy hosszabb távra tervezett rehabilitációs stratégiai program kezdı lépéseként valósultak meg. A lakásfelújítási tevékenységek, bérlakás-programok támogatásának hiányában a szociális jellegő városrehabilitáció az általunk vizsgált projektek keretében csak korlátozottan valósulhat meg. Miért nevezhetık összességükben mégis sikeresnek a megvalósult projektek? Azért mert a városok többségében illeszkednek a hosszabbtávú városfejlesztési tervekhez, nem ritkán azoknak már a második-harmadik fázisaihoz. A jelen beruházásokkal a pályázó települések jó része a forráshiány miatt eddig elodázott, de kétségtelenül szükséges fejlesztéseket hajtott végre. Különösen igaz ez a kisebb városokra, ahol a városi költségvetéshez és a pályázati lehetıségekhez mérve jelentıs anyagi segítséget jelentett ez a forrás terveik megvalósításához. Mindemellett megjegyezhetjük, hogy a ROP 2.2. céljai nem azonosíthatók a városrehabilitáció klasszikus céljaival, de az önkormányzatok többsége ezekre a feladatokra is csak pályázat útján tud anyagi fedezetet elıteremteni. Sikeresnek minısíthetı a pályázat a területi kiegyenlítıdés elısegítésének szemszögébıl is. Bár a kiírás különleges területi szempontokat nem épített be a kritériumok közé, mégis elmondható, hogy a hátrányos helyzető régiók városai nagyobb arányban jutottak forrásokhoz. MAGYAR TUDOMÁNYOS AKADÉMIA ix REGIONÁLIS KUTATÁSOK KÖZPONTJA
Ami a barnamezıs rehabilitációval foglalkozó pályázatokat illeti, a 2004-2006 közötti ROP kiírás nyertes pályázatai mind sikeresen lezárultak, összességében jól szolgálták a települések érdekeit. Ugyanakkor számos probléma merült fel már a pályázati kiírás után, nem véletlen, hogy mindössze 4 támogatott pályázatot fogadtak el, s a ROP városrehabilitációs komponensében megjelenı - részben barnamezıs rehabilitációt magába foglaló - 7 pályázattal együtt is kevés volt a nyertes pályázatok száma. A támogatott barnamezıs projektek döntı többsége volt laktanyák területének rehabilitációjával foglalkozott, mindössze három esetben került sor - részben vagy egészben - ipari vagy logisztikai terület megújítására. A beruházások a legtöbb esetben fontosak és szükségszerőek voltak, akut településszerkezeti, környezeti, társadalmi problémákat kezeltek. 2. Javaslatok a pályázati kiírás tartalmi és technikai továbbfejlesztésére (a városrehabilitáció általános szempontjai szerint) 2.1. A városhálózat tagoltságának szempontja A pályázati kiírásnak figyelembe kellett volna vennie azt a tényt, hogy a magyar városhálózat közel 300, igen különbözı helyzető és eltérı problémákkal küzdı településbıl áll. Véleményünk szerint a pályázatot tanácsos lenne megbontani két, de inkább három településcsoportra, amelyeknél nem a pályázat egésze, de annak bizonyos céljai, követelményei különböznének. nagyvárosok (100 ezer fıs népességszám) középvárosok (25 80 ezer fıs népességszám) kisvárosok (25 ezer fı alatt) A megvalósult projektekbıl ugyanis világosan kiderül, hogy a kisebb városoknál nincs értelme tömbszerő városrészek komplex rehabilitációjában gondolkodni. Ezeknél a településeknél nem merülnek fel a nagyvárosokra jellemzı problémák, fejlesztéseik szinte minden esetben a fıterek, fıutcák városi arculatának megerısítésére irányultak. MAGYAR TUDOMÁNYOS AKADÉMIA x REGIONÁLIS KUTATÁSOK KÖZPONTJA
A kisvárosok esetében tehát: az akcióterület nagyságát csökkenteni kellene, lehetıvé kellene tenni a pontszerő fejlesztéseket (ahogy a gyakorlatban meg is történt), hivatalosan is lehetıséget kell adni a fıutca-típusú fejlesztésekre (hiszen legtöbbször ez valósult meg), a pályázaton való részvételt ki kellene terjeszteni az 5 ezer fınél népesebb (egyelıre még) nagyközségi jogállású településekre is. A nagyvárosok esetében viszont sokkal inkább jogos elvárás lehet a tömbszerő, koncentrált városrehabilitációra való törekvés. Ezekben az esetekben azt kell ösztönözni, hogy a beruházások a leromlott városrészek megújulását szolgálják. Kérdéses ezekután a középvárosok helyzete. Véleményünk szerint ez elıtt a településcsoport elıtt nyitva kell hagyni a lehetıséget, hogy akár az egyik, akár a másik pályázati formán vegyen részt. Az is indokolható megoldás, hogy a kisvárosok, illetve a nagyvárosok kategóriáitól elkülönítve kezeljék a jövıben Budapestet. Hiszen az elıbbiek esetében az egész város ér fel sokszor egy-egy hátrányos helyzető nagyvárosi negyeddel, illetve budapesti kerülettel. Városépítési intézkedés A kisebb városok esetében (kb. 20-25 ezer fı alatt) indokoltnak tartjuk a közterület és közintézmény-fejlesztési tevékenységek támogatásának elınyben részesítését; ezekben a településekben gyakran hiányzik maga a releváns városrehabilitációs probléma, továbbá az az intézményi és szakmai háttér is, amellyel egy komplex városrehabilitáció lebonyolítható lenne. E városok fı célja az urbánusabb környezet és a városi funkciók bıvítése, esetenként a valódi várossá válás. Városfelújítási (városrehabilitációs) intézkedés Nagyobb városok esetén (20-25 ezer fı felett) a lakótelepeken, egyes belsı városrészekben, valamint a cigánytelepeken a lakókörnyezet, illetve a helyi társadalom fejlesztése a cél, amely többnyire szociális jellegő feladat. E városrészekben a lakásállomány minıségi és mennyiségi javítása (meglévı eszközök esetén: szociális bérlakás-programok), illetve társadalmi akciók MAGYAR TUDOMÁNYOS AKADÉMIA xi REGIONÁLIS KUTATÁSOK KÖZPONTJA
(közmunka-programok, közösségfejlesztés) nélkül nem lehet sikereket elérni. Támogatandó tevékenységek továbbá a lakótelepek városi integrációját elısegítı városképjavító építészeti beavatkozások (pl. területi színkoncepció kialakítása, esetenként bontás), az épületgépészeti beruházások és a zöldterületi fejlesztések. Városfelújítási (városrevitalizációs) intézkedés Nagyobb városok esetén (20-25 ezer fı felett) a nagyobb városok történelmi belvárosai már nem csak lakossági igényeket elégítenek ki, hanem többnyire a városi turizmus célterületei. Ezért e területeken a helyi gazdaság fejlesztése (alulról jövı gazdaságfejlesztési kezdeményezések, fıutca program, stb.) és e tevékenységek támogatása is markáns igény. Elképzelhetı egyes városokban a történelmi külvárosok bevonása is e fejlesztésekbe. Emellett a történelmi negyedek legtöbbje szintén szociális problémákkal terhelt, ezért a lakótelepek esetében felsorolt tevékenységek is támogatandók. E városrészekben a mőemléki és a településvédelem szemléletét érvényesíteni kell. 2.2. A területi szempont figyelembevétele területfejlesztési megfontolások Örvendetes, hogy a nyertes pályázatok területi megoszlása a hátrányos helyzető régiók jó szereplését mutatja. Amennyiben a jövıben a források elosztásánál területfejlesztési megfontolások is vezetik a döntéshozókat, akkor ez elısegíthetı lenne oly módon is, hogy a pályázati kritériumok alapján részesítik elınyben az elmaradott térségek városait. Erre több megoldás kínálkozik: A régiók fejlettségi szintjétıl lehetne függıvé tenni a pályázathoz szükséges önerı arányát. Ezt az elvet a regionális helyzettıl függetlenül is lehet alkalmazni, akár településeknek a városhierarchiában elfoglalt pozícióját, akár az egyes városok fejlettségi szintjét véve alapul. 2.3. Az átfogó és hosszú távú tervezés igénye A településfejlesztési koncepciókba és stratégiákba, továbbá a településrendezési tervekbe való illeszkedés nélkülözhetetlen a sikeres, és hatásos projektek létrejöttéhez, ennek a szempontnak hangsúlyosabb figyelembevétele, illetve ellenırzése szükséges. Azok a településfejlesztési terv- MAGYAR TUDOMÁNYOS AKADÉMIA xii REGIONÁLIS KUTATÁSOK KÖZPONTJA
dokumentumok, amelyek élnek, azaz folyamatosan használják ıket, amelyek legitimek, azaz partnerség útján jöttek létre, továbbá hosszabb távra érvényesek, politikai ciklusokon átívelık, elırevetítik a pályázatba foglalt konkrét városfelújítási projektek sikerét. A komplex városfelújítási programok esetében kisebb akcióterületek kijelölésével a projektek szétforgácsolódása, szétaprózódása elkerülhetı. A pályázatok kiválasztásában tehát a tartalmi értékelés szempontjait kell elsısorban figyelembe venni. Az önkormányzati vélemények összegyőjtése során érthetıen néhány sikertelenül pályázó célzott a kiválasztásnál feltételezhetı politikai szempontokra is. A politikai szempontok megjelenésének lehetıségét a pályázatok kiválasztásánál minden eszközzel el kell kerülni. A pályázat konkrét céljainak a nagytávlatú, komplex városfejlesztéshez illeszkedése a legjobb bizonyíték arra, hogy az új forrás hatékonyan, a városfejlesztés érdekében lesz felhasználva. A pályázónak dokumentálnia kellene e cél érdekében a jövıben: a hosszú távú településfejlesztési tervekhez való illeszkedést (csak a nagyobb városok esetén), elızetes stratégiai városfejlesztési elvek kidolgozását; a település város-felújítási tevékenységét: rendelkeznek-e lakóház-felújítási tervvel és támogatási kerettel; bevezetettek-e lakás- és szociálpolitikai intézkedéseket; a pályázatban tervezett beavatkozások, tevékenységek valóban az akcióterület egészére irányulnak-e; a pályázat terveinek végrehajtásában a partnerség rétegzettségét, összetettségét; a társadalmi, gazdasági és környezeti szempontok együttes figyelembe vételét; a lakossági kommunikációs terv kidolgozottságát (a kommunikációnak a pályázat beadása elıtt már meg kell kezdıdnie); örökségvédelmi szempontok figyelembe vételét: a nemzeti emlékezet szempontjából jelentıs érték megırzésére irányul-e a projekt; illetve a tervezett beruházások nem veszélyeztetik-e a település karakterét; megjelennek-e innovatív elemek a projektjavaslatban? MAGYAR TUDOMÁNYOS AKADÉMIA xiii REGIONÁLIS KUTATÁSOK KÖZPONTJA
2.4. Az önkormányzatok által javasolt technikai változtatások Az elızı fejezet összegzéseként meg kell említenünk, hogy az önkormányzatok a városrehabilitációs pályázatok tartalmi vonatkozásaival alapjában véve elégedettek voltak. Számos kifogás és javaslat fogalmazódott meg azonban a pályázatok lebonyolítását illetıen. Ezek egyaránt vonatkoztak a pályázati eljárás gyorsítására, egyszerősítésére és a kritériumrendszerre. Több önkormányzat megemlítette, hogy pályázat benyújtási határideje túlságosan rövid volt. A városok összességében túlzottnak találták a pályázathoz bekért adatlap- és okmánytömeget. Ahol értesültek róla, hogy az NFÜ a kétfordulós pályázati rendszer bevezetését tervezi, ott ezt a változtatást mindenhol üdvözölték. A legtöbb önkormányzat jelezte, hogy örömmel venné az információnyújtás javítását. Néhány önkormányzat kifogásolta a kritériumrendszer tartalmi vonatkozásait. Túlzottnak találták a horizontális célkitőzések elvárásait, és különösen azt, hogy azokat minden pályázati elemnél sablonszerően alkalmazták. Minden önkormányzat megemlítette véleményében a pályázat lebonyolításának lassúságát és az elméretezett bürokráciát. Rendkívül hátrányosnak bizonyult ez a kifizetések lassúságában, több helyen hónapokat (esetleg egy évet is) csúsztak a finanszírozás nehézségei miatt a beruházások. Ugyancsak lassította a beruházásokat a módosítások kevésbé rugalmas kezelése. Az elıfinanszírozás 25%-os mértékét célszerőnek tartanák fölemelni, hiszen az utófinanszírozáshoz több önkormányzatnak kevés az anyagi ereje, amennyiben pedig a kivitelezıre hárítják ennek költségét, akkor a beruházás ára lesz magasabb. 3. A barnamezıs rehabilitáció általános és sajátos szempontjai A barnaövezetek túlnyomó része városokban, nagyvárosokban található. A szocializmus öröksége, hogy az ingatlanpiac hiánya miatt e térségek a nagyvárosok belsı részein, sokszor a lakóterületekkel együtt, azok szomszédságában helyezkednek el. Ennek megfelelıen kiterjedésük is korlátozott, megjelenésük mozaikos. A barnaövezetet tehát a városrehabilitáció más feladataival együtt kell kezelni. Ugyanakkor a barnaövezeti rehabilitáció sajátos megoldásokat követel. Ilyen MAGYAR TUDOMÁNYOS AKADÉMIA xiv REGIONÁLIS KUTATÁSOK KÖZPONTJA
általános feladatot jelent a talajszennyezettség felszámolása, a zavaros tulajdonviszonyok rendezése, új közmő-hálózat kiépítése, a térszerkezeti változtatások átgondolása. Amikor a barnaövezeti megújítás nagyságrenddel túllépi a városrehabilitáció feladatait, akár kiterjedésében, elhelyezkedésében, akár a problémák megoldásainak sajátosságaiban és költségeiben, akkor valóban szükség van a városrehabilitáció és a barnaövezeti rehabilitáció szétválasztására, és külön projektekben való kezelésére. Azzal a mechanikus szétválasztással azonban nem értünk egyet, amely a maximum 4 ha-hoz köti a városrehabilitációval együtt kezelhetı barnaövezeti rehabilitációt, mivel más elválasztó kritériumokat is figyelembe kellene venni (a súlyos talajszennyezettség, a térszerkezeti infrastrukturális fejlesztési igény, a tulajdonrendezés sajátos és rendkívül költséges megoldásaira gondolva). Ugyancsak nem értünk egyet azzal a megközelítéssel sem, amely a városrehabilitáció középpontjába a lakásfelújítást helyezi, és legfeljebb a barnaövezetben található lakásokra terjeszti ki a rehabilitációt. Az eddigi EU által támogatott barnaövezeti projektekben való korlátozott magyar részvétel fı oka éppen az volt, hogy a részvételi kritériumok 40 ha összefüggı területi kiterjedésben szabták meg a támogatható barnaövezeti rehabilitációt. Ilyen mérető barnaövezettel kevés városunk rendelkezik. A ROP-ban megjelent 36 nyertes projekt közül mindössze 4 pályázat kapcsolódott barnaövezeti rehabilitációhoz, de a többi projekt közül is csak néhány tartalmazott ilyen megújítási feladatokat. A továbbiakban is alapvetıen szükségesnek tartjuk a barnamezıs rehabilitációs pályázatok kiírását, mivel igen kiterjedt a brownfield Magyarországon. E térségek újrahasznosítást célzó rehabilitációja csak közösségi források bevonásával valósulhat meg. A városrehabilitációval foglalkozó fejezetben megfogalmazott javaslatokon túl ehelyütt csak azokat a kérdésköröket emeljük ki, melyek speciálisan a barnamezıs rehabilitációhoz kapcsolódnak, aláhúzva, hogy az általános megoldások nagy része e térségekre is érvényesíthetı. MAGYAR TUDOMÁNYOS AKADÉMIA xv REGIONÁLIS KUTATÁSOK KÖZPONTJA
3.1. A barnaövezet újrahasznosításának funkcionális, tulajdonjogi korlátai és lehetıségei A barnamezıs rehabilitáció pályázati kritériumai során fontos lenne megkülönböztetni egymástól az ipari, katonai és egyéb (pl. vasúti) területeket, mivel hasznosításuk is eltérı lehetıségeket kínál. A ROP 2.2 pályázat a laktanya-rehabilitációt helyezte elıtérbe. Az ipari barnamezıs területek bevonására kevésbé nyújtott megoldást, az elıírt területnagyság és az újrahasznosítási kötöttségek miatt, valamint a tulajdonviszonyok okozta korlátozó tényezık következtében. A pályázati kiírásban az egyik legnagyobb problémát az újrahasznosítás jellegének megszabása jelentette. Mivel a pályázati kiírás nem támogatta a barnamezık gazdasági célú hasznosítását, számos esetben ezért nem tudták az egyes települések igénybe venni a pályázati lehetıséget. Nem véletlen, hogy mindössze két olyan barnamezıs projekt valósult meg, ahol a korábbi ipari területen hajtották végre a rehabilitációt.. Egyes esetekben a már megtisztított terület gazdasági hasznosítását megnehezíti, hogy 5 éven keresztül nem lehet a területen gazdasági funkciót kialakítani, más funkció pedig nem bizonyulna rentábilisnak. A következı pályázatoknál (különösen az ipari) barnamezıs rehabilitáció esetében rugalmasabban kellene kezelni a különbözı projekteket, mivel rendkívül nagy különbségek adódhatnak köztük, akár a település szerkezetében elfoglalt (központi vagy perifériális) helyzetet, akár a környezeti szennyezettség mértékét, akár egyéb tényezıket (pl. lakóterületekhez közeli fekvés stb.) figyelembe véve. Mindezek a tényezık nagymértékben meghatározhatják a hasznosítás jellegét, a funkcióváltás mikéntjét, következésképpen a projekt értékelésénél használt indikátorok körét. A barnamezıs rehabilitáció szempontjából problémát okoz a tulajdoni, jogi viszonyok rendezetlensége. A gazdasági átalakulás egyik káros mellékhatása az egy helyrajzi szám alatt lévı ipari területek darabolós értékesítése, melynek következtében akár több tucat tulajdonosa is lehet egyes gyártelepeknek. Ez a nagy területő ipari barnamezıs területek jelentıs részére jellemzı. Az osztatlan közös tulajdonban lévı területek zömében kényszermegoldásként ipari parkokká alakultak át, és társasházhoz hasonlóan mőködnek: közös költséget fizetnek, közös képviselı intézi a közgyőléseken hozott határozatokat. Azonban az ilyen ipari parkok mőködtetése rendkívül nehézkes, rehabilitációját komolyan blokkolja a bonyolult tulajdoni helyzet (a befektetık nem MAGYAR TUDOMÁNYOS AKADÉMIA xvi REGIONÁLIS KUTATÁSOK KÖZPONTJA
kívánnak ennyi tulajdonossal egyezkedni, s az önkormányzatnak tulajdon híján minimális beleszólása van e területek sorsába). E barnamezıs területek rehabilitációja jelen körülmények között szinte kilátástalan. Szükség lenne olyan megoldások kidolgozására, amelyek e területek számára is lehetıvé tennék a rehabilitációs pályázatokba való bekapcsolódást. Ehhez azonban szükség van az elaprózott tulajdoni szerkezet oldására (esetlegesen az önkormányzat tulajdonszerzése révén). 3.2. A városhálózat tagoltságának szempontja A következı pályázati kiírásokban különbséget kellene tenni egyes településkategóriák között, elsısorban a városi méretek szerint: a kis- és a nagyvárosokat eltérı kritérium rendszerben kezelni. A kisvárosokban: A nagyvárosokban valóban lehet érv, hogy a korábbi vasúti/ipari/katonai terület megújítása új funkciók megjelenését hozza maga után, de vidéki, kisvárosi, iparvárosi területeken, sok esetben nehéz mást elképzelni, mint a gazdasági hasznosítást. A barnamezıs rehabilitáció a kisebb városokban elsısorban nem területgazdálkodási kérdés, hanem környezeti probléma, így nem válik a városfejlesztés kulcskérdésévé. A kisebb városokban általában nincsenek nagy kiterjedéső, halmozódó problémákkal bíró, lerobbant barnamezık, és ha vannak (elsısorban egykori katonai objektumok, bányatelepek jöhetnek szóba), akkor nem a várostestbe ékelıdve, hanem a település szélén vagy a külterületen helyezkednek el. Ráadásul nincs is nyomás alatt a helyi ingatlanpiac, ami a megújítást katalizálná (bıségesen állnak rendelkezésre zöldmezıs területek). Ezekben a városokban a barnamezı problémája elsısorban környezeti kérdésként jelentkezhet (pl. a barnamezıs terület szennyezett talaja a helyi ivóvízbázist veszélyeztetheti). A pályázati kiírásban kikötött ötezer fıs településnagyság néhány települést kizárt a pályázói körbıl, s egyes esetekben jelentıs barnamezıs területek rehabilitációját gátolta. A kis lélekszámú településeken is elıfordul nagy kiterjedéső katonai és ipari ingatlan, mely környezeti, településszerkezeti, funkcionális szempontból megújulásra szorulna. Egyes esetekben községek, kisvá- MAGYAR TUDOMÁNYOS AKADÉMIA xvii REGIONÁLIS KUTATÁSOK KÖZPONTJA
rosok akár súlyosabb barnamezıs problémával küzdenek, melyek megoldása nem csak az adott település, hanem a régió, sıt, az ország ügye. A közép-és nagyvárosokban: ugyanakkor a gazdasági hasznosítás esetében elı lehetne írni a gazdasági szerkezetváltás szükségszerőségét, mely új értékek megteremtésével hozzájárulhat adott telephely megújulásához, a várostestbe való integrálásához. Ez is szerepet játszott abban, hogy elsısorban közép- és nagyvárosi laktanyaterületek nyertek támogatást a pályázaton, ahol a meglévı infrastrukturális adottságok és a megfelelı földrajzi elhelyezkedés hozzájárult a hosszú távon fenntartható, településszerkezetbe is illeszkedı új funkciók (oktatási, szociális, közösségi, kulturális, sport és rekreációs) megtalálásához. Az eddigi pályázati kiírás inkább arra teremtett alkalmat, hogy a pályázók irreális vagy szükségtelen funkciók kitalálásával feleljenek meg a pályázati kiírásnak. A barnamezıs területek komplex hasznosítására valóban törekedni kell, de a legtöbb esetben csak gazdasági dominanciájú vegyes hasznosítás vezet fenntartható megoldáshoz. A gazdasági fejlettség jelenlegi szakaszában Magyarországon elsısorban a gazdasági (termelı, logisztikai, raktározási, stb.) funkció teheti rentábilissá a barnamezıs projektet. A pályázati kiírás kritikus pontja Magyarországon az európai pályázatok esetén alkalmazott minimális 40 hektáros küszöbértéke. A 40 hektáros limit jellemzıen, néhány kivételtıl eltekintve csak a legnagyobb városok esetében releváns. Amennyiben a pályázat forrását a kisebb városok számára is elérhetıvé kívánják tenni, akkor célszerő lenne a barnamezı minimális területnagyságát alacsonyabb szinten megállapítani, vagy a település méretétıl (esetleg településhierarchiaszintjétıl) tenni függıvé. 3.3. Az átfogó és hosszú távú tervezés igénye A barnamezıs rehabilitációs pályázatok egy részében több fázisban történı rehabilitáció egyik üteme zajlott a ROP 2.2 keretében. Ahhoz, hogy e projektek megvalósuljanak, további pályázati lehetıségeket kell biztosítani számukra (nem feltétlenül egy újabb város- ill. barnamezıs rehabili- MAGYAR TUDOMÁNYOS AKADÉMIA xviii REGIONÁLIS KUTATÁSOK KÖZPONTJA
tációs pályázat keretében). A barnamezıs pályázatok esetében a ROP 2.2 keretében megvalósuló barnamezıs rehabilitáció során néhány esetben a környezeti kármentesítés és az elıkészületi munkák (bontások, tisztítások stb.) kaptak prioritást, s az új funkciók kialakítása kevésbé volt hangsúlyos. További ütemben lehet a megtisztított területen az új funkciókat kialakítani, a teljes rehabilitáció csak a második ütem lezárultával valósulna meg. Amennyiben az ütemezett fejlesztésre nem lesznek pályázati lehetıségek, a ROP 2.2 keretében végrehajtott barnamezıs rehabilitáció fél-eredménnyel jár. 3.4. Az önkormányzatok által javasolt adminisztratív, technikai változtatások A finanszírozás több kérdést vet fel. Egyrészt sok település számára igen komoly problémát okoz a pályázatok elıfinanszírozása. A pályázatokhoz kapcsolódóan, az operatív programok során elkülönített alapból kellene a munkát megelılegezni. Az utófinanszírozás is túlbürokratizált, amelynek egyszerősítése mindkét félnek (a kifizetınek és a támogatottnak is) érdeke. A barnamezıs rehabilitáció során számos esetben a beruházás során kerültek napvilágra olyan technikai és környezeti problémák, melyek a pályázat elkészítésekor még nem voltak nyilvánvalóak. Az ilyen esetek jelentıs része nem a pályázó hibája, mivel a hosszú ideje használt terület alapos, teljeskörő felmérésére a beruházást megelızıen általában nincs lehetıség. Az elöregedett infrastruktúra illetve a pontatlan feltárások miatt a kármentesítés nem ritkán pótlólagos beruházást igényel. Ennek realizálása nélkül a projekt (mőszaki) megvalósulása is megkérdıjelezıdik. A probléma orvoslása az esetek többségében önerıbıl nem lehetséges. A pályázat során, a sok szereplı miatt is, az információáramlás és a kommunikáció hatékonysága nem volt megfelelı, amelynek javítása feltétlenül szükséges ahhoz, hogy a szőkös határidık mellett a projektek megvalósíthatók legyenek. A pályázati kiírásban túl sok indikátor szerepelt, melyek néhány esetben nem voltak egyértelmőek. A pályázati anyagok összeállítására kevés idı állt rendelkezésre (pl. a KSH-ból lekérhetı adatok kiküldése idıigényes), s számos olyan információs táblát kell kitölteni, mely az adott pro- MAGYAR TUDOMÁNYOS AKADÉMIA xix REGIONÁLIS KUTATÁSOK KÖZPONTJA
jekt szempontjából nem releváns, vagy túlhangsúlyozott (pl. kármentesítés esetén túlzott szerepet kap az esélyegyenlıség kérdése). Nehézkes a költségvetés elkészítése. A túlzott bürokratikus eljárás a dokumentáció esetében is jelentkezett. Szükség van az adminisztráció egyszerősítésére és rugalmasabbá tételére. Rendkívüli módon lassította a lebonyolítási folyamatot a néhány esetben felesleges, elıre nem jelzett dokumentumok, igazolások beszerzése, sokszor több esetben is be kellett nyújtani ugyanazt a dokumentumot. Az apró módosítások is hosszú utánajárást igényeltek. A projektmenedzselés és a kifizetés külön szálon mozgott, a két terület közötti kommunikáció nehézkes, a rendszert ez átláthatatlanná tette, és sok, talán felesleges hiánypótlást igényelt. Az engedélyek és kiviteli tervek között rugalmasabb módosítási lehetıségre, kevesebb megfelelıségi korlátra lenne szükség. A közremőködı szervezet túlzott merevsége, a bonyolult hierarchikus rendszer a beruházás folyamatát lassítja. Emiatt a szerzıdés minimális módosítása és a kifizetések is nehézségekbe ütköznek. A közremőködı szervezetnél a határidık tartásával is adódtak problémák. A jövıben szükséges lenne az adminisztratív folyamatok gyorsítását elérni, s a közremőködı szervezet döntési folyamataiban a rugalmasságát növelni. Hasznos lenne egy úgynevezett mentor segítsége, aki a nyertes pályázatok felügyeletét ellátná, s bizonyos idıközönként a településre látogatna. Ez segítené a közremőködı szervezet részérıl is a beruházás követését. A pályázatok követése, s ellenırzése során is számos probléma felmerült, melyen változtatni szükséges. A közremőködı szervezeteknél nem volt mőszaki ellenır, s több esetben olyanok hoztak döntést mőszaki kérdésekben, akiknek ebben nem volt kellı kompetenciájuk. A beruházás lezárása utáni ellenırzés során a hatóságok kevésbé voltak alaposak és minden részletre kiterjedık. MAGYAR TUDOMÁNYOS AKADÉMIA xx REGIONÁLIS KUTATÁSOK KÖZPONTJA