ÉSZAK-ALFÖLDI RÉGIÓ ESETTANULMÁNY TÁMOP 3.1.1. kiemelt projekt 7.3.2. A regionális oktatástervezés támogatása empirikus kutatás a közoktatás-tervezés és a regionális fejlesztés közötti kapcsolatok feltárására 2009. december - 2010. január TINTA Tanácsadó Kft. 1
Tartalomjegyzék 1. Háttér, kontextus... 3 1.1. A régiófejlesztés-orientált tervezés kontextuális keretei a régióban... 3 1.2. Az ÚMFT fogadásának tervezési rendszere, intézményi és személyi háttere, körülményei a régióban... 8 2. A regionális közoktatás-fejlesztési stratégia és a régiófejlesztés... 11 2.1. Előzmények, a stratégia készítése... 11 2.2. A régió közoktatás-fejlesztési stratégiájának térség-specifikussága... 14 2.4.A közoktatás és más közszolgáltatások kapcsolata a régió közoktatás-fejlesztési stratégiájában... 32 2.5. A közoktatási stratégia kapcsolódása a fejlesztés-orientált, komplex regionális tervezéshez.. 38 2.6. A tényeken alapuló policy-formálás nyomainak megjelenése a közoktatási stratégiában... 49 3. A közoktatásnak szánt szerep a régió fejlesztésében... 52 3.1. ROP alapdokumentumok, átfogó régiós célok, fejlesztési keretek, feladatok... 52 3.2. A nemzeti szintű humán és infrastruktúra fejlesztések közoktatási vonatkozásai... 59 4. A közoktatási stratégia kapcsolódása a fejlesztés-orientált, komplex regionális tervezéshez az Észak-alföldi régióban... 63 5. Összegzés és javaslatok... 65 Mellékletek... 70 2
1. Háttér, kontextus 1.1. A régiófejlesztés-orientált tervezés kontextuális keretei a régióban (Forrás: az interjúalanyok által kiegészített interjúszövegek, régiós dokumentumok) A területi tudományok fogalomtárában a régió fogalmának meghatározása: a régió lehatárolt térrész, a környezetétől bizonyos természeti, társadalmi, gazdasági tényezők révén elkülönülő területi egység, általában a nemzeti és a települési szint között; a térség fogalmától a konkrét határvonal, a regionális kohézió, valamint a regionális identitástudat és regionális intézményesülés révén lehet megkülönböztetni. Forrás: Térport Szakmai Portál www.terport.hu Az Észak-alföldi régió főbb jellemzői Az Észak-alföldi régió a hét régió közül a második legnagyobb területű (17.729 km 2 ), lakosságát tekintve (1.502.409 fő 2009. január 1-jén) szintén a második a régiók között. Területe az ország területének 19,06 %-a, lakossága az ország lakosságának 14,98 %-a (2001- ben még 15,3 %-a volt). A régió népsűrűsége jelenleg 84,74 fő/km 2. Az Észak-alföldi régió demográfiai helyzete viszonylag kedvező. Az Észak-alföldi régió népességszáma a KSH adatai szerint (Forrás: www.ksh.hu) 2009. január 1-jén 1.502.409 fő volt. Ebből Hajdú-Bihar megye lakossága 542.192 fő, Jász- Nagykun-Szolnok megye lakossága 394.891 fő, Szabolcs-Szatmár-Bereg megye lakossága 565.326 fő. Magyarországon 1981-től a népesség számának alakulására a folyamatos csökkenés a jellemző. Az országos trend alól egyetlen kivétel az Észak-alföldi régió volt, ahol egészen 1998-ig folyamatosan nőtt a népesség. Szabolcs-Szatmár-Bereg megye (és kisebb részben Hajdú-Bihar) igen magas születési számaira vezethető vissza egyébként, a régió máig viszonylag kedvező demográfiai helyzete. Országosan már a 80-as évektől tapasztalható a születések száma, és ezzel együtt a népesség csökkenése, ugyanakkor az Észak-Alföldön csak a 90-es évek közepén indult meg ez a folyamat, ráadásul nem is túl nagy intenzitással. A legmagasabb népességszámot a Régió 1998-ban érte el, ekkor a lakosok száma megközelítette az 1.570.000 főt. Ez a szám 2004-re (1.541.818 fő), azaz hat év alatt közel harmincezer fővel, 2009-re (1.502.409 fő) további közel negyvenezer fővel csökkent. A regionális adatok alapján kimondható, hogy az Észak-Alföld a természetes szaporodás tekintetében látszólag sokkal kedvezőbb képet mutat, mint bármelyik más régió (2004-ben a születési ráta itt 10,3 ezrelék volt, szemben az országos 9,4 ezrelékkel). Különösen magas ez a ráta Szabolcs-Szatmár-Bereg megyében (10,7 ezrelék), de a másik két megyében is az országos átlag feletti volt. A születési ráta e viszonylag magas értéke nagyobb részben a régió nem-cigány népességének az országost meghaladó gyermekvállalási hajlandóságára vezethető vissza, de e trendet tovább erősíti az itt jelenlévő nagyszámú (a teljes régióban mintegy 130.000 fős), és magas természetes szaporodással rendelkező roma népesség is. E magas születésszám ugyanakkor önmagában semmiképpen sem nevezhető feltétlen előnynek, mivel ez a régió sok kistérségében súlyos gazdasági és szociális problémákkal társul. Ezek közül a legfontosabb a viszonylag magas munkanélküliség és az eltartottak igen magas aránya, ami fokozott terheket ró az aktív keresőkre. Hátrányosan érinti a régiót továbbá a több évtizede tartó negatív vándorlási egyenleg is, amelynek eredményeként a bihari, illetve a közvetlen határmenti térségek váltak gyorsan fogyó népességű területekké. 3
Az Észak-Alföldön a teljes népesség mindössze 30,09 %-a (országos átlagban 36,21 %-a) tartozik a foglalkoztatottak közé, ami azt jelenti, hogy jelenleg egy keresőnek több mint három ember eltartásáról kell gondoskodnia a régióban. Ez a helyzet jelenleg Szabolcs-Szatmár-Bereg megyében a legkedvezőtlenebb (27 %), ahol az aktivitási ráta extrém alacsonynak nevezhető (a legrosszabb az ország megyéi között), de még a régióban a legkedvezőbb mutatóval rendelkező Jász-Nagykun-Szolnok megye is 4,1%-kal elmarad az országos értéktől. A munkanélküliek aránya az össznépességhez, de különösen a gazdaságilag aktív népességhez viszonyítva is mintegy másfélszeresen meghaladja az országos átlagot. Az Észak-alföldi régió gazdaságilag az egyik legelmaradottabb régió. Ennek okai elsősorban a befektetők számára kedvezőtlen földrajzi fekvés, és az infrastrukturális ellátottság hiányosságai, amelyek együttesen azt eredményezték, hogy a térségben az elmúlt évtized folyamán lényegesen kevesebb beruházás valósult meg, mint az ország nyugati és központi területein. A régióban az egy főre jutó GDP értéke az országos átlag mindössze 65,4 %-a, amivel alig előzi meg az utolsó helyen álló Észak-magyarországi régiót. A régió három megyéje közül Hajdú- Biharban a legmagasabb a GDP egy főre jutó értéke (az országos átlag 75,5 %-a), ennél kedvezőtlenebb helyzetű Jász-Nagykun-Szolnok megye, míg Szabolcs-Szatmár-Bereg megye (az országos átlag 55,5 %-ával) messze elmarad még a másik két megye mögött is. Az Észak-alföldi régió összességében vett nagyfokú elmaradottsága mögött ráadásul jelentős térségen belüli különbségek is meghúzódnak. A régióban pontszerűen dinamikusan fejlődő térségek találhatók, amelyek elsősorban a megyeszékhelyeket és szűkebb környezetüket foglalják magukba, ugyanakkor a Tisza-mentén elhelyezkedő belső, valamint a határ menti külső periférikus területek problémái folyamatosan erősödnek. Ezt a tendenciát tovább erősíti, hogy a régióban lényegében hiányoznak a regionális szintű együttműködés gazdasági, társadalmi, és kulturális hagyományai is. A régióban a nagyobb beruházási dinamika csak 1997-től indult meg. Üteme azóta nem marad el a nemzeti folyamatokétól, de a korábban megszerzett hátrányt, ez nem csökkentette jelentős mértékben. Az Észak-Alföldön jelenleg 25 ipari park és 3 vállalkozási övezet található. Összességében az Észak-alföldi régió gazdaságának versenyképessége az európai gazdasági térben nagy mértékben korlátozott. Az Észak-alföldi régió elmaradottsága több szempontból is szembetűnő, ugyanis amellett, hogy a régió igen kedvezőtlen GDP értékekkel jellemezhető, itt a harmadik legalacsonyabb a külföldi tőkebefektetések nagysága, messze elmaradva a dunántúli térségektől (az egy lakosra jutó befektetett külföldi tőke csak 30,8 %-a az országos átlagnak). A havi bruttó átlagkereset értéke az összes régiót figyelembe véve is itt a legalacsonyabb, alig éri el az országos átlag 80 %-át. A kedvezményezett térségek besorolásáról szóló 311/2007.(XI.17.) kormányrendelet szerint az Észak-alföldi régió 28 kistérsége közül 8 (HB: Berettyóújfalu ; JNK: Tiszafüred ; SzSzB: Baktalórántháza, Csenger, Fehérgyarmat, Mátészalka, Nyírbátor) a komplex programmal segítendő leghátrányosabb helyzetűek közé került besorolásra. További 7 kistérség (HB: Balmazújváros, Derecske-Létavértes, Hajdúhadház, Püspökladány ; JNK: Kunszentmárton ; SzSzB: Ibrány-Nagyhalászi, Tiszavasvári) minősül még leghátrányosabb helyzetűnek. A hátrányos helyzetűek közé tartozik mindezeken túl még 9 kistérség (HB: Hajdúböszörmény, Polgár ; JNK: Jászberény, Karcag, Mezőtúr, Törökszentmiklós ; SzSzB: Kisvárda, Nagykálló, Záhony). Az átmenetileg kedvezményezettek közé pedig további 1 (Hajdúszoboszló) kistérséget soroltak be. 4
Azaz a régió kistérségei közül mindössze 3 (Debrecen, Nyíregyháza, Szolnok) olyan található, azaz a régió kistérségeinek mindössze 10,7 %-a, amely nem minősül valamilyen formában kedvezményre jogosultnak. A kutatás-fejlesztési (K+F) intézményi hálózat fejlettsége ugyanakkor az Észak-alföldi régióban (a Közép-Magyarországi régió után) a második legjelentősebb. Erre a magas színvonalú K+F tevékenységre alapozva az innováció betelepülésének és fejlődésének elősegítése és ehhez kapcsolódóan a külföldi és belföldi tőke bevonásának ösztönzése a régió felzárkózásának szempontjából létfontosságú kitörési utat jelenthet. Az Észak-Alföld településállományának szerkezete igen változatos. A 3 megyeszékhely (megyei jogú város) dominanciája nagyon erőteljes, ugyanakkor gyakorlatilag hiányoznak a 30-60 ezer fős lakosságú nagyobb középvárosok (a kivétel Hajdúböszörmény 31.793 fő ), és mindössze 4 város tartozik a 20-30 ezer fős lakosságú kis-középvárosi kategóriába (Jászberény 27.134 fő, Hajdúszoboszló 23.296 fő, Törökszentmiklós 21.758 fő és Karcag 20.872 fő ). Ugyanakkor a kisvárosok száma (60) messze a legmagasabb a régiók között. Az Észak-alföldi régió településszerkezeti szempontból alapvetően két részre bontható. Korábban a régió döntő részén a mezőváros-tanya komplex településrendszer volt jellemző, ami azonban mára a tanyák számának fokozatos csökkenése miatt csak a Jászságban, a Nagykunságban, illetve Debrecen és Nyíregyháza környékén maradt fenn viszonylag nagyobb számban. Az így létrejött, egymástól nagyobb távolságra lévő és egymáshoz alig kötődő kisvárosok miatt e kistérségekben a többcélú társulások alig működnek Az Észak-Alföld más területein (ezek Szabolcs-Szatmár-Bereg perifériális térségei, valamint Bihar és a Közép-Tiszavidék egyes területei) viszont ezt megelőzően sem voltak tanyák és jelentős népességszámú mezővárosok, helyettük a sűrű, aprófalvas településszerkezet volt jellemző. E térségekben hosszú ideje problémát jelent az erős központi települések hiánya. Emiatt viszont ezekben a kistérségekben már a 90-es években szükségszerűen kialakultak az ésszerű együttműködés különböző formái. Az Észak-alföldi régió NUTS 2 három megyét (Hajdú-Bihar, Jász-Nagykun-Szolnok és Szabolcs-Szatmár-Bereg) NUTS 3 foglalja magában, melyek jelenleg további 28 statisztikai kistérségre LAU 1 oszthatók fel. A régióban 2010. elején összesen 389 település LAU 2 található. A statisztikai kistérségek és települések megoszlása megyénként a következő: Hajdú-Bihar megye: 9 kistérség 82 település Jász-Nagykun-Szolnok megye: 7 kistérség 78 település Szabolcs-Szatmár-Bereg megye: 12 kistérség 229 település A többcélú társulásokról szóló 2004. évi CVII. törvényben foglalt kistérségi besorolás a 2007. évi törvénymódosítással (MK.121. 2007.09.10.) változott meg. Az Észak-alföldi régióban a kistérségek száma ekkor kettővel nőtt. Megalakult a debreceni kistérség 2 településsel (az eddig különálló Debrecen város és az új kistérségbe átlépő Mikepércs község részvételével), illetve létrejött a záhonyi kistérség 11 településsel. Ezzel egyidejűleg a törvényhozók nem hagyták jóvá az ibrányi és nagyhalászi kistérség településeinek egy részéből létrehozni kívánt kemecsei kistérség megalakulását. A települések közül a népességkoncentráló erő és a fejlettségi színvonalat jelző társadalmigazdasági mutatók alapján egyértelműen kiemelkedik a 3 megyei jogú város (Debrecen 206.225 fő, Nyíregyháza 117.597 fő, Szolnok 74.885 fő ), bár közülük Szolnok regionálisan mindenképp periférikus helyzetű. Agglomerációjuk közül csak a debreceni tartozik a dinamikusan fejlődő kistérségek közé, a másik 2 kistérség (nyíregyházi, szolnoki) csak a fejlett stagnáló kategóriába sorolható. A régió 389 települése közül jelenleg összesen 68 településnek van városi rangja (ami a települések 17,48 %-a), míg további 31 település kapott nagyközségi besorolást. 5
Regionális identitás, kohézió Vizsgálati tapasztalatok azt mutatják, hogy az identitás és kohézió valamennyi elemét szinte egyik statisztikai-tervezési régió sem tartalmazza, mivel a regionális szintű cselekvési és szervezeti keretek eddig nemigen léteztek. Az Észak-alföldi régióban Szolnok megye hovatartozása tekintetében jelentkezik egy reális többirányúság, mivel a megye Tiszától nyugatra eső részei egyre erősebben kötődnek a központi körzet felé, a Körös-zug települései pedig inkább a Dél-Alföld felé orientálódnak. Ugyanakkor az Észak-alföldi Régió a szomszédos régiók közül leginkább Észak- Magyarországgal érdekelt az együttműködésben. A régión belüli közösségi tudat, regionális identitás megteremtése és folyamatos erősítése csak a különféle együttműködések révén jöhet létre. A régió hatékonyabb működését szolgálná az egyes szakterületek egymással is összehangolt specializációja. Debrecen a legalkalmasabb a régiós innovációscentrum-szerep betöltésére az Észak-alföldi Régióban (hiszen itt található a legtöbb felsőoktatási és K+F intézmény). Nyíregyháza regionális szerepkörének meghatározói viszont a város népességéhez viszonyítva nagy léptékű és rendkívül gyorsan felfutó kereskedelmi beruházások, valamint a pénzügyi szolgáltató hálózatok terjeszkedése. A város (szub)regionális szerepkörének meghatározói a kereskedelmi, vásárvárosi, üzleti szolgáltatási tevékenységek és a románukrán-szlovák határ közelségére alapozott nemzetközi funkciók lehetnek. Szolnok régión belüli fekvése és erős külső kapcsolatrendszere ugyanakkor legfeljebb a regionális logisztikai centrum-szerep betöltésére alkalmas. A megyék közötti kapcsolatok intenzitására erős befolyást gyakorol az elérhetőség minősége. A régió alacsonyabb rendű úthálózata meglehetősen rossz állapotban van, az egyik legalacsonyabb színvonalú az országban, ami rontja a sokdimenziós kistérségi kapcsolatok megerősödésének esélyét, de a regionalitásra is kedvezőtlenül hat. A nemzetközi szerepű úthálózat közelmúltbeli fejlesztése ugyanakkor viszont továbberősíti azt a kettős folyamatot, mely szerint az Észak-alföldi régió egyre intenzívebb kötődése alakul ki az Észak-Magyarországi régióhoz, míg Szolnok megye nyugati részének kapcsolatai a Közép-Magyarországi régióval erősödnek.). Jelentős kohéziós erőnek mutatkozik az Észak alföldi regionális együttműködésben a nemzetközi regionális kapcsolatok alakulása Románia két régiója: Körösvidék (Crişana) és Máramaros (Maramureş), illetve Ukrajna Kárpátalja (Zakarpatszkaja) régiója irányába is. Az Észak-alföldi régió közoktatása Az Észak-alföldi régió közoktatása összességében és sok szempontból igen hátrányos alaphelyzetből indul, de ezt az alapképletet is tovább árnyalják a régión belül tapasztalható különbségek. Jóval nagyobb arányú például az iskolázatlanok, és az alacsonyan iskolázottak aránya a bihari térségben és az északkelet-magyarországi aprófalvas külső (határ menti) perifériákon, továbbá a belső perifériákon (Közép-Tisza vidék), mint a Hajdúságban, a Jászságban és a Nyírségben, illetve értelemszerűen a városokban és a városkörnyéki településeken (különösen a megyeszékhelyeken és agglomerációs övezetükben). Az óvodai ellátás színvonala (a régiós közoktatás-fejlesztési koncepció szerint) összességében nem javult Észak-alföldi régióban a rendszerváltás óta. Az óvodai feladatellátási helyek számának (az elmúlt mintegy két évtizedben) a régióban tapasztalható 10,94 %-os csökkenése közel másfélszerese volt az országos (7,69 %) átlagnak. A csökkenés mértéke régió 3 megyéjében nagyon jelentős eltérést mutat: Hajdú- Bihar 7,46 %, Szabolcs-Szatmár-Bereg 8,64 %. Jász-Nagykun-Szolnok 18,06 %. Az 1990-1991. nevelési évben 768, a 2004-2005. nevelési évben 707, a 2008-2009. nevelési évben pedig már csak 684 óvodai feladatellátási hely működött a régióban. 6
Az óvodás gyermekek létszámának csökkenése ezen időszak alatt 17,06 % volt (országosan 16,73 %). Az óvodáslétszám a régióban az 1990-1991. nevelési évben 65.087 fő, a 2004-2005. nevelési évben 56.394 fő, a 2008-2009. nevelési évben pedig már csak 53.982 fő volt. A létszámcsökkenés megyénkénti eltérése itt is jelentős: Szabolcs-Szatmár-Bereg 11,39 %, Hajdú-Bihar 17,78 %, Jász-Nagykun-Szolnok 23,87 %. A gyerekszám csökkenésével egyidejűleg csökkent az egy óvopedagógusra jutó gyermekek száma (különösen Szabolcs-Szatmár-Bereg megyében nagyon kedvezőtlen ez a helyzet). A régióban tendenciózus az óvodák beintegrálása közös igazgatású közoktatási intézményekbe, ami a stratégia szerint sok helyütt a szándékok ellenére is a szakmai munka nívóromlását, és a költségvetési kényszernek megfeleltető szűkített szolgáltatásokat eredményezett. Az általános iskolák tárgyi, személyi feltételei a kiemelt fejlesztések ellenére sem érik el az országos átlagot. Az általános iskolai feladatellátási helyek számának (az elmúlt mintegy két évtizedben) a régióban tapasztalható 6,23 %-os csökkenése csak mintegy kétharmada volt az országos (9,67 %) átlagnak. A csökkenés mértéke régió 3 megyéjében szintén jelentős eltérést mutat: Szabolcs-Szatmár-Bereg 10,61 %, Hajdú-Bihar 5,29 %. Jász-Nagykun-Szolnok megyében viszont csak minimális (1,56 %-os) növekedés mutatható ki. Az 1990-1991. tanévben 562, a 2004-2005. tanévben 563, a 2008-2009. tanévben viszont már csak 527 általános iskolai feladatellátási hely működött a régióban. Az általános iskolás tanulók létszámának csökkenése ugyanezen időszak alatt 27,01 % volt, ami kevesebb, mint az ugyanezen időszak országosan 32,63 %-os létszámcsökkenése. Az általános iskolás tanulók létszáma a régióban az 1990-1991. tanévben 191.932 fő, a 2004-2005. tanévben 156.365 fő, a 2008-2009. tanévben pedig már csak 140.092 fő volt. A létszámcsökkenés megyénkénti eltérése itt is jelentős: Szabolcs-Szatmár-Bereg 23,58 %, Hajdú-Bihar 26,39 %, Jász-Nagykun-Szolnok 32,87 %. Összességében elmondható, hogy az alapfokú oktatás infrastruktúrájának mennyiségi mutatóiban (tantermek száma, osztálylétszám, pedagógus-diák arány) nem számottevőek a különbségek az egyes térségek között, a minőségi tényezők szempontjából viszont már igen (pl.: nyelvtanulási lehetőség, számítástechnikai ellátottság). A középfokú nevelés-oktatás terén a rendszerváltást követően megfelelően a nemzetközi és országos trendeknek az Észak-Alföldön is alapvető strukturális átalakulás ment végbe. A középfokú oktatásban az érettségit adó oktatási intézmények ma már túlnyomó többséget alkotnak. A felsőoktatásba felvettek számát tekintve azonban, különösen a leginkább piacképes felsőfokú képzések terén már nem tapasztalható ez a trend, ami arra utal, hogy a régióban, az átlagosnál is nagyobb mértékben jelent parkolópályát a gimnáziumi képzés. A középiskolai képzés térszerkezete két megyében (Hajdú-Bihar, Jász-Nagykun-Szolnok) kiegyensúlyozott. Szabolcs-Szatmár-Bereg megyében azonban az országos átlagtól jelentősen elmarad a középiskolába járók aránya, ami a megye különösen kedvezőtlen iskolai végzettségi mutatóinak tartóssá válását eredményezheti. Ezt a hatást erősíti, hogy a megye mintegy kétezer (többségében vélhetően a jobb képességűek közé tartozó) diákja más megyében jár középiskolába, azaz a humán erőforrások kiáramlása a megyéből már a középiskolás korban megkezdődik. Az Észak-alföldi régió további jellegzetessége a területi központok rendkívül erős szerepe, különösen Hajdú-Bihar, és Szabolcs-Szatmár-Bereg megyében. Debrecen és Nyíregyháza ugyanis nemcsak fejlettsége, hanem funkciógazdagsága révén is messze kiemelkedik megyéjéből. Debrecen például a Hajdú-Bihar megyében lévő középiskolai férőhelyek több mint 2/3-át összpontosítja, Nyíregyháza pedig Szabolcs-Szatmár-Bereg megye kapacitásainak mintegy felével rendelkezik, de hasonló a helyzet a diplomások számát 7
tekintve is. A középfokú feladatellátási helyek számának (az elmúlt mintegy két évtizedben) a régióban tapasztalható 146,41 %-os növekedése jelentősen alatta marad az országos (191 %-os) növekedési átlagnak. A növekedés mértéke régió 3 megyéjében jelentős mértékben eltérő: Szabolcs-Szatmár- Bereg 201,61 %-os, Hajdú-Bihar 170,91 %-os, Jász-Nagykun-Szolnok megyében viszont lényegesen alacsonyabb (71,88 %-os) növekedés mutatható ki. Az 1990-1991. tanévben 181, a 2004-2005. tanévben 383, a 2008-2009. tanévben pedig már 446 középfokú feladatellátási hely működött a régióban. A legutóbbi adatok szerint ebből 157 gimnázium, 151 szakközépiskola, 117 szakiskola és 21 speciális szakiskola. A középfokú intézményekben tanulók létszámának régióbeli növekedése ugyanezen időszak alatt 20,44 %, ami lényegesen magasabb volt (több mint kétszerese), mint az ugyanezen időszak országosan 11,04 %-os létszámnövekedése. A középfokú intézményekben tanulók létszáma a régióban az 1990-1991. tanévben 76.358 fő, a 2004-2005. tanévben 88.457 fő, a 2008-2009. tanévben viszont már 91.967 fő volt. 1.2. Az ÚMFT fogadásának tervezési rendszere, intézményi és személyi háttere, körülményei a régióban Az Új Magyarország Fejlesztési Terv (ÚMFT vagy NFT II.) tervezése során sokkal nagyobb szerepet kaptak a régiók, mint az NFT I. időszakában. Az ÉAOP tervezési és egyeztetési folyamata az operatív programban Az Észak-alföldi operatív program tervezési és egyeztetési folyamatairól a vezetői összefoglaló Partnerség fejezete szól az alábbiak szerint: A program elkészítése folyamán széles körű egyeztetésen esett át, mely kétirányú volt. Jelentette egyrészt a régión belüli konzultációkat, másrészt az egyes minisztériumokkal a ROP és az ágazati operatív programok tartalmi elemeire vonatkozóan megtett egyeztetéseket. A program hozzájárul a debreceni fejlesztési pólus program sikeres megvalósításához. A partnerségi folyamat lezárását követően a beérkezett észrevételeket a tervezők folyamatosan figyelembe vették és beépítették. Az ÉAOP partnerségi egyeztetése (7.) fejezet részletesen is ismerteti az operatív program tervezési és egyeztetési folyamatait: Az Észak-alföldi operatív program az Észak-Alföldi Regionális Fejlesztési Ügynökség Kht. (ÉARFÜ) tervezésében, az Észak-Alföldi Regionális Fejlesztési Tanács (ÉARFT) jóváhagyásával került megfogalmazásra és elfogadásra. A Virtuális Tervezői Hálózatot az ÉARFÜ 2004. őszén hozta létre, melynek keretében közel 120 szakember segítette a tervezést és vett részt a munkaanyagok elkészítésében, valamint az országos tervezési dokumentumok véleményezésében. A Virtuális Tervezői Hálózat 8 Tematikus Munkacsoport (TMCS) keretében végezte a munkát. A munkavégzés alapját egyrészt az Ügynökség honlapján kialakított tervezői munkafelület, másrészt a munka végzéséhez igazodó TMCS-ülések képezték. A Regionális Munkacsoport (RMCS) az 1076/2004. Kormányhatározatnak megfelelően jött létre azzal a feladattal, hogy a régió társadalmi, gazdasági partnerei és a tudomány képviselőinek részvételével biztosítsa a partnerségi folyamatok érvényesülését a tervezési 8
folyamatban. Az RMCS minden RFT-tanácsülés előtt szakmailag véleményezte az elkészült dokumentumokat. Az Észak-alföldi operatív program tervezési folyamata a régió helyzetelemzésével és SWOT analízisével kezdődött. Ezzel párhuzamosan kezdődött el a stratégiai program megfogalmazása, mely a régió teljes körű helyzetelemzésében feltárt valamennyi probléma megoldására határozott meg beavatkozási irányokat. A rendszeres ágazati egyeztetések eredményeként ezt követően kerülhetett sor az Észak-alföldi Operatív Program tartalmi elemeinek, forrásallokációjának és indikátor-rendszerének rögzítésére, majd pontosítására. Az Észak-alföldi Regionális Fejlesztési Tanács felhatalmazása alapján az ÉARFÜ Kht. végezte az Észak-alföldi operatív program társadalmi-szakmai egyeztetését. Az ÉARFÜ Kht. folyamatos, rendszeresen ismétlődő és széleskörű partnerségi együttműködést kezdeményezett a régióban a három fő tervezési dokumentum (a helyzetelemzés, a stratégiai program és az ÉAOP) társadalmasítása érdekében. A társadalmasítás négy fő színtere: - a tervezési munkába már korábban bevont TMCS és RMCS szakértőkkel való folyamatos konzultáció, - a kistérségi (27 kistérségben) és megyei (3 megyeszékhelyen) egyeztető fórumok megrendezése (önkormányzatok, kistérségi társulások, gazdasági szervezetek, civilek, szakmai intézmények stb.), - ágazati egyeztetések megtartása (régión belüli ágazati szervezetekkel, intézményekkel), - civil egyeztető fórum megszervezése. A partnerségi egyeztetések rendszeresen ismétlődtek, és az ÉARFÜ Kht. a tervezési dokumentumok minden munkaanyagát véleményezésre bocsátotta a regionális szereplők számára. Az Észak-alföldi operatív program társadalmasításának menete az alábbiak szerint alakult: - 2006. április első felében az ÉAOP munkaanyaga kiküldésre került az érintett szakmaitársadalmi szereplőknek. Az írásos vélemények, javaslatok beérkezési határideje 2006. május 15. volt. - 2006. április-május hónapokban megindultak a térségi egyeztetések, melyek keretében 27 kistérségi és 3 megyei fórumon nyílt lehetőség a régiós szereplők számára az ÉAOP-al kapcsolatos vélemények, javaslatok megfogalmazására. - 2006. április-május hónapban sor került a régión belüli szakmai-ágazati egyeztetésekre is, melyek keretében a különböző ágazatok képviselői egyes tématerületeknek megfelelően (például gazdaságfejlesztés, turizmus, agrárium, egészségügy stb.) véleményezték a regionális operatív programot. 2006. április-május hónapban a társadalmasításról sajtóanyag jelent meg az Északalföldi régió Regionális Hírlevelében, a három megyei napilapban, a helyi lapokban, és több riport hangzott el a Kapocs regionális magazinműsorban, valamint a helyi televíziókban is. - 2006 májusától folyamatos volt az egyeztetés az SKV és az ex-ante értékelést végző szakértőkkel, javaslataik, véleményeik folyamatosan beépítésre kerültek az ÉAOP-ba. - 2006. július és szeptember hónapok során, összesen két alkalommal került sor egyeztetésre az Észak-alföldi régió és az EU Bizottság delegációi között az ÉAOP tartalmáról. - 2006 októberében megtörtént az ÉAOP ágazatok általi véleményezése, a vélemények, javaslatok beépítése. 9
- Folyamatosan zajlottak a régiós-ágazati egyeztetések a tevékenységek lehatárolásával kapcsolatban. - Az ÉAOP egyeztetési munkaanyagai széles körű társadalmi véleményezés céljából több alkalommal felkerültek az Észak-alföldi régió honlapjára. A beérkezett vélemények feldolgozása folyamatosan zajlott. A társadalmi egyeztetések során beérkezett és értékelt vélemények az ÉARFT elé kerültek elfogadás céljából, ezek hatására az alábbi jelentősebb változások történtek az operatív programban: - Az Észak-Alföldi Operatív Program által támogatott beavatkozások közé bekerült a belterületi belvízrendezés, az aktív és mozgás-gazdag életvitelt kiszolgáló többfunkciós közösségi terek infrastrukturális fejlesztése, valamint a bölcsődék létrehozása és infrastrukturális fejlesztése; - a véleményeket figyelembe véve, az ÉARFT 2006. november 17-i ülésén a forrásallokáció módosítása mellett döntött, és 2 %-kal megnövelte a gazdaság működési feltételeinek javítása c. prioritásra fordítható összeget; - pontosabbá vált az ÉAOP indikátorrendszere is. Mindezek alapján elmondható, hogy a régió operatív programja a régió szakmai és társadalmi szereplőinek széles körű együttműködése révén öltött végleges formát, így ez egyértelműen biztosította az operatív program legitimitását. Az Észak-Alföldi Operatív Program Akcióterv 2009-2010. dokumentum 2008. november 20-án került véglegesítésre. A megkérdezettek szerint az OP és akcióterve koncepcionálásból teljesen kimaradt a közoktatási szakma, így az OKÉV is. Tudatos humánstratégiai tervezésről sem tud a szakma. Ezt a problémát csak fokozza, hogy a megkérdezettek szerint az ÉARFÜ közoktatási humánerőforrás bázisa igencsak hiányos. 10
2. A regionális közoktatás-fejlesztési stratégia és a régiófejlesztés 2.1. Előzmények, a stratégia készítése Az OKÉV Észak-Alföldi Regionális Igazgatóság Regionális Közoktatás-fejlesztési Koncepció-ja címet viselő regionális közoktatás-fejlesztési stratégia az Országos Közoktatási Értékelési és Vizsgaközpont (OKÉV) megbízásából készült a 2006. év második felében. A stratégia előzményei és kapcsolódása a regionális fejlesztéshez Az Oktatási és Kulturális Minisztérium által a stratégiával szemben megfogalmazott kiemelt cél többek között a közoktatás infrastrukturális és tartalmi-módszertani színvonalának növelése, valamint az oktatási infrastruktúra térbeni koncentrációjára alapozott térségi versenyképesség javítása volt. Ennek érdekében a minisztérium 2006-ban a dekoncentráció elvének alkalmazásával, a térségi szereplők aktív közreműködésére építve, régiós közoktatás-fejlesztési stratégia (RKFS) készítését határozta el az összes régió vonatkozásában. A dekoncentráció elvének alkalmazása ez esetben egyébként azt jelentette, hogy az OKÉV régióigazgatóságoknak a minisztérium leadta ezt a feladatot, elegendő idő és útmutatás biztosítása nélkül. A minisztérium szándéka egyébként az volt, hogy ezeknek a stratégiai dokumentumoknak kell közvetítővé válnia a központi tervek és a helyi igények között. Ennek alapján az elkészült Észak-alföldi regionális közoktatás-fejlesztési stratégiának is, többek között elő kellett segítenie a kormányprogramban szereplő oktatáspolitikai célok részletesebb kidolgozását, a szükséges fejlesztési célprogramok tervezésének támogatását, a közoktatás-ágazati térségi szemlélet kialakulását és megerősödését, valamint a közoktatási rendszer szereplőinek sokoldalú partnerségét. Az Észak-alföldi régióban, a közoktatási ágazatban a 2006. évet megelőzően egyáltalán nem volt (és legitimáltan ma sincs) hagyománya a megyei szintet meghaladó regionális tervezésnek. Ennek egyik alapvető oka az is, hogy a közoktatást mai napig szabályozó jogszabályok a tervezési kötelezettséget csak a helyi (fenntartói) és a megyei szint, majd 2004- től a kistérségi szint szereplői számára írnak elő. Az Észak-alföldi régióban az RKFS előtt regionális közoktatás-tervezési dokumentum nem született, a meglévő megyei közoktatás-fejlesztési és feladatellátási tervek pedig lényegében nem nevezhetők stratégiai tervezési dokumentumoknak. A megyei közoktatás-fejlesztési és feladatellátási tervek a kilencvenes évek közepén készültek, módosítgatásuk (az állapotrögzítés pontosítása) folyamatos. Az Észak-alföldi régió megyéiben ezekben a dokumentumokban, az utóbbi években esetileg megjelentek a régiós feladatellátás és koordináció halvány elemei, így az együttműködés a speciális ellátásban, a szakszolgálatok és szakmai szolgáltatások koordinált működtetése, a középfokú beiskolázás egyeztetése, és a kölcsönös tájékoztatás. Ugyanakkor még ezen elemek nagyobb része is alig jutott a megvalósítás közelébe főként azért, mert egyik megye sem kívánt forrásokat biztosítani megvalósításukhoz (az RKFS készítése idején egyébként Szabolcs- Szatmár-Bereg megyének éppen nem is volt érvényes fejlesztési terve). Az egyéb (alapvetően önszerveződő) térségi koordinációk ugyanakkor sokkal hatékonyabban működtek a régió közoktatásában. Így a szabolcsi iskolaszövetségek, a hajdú-bihari igazgatói munkaközösségek, vagy (főként Hajdú-Bihar és Jász-Nagykun-Szolnok megyékben) az ÉKP és a BGR hálózatszerűen együttműködő intézményei, tényleges térségi koordinációt végeztek. Ezek, és a kistérségi többcélú társulások alapját adhatták volna egy bottom up régiós fejlesztésnek is. 11
A régió három megyéje, vagy a regionális intézmények közötti informális kapcsolatok és egyeztetések sem nevezhetők szervezetszerűnek. Az OKÉV régióigazgatója ugyan vállalt egyfajta informális hírvivő szerepet a közoktatási jó gyakorlatok terjesztésében, de más rendszerszerű egyeztetés legfeljebb csak a három megyei pedagógiai szolgáltató között alakult ki. Ez utóbbira volt egyébként konkrét példa a szabolcsiak kezdeményezésére megkezdett, országosan is disszeminált, az OM (majd később az OKM) által szakmailag és anyagilag támogatott RKPSZ (régió és kistérség a pedagógiai szakmai szolgáltatásban) projekt is. Az Észak-Alföldi Regionális Közoktatás-fejlesztési Stratégia (ÉARKFS) mint közoktatáságazati régiós tervezési dokumentum, és az Észak-Alföldi Operatív Program (ÉAOP) mint átfogó régiós tervezési dokumentum kapcsolata meglehetősen egyoldalúan alakult. Az ÉAOP készítésekor a Regionális Fejlesztési Ügynökség (RFÜ) ugyan formálisan megkereste az akkori OKÉV (ma OH) régióigazgatóját, de ebből a találkozásból szervezetszerű kapcsolat nem jött létre. Az OKÉV régióigazgatósága egyébként a kész regionális közoktatás-fejlesztési stratégiát azonnal átadta a regionális fejlesztési ügynökségnek. Az OKÉV régiós igazgatósága az alábbiakat kérte nyomatékosan az ügynökségtől: - a hálózatelvűség egyértelmű preferálása (ami egyébként a gyakorlatban megállt a szabolcsi megyehatárnál), - a későbbi közoktatási pályázatokban legyenek konkrét szakmai feltételek (eszközigény, fejlesztés oka és indokoltsága, fenntarthatóság). E kérés azonban csak töredékesen lett figyelembe véve, így a regionális hálózat kifejezés és gondolat is ( történelmi okokra való hivatkozással) lényegében teljesen kimaradt az operatív programból. Az Észak-alföldi régióra is igaz, hogy a regionális közoktatási tervezést a tervezési előzmények alig voltak képesek támogatni, mivel: - régiós közoktatás-tervezés korábban nem volt a régióban, - a megyei közoktatás-fejlesztési tervek csak helyzetelemzést (a megyei közoktatás fejlesztésével, továbbá a tanulási utak biztosításával összefüggő területeket) rögzítettek, stratégia nélkül (azaz múlt és jelen leírása jövőbe mutatás nélkül), ezért a megyei közoktatás-fejlesztési tervek szerepük és színvonaluk alapján nem fejlesztési, hanem csupán adminisztratív állapotrögzítő dokumentumnak tekinthetők, - a kistérségi közoktatás-fejlesztési tervek alapvetően a fenntartói feladatellátással, illetve annak középtávú tervezésével foglalkoznak, színvonaluk (kevés kivételtől eltekintve) kritikán aluli, a megfogalmazott igények döntő többsége az infrastruktúra fejlesztésében merül ki, csak 10-20 % célozna tartalomfejlesztést, integrációt, - a települési közoktatás-fejlesztési tervek többségének színvonala még a kistérségi tervek színvonalát sem közelítette meg. A közoktatási feladatellátás mikrotérségi központjainak kijelölése e régióban sem történt meg, ugyanis itt is elmaradt az alapos közoktatás-ágazati mikrotérségi feltáró munka. A közoktatás regionális tervezése - a régiós stratégia készítése A közoktatáshoz kapcsolódó szakképzés-fejlesztésre 2004-ben elkészült középtávú szakképzés-fejlesztési stratégia gazdája az OKÉV koordinációjával működő regionális fejlesztési és képzési bizottság (az Észak-alföldi régióban egyébként számos szervezetnek van konkrét felelőssége az egyes szakmapolitikákat érintő térségi fejlesztési programok elkészítésében). Ezeknek a szervezeteknek a tervezési tapasztalatait is felhasználva készült a regionális közoktatás-fejlesztési stratégia. 12
E régióban is azok vettek részt a tervezésben, akiket ez irányú tapasztalataik okán az OKÉV regionális igazgatósága felkért erre a feladatra. A tervezőmunka két fázisa a következő volt: 1.) Helyzetelemzés (Herpai Imre; Baranyi Béla és Szabó Gyula az RKK-ból; Balogh Gyula) Baranyi Béla doktori iskolája készített diagnózist az OKÉV által biztosított adatok, információk, dokumentumok alapján. További információforrások voltak: a debreceni egyetem, a megyei közalapítványok, a megyei önkormányzatok, a kistérségi társulások, és megyénként iskolatípusi szakemberek. 2.) Koncepció-készítés a helyzetelemzés és a központi tervezési dokumentumok alapján (Polonkai Mária, Herpai Imre, Szabó Gyula, Balogh Gyula, Szabó Győzőné Szolnok) Az OKÉV régióigazgatója a koordinációt irányította és részt vett a koncepcionálásban is. A leírt koncepció szerint az Észak-alföldi régió közoktatás-fejlesztési stratégiájának célja az volt, hogy olyan hosszabb távra szóló fejlesztési stratégiai program készüljön, amely az Északalföldi régióban regionális, megyei, kistérségi és települési szinteken évekre szólóan megalapozza a közoktatás fejlesztését, összhangot teremtve a különböző területi szintek fejlesztési lehetőségei és megoldásai között infrastrukturális és szakmai-szakmapolitikai vonatkozásokban egyaránt. A stratégia megfogalmazásakor a készítők az alábbi (elkészült vagy akkor készülő) országos tervezési dokumentumokat vették figyelembe: Új Magyarország Fejlesztési Terv 2007 2013, Oktatási Minisztérium Hosszú távú Közoktatás-fejlesztési Stratégiája 2005 2015, Társadalmi Megújulás Operatív Program 2007 2013, Társadalmi Infrastruktúra Operatív Program 2007-2013. A figyelembe vett (elkészült vagy akkor készülő) regionális és megyei dokumentumok: Észak- Alföldi Operatív Program, Észak-Alföldi Operatív Program Akcióterve 2007-2008, továbbá Hajdú-Bihar, Jász-Nagykun-Szolnok és Szabolcs-Szatmár-Bereg megyék területfejlesztési koncepciói és stratégiai programjai voltak. Az Észak-alföldi régió közoktatás-fejlesztési stratégiájának (hivatalos nevén koncepciónak ) meg kellett fogalmaznia, hogy hogyan válhat alkalmassá a régió közoktatása az uniós, a hazai és a helyi fejlesztési források minél hatékonyabb felhasználására, a fejlesztési politika feltételrendszerének a megteremtésére. A stratégiával szembeni további fontos elvárásként fogalmazódott meg a régiók, valamint a belső- és külső perifériák közötti különbségek mérséklése, a regionális versenyképesség erősítése, a minőségelvűség biztosítása, valamint a társadalmi folyamatok fenntarthatósága, különös tekintettel a munkaerő-mobilitás erősítésére és a foglalkoztatási helyzet javítására. Mindezek miatt a stratégiának kiemelt fejlesztési szempontként kellett kezelnie a munkaerő-piaci igényeket, a fenntartható fejlődést és a fejlesztési stabilitásokat biztosító oktatáspolitikai prioritásokat, az uniós és országos fejlesztéspolitika közötti kompatibilitást, valamint a gazdaságitársadalmi versenyképességet szolgáló oktatáspolitikai paradigmákat. Mindezek miatt kiemelt közoktatás-fejlesztési célként kellett megjelölni az egész életen át tartó tanulás érvényesülését, a regionális oktatáspolitikával és fejlesztési programmal szemben érvényesítendő tartalmi (minőség, eredményesség, méltányosság) és technikai (fenntarthatóság, költséghatékonyság, elszámolhatóság) követelményeket, az oktatási és a kapcsolódó ágazati rendszerek és alrendszerek közötti együttműködést, valamint az oktatási szektor autonóm szereplőinek (önkormányzatok, oktatási intézmények stb.) tervezési tevékenységét. A stratégia a következő főbb tematikai-szerkezeti egységből épült fel: 1. Helyzetfeltárás 13
2. SWOT-elemzés 3. A regionális közoktatás stratégiai célrendszere 4. A regionális közoktatás-fejlesztés nyomon követése és értékelése, monitoringja 5. Mellékletek (táblázatok, ábrák) A helyzetfeltárás során rögzítették az Észak-alföldi régióban lehetséges közoktatás-fejlesztés gazdasági-társadalmi alapjait, feltételrendszerét és a fejlesztést meghatározó tényezőket. E tényezők közül részletesen elemezték a demográfiai jellemzőket és trendeket, a település szerkezet jellemzőit, a gazdaság és munkaerőpiac összefüggéseit, a régió társadalmi szerkezetét, a hátrányos helyzet (benne a roma népesség, szegregáció) és az oktatási infrastruktúra regionális sajátosságait, a kistérségi szintű településközi együttműködéseket. A stratégiakészítést szolgáló SWOT-elemzés összeállításakor a regionális koncepció különösen két fontos körülményre kívánt figyelmet fordítani: 1.) a SWOT-analízisben csoportosított kategóriákat ne válasszák el egymástól merev határvonalak (ugyanis az erősségek, a körülmények kevésbé szerencsés alakulása folytán lehetőséggé, esetenként akár gyengeséggé válhatnak, a lehetőségek viszont erősséggé, a gyengeségek pedig veszéllyé transzformálódhatnak oda-vissza egyaránt), 2.) a SWOT-elemzésben foglaltakat csak általános érvénnyel alkalmazzák az Északalföldi régió egészére, azon belül ugyanis mindig tekintettel kívántak lenni a regionális térségi, megyei, kistérségi, települési sajátosságokra, problémákra és lehetőségekre. A regionális közoktatás stratégiai célrendszerét leíró fejezetek és alfejezetek, a stratégiai jövőképből, a vízióból kiindulva részletesen tárgyalják a közoktatás-fejlesztés regionális stratégiai céljait, a közoktatási rendszer hatékony működését szolgáló konkrét fejlesztési lehetőségeket, a regionális közoktatás-fejlesztési stratégia eszközrendszerét, s nem utolsó sorban a regionális közoktatás-fejlesztés lehetséges forrásait. Az Észak-alföldi régió közoktatás-fejlesztési stratégiájának várható eredménye lehet a stratégia vezetői összefoglalója szerint, hogy ez a humánerőforrás-fejlesztés szempontjából meghatározó jelentőséggel bíró regionális közoktatás-fejlesztési program az uniós, a nemzeti fejlesztési, az ágazati, és a regionális programokkal összhangban eredményesen szolgálja az Észak-alföldi régió társadalmi-gazdasági felzárkóztatását, mérsékelve a közoktatás területén jelenleg mutatkozó regionális, kistérségi és települési különbségeket. A tervezési folyamat konkrét tanulságai közül ebben a régióban is megfogalmazható, hogy a települési és térségi koncepciók (megyei, kistérségi, települési közoktatás-fejlesztési intézkedési tervek) tartalma lényegében helyzetelemzésre, állapotrögzítésre szűkült, esetleges fejlesztési elképzeléseik pedig többnyire nem a valós igényeken alapultak. Szintén fontos tanulságként fogalmazható meg, hogy csak az egységes stratégiakészítési módszertan alkalmazásának eredményeként biztosítható a különböző tervezési szintek egymásra épülése, az összehasonlíthatóság, és a szakpolitikai stratégiák harmonizálása. 2.2. A régió közoktatás-fejlesztési stratégiájának térség-specifikussága Az alfejezet célja annak bemutatása, hogy megjelennek-e a stratégiában területi szempontok, a térségi közoktatás-tervezésnek vannak-e konkrét, kézzelfogható jelei, és mennyire vették figyelembe a regionális sajátosságokat a dokumentum készítésekor. Jól szemlélteti ezt a 2.6. fejezetben bemutatásra kerülő, tényeken alapuló policy-formálás módszerének alkalmazása. 14
A térség-specifikusság a stratégia minden fejezetében megjelenik: Az 1. fő fejezet (Vezetői összefoglaló) összegzése tartalmazza az Észak-alföldi régió közoktatás-fejlesztési stratégiájának specifikus térségi vonásait. A 2. fejezet (Helyzetfeltárás) szükségszerűen ad viszonylag átfogó régióképet az Észak-Alföld sajátosságairól. A Helyzetfeltárás meghatározó arányban a hagyományos megye (megyei jogú város) struktúrában mutatja be az Észak-alföldi régió jellemzőit, de megjelennek a régió egészére illetve az egyes kistérségekre vonatkozó specifikus megállapítások, sőt az Észak-alföldi régió más régiókkal való összehasonlítása is. A 3. fejezet (SWOT-elemzés) ugyanakkor egyértelműen régió / kistérség relációban elemzi az Észak-Alföld közoktatásának erősségeit, gyengeségeit, lehetőségeit, és veszélyeit, figyelembe véve a térségi együttműködés állapotát, és perspektíváját is. A 4. fejezet (A regionális közoktatási stratégia célrendszere) a stratégia jövőképét, a regionális közoktatás-fejlesztési stratégiai célokat, az ezek megvalósítását célzó javaslatokat, a közoktatás támogató alrendszereinek fejlesztését, valamint a regionális közoktatás-fejlesztés eszközrendszerének helyzete leírását és továbbfejlesztésének feladatait a tartalmazza. A helyzetelemzésben kimutatható (a régión belül általánosan elterjedt hagyományos gondolkodásnak megfelelő) megye-centrikus illetve részben a megyei jogú városok kiemelt szerepét hangsúlyozó vonalvezetés után, a jövőkép általánosabb megfogalmazásai a régió egészére nevesítődnek. Ez a nem túl markáns régió-központúság minőségi előrelépést jelent, ugyanakkor a hálózatelvűség gyakorlatilag hiányzik a perspektívák felrajzolásából (a ritka kivétel az utazó tanárok hálózatának megemlítése a stratégiában). A Vezetői összefoglaló (1.) fő fejezetben megtalálhatóak az Észak-alföldi régió közoktatásfejlesztési stratégiájának specifikus regionális vonásai, és jól látható az a szándék is, mely szerint a stratégia készítői az Észak-alföldi régió egészére kívántak átfogó megállapításokat megfogalmazni. E kulcsfejezetben egyébként nem mutatható ki a stratégia által több szempontból is kifejtett erős a megyei elhatárolódás, ami egyébként máig alapvető jellemzője az Észak-alföldi régiónak. A Helyzetfeltárás (2.) fő fejezet alfejezetei elsősorban megye (megyei jogú város), másodsorban kistérség specifikusak és csak néhol szerepel bennük az átfogó régiós szintű elemzés (az sem teljes körben). A más régiókkal történő, konkrét adatokra épülő összehasonlítás (néhány kivételtől eltekintve) szinte teljesen hiányzik. E fejezetben került megfogalmazásra a közoktatás régió-specifikus hátterét jelentő társadalmigazdasági kontextus is, azon társadalmi-gazdasági változási folyamatok köre és hatásai, amelyek befolyásolták a közoktatás intézményi, infrastrukturális viszonyait, a működést és az eredményességet. Mindezek ismertetése e régióban is alapvetően megyei összehasonlításon alapul, a kistérségi szint csak másodlagosan kerül említésre. A közoktatási feladatellátás régiós finomszerkezetének bemutatására viszont kísérlet sem történik, a mikrotérségi szerkezet feltárásának szükségessége még igényként sem jelenik meg ebben a fejezetben. A helyzetelemzés során tehát folyamatosan kiemelt szerepet kap az adottságaiban és mentalitásában erősen eltérő 3 megye (Hajdú-Bihar, Jász-Nagykun-Szolnok, Szabolcs- Szatmár-Bereg), és a 3 megyei jogú város (Debrecen 206.225 fő, Nyíregyháza 117.597 fő, Szolnok 15
74.885 fő ), bár közülük Szolnok regionálisan mindenképp periférikus helyzetben van, továbbá a régió akkori 26+1 (jelenleg 28) kistérsége, mint elemzési dimenzió. A régió kistérségeinek száma a 2007. évi törvénymódosítás eredményeként kettővel nőtt. A régió sajátosságainak bemutatása 5 főbb kérdéskörbe csoportosított (a demográfiai jellemzők, a gazdasági-munkaerőpiaci jellemzők, a társadalmi meghatározottságok, az infrastruktúra sajátosságai és a településszerkezet). A fejezet szerkezete az alábbi: 2.1. A régió közoktatásának társadalmi-gazdasági alapjai, feltételrendszere és várható alakulása 2.1.1. Demográfiai jellemzők és trendek 2.1.2. Gazdaság és munkaerőpiac 2.1.3. Képzettség, társadalmi szerkezet, hátrányos helyzet, roma népesség, szegregáció 2.2. Az oktatási infrastruktúra regionális sajátosságai 2.3. A közoktatás és a településszerkezet sajátosságai az átalakulás lehetséges tendenciái, különös tekintettel a hátrányos helyzet sajátosságaira és a kistérségi szintű településközi együttműködésekre Az Észak-alföldi régió közoktatási ágazat szempontjából elemi fontosságú másodlagos (közoktatási mikrotérségi) térszerkezeti feltárását a helyzetelemzés nem említi, ami azt mutatja, hogy a régióban a közoktatási feladatellátás mikrotérségi struktúráját 2006. év vége előtt biztosan nem tárták fel, így a stratégia készítői ilyen információkra nem támaszkodhattak. A közoktatási feladatellátás részletes mikrotérségi elemzésére egyébként, azóta sem került sor az Észak-alföldi régióban. A térség-specifikusság másik dimenzióját jelenti az ország egészével (annak átlagával) való összehasonlítás (a közoktatás eredményessége, munkaerő-piaci adatok, demográfia adatok, stb. terén), illetve a többi régióval való tételes összehasonlítás. Ezekre a helyzetelemzés csak részlegesen, és sokszor konkrét, összehasonlító számadatok nélkül tér ki. Ilyen például: a születésszám, a halálozási arány, az egy főre jutó GDP, a bruttó átlagkereset, stb. Összességében a helyzetelemzésből egyértelműen láthatók a markáns megyei sajátosságok, ugyanakkor a régió konkrét és átfogó jellemzőit, sajátosságait, továbbá legfontosabb erősségeit és hiányosságait nem lehet maradéktalanul kibontani. A SWOT elemzés (3.) fő fejezet ugyanakkor a helyzetelemzéshez képest alapvetően régiós szinten jeleníti meg a területiséget, mint fontos szempontot. A teljes SWOT elemzés 71 elemből áll (erősségek 14, gyengeségek 27, lehetőségek 17, veszélyek 13), melyek döntő többsége közvetve (indirekt módon) tartalmaz területi vonatkozásokat is. A SWOT-elemzés elemei közül a szöveg alapján az alábbi 22 esetben (az esetek mintegy 31 %-ában) azonosítható be közvetlenül (direkt módon) területi vonatkozásra, térségspecifikusságra utaló megfogalmazás. Látható, hogy az erősségek között 4, a gyengeségek között 9, a lehetőségek között 4 és veszélyek között 5 ilyen területi szempont van. Direkt területi szempontok a SWOT elemzésben: ERŐSSÉGEK: * Több kistérségben és településcsoportok esetében (főként Szabolcs-Szatmár- Bereg megyében) a természetes szaporodás magasabb, a halandóság alacsonyabb az országos átlagnál. * Néhány kistérségben és több településen a fiatalabb, iskolaköteles korú korosztályok átlag fölötti aránya. * Fejlett, a pedagógus utánpótlást biztosítani képes sokszínű felsőoktatási intézményrendszer, jelentős pedagógusképző kapacitás (Debrecen, Nyíregyháza, Hajdúböszörmény, Jászberény). 16
* Az országos átlagnál városiasabb, gazdaságfejlesztésre alkalmas településszerkezet (országosan Hajdú-Bihar megyében a legmagasabb a városi népesség aránya). GYENGESÉGEK: * Egyes térségekben kritikus a népességmegtartó erő. * Számottevő térségi fejlettségbeli és kulturális különbségek, az elmaradott térségek magas aránya. * Jelentős különbségek a kistérségek gazdasági fejlettségében (centrum periféria viszony). * Kistérségenként és településtípusonként jelentős különbségek a közoktatási infrastruktúra fejlettségében és korszerűségében. * Külső (határ menti) és belső perifériák, nehezen megközelíthető települések nagy száma * Az aprófalvak (500 és 1000 fő alatti települések) jelenléte nehézséget okoz különböző intézmények működtetésében (pl. Felső-Tisza-vidék, Dél-Bihar). * Egyes kistérségekben erőteljes elszegényesedési és szegregációs folyamatok. * Helyenként hiányos kommunális infrastruktúra. * Funkcionálisan viszonylag gyenge kisvárosi hálózat a régió kiterjedt térségeiben. LEHETŐSÉGEK: * Kelet-nyugati és észak-déli tranzitszerep felerősödése. * Hármashatár-régió szerep, a határon átnyúló gazdasági-társadalmi kapcsolatok erősödése. * Debrecen nemzetközi versenyképességű pólusközpont szerepének megerősödése. * A regionális, mindenekelőtt a komplex kistérségi együttműködésben rejlő lehetőségek kiaknázása a közoktatásban VESZÉLYEK: * A régión belüli térségi, kistérségi, települési különbségek további növekedése. * A közoktatás demográfiai utánpótlásának rohamos csökkenése elsősorban a hátrányos helyzetű kistérségekben és településeken. * A halmozottan hátrányos helyzetű települések számának növekedése a külső és belső perifériákon. * A gazdaságpolitikai tényezők kedvezőtlen alakulása miatt a befektetési érdeklődés alacsony marad a hátrányos helyzetű kistérségekben és településeken. * A régió, főként pedig egyes kistérségek és településcsoportok elérhetőségét javító fejlesztések elmaradása, illetve késedelmes megvalósulása. A stratégia több helyen is alkalmazza a régiós periféria meghatározást. Ezt a fogalmat a stratégia készítői a hátrányos vagy halmozottan hátrányos, többnyire aprófalvas, közlekedési szempontból nehezen megközelíthető, gazdasági-társadalmi és infrastrukturális szempontból elmaradott, mindezek mellett akut munkanélküliséggel terhelt kistérségekre és településcsoportokra alkalmazzák. Ezekben a térségekben a fokozottan meglévő gyengeségek többnyire erősen lerontják, időnként kétségessé teszik, sőt akár annulálják is a kedvező feltételekből származó előnyhelyzet eredményességét. A perifériák két típusát is megkülönbözteti a stratégia: - külső (határ menti) periféria: Vásárosnaményi, Fehérgyarmati, Csengeri, Mátészalkai, Nyírbátori, Hajdúhadházi, Derecske-Létavértesi, Berettyóújfalui kistérségek, 17
- belső periféria: Polgári, Tiszavasvári, Tiszafüredi stb. kistérségek. A regionális közoktatási stratégia célrendszere (4.) kulcsfejezet a stratégia jövőképét, a regionális közoktatás-fejlesztési stratégiai célokat, az ezek megvalósítását célzó javaslatokat, a támogató alrendszerek fejlesztését, valamint a regionális közoktatás-fejlesztés eszközrendszerének helyzete leírását és továbbfejlesztésének feladatait a tartalmazza, az alábbi alfejezet-szerkezetben: 4.1. Stratégiai jövőkép 4.2. A közoktatás-fejlesztés regionális stratégiai céljai 4.3. A közoktatás-fejlesztés regionális stratégia megvalósítását célzó javaslatok 4.4. A közoktatás-fejlesztés támogató alrendszereinek fejlesztése 4.5. A regionális közoktatás-fejlesztés eszközrendszerének helyzete és továbbfejlesztésének feladatai A Stratégiai jövőkép (4.1.) fejezet leírásában található általánosabb érvényű megfogalmazások elsősorban a régió egészére nevesítődnek. Ez a viszonylag puha régió-központúság a megye-centrikus helyzetelemzéshez képest minőségi előrelépést jelent, annak ellenére a hálózatelvűség gyakorlatilag hiányzik a perspektívák felrajzolásából (a ritka kivétel az utazó tanárok hálózatának megemlítése a stratégiában). Ugyanis a nagyságrendileg különböző (az előző szinteket bennfoglaló) NUTS / LAU szinteken, az egyes eltérő térségi hatókörű közoktatási feladatok ellátásának optimalizálására vonatkozó szándék, vagy a közoktatási feladatellátás és intézményrendszer hálózatelvű fejlesztésének szándéka a jövőképből csak nyomokban és áttételesen mutatható ki. A Közoktatás-fejlesztés regionális stratégiai céljai (4.2.) az Észak-alföldi regionális közoktatás-fejlesztési stratégia leginkább hangsúlyos fejezete. Az oktatás tárgyi feltételeinek javítása (4.2.1.) és Az információs és kommunikációs technológiák alkalmazása (4.2.2.) stratégiai célok nem tartalmaznak térségi elemeket. Az oktatási egyenlőtlenségek mérséklése (4.2.3.) stratégiai cél már tartalmaz némi térségi megközelítést, néhol markánsnak tűnő megfogalmazásban: A megyeszékhelyek, például Debrecen közoktatása sok esetben nem mutat lemaradást a legjobb helyzetben lévő iskolákkal összehasonlítva, ezek versenyképes tudást biztosítanak akár fővárosi intézményekkel összevetve is. Ugyanakkor a régió közoktatási intézményeinek döntő többségében sokkal rosszabb a helyzet, a különbségek drámainak nevezhetők. Ez a stratégiai cél az alkalmazható eszközök kulcsfogalmaként az integrációt nevesíti, ugyanakkor ez itt csak az egyén integrációját jelenti. Az ésszerű intézményintegrációt ez a stratégiai elem meg sem említi. A költséghatékonyság és az irányítás javítása (4.2.4.) stratégiai cél esetében a készítők már nem mellőzhették a térségi megközelítés minimumát ( A társulások, települések és intézmények közötti együttműködés támogatása és fejlesztése meghatározó a költséghatékonyság javításában. ). Ugyanakkor még ez esetben is csak igen óvatos megközelítésben szorgalmazzák a hálózatosodás alapelemeiként létrehozandó (alapvetően intézményfenntartó) társulásos megoldásokat: Bizonyosra vehető, hogy az eredmények számos esetben sértenek helyi érdekeket, az önkormányzatok, a kistelepülések lakossága általában a végsőkig ragaszkodik az iskolához, társulásban, a tankötelesek utaztatásával nem akarják vállalni a feladatellátást. Éppen ezért fontos, hogy a módosítási javaslatok széles körben kerüljenek megvitatásra társadalmi és 18
politikai fórumokon való, és az érdekegyeztetési eljárások eredményeit a lehető legnagyobb mértékben figyelembe kell venni a végleges tervek kidolgozásánál. E körülmények figyelembe vételével olyan érdekeltségi környezet kialakítása, konkrét társulási formák létrehozása és a már jól működő modellek elterjesztése a cél, amelyek esetében nem sérülnek a helyi érdekek, egyúttal biztosíthatók az eredményességi és hatékonysági elvárások, valamint az irányítás szakszerűsége egyaránt. A stratégia készítői (2006. év végén) e fejezetben jogilag és pénzügyileg rendezetlennek nevezik a már létrejött többcélú kistérségi társulások szerepét a közoktatási intézményfenntartó társulások működtetésében, illetve a szabad intézményváltozásból adódó finanszírozási problémák kezelésében (az eljáró óvodások, iskolások normatív támogatásának kiegészítése esetleges, ami nem segíti elő a társulások stabilitását). Ez az aggály nagy valószínűséggel nem azért került a stratégiába, mert a stratégia készítői nem ismerték a jogi rendezettséget biztosító, a települési önkormányzatok többcélú kistérségi társulásáról szóló 2004. évi CVII. törvényt, vagy a rendezett finanszírozási hátteret először biztosító 2005. évi CLIII. számú, azaz a 2006. évről szóló költségvetési törvényt. Ez utóbbinak 8. számú melléklete V. része ugyanis 15,4 milliárd Ft (illetve a leghátrányosabb helyzetű kistérségek felzárkóztatására további 9 milliárd Ft) összegben határozta meg a kifogásolt finanszírozási rendezetlenség konkrét fedezetét. Ezek az azóta is folyamatosan emelkedő kötött normatív támogatások ugyanis az országban mindenütt példátlan gyorsasággal eredményezték a többcélú kistérségi társulási hajlandóság megerősödését. E jogi és finanszírozási rendezetlenségre utaló megállapítás tehát nagy valószínűséggel inkább a régió meghatározó részének társulási együttműködést hagyományosan elutasító önkormányzatai miatt került a stratégia szövegezésébe, mintegy figyelemelterelésként. Mindez természetesen nem erősíti a térségi szemlélet, és a hálózatelvűség meggyökeresedését az Észak-alföldi régióban. A kistérség szerepe a közoktatási feladatellátásban (4.2.5.) alfejezetben megfogalmazottak szükségszerűen nem mellőzhetik a térség-specifikus elemeket. Ugyanis a többcélú társulások számára kötelező tervezés, a 2004. 2005. években megjelenő ösztönző támogatás, majd a 2006. évtől belépett normatív támogatás miatt az Észak-alföldi régióban is egyre inkább jellemzővé vált, a többcélú kistérségi társulásban történő feladatellátás. A stratégia tényként rögzíti egyrészt azt, hogy a 2006. év végén a társult önkormányzatok kötelező feladataik egy részét (pl. logopédiai ellátás, gyógytestnevelés, utazó gyógypedagógus, stb.) a többcélú társulással együttműködve, vagy intézményfenntartó társulásokat létrehozva látják el a régióban, sőt az alapfeladat ellátás területén is lassú közeledés tapasztalható. Másrészt elismeri azt is, hogy láthatóan felgyorsítja az intézményfenntartó társulások létrehozását a 2007. szeptemberétől érvényesített, teljesítménymutatókra alapozott, normatív finanszírozás. Ugyanakkor bár e fejezet is a stratégiai célok közé került beillesztésre a tények rögzítésén túl itt sem kerül sor a térségi együttműködések felgyorsításának, minőségi átalakításának és szervezetszerűsége biztosításának stratégiai célként történő megfogalmazására. Így természetesen a térségi együttműködések hálózatelvű átgondolására sem történik még elemi kísérlet sem e stratégiai cél keretei között. Az oktatás minőségének fejlesztése (4.2.6.), A pedagógusok szakmai fejlődésének támogatása (4.2.7.), valamint Az egész életen át tartó tanulás megalapozása (4.2.8.) stratégiai célok kibontása szintén nem tartalmaz térség-specifikus elemeket. 19
Az előzőekben felsorolt 8 stratégiai cél részletes megfogalmazása meglehetősen puha és konfliktuskerülő, lényegében alig vállalja az elkerülhetetlenül fontos perspektívák rögzítését, amennyiben azok nem illenek bele a régióra jellemző hagyományos fenntartói gondolkodásmódba. Mindezt feltehetően nem a stratégiakészítők konformizmusa, hanem a régióban általános (vagy általánosnak vélt) "realitások" indukálták. Az Észak-alföldi régió közoktatás-szervezési gyakorlatában esetlegesen megjelenő együttműködések döntő többségükben a LAU 2 (korábban NUTS 5) szinten azaz a települési önkormányzatok között jelennek meg, mint például a közoktatási intézmények fenntartása intézményfenntartó társulási együttműködésben. Az együttműködések esetenként megtalálhatóak az egyes LAU (NUTS) szintek között is. Ilyen NUTS 3 például a szakmai szolgáltatás (a megyei szakmai szolgáltatók által nyújtott szolgáltatások igénybe vétele az intézményfenntartó társulás, vagy a közoktatási intézményt fenntartó települési önkormányzat LAU 2 részéről), vagy hasonlóan a pedagógiai szakszolgálati feladatok egy részének ellátása (pl.: tanulási képesség-vizsgálat, korai fejlesztés) megyei, térségi kínálatban az intézményfenntartó társulás vagy település számára. Az Észak-alföldi régióban a térszerveződési szintek közötti együttműködésekben továbbra is egyértelműen meghatározó a megyei NUTS 3 szint, és csak másodlagos a kistérségi LAU 1 szint szerepe. A közoktatás-fejlesztés regionális stratégia megvalósítását célzó javaslatokat tartalmazó (4.3.) kulcsfejezet az előzőekben felsorolt 8 stratégiai célhoz kapcsolódóan fogalmaz meg összesen 48 javaslatot. E javaslatok közül mindössze az alábbi 3 (az összes javaslat 6,25 %-a) esetében ismerhető fel (a többnyire igen puhán megfogalmazott) térség-specifikus elem: > A demográfiai adatok kedvezőtlen alakulása miatti szorító pénzügyi helyzet, az iskolával szemben támasztott differenciált követelmények (különböző speciális képzési programok munkamegosztás szerinti biztosítása) indokolják az oktatásfinanszírozási rendszer átalakítását, az együttműködések erősítését a nehezen fenntartható, kisméretű intézmények között. > A kistelepülések iskolái esetében, ahol a 8 általános iskolai évfolyam indítása sem biztosított indokolt és támogatandó az egyes települések iskolái, több település iskolái közötti együttműködés és munkamegosztás a korszerű, szakszerű, versenyképes nevelésoktatás tárgyi és személyi feltételeinek megteremtése. Az együttműködés számos formában elképzelhető a helyi körülményektől függően (tanárok közös foglalkoztatása, képzési programok párhuzamosságának megszüntetése, intézményfenntartói társulás létrehozása). > Amennyiben lehetséges, elképzelhető több alsó évfolyam (4 6) megtartása az adott településen, ehhez sajátos pedagógiai program kidolgozása szükséges. A közoktatás-fejlesztés támogató alrendszereinek fejlesztése (4.4.) fejezet mind a 4 alfejezetében egyértelműen megjelennek a térség-specifikusság jelei. A Regionális információs és kutatási tevékenység (4.4.1.) alfejezetben lényegében a régió egyébként igen gazdag felsőoktatási potenciálja kerül részletes ismertetésre (nagy valószínűséggel a stratégiakészítők ez irányú erős motivációja miatt). A közoktatás alapvető információit tartalmazó országos közoktatási adatbázis mellett szükséges régió-specifikus közoktatási információk gyűjtése, rendszerezése és szolgáltatása ugyanakkor nem jelenik meg szükségletként és célként a fejezetben, annak ellenére, hogy a fellelhető adatok tematikus rendszerezését és feldolgozását követően célszerű lehet az egyes 20