MAGYAR KÖZBESZERZÉSI INTÉZET 0 Utat mutatunk. gyakorlati KÖZBESZERZÉSI 1 KÉZIKÖNYV ÖNKORMÁNYZATI KÉPVISELŐK SZÁMÁRA BUDAPEST, 2010. ÁPRILIS
Jelen kézikönyv a VKI szakmai álláspontját fogalmazza meg, és semmilyen módon nem tekinthető kötelező érvényűnek. A Kézikönyvben megállapítottak a közbeszerzési joggyakorlat változása szerint, továbbá a Közbeszerzési Döntőbizottság határozatainak függvényében alakulhatnak. A KÉZIKÖNYVET készítették: dr. Barna Orsolya dr. bihary judit Haszonicsné dr. Ádám Mária dr. Kiss Ferenc lektorálta: Köszönetnyilvánítás Maiyalehné dr. Gregóczky Etelka 2 HUNGARY Külön köszönet a CREATIVE COMMON HUNGARY MAGYARORSZÁG GROUP-nak a rendelkezésre bocsátott haza településeken készült színvonalas fotókért.
tartalom 3 BEVEZETÉS.4 i.döntési PONTOK AZ ÖNKORMÁNYZATI KÖZBESZERZÉSI ELJÁRÁSOKBAN.6 I.1. Döntési pontok a tervezés során...6 I.2. Döntési pontok a közbeszerzési eljárásban.8 I.2.1. Az ajánlattételi szakasz.8 I.2.2. A bírálati szakasz.. 10 I.3. döntési pontok a közbeszerzési szerződés teljesítése során 12 I.3.1. a közbeszerzési szerződés megkötése..12 I.3.2. A közbeszerzési szerződés módosítása.....13 I.3.3. A közbeszerzési szerződés teljesítése.14 II. A közbeszerzési eljárások önkormányzati tervezése...15 II.1. általában az önkormányzati tervezés jelentőségéről..15 II.2. az önkormányzati közbeszerzési tervezés költségvetési összefüggései...16 II.3. az önkormányzati közbeszerzési terv....17 II.4. a közbeszerzési tervezés alapja: az egybeszámítási kötelezettség 18 II.5. a közbeszerzési eljárás anyagi fedezetének a kérdése.. 20 III. az önkormányzati közbeszerzési szabályzat....21 IV. mikor nem kell közbeszerzési eljárást lefolytatni? kivételi kör és in-house beszerzés 25 IV.1. közvetlen szerződéskötés közszolgáltatás nyújtására... 25 IV.2 általános kivételek a kbt. hatálya alól...29 V. a közbeszerzési eljárások típusai, időigénye 33 VI. az önkormányzati zöld közbeszerzések gyakorlati előnyei..39 VII. A helyben központosított közbeszerzések...45 VIII. szakmai ajánló.....48
bevezetés soron jelentős részben az ő testületi, vagy egyedi 4 Az államháztartás irányítása tehát az ország egész sorsára kiható jelentőségű. E fontosságánál fogva az a kívánatos, hogy ne ötletszerű legyen, a mindenkori erősebb vagy hangosabb érdekeknek kielégítéséből álljon, hanem nagy körültekintéssel, messze kitűzött célokkal és a gazdasági élet szakadatlan folytonosságával számolva történjék. Magyari Zoltán A helyi önkormányzatok a közbeszerzési piac meghatározó résztvevői, így felkészültségük a közbeszerzési eljárásokban döntő befolyással bír. Ezen felkészültségben meghatározó jelentőséggel bír a települési képviselők, valamint polgármesterek szakmai rálátása, hozzáértése, hiszen mint az önkormányzatok döntéshozói, végső döntéseiktől függ sok tekintetben a közbeszerzési piac. Minderre figyelemmel kulcsfontosságú, hogy szakmailag felkészült, az önkormányzat hosszú távú érdekeire figyelemmel lévő döntéshozói struktúra alakuljon ki, ne csak a nagy létszámú szakembergárdával, külső tanácsadókat megfizetni képes nagyobb önkormányzatoknál, hanem a kisebb, humán erőforrásokban kevésbé bővelkedő települések esetében is. A VKI jelen kiadványának a célja, hogy egyfajta tudásbázisként elősegítse a polgármesterek, települési képviselők munkáját, és az általános közbeszerzési ismereteken túlmutató, az önkormányzatok döntéshozói számára specifikált tudásbázist képezzen, amely jól használható az önkormányzati közbeszerzési eljárások folyamatában. A Kézikönyv a hatályos magyar önkormányzati és közbeszerzési jogszabályokkal dolgozik, ezek alkalmazásához nyújt gyakorlati segítséget.
Nem mulaszthatjuk el azonban annak a körülménynek a hangsúlyozását, mely szerint a jelenleg hatályos magyar közbeszerzési jogi környezet megérett egy alapos felülvizsgálatra, és a meghatározó közbeszerzési irányelvek 17/2004/EK, valamint a 18/2004/EK irányelv keretei között szükséges lenne, egy a magyar piaci körülményekre, és a hazai jogi szabályozási környezetre fokozottabb mértékben figyelemmel lévő normaszöveg kialakítására. Ez a remény indított bennünket arra, hogy belevágjunk JOGSZOBRÁSZAT nevű kezdeményezésünkbe, amelyről bővebben a VKI honlapján találhatóak információk. 5 www.kozbeszerzesiintezet.hu
I. döntési pontok az önkormányzati közbeszerzési eljárásokban A közbeszerzési eljárás általános menete 6 Az önkormányzat részéről döntési pozícióban hatáskörtől függően - a polgármester, illetve a helyi képviselő-testület, vagy annak közbeszerzési bizottsága van. Sikeres munkájuk kulcsa, hogy tisztában legyenek a közbeszerzési eljárásokkal kapcsolatos jogaikkal és kötelezettségeikkel. I. Tervezés - projekt kiválasztása (adott esetben) - beszerzési igény felmerülése - források rendelkezésre állásának vizsgálata - közbeszerzési kérdések tisztázása II. Közbeszerzés lefolytatása - beszerzési igények alapján felhívás és dokumentáció készítése - eljárás kiírása - bontás - bírálat - döntés az eljárás eredményéről - szerződéskötés III. A teljesítés szakasza - a szerződés teljesítése - a szerződés módosítása - a szerződés megszűnte Amint az a mellékelt ábrán is jól látható, az önkormányzati döntéshozó feladatai nem merülnek ki pusztán a beszerzési igény meghatározása vonatkozásában, és nem korlátozódnak pusztán a tervezés szakaszára. Tekintsük át röviden tehát, mit is jelentenek fentiek a gyakorlatban. I.1. Döntési pontok a tervezés során Az önkormányzatok Magyarország EU csatlakozása óta jelentős mértékben képesek uniós forrásokhoz hozzáférni, amely pályázati forma azonban komoly előrelátást és tervezést követel A közösségi forrásból megvalósított beszerzések tekintetében először is magának a projektnek a lebonyolításával kapcsolatos kérdéseket kell áttekinteni. Az EU strukturális alapjaiból és Kohéziós Alapból származó támogatások hazai felhasználásáért felelős intézményekről szóló 1/2004. (I.5.) Korm rendelet 28. (3)
7 bekezdésében 1, valamint a 2007-2013 időszakban az Európai Regionális Fejlesztési Alapból, az Európai Szociális Alapból és a Kohéziós Alapból származó támogatások felhasználásának általános eljárási szabályairól szóló 16/2006. (XII.28.) MeHVM-PM együttes rendelet 20. -ban foglaltak alapján főszabályként a közbeszerzési eljárások lefolytatása a kedvezményezett át nem ruházható felelősségi- és határkörébe tartozik, mivel e vonatkozásban: a) a kedvezményezett állítja össze a felhívást és a dokumentációt; b) a kedvezményezett folytatja le a közbeszerzési eljárást; c) jogorvoslati eljárás estében a kedvezményezett jár el; d) a kedvezményezettnek a jogszabályban meghatározott komoly tájékoztatási kötelezettsége van a közbeszerzési eljárások különböző aspektusairól az Európai Uniós Közbeszerzési és Koordinációs Egység (EKKE) felé; e) az EKKE a kedvezményezettel tartja közbeszerzési ügyekben a kapcsolatot; f) a bírálóbizottságban csak a kedvezményezett, az EKKE, illetve az NFÜ részéről vehetnek részt szavazati joggal. 1 28. ( ) (3) a kedvezményezett feladatait másra nem ruházhatja át. Győr Mivel a közösségi támogatások igénybevétele kapcsán tipikusan az önkormányzatok vannak kedvezményezetti pozícióban, ezért szükséges az önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény 2 releváns rendelkezéseinek áttekintése. Az Ötv. 9. -a az alábbiak szerint rendelkezik: 9. (1) Az önkormányzat jogi személy. Az önkormányzati feladatés hatáskörök a képviselő-testületet illetik meg. A képviselő-testületet a polgármester képviseli. (2) Az önkormányzati feladatokat a képviselő-testület és szervei: a polgármester, a képviselő-testület bizottságai, a részönkormányzat testülete, a képviselő-testület hivatala látják el. (3) A képviselő-testület egyes hatásköreit a polgármesterre, a bizottságaira, a részönkormányzat testületére, a kisebbségi önkormányzat testületére, törvényben meghatározottak szerint társulására ruházhatja. E hatáskör gyakorlásához utasítást adhat, e hatáskört visszavonhatja. Az 2 A továbbiakban: Ötv.
8 átruházott hatáskör tovább nem ruházható. Amennyiben tehát az önkormányzat mint kedvezményezett a címzettje valamely hatáskörnek, azt nem ruházhatja át még saját 100%-os tulajdonában álló cégére sem. Sajnos az ajánlatkérők ezzel kapcsolatos gyakorlata nem ritkán ellentmond ennek a követelményrendszernek, amelynek oka talán a jogszabályi rendelkezések nem egyértelmű rendszere. Ezzel kapcsolatosan a már hivatkozott 16/2006. (XII.28.) MeHVM-PM együttes rendelet az alábbi főbb feladatokat határozza meg, amelyek ellátására maga a kedvezményezett köteles: a) támogatás kérelmezése; b) támogatási szerződés aláírása; c) saját forrás biztosítása; d) közbeszerzési eljárások lebonyolítása; e) támogatási szerződés módosításának kezdeményezése; f) előrehaladási jelentés elkészítése és benyújtása g) dokumentumok elkülönített nyilvántartása. Tehát ezen feladatok egyike sem ruházható át sem közvetlen szerződéskötéssel, sem közbeszerzési eljárás útján, minderre az önkormányzati döntéshozóknak az eljárás menete során figyelemmel kell lennie már a tervezés szakaszában. Hasznos linkek: www.nfu.hu www.euvonal.hu www.umpont.hu I.2. Döntési pontok a közbeszerzési eljárás során I.2.1. Az ajánlattételi szakasz Egy konkrét közbeszerzési eljárás során több ponton van lehetősége és kötelezettsége az önkormányzati döntéshozónak a véleménynyilvánításra. Elsőként az ajánlattételi szakaszt megelőzően szükséges az Sopron önkormányzati közbeszerzési eljárás felhívásának és dokumentációjának a jóváhagyása, hiszen mivel itt az önkormányzat, mint ajánlatkérő eljárásáról van szó, magát a kiírást az önkormányzat szervezeti és működési szabályzatában arra feljogosított szervnek, személynek kell jóváhagynia. Ennek kapcsán természetesen támaszkodnia
9 szükséges és kell is az előkészítési feladatokat végző belső, vagy külső szakemberekre, az önkormányzati érdekek szem előtt tartása, valamint magáért a döntésért való felelősség azonban nem ruházható át, így rendkívüli jelentőséget nyer az alapos és körültekintő előkészítői tevékenység. Ezt elősegítendő a Kbt. 2009. április 1.-től hatályos szövege az alábbiakat tartalmazza: 6. (1) Az ajánlatkérő köteles meghatározni a közbeszerzési eljárásai előkészítésének, lefolytatásának, belső ellenőrzésének felelősségi rendjét, a nevében eljáró, illetőleg az eljárásba bevont személyek, illetőleg szervezetek felelősségi körét és a közbeszerzési eljárásai dokumentálási rendjét, összhangban a vonatkozó jogszabályokkal. Ennek körében különösen meg kell határoznia az eljárás során hozott döntésekért felelős személyt, személyeket, illetőleg testületeket. (2) Az (1) bekezdés szerinti közbeszerzési szabályzatban megjelölt személy az eljárást megindító hirdetmény 3 jogszerűségét ellenjegyzésével igazolja. Az eljárást megindító hirdetményt nem lehet ellenjegyezni, ha az sérti a közbeszerzésre, illetőleg a közbeszerzési eljárásra vonatkozó jogszabályokat. Az eljárást megindító 3 Érdekessége a jogszabálynak, hogy csak az eljárást megindító hirdetmény ellenjegyzését követeli meg, a hirdetmény nélkül kezdeményezett eljárások felhívása kapcsán nem fogalmaz meg ilyen előírást. hirdetmény ellenjegyzése nélkül a közbeszerzési eljárás nem indítható meg. (3) Ha az ajánlatkérő nem rendelkezik általános jellegű, az (1) bekezdésnek megfelelő közbeszerzési szabályzattal, vagy a szabályzattól - az abban meghatározott módon - való eltérés feltételei fennállnak, legkésőbb az adott közbeszerzési eljárás előkészítését megelőzően kell meghatároznia az (1) bekezdésben foglaltakat. Balaton Ehhez kapcsolódóan ám az előzőekkel nem igazán összhangban - a Kbt. 341. (3) bekezdése az alábbiak szerint szól:
10 314. (3) Ha a Közbeszerzési Döntőbizottság azt állapítja meg, hogy a közbeszerzési eljárást megindító hirdetmény jogsértő volt és bírságot szab ki, akkor az ajánlatkérő mellett a közbeszerzési eljárást megindító felhívás előkészítéséért felelős személyt is megbírságolja. Ez utóbbi szakaszhoz kapcsolódóan a jogszabály kommentárja úgy szól, hogy a módosítás célja a közbeszerzési eljárásokban ajánlatkérői oldalon résztvevők felelősségének megteremtése a közbeszerzési eljárások gondosabb, tisztább, korrupciómentes lebonyolításának elősegítése érdekében, valamint úgy rendelkezik, hogy ha az ajánlatkérő nem határozza meg az eljárást megindító felhívás előkészítéséért felelős személyt, akkor a felhívás jogszerűségéért az ajánlatkérőnél a legmagasabb vezető beosztást betöltő személy felel. Ez tulajdonképpen analóg jogintézmény a régi közbeszerzési törvény szövegében már létező személyi bírsággal, amelynek címzettjei kifejezetten az önkormányzatok vezetői voltak. Annak ellenére, hogy a hivatkozott két szakasz szövege nem teljesen koherens, nyilvánvalóan összefüggés van közöttük. A kommentár szövegéből kiderül, hogy a rendelkezések célja az ajánlatkérő jogkövető magatartásának kikényszerítése. Olaszliszka A 6. (1) bekezdésének utolsó mondata a döntéshozó személy vagy testület meghatározását kötelezővé teszi. Az új (2) bekezdés szövege úgy rendelkezik, hogy a közbeszerzési szabályzatban az (1) bekezdésben foglaltak szerint megjelölt személy ellenjegyzi az eljárást megindító hirdetményt. Ellenjegyzés hiányában a hirdetmény nem adható fel. A jogszabály értelmezés alapján álláspontunk az ellenjegyzőnek vagy magának a döntéshozónak, vagy figyelemmel a speciális szakmai ismeretek szükségességére hivatalos közbeszerzési tanácsadónak kell lennie. Szükséges azonban a 341. (3) bekezdésében foglaltakra is figyelemmel lenni, amely szakasz az eljárás előkészítőjére utal. Az eljárás előkészítője, és az ügy ura
11 rendszerint a beszerzés szerint ágazatszakmailag illetékes belső szervezeti egység. Minderre tekintettel szükségesnek látszik, hogy a hirdetmények vonatkozásában kettős ellenjegyzés érvényesüljön, azaz a döntéshozó és/vagy hivatalos közbeszerzési tanácsadó mellett a beszerzésért ágazatszakmailag illetékes belső szervezeti egység is megjelenjen, mint ellenjegyző. Természetesen minden önkormányzat más és más, így a fentiektől eltérő, egyedi struktúra kialakítása sem elképzelhetetlen. I.2.2. A bírálati szakasz A következő lépcsőfok az eljárás tulajdonképpeni lebonyolítása. A Kbt. ezzel kapcsolatosan 2009. április 1.- je óta négyes követelményt szab meg, azaz szükség van e téren közbeszerzési, jogi, pénzügyi, illetve a beszerzés tárgya szerinti szakértelemre. Ennek a négyes szakértelemnek különösen a bíráló bizottság munkája kapcsán van jelentősége. Általában a kisebb ajánlatkérők esetén gyakorlat, hogy a közbeszerzéseket egyetlen ügyintéző munkaköri kötelességévé teszik, ami gyakorlatilag lehetetlenné teszi a Kbt.-nek való megfelelést. Egy közbeszerzési eljárás olyan bonyolult, többféle szakértelmet igénylő folyamat, amely mindenképp több ember szakmai tudását, hozzáértését követeli meg. Példaként gondoljunk mondjuk egy informatikai beszerzésre. A kiírás, illetve a dokumentáció jogszerű elkészítése csak egyik oldala a dolognak, de például a műszaki leírás meghatározásához már nem elegendő a közbeszerzési jogi felkészültség, az a beszerzés tárgyának beható ismeretét követeli meg. Ugyanakkor egy közbeszerzési joggal foglalkozó szakembertől nem várható el, hogy egy ajánlatkérő sokszínű beszerzési palettájával kapcsolatosan minden tárgy tekintetében megbízható ágazatszakmai ismeretekkel rendelkezzen. Egy közbeszerzési eljárás egyik leglényegibb eleme maga a bírálat. Az ajánlatok értékelésének szempontrendszere igen érzékeny, termék- és szolgáltatásfüggő kérdés. Az egyes szervezetek ajánlatainak értékelésénél elviekben belátható, hogy nem feltétlenül a legolcsóbb a legjobb ajánlat. Az értékarányosság elvét a Kbt. nem követeli meg, az ajánlatot kiírón múlik, hogy mit vesz figyelembe. Speciális és gyakori probléma a helyi önkormányzatok gyakorlatában a bíráló bizottság összetételének kialakítása. A Kbt. értelmében a bíráló bizottság egy szakmai döntés előkészítő szerv, és mint ilyen a belső eljárási rendben meghatározott döntéshozó fő szabályként nem lehet tagja annak. Így például egy önkormányzati ajánlatkérő esetében amennyiben a közbeszerzési eljárások tekintetében egy személyi döntéshozó például a polgármester van meghatározva, a közösségi jog átlátható felelősség alapelvének
12 megfelelően ő nem lehet tagja a bírálóbizottságnak, hiszen feladata más jellegű, pontosan ő lesz az, aki a bírálóbizottság szakmai javaslata alapján dönt az eljárás eredményéről. Amennyiben testületi döntéshozóról van szó például az eljárás eredményéről a képviselő-testület, vagy az illetékes képviselő-testületi bizottság dönt abban az esetben nincs akadálya annak, hogy egy-egy tagot delegáljanak a bíráló bizottságba is, de a Kbt. által megkövetelt, az előzőekben ismertetett négyes szakértelemmel a bíráló bizottsági tagoknak igazolhatóan rendelkezniük kell. Szeged Az alábbiakban bemutatott táblázat 4 példa arra, hogyan is nézhet ki egy bíráló bizottság összetétele. A szürkével jelölt tagok részvétele a Kbt. értelmében szükséges, az egyéb résztvevők és szavazati joguk alakítása opcionális az ajánlatkérő számára, és nagyban függ a beszerzés egyéb körülményeitől azzal, hogy az egyes szakértelmek természetesen átfedhetik egymást, illetve a hivatalos közbeszerzési tanácsadó minden 4 Ábránk pusztán példa, amely a gyakorlati megértést segíti. esetben képviseli a közbeszerzési szakértelmet. TAG jogi szakértelemmel bíró tag közbeszerzési szakértelemmel bíró tag (hivatalos közbeszerzési tanácsadó pénzügyi szakértelemmel bíró tag ágazatszakmai szakértelemmel bíró tag EKKE képviselője KSZ képviselője NFÜ képviselője külső szakértő SZAVAZATI JOG szavazati joggal szavazati joggal szavazati joggal szavazati joggal szavazati jog nélkül szavazati jog nélkül szavazati jog nélkül szavazati jog nélkül A közbeszerzési eljárások eredményéről a döntéshozó rendelkezik, döntését az előzőekben tárgyalt bíráló bizottság által készített szakmai anyag hivatott elősegíteni, ám az abban foglaltakhoz nincs kötve. Annyiféle döntéshozó létezik, ahány féle ajánlatkérő, mégis alapvetően két típusát különböztethetjük meg, nevezetesen az egyszemélyi döntéshozót, illetve a testületit. A Kbt. noha a közbeszerzési szabályzat kapcsán meglehetősen szűkszavúan szól, külön kiemeli, hogy a felelősség kérdését a szabályzatban rendezni kell. Testületi döntéshozók esetében ez a rendelkezés azért okozhat problémát, mert gyakori az a helyzet, hogy a testület, például egy bizottság, határozatát nem név szerinti szavazással hozza. Ez akkor vezethet problémákhoz, ha például egy jogszerűtlenül lezárt közbeszerzési eljárás kapcsán meg kellene
13 állapítani a felelősöket. Ebbe az esetben nagy jelentősége van, hogy kik szavazták meg az eljárás eredményét, és kik azok, akik nem. Név szerinti szavazás hiányában azonban ennek megállapítása szinte lehetetlen. Előfordulhat ún. vegyes megoldás is, azaz egy önkormányzat példáján keresztül érzékeltetve egyes ügyekben egyszemélyi döntéshozó van, például a polgármester, míg más ügyekben testületi döntéshozó jár el. Ilyenkor a közbeszerzési szabályzatban kell rendelkezni a hatáskörök megosztásáról, amely alapulhat a beszerzési tárgyakon, de akár lehet értékhatártól függő is. Ez utóbbi esetben a kisebb értékű beszerzések esetében célszerű egyszemélyi döntéshozót meghatározni, mivel ilyenkor a rövidebb eljárási határidők ld. egyszerű közbeszerzési eljárás gyakran gyorsabb, rugalmasabb eljárási rendet követelnek meg, míg egy testületi döntéshozónál mindig felmerülhet probléma például a határozatképességgel, az ülés időpontjával, stb. I.3. Döntési pontok a közbeszerzési szerződés teljesítése során I.3.1. A közbeszerzési szerződés megkötése A közbeszerzési szerződés teljesítésének figyelemmel kísérése, és ellenőrzése önkormányzati ajánlatkérők esetében tipikusan a szakmai apparátus feladata, itt a döntéshozónak elsősorban a szerződés megkötése vonatkozásában van szerepe. Az eredményes közbeszerzési eljárás alapján a szerződést a nyertes ajánlattevővel kell az ajánlati felhívás, a dokumentáció és az ajánlat tartalmának megfelelően írásban megkötni. Ha az ajánlatkérő lehetővé tette a közbeszerzés egy részére történő ajánlattételt, a részek tekintetében nyertes ajánlattevőkkel kell szerződést kötni. E szerződés szükség esetén az ajánlatoknak, illetőleg az ajánlati felhívásnak megfelelően tartalmazhatja az ajánlattevőként szerződést kötők közötti együttműködés feltételeit is. A közbeszerzési eljárás alapján megkötött szerződés engedményezést kizáró rendelkezése nem minősül üzleti titoknak. Pécs Az ajánlatkérő csak az eljárás nyertesével vagy - visszalépése esetén, ha azt az ajánlati felhívásban előírta - az eljárás eredményének kihirdetésekor a következő legkedvezőbb ajánlatot tevőnek minősített szervezettel (személlyel) kötheti meg a szerződést.
Az új rendelkezések értelmében, amennyiben az ajánlatkérő megjelölt második helyezettet, és a nyertes ajánlattevő, a közbeszerzés értékének tíz százalékát meghaladó mértékben igénybe venni kívánt alvállalkozója, továbbá az erőforrást nyújtó szervezet a kizáró okok új igazolási rendjének megfelelően, az eredményhirdetést A felek csak akkor módosíthatják a szerződésnek a felhívás, a dokumentáció feltételei, illetőleg az ajánlat tartalma alapján meghatározott részét, ha a szerződéskötést követően - a szerződéskötéskor előre nem látható ok következtében - beállott körülmény miatt a szerződés valamelyik fél lényeges jogos érdekét sérti. 14 Keszthely követő nyolc napon belül az igazolásokat nem, vagy nem megfelelő tartalommal csatolja, az ajánlatkérő az eredményhirdetést követő kilencedik napon elektronikus úton felhívja a következő legkedvezőbb ajánlatot tevőt az igazolások benyújtására. A következő legkedvezőbb ajánlatot tevőnek, a közbeszerzés értékének tíz százalékát meghaladó mértékben igénybe venni kívánt alvállalkozójának, továbbá a számára erőforrást nyújtó szervezetnek az eredményhirdetést követő kilencedik naptól számított nyolc napon belül kell a szükséges igazolásokat becsatolnia, ha az ajánlatban nem adta be. I.3.2. A közbeszerzési szerződés módosítása I.3.3. A közbeszerzési szerződés teljesítése A közbeszerzési szerződést a közbeszerzési eljárás alapján nyertes ajánlattevőként szerződő félnek, vagy - ha az ajánlatkérő gazdálkodó szervezet létrehozásának kötelezettségét előírta vagy azt lehetővé tette - a nyertes ajánlattevő(k) kizárólagos részesedésével létrehozott gazdálkodó szervezetnek kell teljesítenie, amelyet a törvény a továbbiakban projekttársaságnak neve, és vele kapcsolatban külön szabályokat határoz meg, amelyeket a vonatkozó szócikknél tárgyalunk részletesen. Új rendelkezés, hogy az ajánlattevőnek vagy a közös ajánlattevőknek legalább a közbeszerzés értékének ötven százalékát saját maguk kell, hogy teljesítsék. Az önkormányzat a szerződés teljesítésének elismeréséről vagy az elismerés megtagadásáról - ha jogszabály másként nem rendelkezik - legkésőbb az ajánlattevőként szerződő fél teljesítésétől, vagy az
15 erről szóló írásbeli értesítés kézhezvételétől számított tizenöt napon belül írásban köteles nyilatkozni. A korábbiak mellet új előírás, hogy építési beruházás megvalósítására kötött építési szerződés esetén az önkormányzat, amennyiben az ajánlattevőként szerződő fél írásbeli értesítésére (készre jelentés) a szerződésben az átadás-átvételi eljárás megkezdésére meghatározott határidőt követő tizenöt napon belül nem kezdi meg az átadás-átvételi eljárást, vagy megkezdi, de nem fejezi be a szerződésben meghatározott határidőben, az ajánlattevőként szerződő fél kérésére, a teljesítésigazolást köteles kiadni. Továbbra is hatályban marad az a rendelkezés, amelynek értelmében az ajánlatkérőként szerződő fél köteles az ajánlattevőnek a szerződésben meghatározott módon és tartalommal való teljesítésétől számított legkésőbb harminc - az Európai Unióból származó forrásból támogatott közbeszerzésekre irányuló eljárások esetében hatvan - napon belül az ellenszolgáltatást teljesíteni, kivéve, ha törvény eltérően rendelkezik, vagy a felek az ellenszolgáltatás halasztott, illetőleg részletekben történő teljesítésében állapodtak meg. Balatonfüred
II. a közbeszerzési eljárások önkormányzati tervezése 16 II.1. Általában az önkormányzati tervezés jelentőségéről A belső szabályozás és a pénzügyi és számviteli rend olyan eszközrendszer, amely segíti az önkormányzatokat, hogy képesek legyenek ellátni mindazon a feladatokat, amely a létüket és működésüket indokolja. A helyi önkormányzatok a kormányzás helyi szintjét jelentik, azaz azon feladatok tekintetében látják el a kormányzás feladatait, amelyek a lakosság közvetlen életkörülményeit jelentik. A megbízható pénzügyi irányítás rendszerének kialakítása elsősorban a kialakításért felelős önkormányzat a döntéshozó képviselőtestület és a végrehajtó funkciót ellátó polgármesteri hivatal együttes - érdeke. Az önkormányzatok számára a legfontosabb célcsoport a helyi lakosság és a helyi gazdaság szereplői, akik számára bizonyítandó, hogy a rendelkezésére álló forintokkal a feltételek függvényében bölcsen és jó gazda módjára gazdálkodik az önkormányzat. Másképpen mindent megtesz annak érdekében, hogy minden járó bevételt beszed, minden az önkormányzati célokkal összhangban álló forráslehetőségnek utánajár és megpróbálja megszerezni, de csak a jogszerűség határain belül; csak olyan célokra fordít kiadásokat, amelyek a helyi konszenzussal kialakított, helyi feladat-ellátási elképzelésekkel összhangban vannak, s olyan módon szervezi tevékenységét, hogy a bölcs költekezés hatékonyság és gazdaságosság folyamatosan érvényesüljön. Emellett úgy működik, hogy a jogtalan személyes haszonszerzés lehetőségét kizárja, illetve a lehető legkisebbre csökkenti ennek előfordulását. Másik fontos célcsoport, az önkormányzatok gazdasági kapcsolatait jelentő szervezetek, azaz olyan vállalkozások, bankok, nonprofit szervezetek, akik számára fontos, hogy az önkormányzattal kötött szerződések, megállapodások, esetleges hitelkapcsolatok biztos pénzügyi bázison nyugszanak. Ezen elvárások teljesítésének bizonyítékai az éves beszámolók, számviteli adatokon nyugvó kimutatások, vagyonmérleg, ezek alakulása. Az államháztartás adatainak nyilvánosságából következik a közzétételi kötelezettség, a könyvvizsgálat pedig arra való, hogy tanúsítsa a beszámolók adatainak
17 valódiságát, azaz a harmadik személyek ezen vizsgálatra alapozva vélelmezhetik, hogy a beszámolók valós adatokat tartalmaznak. Debrecen II.2. Az önkormányzati közbeszerzési tervezés költségvetési összefüggései Az új közbeszerzési szabályozás megfelelően a közösségi jogban megfigyelhető tendenciáknak a korábbinál sokkal komolyabb előrelátást, és tervezést, valamint komplex szemléletet követel az ajánlatkérők részéről. Az ajánlatkérő azaz az önkormányzati döntéshozó - fel kell, hogy készüljön a közbeszerzési eljárásainak lefolytatására, át kell gondolnia, hogy milyen feladatok előtt áll, és azt milyen időbeli ütemezéssel kívánja megoldani. E körben igen sokrétűek a teendői. Elsősorban számba kell vennie, hogy feladataihoz, anyagi erőforrásaihoz képest mikor és milyen közbeszerzési eljárás(oka)t kíván lefolytatni. Az ehhez kapcsolódó források számbavételén túl, meg kell vizsgálnia a saját humán erőforrásait is, hogy a közbeszerzési eljárások lefolytatása szakszerűen - az idevonatkozó jogszabályi rendelkezéseknek megfelelően - valósulhasson meg. A közbeszerzési eljárások megtervezésének igénye egyrészt visszavezethető az államháztartási törvény szabályaira, de ezzel kapcsolatban az új Kbt. konkrét kötelezettségeket is megfogalmaz. A korábbi magyar közbeszerzési törvény nem tette kötelezővé a lefolytatni kívánt közbeszerzési eljárások éves szinten történő tervezését, a jelenleg hatályos szabályozás azonban a kormányzati beszerzők vonatkozásában szigorú előírásokat tartalmaz az úgynevezett közbeszerzési terv készítésére nézve. Az önkormányzati költségvetés szabályozási alapjait az államháztartásról szóló 1992. évi XXXVIII. törvény 5 rendelkezései tartalmazzák. A helyi önkormányzatok költségvetésükből finanszírozzák a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LX. törvényben, valamint az ágazati jogszabályokban meghatározott
18 feladataikat 6. A helyi önkormányzatok saját költségvetésüket a költségvetési törvény elfogadását követően, annak előírásai, követelményei, a központi hozzájárulásoknak, támogatásoknak az egyes önkormányzatokat megillető normatívák, valamint a központosított előirányzatok tervezett igénybevételére tekintettel állapítják meg. Az önkormányzatok költségvetése önkormányzati rendelet formáját ölti, amelyet a képviselő-testület alkot meg. Az Áht. előírásainak megfelelően az önkormányzati költségvetési rendelet tartalmazza a működési és felhalmozási célú bevételeket és kiadásokat, ezen belül költségvetési szervenként a személyi jellegű kiadásokat, a munkaadókat terhelő járulékokat, a dologi jellegű kiadásokat, az ellátottak pénzbeli juttatásait, a speciális célú támogatásokat, a költségvetési létszámkeretet, illetve a helyi önkormányzatok által kijelölt felhalmozások azaz a beruházások, felújítások, és egyéb felhalmozási célú kiadások, támogatások előirányzatait. A költségvetési rendeletnek mindezt a helyi önkormányzatra és költségvetési szerveire, valamint a helyi kisebbségi önkormányzatra és költségvetési szerveire elkülönítetten és összesítve együttesen is tartalmaznia kell 7. II.3. Az önkormányzati közbeszerzési terv 7 Áht. 69. (1) bekezdése. Amint az látható tehát, az önkormányzatok költségvetése tartalmazza azokat az adatokat, amelyek az éves közbeszerzési terv elkészítéséhez szükségesek, pontosan ezért szükséges a globális szemlélet megléte, amely ötvözi a számviteli és a közbeszerzési szemléleti elemeket, hiszen csak ezen a módon hozható összhangba a kétféle követelményrendszer. A közbeszerzési eljárások kapcsán elsősorban a dologi kiadások, valamint a felhalmozási célú kiadások az érdekesek. Visegrád A költségvetési összefüggések okán szükséges a globális szemlélet megléte, amely ötvözi a számviteli és a közbeszerzési szemléleti elemeket, hiszen csak ezen a módon hozható összhangba a kétféle követelményrendszer. Ugyanakkor a helyi önkormányzatok költségvetése nem minden esetben készül el a törvényben főszabályként meghatározott időpontig, azaz az adott év január 1.-ig. Az Áht. úgy rendelkezik, hogy amennyiben a képviselőtestület a költségvetési rendeletet azon év január 1.-ig,
19 amelyre az szól, nem állapította meg, akkor a képviselőtestület az átmeneti gazdálkodásról szóló rendeletet alkothat, amelyben felhatalmazást ad a polgármesternek, hogy a helyi önkormányzat bevételeit folyamatosan beszedhesse, és kiadásait fedezhesse, illetve meghatározza, milyen intézkedéseket tehet a rendelet keretein belül. Amennyiben a képviselőtestület sem költségvetési rendeletet, sem pedig az átmeneti gazdálkodásról szóló rendeletet nem alkotta meg, úgy a polgármester jogosult a helyi önkormányzat költségvetését megillető bevételeknek a hatályos jogszabályok szerinti beszedésére, és az előző évi kiadási előirányzatokon belül a kiadások arányos teljesítésére 8 A fentiek közbeszerzési jogi szempontból egyet jelentenek: megnehezítik a közbeszerzések előre tervezését. Az önkormányzati ajánlatkérőknek tehát nem feltétlenül áll rendelkezésére már januárban megfelelő mennyiségű adat a közbeszerzési terv összeállítására nézve. Erre tekintettel határozza meg a közbeszerzési törvény az éves közbeszerzési terv végső elkészítési határidejeként április 15.-ét. Ugyanakkor a költségvetési rendelet az év során jellemzően további módosításokon megy keresztül, ami mind befolyással van a közbeszerzési tervre, hiszen, ha év közben változnak a közbeszerzésekre fordítható források, akkor azt szükségszerűen meg kell jeleníteni a 8 Áht. 77. (1) bekezdése. közbeszerzési tervben is. Mindebből az következik, hogy a közbeszerzési terv nem egy évente egyszeri alkalommal elkészített, statikus dokumentum, hanem nagyon is dinamikus, állandóan változó tervről van szó. Sárospatak II.4. A közbeszerzési terv alapja: az egybeszámítási kötelezettség A becsült érték kiszámítása, illetve a Kbt.-ben meghatározott egybeszámítási szabályok megfelelő alkalmazása kulcsfontosságú a közbeszerzési terv kialakítása, és a későbbi esetleges jogorvoslati eljárások elkerülése érdekében. A Kbt. egyik legvitatottabb és legeltérőbb értelmezéseket eredményező szabálya a tervezett beszerzések egybeszámítási kötelezettségéről szóló, az új Kbt. 40. -ában szabályozott rendelkezés. A Kbt. hatályba lépése óta eltelt időben a legtöbb ajánlatkérő megtapasztalhatta, hogy az adott beszerzésnél a több egybeszámított érték miatt, a közösségi eljárási szint alkalmazása megnehezítheti a
20 közbeszerzési eljárás lefolytatását, és esetenként veszélyeztetheti az adott feladat időbeni megvalósítását. Ugyanakkor a Kbt. egybeszámításra vonatkozó 40. -nak megkerülése komoly veszélyekkel járhat, legkésőbb akkor, amikor az ajánlatkérő által kötelezően közzétett, a lefolytatott közbeszerzési eljárásokat tartalmazó éves statisztikai összegzése nyilvánosságra kerül. Az ajánlatkérő feladata tehát, hogy a két szélsőséges végpont között megtalálja azt a jogszerű határmezsgyét, amely lehetővé teszi a közbeszerzések jogszerű lefolytatását, anélkül, hogy indokolatlanul szigorúan járna el. A Kbt. 40. -a az alábbiak szerint rendelkezik: (1) Tilos e törvény megkerülése céljával alkalmazni a 35-39. -ban meghatározott becslési módszert, valamint ilyen célból a közbeszerzést a (2) bekezdésbe ütköző módon részekre bontani. (2) A becsült érték kiszámítása során mindazon árubeszerzések vagy építési beruházások vagy szolgáltatások értékét egybe kell számítani, amelyek a) beszerzésére egy költségvetési évben vagy tizenkét hónap alatt [37. (1) bekezdése] kerül sor [a 39. (1) bekezdése szerinti eset kivételével], és b) beszerzésére egy ajánlattevővel lehetne szerződést kötni, továbbá c) rendeltetése azonos vagy hasonló, illetőleg felhasználásuk egymással közvetlenül összefügg. (3) Ha a (2) bekezdés alapján több - egyenként a közösségi értékhatárt el nem érő értékű - beszerzési tárgy együttes értéke miatt e fejezet szerinti közbeszerzési eljárást kell lefolytatni, nem minősül e törvény megkerülésének, ha az egybeszámított értékű beszerzési tárgyakat több, e fejezet szerinti közbeszerzési eljárásban szerzik be. (4) Ha a becsült érték kiszámításakor a (2) bekezdésben foglaltakat nem vették figyelembe, az e fejezet szerinti közbeszerzésnek a költségvetési évben vagy az adott tizenkét hónapban még beszerzendő tárgyaira - azok értékétől függetlenül - csak az e fejezet szerinti közbeszerzési eljárás alapján lehet szerződést kötni. Az egybeszámítás kérdésével kapcsolatban szakmai körökben többek úgy vélekednek, hogy a Kbt. 40. (2) bekezdésében az a) b) és c) pontban felsorolt feltételeknek egyszerre kell teljesülniük és csak ezek teljesülése esetén kell egybeszámítani a különböző beszerzéseket. Ezen értelmezésnél a 40. (2) bekezdés c) pontjában az illetőleg szó értelmezése a döntő. Egyesek, például a Közbeszerzések Tanácsa álláspontja szerint az illetőleg szó vagy -nak tekintendő és ezáltal az utána és az előtte lévő feltétel közül csak az egyiknek kell teljesülnie; Míg szakmai körökben mások az illetőleg szót és -nek tekintik és ebben az esetben a szó
előtt és az utána lévő feltételnek egyidejűleg kell teljesülnie 9. Mindezen tényezők tovább nehezítik az amúgy is bonyolult rendelkezések értelmezését. Minderre az értelmezési nehézségekre tekintettel az egybeszámítási szabályok vonatkozásában beszélhetünk szűk, vagy tág értelmezésről, amelyeket az alábbiakban kívánunk részletezni. Arra nézve, hogy egy ajánlatkérő az idézett törvényhelyet közbeszerzési eljárásainak lebonyolítása során miként veszi figyelembe, mindenképpen rendelkezni kell a közbeszerzési szabályzatban. Ezzel kapcsolatosan háromféle magatartás, és szabályozás képzelhető el, amelyek azonban nem egyenlő értékűek. Nyíregyháza 21 II.5. A közbeszerzési eljárások anyagi fedezetének kérdése Tiszadob Főszabályként az önkormányzatnak, mint ajánlatkérőnek már az eljárás kezdeményezésének pillanatában, dokumentáltan rendelkezésre kell állni az anyagi fedezetnek, nem is annyira a Kbt., mint inkább az ágazati jogszabályok, illetve az Áht. előírásai okán. 9 Megjegyzendőnek tartjuk, hogy e vonatkozásban maga a Kbt. is következetlen, figyelemmel arra, hogy a törvényben egyaránt találhatunk olyan jogszabályhelyeket, ahol az illetőleg kifejezés vagy értelemben szerepel ( ld. például: 4. 13. pontja ), vagy ahol ugyanezen szó és értelemben van jelen ( ld. például: 54. (4) bekezdés). Speciális előírások érvényesülnek a támogatások tekintetében az anyagi fedezet vonatkozásában, ugyanis amennyiben az ajánlatkérő, illetőleg a Kbt. 22. (2) bekezdésében
meghatározott szervezet 10 támogatásra irányuló igényt pályázatot nyújtott be, vagy fog benyújtani, az ajánlati felhívást közzéteheti. Az ajánlati felhívásban, az egyéb információk körében, fel kell hívni az ajánlattevők figyelmét erre a körülményre. Ez a kitétel azonban természetesen nem mentesít a szerződés megkötéséhez szükséges engedélyek meglétének követelménye alól. Amennyiben utóbb kiderül, hogy az ajánlatkérő nem nyerte el a támogatást, ezen az alapon a közbeszerzési eljárás eredménytelenné minősíthető. 22 10 22. (2) E fejezet alkalmazásában - a támogatásból megvalósítandó közbeszerzés tekintetében - ajánlatkérő az az (1) bekezdés alá nem tartozó szervezet is - kivéve az egyéni vállalkozót és az egyéni céget -, a) amelynek a 25. (2) bekezdése szerinti építési beruházását vagy ezzel összefüggő szolgáltatás megrendelését az (1) bekezdésben meghatározott egy vagy több szervezet többségi részben közvetlenül támogatja; b) amelynek e fejezet szerinti közbeszerzését az (1) bekezdésben meghatározott egy vagy több szervezet költségvetési forrásból és az Európai Unióból származó forrásból többségi részben közvetlenül támogatja vagy az Európai Unióból származó forrásból többségi részben közvetlenül támogatják.
iii. az önkormányzati közbeszerzési szabályzat ajánlatkérőre jellemző módon és felépítéssel működik. 23 A tapasztalat azt mutatja, hogy egy jól felépített, a szükséges elemeket tartalmazó közbeszerzési szabályzattal rendelkező ajánlatkérő figyelemmel arra, hogy a megfelelő eljárási szakaszokat, illetve az ahhoz kapcsolódó belső határidőket, felelősségi köröket a szabályzata rendezi képes csökkenteni a lehetséges jogorvoslatok számát. Ennek egyik oka, hogy a közbeszerzési szabályzata pontosan meghatározza az egyes feladatok gazdáját, hatáskörét, és a rá vonatkozó részletszabályokat. Egyszerűnek hangzik, mégis az ajánlatkérők különösen a kisebb önkormányzatok még mindig komoly gondokkal küzdenek ezen a téren. Még egy sajnálatos körülmény indokolta a téma nyilvános kifejtését. Sajnos előfordul a nagyobb önkormányzatok által nyilvánosságra hozott saját közbeszerzési szabályzatoknak külső tanácsadók, irodák által szinte változatlan módon történő újrahasznosítása a kevésbé tájékozott kisebb ajánlatérők számára. Ez az egyéb jogi aggályokon túl is problémákat okoz amint azt a tapasztalat mutatja mivel minden ajánlatkérő, minden önkormányzat az általános törvényi keretek között szükségszerűen egyedi, csak arra az A Kbt. 6. -a azt a követelményt fogalmazza meg, hogy az ajánlatkérő határozza meg az általa lefolytatandó közbeszerzési eljárások előkészítésének, lefolytatásának, belső ellenőrzésének felelősségi rendjét, a nevében eljáró, illetőleg az eljárásba bevont személyek, illetőleg szervezetek felelősségi körét és a közbeszerzési eljárásai dokumentálási rendjét. Ennek keretében meg kell határozni továbbá az eljárás során az egyes döntésekért felelős személyt, személyeket, illetőleg testületeket is. Szentendre
24 Ez a követelmény az ajánlatkérő, valamint az ő oldalán eljáró személyek vagy adott esetben szervezetek - érdekeit is szolgálja, egyértelművé téve a vállalt felelősséget. A törvény egyebekben az ajánlatkérőkre bízza, hogy e kötelezettségüknek milyen módon tesznek eleget, azaz például külön közbeszerzési szabályzat készítése útján, vagy a belső szervezeti és működési szabályzat rögzíti előre általános érvénnyel. A törvény azonban azt egyértelművé teszi, hogy általános jellegű közbeszerzési szabályzat hiányában - illetve az attól való eltérés lehetősége esetében - az ajánlatkérőnek legkésőbb az adott közbeszerzési eljárás előkészítését megelőzően kell meghatároznia a fentieket. Más a helyzet azonban az önkormányzatok esetében. Itt ugyanis a régi Kbt. lehetővé tette ezen a téren az önkormányzati rendeletalkotást, így 2004. május 1. előtt számos ilyen közbeszerzési rendelet volt hatályban Magyarországon. Ugyanakkor az új Kbt. esetében megszűnt az önkormányzati ajánlatkérőknek ez a lehetősége, így a korábbi rendeleteket hatályon kívül kellett helyezni, és helyüket a más formában megalkotott közbeszerzési szabályzatok foglalták el. Ez a más forma azonban többféle lehetőséget is kínál. A leggyakoribb megoldás a képviselőtestületi határozatba foglalt közbeszerzési szabályzat. Ez főleg a kisebb önkormányzatok gyakorlatában figyelhető meg. Előnye, hogy az így kialakított szabályzat vélhetően konszenzuson alapul, hátránya azonban, hogy amennyiben a szabályzat módosítása válik szükségessé valamilyen okból, annak megvalósíthatósága nagyban függ a képviselő-testületi ülések gyakoriságától, időpontjától, így ez véleményünk szerint csak szűkebb közegben működik hatékonyan. Tata Külön részt érdemel a közbeszerzési szabályzatban a közbeszerzések tervezése folyamatának rendezése, a belső eljárási rendhez igazítása, mivel ez tulajdonképpen a jogszerű közbeszerzések alfája és omegája. Olyannyira fontos, hogy erről a későbbiekben bővebben is szólunk. Ugyancsak ennyire jelentős a közbeszerzési eljárások lefolytatásának belső szabályozása, a felelősségi körök meghatározása, illetve a közbeszerzések ellenőrzése rendjének kialakítása. Hasonlóan szólni kell a szerződéskötési eljárás szabályozásáról, az aláírásra, ellenjegyzésre jogosultak körének megjelöléséről.
25 Nagyon kevés közbeszerzési szabályzat tartalmaz iratmintákat, annak ellenére, hogy ez mindenképpen elősegíti az egységes gyakorlatot, és sok tekintetben megkönnyíti az eljárás lefolytatóinak dolgát. Európában ma már általános példa, hogy az ajánlatkérők közbeszerzéseik során egyre több zöld szempontot vesznek figyelembe, és ez már a beszerzés tárgyának meghatározásánál is megjelenik. E körben külön jelentősége van az önkormányzatoknak, ugyanis ők Európában fontos fogyasztók, az EU bruttó hazai termékének 16%-át költik el. Felhasználván vásárlóerejüket olyan termékek és szolgáltatások vásárlására, amelyek a környezetre is kihatással vannak, jelentős mértékben járulhatnak hozzá a fenntartható fejlődéshez. Az önkormányzati zöld szemléletű beszerzés lényege többek között, hogy példát mutat, és egyben befolyásolja a piacot. Az ajánlatkérők számos vonatkozásban tudják úgymond zöldíteni közbeszerzéseiket, megtehetik ezt a hagyományos közbeszerzési szabályzat keretei között, de alkothatnak egy külön zöld közbeszerzési szabályzatot is. Tisza Sajnos nincs egyszerű helyzetben az az önkormányzat sem, amelyik csak a saját vonatkozásában rendelkezik a szabályzatról. A helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi XLI. törvény 11 számú értelmében: 9. (2) Az önkormányzati feladatokat a képviselő-testület és szervei: a polgármester, a képviselő-testület bizottságai, a részönkormányzat testülete, a képviselőtestület hivatala látják el. Minderre tekintettel tehát a képviselő-testület, a képviselőtestületi bizottságok, valamint a polgármesteri hivatal az önkormányzat, mint ajánlatkérő szerveinek minősülnek. Erre figyelemmel a legtöbb önkormányzat és annak szervei egy ajánlatkérőként vannak bejelentkezve és nyilvántartásba véve a Közbeszerzések Tanácsánál, és mint ilyennek a beszerzései tekintetében fennáll a Kbt. 40. szerinti egybeszámítási kötelezettség. Ennek ellenére a gyakorlatban nem így működnek a beszerzések. A jellemző az, hogy az egyes önkormányzati bizottságok, gyakran maga a 11 Továbbiakban: Ötv.
26 képviselő-testület is saját maguk oldják meg a beszerzést, a rendelkezésükre álló külön keretből. Különösen igaz ez az élelmiszer, illetve reprezentációs célú beszerzésekre a különböző ülések kapcsán. E tekintetben azonban a Közbeszerzési Döntőbizottság gyakorlata egyértelmű, az ilyen beszerzések az egybeszámítás hatálya alá tartoznak, így tehát az önkormányzati közbeszerzési szabályzat hatályának egyúttal ki kell terjednie ezekre a beszerzésekre is. A közbeszerzési eljárás folyamatában az első szabályozandó pont a közbeszerzési eljárás kezdeményezésének jogosultsága. Itt elsősorban azt kell tisztázni, hogy ki, avagy mely belső szervezeti egység joga és feladata a beszerzési igény felmérése, és az eljárás megindításának kezdeményezése. Ez a tevékenység szoros összefüggést mutat az előzőekben tárgyalt tervezési feladatokkal, hiszen az eljárás kezdeményezőjének már év elején tudnia kell, hogy az adott időszakban várhatóan milyen beszerzési igények fognak felmerülni. A közbeszerzési szabályzatban arról is rendelkezni kell, hogy adott esetben az intézményi igényeket ki, és milyen határidőben köteles összegezni, a tervben megjeleníteni. Ismételten szükségesnek tartjuk hangsúlyozni, hogy az ajánlatkérők eltérő sajátosságai okán nem lehetséges egy mindenre részletre kiterjedő sablon szabályzat megalkotása, ezért a különböző ajánlatkérői szabályzatok tanulmányozása noha nagyon hasznosnak és motiválónak bizonyulhat, semmiképpen sem lehetséges azok szó szerinti átvétele, mivel a gyakorlatban vélhetően nem lesz működőképes. Ugyanakkor egy hatékony közbeszerzési szabályzat elősegítheti a jogorvoslatok számának jelentős csökkenését, pusztán azáltal, hogy pontosan meghatározza az eljárás egyes szakaszaihoz kapcsolódóan a felelősségi köröket, hatásköröket, belső határidőket, mivel a tapasztalat azt mutatja, hogy a jogorvoslatok egy jelentős hányadának hátterében nem akaratlagos, hanem véletlen, leggyakrabban a szabályozatlanságból eredő jogszabálysértések állnak. E körben is fontos azonban a határvonal megtartása, és alaposan végig kell gondolni, hogy milyen szintű belső szabályozottság az, amelyik elősegíti a közbeszerzési eljárások hatékony lefolytatását, és melyik az a szint, amely már merev túlszabályozottságával éppen az ellenkező irányba hat. Lillafüred
iv. mikor nem kell közbeszerzési eljárást lefolytatni? kivételi kör és in-house beszerzés szolgáltatások nyújtásával megbízott vállalkozások részére Azon szerződések köre, amelyek esetében nem kell a közbeszerzési törvényt alkalmazni, tehát nem kell közbeszerzési eljárást lefolytatni, két nagy csoportra osztható. 1. közvetlen szerződéskötés közszolgáltatások beszerzése esetén in-house szerződéskötés 2. általános kivételek a Kbt. hatálya alól. 27 Az alábbiakban az önkormányzatok számára nagy jelentőséggel bíró közszolgáltatási szerződések témakörét fejtjük ki bővebben, majd szót ejtünk az általános kivételekről. IV.1. Közvetlen szerződéskötés közszolgáltatások nyújtására A közösségi jogszabályok új rendszert alakítottak ki a közelmúltban a közszolgáltatások szervezése és finanszírozása vonatkozásában. Az Európai Unió Bizottsága 12 már 2005. novemberében megalkotta az általános gazdasági érdekű Badacsony közszolgáltatásért járó ellentételezéssel nyújtott állami támogatásra történő alkalmazásáról szóló 2005/842/EK bizottsági határozatát 13, valamint a közszolgáltatásért járó ellentételezés formájában nyújtott állami támogatásról szóló közösségi keretszabályát 14, amely közösségi jogszabályok kötelezettségeket állapítanak meg az állami és önkormányzati tulajdonú társaságok 12 Továbbiakban: Bizottság. 13 HL L 312.2005.11.29. Továbbiakban: Határozat. 14 HL C 297.2005.11.29. Továbbiakban: Keretszabály.
28 vonatkozásában. A jelzett kötelezettségeknek való megfelelést az Európai Unió Bizottsága vizsgálni fogja a Pénzügyminisztérium keretében működő Támogatásokat Vizsgáló Iroda 15 előzetes jelentése alapján. A magyar jog nem definiálja a közszolgáltatás fogalmát, ugyanakkor több jogszabály egyes tevékenységeket annak minősít. Például az önkormányzatok esetében az önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény 8. -a definiálja, de az ágazati jogszabályok is meghatároznak közszolgáltatási feladatokat, amelyeket az állami szervek, önkormányzatok kötelesek ellátni. A közösségi jog nem használja a közszolgáltatás fogalmat, helyette általános gazdasági érdekű (ÁGÉSZ), valamint általános érdekű (ÁÉSZ) szolgáltatásokat különböztet meg. A közszolgáltatás definíciója A szabályozásnak megfelelően a Kbt. alapján az állami és önkormányzati szervek által kötött visszterhes szerződések közbeszerzés kötelesek. Ugyanakkor a közszolgáltatási szerződések esetében a Kbt. a közbeszerzési eljárás lefolytatása alól két kivételt enged meg, amelyeket a jogszabály 2/A. -a, valamint a 29. megfelelő pontja határoz meg. Természetesen mindkét szakasz csak közszolgáltatási feladatok ellátása esetében alkalmazható. Amennyiben azonban az említett pontok alapján közvetlen szerződéskötésre kerül sor, úgy minden esetben figyelemmel kell lenni a Határozatban, illetve a Keretszabályban foglaltakra. A Kbt. 2/A. -a alapján a 22. (1) bekezdése szerinti ajánlatkérő és a százszázalékos tulajdonában lévő gazdálkodó szervezet közszolgáltatási feladatok ellátására, közbeszerzési eljárás mellőzésével, közvetlenül szerződést illetve a 2009. április 1.-én hatályba lépő szöveg értelmében szerződéseket - köthet egymással, feltéve, hogy a gazdálkodó szervezet a szerződéskötés(eke)t követő éves nettó árbevételének legalább 90%-a az egyedüli tag ajánlatkérővel kötendő szerződések teljesítéséből származik. Ebben a tekintetben a szerződések teljesítéséből származik az azok alapján harmadik személyek részére teljesített közszolgáltatás ellenértéke is, tekintet nélkül arra, hogy az ellenértéket az ajánlatkérő vagy a közszolgáltatást igénybe vevő személy fizeti meg. Ez utóbbi esetben az ilyen jellegű ellenszolgáltatás átengedett állami bevételnek minősül. Az ily módon megkötött szerződések bármilyen jogcímen definiált ellenszolgáltatása a közösségi jogszabályok értelmében állami támogatásnak minősül, és az azokra irányadó támogatási szabályok hatálya alá tartozik Kőszeg 15 A továbbiakban: PM TVI.
29 Hollókő Az EKSZ, valamint a közösségi közbeszerzési irányelvek, és az EuB joggyakorlata alapján csak közérdekű feladatra adható kizárólagosság. Az, hogy mi közérdekű, illetve közfeladat, azt a nemzeti jogszabályok határozzák meg. Ez a kiindulópontja e kérdéskörnek, különben a kizárólagos jog alkalmazása visszaélésre adna okot, ezért ezt az EU nagyon szigorúan veszi. Mind a 2/A., mind a 29. (2) h) pontban meghatározott eset alkalmazásának feltétele tehát, hogy a szerződéskötés külön jogszabályban definiált közszolgáltatás elvégzésére vonatkozzon. Amennyiben azonban ilyen a közbeszerzési eljárás mellőzésével, közszolgáltatási feladatok végzésére irányuló szerződés megkötésére kerül sor, úgy, értékhatártól függően, főszabályként a megállapodásnak meg kell felelnie a Határozatban, illetve a Keretszabályban foglalt összetett feltételrendszernek. A Határozat értelmében, amennyiben egy közszolgáltatási feladat ellentételezése a hatálya alá tartozik, úgy az állami önkormányzati - támogatás a részletszabályok szerint nyújtható, és nem kötött a Bizottság felé előzetes, hanem csak utólagos bejelentési kötelezettséghez. A Határozatot tehát tekinthetjük úgy, mint egy quasi - a közösségi jogban ismert - csoportmentességi rendeletet. A benne foglaltaknak megfelelő intézkedések állami támogatásnak minősülnek az EKSZ 87. cikk (1) bekezdése értelmében, de nem igényelnek előzetes bizottsági jóváhagyást. Mindez azt jelenti, hogy a közbeszerzési jogszabályok értelmében, amikor azt a Kbt. előírja, úgy nincs lehetőség a közvetlen szerződéskötésre, amikor azonban közvetlen szerződéskötésre kerül sor, úgy alkalmazni kell az állami támogatásra vonatkozó szabályokat. A szárazföldi szállítás nem tartozik a fenti szabályozás hatálya alá 1. Egy kicsit bővebben kell szólnunk az ellentételezés fogalmáról, amelynek meghatározásakor első körben a közösségi jog állami támogatás fogalmából indulhatunk ki, különösen arra figyelemmel, hogy a fogalom szándékosan nem zárt definíció. Ennek megfelelően az alábbiak tartoznak a Határozat, illetve a Keretszabály hatálya alá: a) ténylegesen az államtól (önkormányzattól) származó források például egy meghatározott közszolgáltatási feladat