Munkanélküliség kezelése, foglalkoztatáspolitika

Munkanélküliség kezelése, foglalkoztatáspolitika Munkaügyi és Társadalombiztosítási igazgatási (BA) alapszak Borbély Tibor Bors tudományos tanácsadó 2008. augusztus Szegedi Tudományegyetem Állam- és Jogtudományi Kar Munkaügyi Kapcsolatok és Társadalombiztosítási Képzések Intézete Szeged, 2008

Ha az állam ügyei rendben vannak, az ember bátor lehet szavaiban és bátor lehet tetteiben. Ha az állam ügyei nincsenek rendben, az ember legyen bátor tetteiben, de legyen óvatos szavaiban Konfuciusz Előszó Ezt az idézetet választotta John Maynard Keynes, (1883-1946) a világhírű angol közgazdász, a XX. század egyik legnagyobb hatású gondolkodója az I. világháborút a nagyhatalmak számára lezáró 1919-es párizsi békekonferenciához. A korabeli szóhasználattal Nagy Háborúnak jellemzett világháború idején Keynes a brit pénzügyminiszter tanácsadójaként tevékenykedett, ebben a minőségében vett részt a békekonferencián. 1919 nyarán a kivihetetlen, a legyőzött államokat kifosztó, és álláspontja szerint erkölcstelen béketerv ellen tiltakozásul lemond posztjáról. Még abban az évben teszi közzé A békeszerződés gazdasági következményei (1920) c. kiskönyvét. De Keynes munkássága nem csak ezért érdekes, bár már önmagában ezért is az lehetne. A Nagy Háború után Cambridge-ben oktat, miközben tőzsdézik és publikál is. Az 1930-as évek (1933, Fekete Csütörtök) nagy világgazdasági válságát követően teszi közzé fő művét A foglalkoztatás, a kamat és a pénz általános elmélete címmel, amely a II. Világháborút követően hozzásegíti Európát, legalább is annak nyugati felét az - első olajválságig tartó - új aranykor beköszöntéhez (1950-1973). A könyv első alkalommal foglalja egységes keretbe az aktív állami beavatkozásra épülő, a teljes foglalkoztatás megteremtésére irányuló gazdaság -(foglalkoztatás) politikát. A XXI. századi modern gazdaságok elképzelhetetlenek koncepcionális foglalkoztatáspolitikák nélkül. Akár az állami beavatkozás veszélyeiről, akár annak hasznáról nyilvánulnak meg a döntéshozók, maga a döntéshozatal megköveteli alapvető összefüggések ismeretét és felismerését. A rövid XX. század utolsó évtizede és a XXI. század globalizált gazdasága társadalma (Az elszabadult világ Giddens (1999/2000) még olyan meghatározó pénzügyi személyiségekben is, mint a néhány éve leköszönt FED elnök Greenspan felveti az erőteljesebb állami beavatkozás igényét (ld. 2008-as amerikai jelzáloghitel-válság). A XXI. század egyik meghatározó elméletévé emelkedett Joseph Schumpeter (1883-1950) az Osztrák- Magyar Monarchiában született közgazdász kreatív rombolásnak nevezett elmélete, amely alapvető összefüggést tár fel a technológiai fejlődés és a munkaerőpiacok átalakulása között. A szakpolitika aranyszabálya az Elemezz először és cselekedj utána! (Tegyük hozzá a jó szakpolitikai gyakorlatban minden beavatkozást, azaz cselekedetet elemzés azaz értékelés (evaluation) követ. Az állami erőforrások felhasználásának hatékonyságát mindenképpen elősegíti az átgondolt, a tények ismeretében meghozott intézkedés. A társadalom és a gazdaság jól működő automatizmusaiba beavatkozó állam (önkormányzat, régió, föderáció stb.) nem csak a rábízott vállalati és egyéni adófizetői forrásokat pocsékolja el, de olyan helyeken költ, ahol erre nincsen valódi szükség, amíg máshová nem jut kellő erőforrás. A hibás állami beavatkozás (lásd a szocializmus Kornay J.-féle puha költségvetési korlátját) a gazdaság szerkezetének eltorzítása mellett a társadalom organikus fejlődésének menetét is befolyásolja. Jelen jegyzet a Munkaügyi és Társadalombiztosítási igazgatási (BA) alapszakon kötelező tárgyként meghirdetett foglalkoztatáspolitika, a munkanélküliség kezelése c. tárgyhoz készült a korábbi főiskolai jegyzet aktualizált és átszerkesztett változataként. A jegyzet egyes részeit hiperlinkes hivatkozásokkal láttuk el. 2

A jegyzet gondolatmenetében, az órák felépítésében nagymértékben támaszkodik más szerzők munkáira, főként Paul A. Samuelson, Laky Teréz, Romsics Ignácz, Rondo Cameron, J. Stiglitz írásaiból vesz át gondolatmenteket jól beazonosítható módon. Továbbá támaszkodik a nagy nemzetközi szervezetek évenként megjelenő foglalkoztatási gazdaságpolitikai elemzéseire (Világbank- World Development Report; ENSZ- ILO World Employment Report; OECD Employment Outlook; EU Employment in Europe). A jegyzet célja, hogy közgazdaságtani alapfogalmakkal már rendelkező, de nem gazdasági főiskolai hallgatók számára a foglalkoztatáspolitika művelését, a szakpolitika főbb kérdéseit, dilemmáit, elemzési eszköztárát EU és hazai viszonylatban bemutassa. A tárgy elnevezéséhez méltó módon kiemelt hangsúllyal szerepelnek az Európai Unióval kapcsolatos szakpolitikai tények és események, hiszen ezek 2004. május 1. óta a magyar foglalkoztatáspolitikát is meghatározzák. Mivel a jegyzet fő tárgya a foglalkoztatáspolitika, a gazdaságpolitika főbb feladatainak, és az egyes országok gazdasági teljesítményeinek taglalása során nagy hangsúlyt kapnak az emberi / a humán tőke mérését, elemzését szolgáló elképzelések, indexek. Eközben kísérletet teszünk, az un. integrált humánerőforrás - gazdálkodási szakpolitika elemzésére, magyarázatára, bemutatva az oktatás-, egészségügy- és foglalkoztatáspolitikák összekapcsolódásának elemi szükségszerűségét. A tárgy elsajátításához mindenképpen szükség van egyfelől a; - munkapiac, - másfelől az Európai Unió és a tagállami igazgatások felépítésének minimális előzetes ismeretére. Mindkét ismeret sok helyütt elsajátítható, a magunk részéről az alábbi irodalmakat ajánljuk ezekhez; 1.) Samuelson - Nordhaus Közgazdaságtan KJK Kerszöv, Budapest: A munkapiac XIII. fejezet (2000, 219-240 old.) /bármely kiadás/ Varga Júlia Oktatás-gazdaságtan Közgazdasági Szemle Alapítvány Budapest (1998, 11-44. old.) 2.) Bainbridge EU mindentudó HVG Könyvek, Budapest 2004 (az európai intézmények rész) Budapest- Szeged, 2008 3

Tartalomjegyzék Előszó... 2 I. A foglalkoztatáspolitika fogalma, feladata és viszonya más szakpolitikákhoz... 6 Állam és kormányzás... 6 Politikacsinálók és szakpolitikusok... 9 Humánpolitika... 12 Vállalati humánpolitika... 13 Szociálpolitika... 13 Gazdaságpolitika... 14 Oktatáspolitika... 15 Foglalkoztatáspolitika... 17 A foglalkoztatáspolitika normái... 17 II. Gazdaságtörténeti alapok... 22 Gazdaságtörténeti és fejlődési alapfogalmak, avagy mitől fejlődnek egyes régiók és maradnak el mások?... 22 Társadalmi- gazdasági jólét indexek kialakítása... 25 III. Európa útja az Római Szerződésig... 31 Feudalizmus, mint társadalmi - gazdasági rendszer... 32 Az ipar térnyerése- találmányok... 34 Európa második logisztikus görbéje... 35 Etatizmus, merkantilizmus, imperializmus... 36 A modern nagyipar kezdetei... 37 Urbanizáció, indusztrializáció... 38 Nagy Háborúk nagy gazdasági válság... 40 A történelmi leckék összefoglalása... 44 IV. Nemzetközi szervezetek foglalkoztatáspolitikával kapcsolatos álláspontjai és fogalmai keretei... 45 OECD- Gazdasági Együttműködési és Fejlesztési Szervezet (www.oecd.org)... 45 Világbank (World Bank) (www.worldbank.org)... 45 Egyesült Nemzetek (ENSZ), Nemzetközi Munkaügyi Szervezet (ILO)... 46 Európai Unió (EU)... 46 Új paradigmák mentén elemezve... 46 A Nemzetközi Munkaügyi Szervezet tisztességes munka fogalma... 47 Undeclared work- bejelentetlen munka... 48 Atipikus munkák a volt szocialista országokban... 50 A szociális partnerek szerepe az EU flexicurity koncepciójának alkalmazásában... 53 Tapasztalt munkaerő (older worker)... 58 CSR (Corporate Social Responsibility) - Vállalatok társadalmi felelőssége... 60 Egyéb mérőszámok... 62 V. Az Európai Közösség a RSZ-től (1957) az Amszterdami szerződésig (1997)- közös foglalkoztatáspolitika helyett... 67 VI. Az Európai Közösség foglalkoztatáspolitikája az Amszterdami (1997) szerződéstől Lisszabonig (2000)... 81 VII. Lassuló gazdaság, társadalmi problémák és az EU bővítése (2002-2010) Lisszabon újrakezdése... 91 A Kok -jelentés I.... 97 A José Manuel Barroso Bizottság (2005-2008 )... 104 Integrált irányvonalak a növekedésért és foglalkoztatásért 2008-2010... 106 4

VIII. Az EU foglalkoztatáspolitika dokumentumai és az uniós foglalkoztatáspolitika friss tendenciái (2004-2006/2008)... 115 Közös értékelés (JER Joint Employment Report)... 115 Nemzeti Akciótervek (NAP National Action Plans; NFA Nemzeti Foglalkozási Akcióterv) 2005-től Nemzeti Reform Programok (NRP)... 117 Foglalkoztatási irányvonalak (FI), integrált irányvonalak... 117 IX. Uniós szakpolitika művelése Magyarországon (2004-2013) első tapasztalataink Nemzeti Fejlesztési Tervek és Operatív programok... 120 Az NFT I. tapasztalatai, szerkezete, a HEFOP szerepe... 120 Az ÚMFT 2007-13... 123 Konvergencia Programok... 127 Egyéb aktuális hazai tendenciák... 130 Folyamatos vita a béreket terhelő terhekről és a nyugdíjszerző (legális) idő hiányáról130 Erős és felszámolhatatlannak tetsző földrajzi megosztottság... 132 X. Az Állami Foglalkoztatási Szolgálatok szerepe a foglalkoztatáspolitika alakításában... 136 munkaerő-közvetítés... 136 járadékfizetés... 136 munkaerő-piaci politika... 138 A magyar foglalkoztatási szervezet... 138 A magyar szervezet modernizációjának fundamentumai 2002-2013 (PHARE, HEFOP, TÁMOP- TIOP)... 140 XI. Esettanulmányok (Nagy-Britannia, Németország, Finnország 2003-2005) jó gyakorlatok avagy válságkezelés... 145 Németország... 148 Finnország... 151 Irodalom... 160 5

I. A foglalkoztatáspolitika fogalma, feladata és viszonya más szakpolitikákhoz A foglalkoztatáspolitika (állami, önkormányzati, regionális stb. munkaügyi politika), mint szakpolitika fogalmának és hatóterének meghatározásához először az állam, állami beavatkozás és állami politika jellegzetességeit kell megértenünk. Ehhez hívjuk segítségül Joseph Stiglitz (2000), a Világbank volt elnökének híressé vált tankönyve első oldalait. Állam és kormányzás A modern kor polgárának életét lépésről lépésre befolyásolják az államok (önkormányzatok, szövetségek stb.). Életünket már el sem tudjuk képzelni állami beavatkozások, intézkedések nélkül. A mai kor tömegtársadalmát az államok és helyükre egyre inkább aspiráló szuperszövetségek (USA, EU), illetve lokális érvényű választott, vagy kijelölt formális vezetőségek irányítják. Az állam az az intézmény, amely működési területén belül egyedül jogosult az erőszakra, kényszerintézkedésre. Ennek segítségével tudja például fenntartani a közrendet, vagy betartatni az adózás szabályait. A mai kormányzatok, amelyek a demokráciában valamely ismétlődő választási procedúrát követően kerülnek hatalomra, a fejlett világ viszonylatában a munkaerő egyhatodának- egynegyedének a munkaadói is. (Magyarországon a 2006 nyarán megkezdett államreformig a foglalkoztatottak 23%-át a magyar állam foglalkoztatta.) A politikai és gazdasági értelemben vett fejlett államokban rendszerint vegyes gazdaság van jelen, amelyben a gazdasági tevékenységek egy részét magánvállalatok sokasága látja el, más részüket a kormányzati szektor végzi. A kettő közötti megoszlásnak számos működő megvalósulásával találkozhatunk. Sem egyik, sem másik nem feltétlenül jelent jobb megoldást, hanem nagymértékben múlik a kormányzaton lévő pártok ideológiáján és az évtizedes évszázados társadalmi-, gazdasági hagyományokon. A piaci mechanizmusokban jobban bízó irányzatokat jelöljük klasszikusan liberálisnak (Adam Smith, John Stuart Mill), amíg az állam szerepét erőteljesebben hangsúlyozó erőket konzervatívoknak (merkantilizmus). A két ideológiai elképzelés valaha elkülönülő eszközrendszere mára alaposan összekeveredett. A gazdasági és társadalmi válságok sorával küzdő Európában gyakori, hogy önmagukat politikailag konzervatívnak meghatározó kormányzatok élnek liberális eszközökkel és fordítva. A XVII. században erőteljes volt az állami beavatkozást igenlő megközelítésmód, főként az ipar aktív támogatása és az arany, mint nemesfém felhalmozása játszották a főszerepet. XIV. Lajos híres pénzügyminisztere Colbert, Jean Baptiste (1619-1683), akinek a nevéből származik a colbertizmus kifejezés, alapítója a később merkantilizmus néven ismert irányzatnak. Az erőteljes államra épülő gazdaságpolitika védővámokban, a manufaktúrák állami támogatásában, a nyersanyagkivitel megnehezítésében, a flotta fejlesztésében és a gyarmatszerzésben, a nemesfém felhalmozásában gondolkodott. A kormányzati tevékenységek megítélésekor folyamatosan felmerül annak a kérdése, hogy miért vállalnak fel kormányok egyes területeket, és miért bízzák a piacra a többit, kormányváltásokat követően hogyan és miért értékelődnek át hangsúlyok? 6

A modern közgazdaságtani irodalom a kormányzati beavatkozás indokaként a piaci kudarc fogalmát szokta megjelölni. Az elmélet szerint a piac, szemben a klasszikus liberális közgazdaságtan elképzelésével, nem minden esetben képes maga kezelni és megoldani a jelentkező problémákat. Jellemzően ilyen területek pl. a lakáspiac, pénzintézetek működése, tömegközlekedés üzemeltetése stb. A piac kudarcainak kivédésére, kezelésére tehát az államnak, mint az adott területen közhatalommal egyedül rendelkező szervezetnek a beavatkozására van szükség. Ezek a beavatkozások igen széles skálán mozoghatnak a piaci szereplők általános informálásától (pl. ingatlan árjegyzék készítése) egészen az egyes termékekre, szolgáltatásokra vonatkozó hatósági ármegállapításig. Adam Smith A nemzetek gazdasága (1776) c. munkájában szembeszállt a merkantilista nézőponttal. Szerinte a szabad verseny és a profit lehetősége az embereket és a közérdeket szolgálja. (-- Mai legszélsőségesebb formája a szociáldarwinizmus, amely értelmében csak a legerősebbek maradjanak életben, a többeknek vesznie kell.) A szabad piac értelmezése szerint az egymással versengő szereplők közül a leghatékonyabb, a legversenyképesebb marad életben, ez a fogyasztó érdekét is szolgája, hiszen a legjobb minőségű és a legjobb árú termékek maradnak a piacon. Smith szerint a gazdaságot egy láthatatlan kéz (invisible hand) irányítja. A piaci kudarc kialakulását, amelyet a korai közgazdaságtan nem ismert fel, illetve el (vö. Az államot éjjeliőr szerepben képzeli el.) az alábbi okokra szokták visszavezetni: - A közjavak létezése (amelyek fogyasztásából nem zárhatók ki az egyének, és amelyek fogyasztása nem rivalizáló, pl. a levegő, honvédelem), ezért ezek kínálata a piacon nem szervezhető meg, -- Ki vásárolna meg pl. 10 m 3 levegőt, ha utána a többiek, akik nem fizettek érte, elfogyasztanák? - Monopóliumok, oligopóliumok, amelyek piactorzítók, -- Méretük következtében egyegy lépésük a piacon óhatatlanul nagyobb mozgásokat okoz, mint az átlagos szereplőké. (lásd mai multik, ill. globalizált óriásvállalatok) - Külső (extern) gazdasági hatások, ami azt jelenti, hogy a vállalkozás költséget vagy előnyt jelent vele nem szerződéses kapcsolatokban lévőknek, -- Lásd erre a közgazdaságtani tankönyvek tipikus példáját a szomszédos virágkertészet és méhészet vonatkozásában, ahol a méhek óhatatlanul beporozzák a virágokat, pedig erre nem szerződött a két fél. Ezt nevezzük pozitív exernáliának. Ezzel ellentétes mechanizmust jelöl, ha valamelyik vagy mindkét fél veszít a külső hatáson. (Pl. a halászat vizét felmelegítő atomerőmű távozó hűtővíz esetében.) ebben az esetben negatív externáliáról beszélünk. - Piaci szereplők aszimmetrikus informáltsága (pl. orvos- beteg kapcsolat) -- de akár ilyen a banki ügyintéző és a hitelért folyamodó ügyfél esete is. (A felsorolás teljes szövegében azonos Stiglitz 2000 27. old. az eredeti szöveg dőlt betűvel szedve.) A XIX. században Karl Marx, Sismondi, Robert Owen a korabeli gyáripar embertelen munkakörülményeire kerestek válaszokat. A legnagyobb hatású Marx, aki a társadalom újjászervezését a tőke magántulajdonlásának megszűntetésével kötötte össze. Álláspontja szerint az államnak jelentősebb befolyásra kell szert tennie a termelőeszközök terén. Szűkebb értelemben ezeket a hatásokat tekintjük a piaci kudarcok kiváltó okainak, tágabb értelemben azonban a piaci mechanizmusok okozta igazságtalanságokat, méltánytalanságokat (pl. gyermekszegénység, munkanélküliség) is piaci kudarcnak tekintjük. A fentiekből következően szükséges az állami fellépés. Ugyanakkor az állami beavatkozás, ha sok esetben jogos is, jól azonosított piaci kudarchoz kötődik Nem említve most azokat az 7

eseteket, amikor az állami beavatkozás eleve nem a piaci kudarcok ellen irányul - gyakran végződik a piacihoz hasonló kudarccal. Tehát a piac önmagában hordja a piaci kudarc lehetőségét, amely megelőzésére állami reakció képezhető, ugyanakkor az állami beavatkozás ugyanúgy kudarcba fulladhat. Egységesen minden helyzetben jó és használható recept vagy megoldás tehát nincsen. Az állami kudarcok fő okait megint Stiglitz segítségével vesszük sorra. Véleménye szerint az állami kudarcokat négy alapvető indokra lehet visszavezetni. - Korlátozott információk ahogyan a piaci szereplők sem rendelkeznek korlátlan mennyiségű információval (mert beszerzése drága, eszköz és időigényes, vagy csak mert egyszerűen nem ismert a döntés pillanatában), az államok is információhiányos helyzetekben kénytelenek döntéseket hozni. - Magánpiaci reagálásmódok korlátozott ellenőrzési lehetőségei a kormányzatok döntéseik következményeit csak korlátozott módon képesek ellenőrizni. Minél nyitottabb és demokratikusabb berendezkedésű egy állam, ez annál inkább igaz. A teljes körű elemzés e mellett nagyon meg is drágítaná az intézkedést. Ez a szempont különösen felértékeli a szakpolitika első számú szabályát: Mi történne, ha nem csinálnánk semmit sem? Mielőtt egy kormányzati döntés megszületik, minden esetben fel kell tenni ezt az egyszerű kérdést. Az intézkedés talán pontosan azzal ellentétes hatást vált majd ki, mint aminek szántuk, vagy nem várt mellékhatásai lesznek stb. - A szakapparátusok fölött gyakorolt ellenőrzés korlátai Vagyis hogy a törvényhozás, közigazgatás, helyi közigazgatás szétválik egymástól. A törvényeket a Parlament hozza meg, de azok végrehajtási rendeleteit már a szakminisztériumok 1 készítik el, és a jogalkalmazás megint egy másik helyen és szinten történik. (Pl. a munkaügy területén az 1991. évi IV. tv. (Flt.) elfogadása a Parlament hatásköre, a kodifikációs előkészületeket a szakminisztérium teszi meg, ahogyan a törvényhez tapadó végrehajtási rendeleteket is ez a szerv készíti el. Ugyanakkor a konkrét alkalmazás a munkaügyi központok kirendeltségein zajlik. A megyei központok és a Parlament között még ott áll a Foglalkoztatási Hivatal, mint országos központi szerv is. Tehát mire egy szándék eljut az alkalmazásig, példánkban öt szinten (Parlament- Foglalkoztatáspolitikai és Munkaügyi Minisztérium- Foglalkoztatási Hivatal Megyei Munkaügyi Központ- Megyei Munkaügyi Központ kirendeltsége) is átmegy, és akkor még nem számoltuk a közigazgatási egységen belüli szervezeti egységeket (pl. államtitkárság, helyettes-államtitkárság, főosztály, osztály ) és hierarchiaszinteket. A kormányzat (a vállalati élet analógiájával élve menedzsment) szándékai tehát sokszor nem valósulnak meg. Ennek több oka lehet; az információs lánc hosszúsága miatt torzulhat maga az információ, az érintettek ellenérdekeltek lehetnek a végrehajtásában, mert saját érdekeik mást kívánnak meg. Előfordulhat, hogy nem értenek egyet a feladattal, vagy annak értelmezésével és érzelmi alapon utasítják el a végrehajtást. A nyílt szembeszegülés a kormányzati hierarchiában viszonylag ritka, mert azonnali hivatalvesztéssel járhat, pontosan ezért azonban számos alkalommal fordul elő rejtett 1 Magyarországon az un. szélesen vett közszféra (oktatás, egészségügy- szociális ellátás, közoktatás, kötelező társadalombiztosítás) létszáma 900-830.e fő között ingadozik; ez alatt a közalkalmazottak, köztisztviselők és egyéb közszolgálati jogviszonyban állók (pl. ügyészek, bírók, katonák) együttes létszámát értjük. A közigazgatás ezzel szemben a köztisztviselők kb. 100.e fős testületét takarja, amelyből 60% dolgozik a központi közigazgatásban, ebből 10.e fő az egyes minisztériumokban. A létszám maradék 40%-a a közel 3200 települési önkormányzatánál tevékenykedik köztisztviselői státuszban. Amikor a napi politikai vitákban a túl nagy, túl drága közszféráról beszélnek, ezeket a belső adatokat érdemes elemezni. 8

formájában, amely sokszor ki sem derül. Ezért naivitás azt hinni, hogy a kormányzó párt, vagy pártok ideológiai politikai akarata minden esetben és maradéktalanul érvényesíthető. A modern demokráciák négy öt éves választási ciklusai, amelyek következtében a politikai elit kicserélődik, segít megelőzni a diktátumok kialakulását, azonban erősíti a szakapparátus felett gyakorolt hatalom gyengítését. A mai közigazgatástan, politikatudomány pontosan e jelenség miatt beszél egyre többet a szubszidiaritás jelentőségéről (amely egyébként alapvető EU irányelv is). Ennek értelmében a döntéseket ott érdemes elemezni és meghozni, ahol legközelebb van az érintettekhez. (Pl. nem kell törvényi szinten meghatározni egy kisváros kultúrházának havi programtervét.) Erre a helyzetre az európai és az amerikai közigazgatási berendezkedés eltérő módon reagál. Az USA közigazgatásában un. zsákmányrendszer van érvényben, ez alapján a mindenkor nyertes párt (demokrata vagy republikánus) hozhatja magával az embereit a közigazgatási vezetői pozíciókra. Ennek következtében a kormányváltások automatikusan közigazgatási vezetőváltásokat is jelentenek. Így kialakul egy szakapparátus vezetői vetésforgó rendszer, amelyben az éppen ellenzékben tartózkodó párt szakemberei egyetemek és kutatóintézetek (think tanks) berkeiből kísérik figyelemmel a szakpolitikák alakulását. Ez garantálja, hogy újabb kormányváltáskor újra elfoglalhassák hivatalaikat, és szakértő módon működhessenek tovább. Európában és az EU-ban ezzel szemben deklaráltan többnyire a stabil szakmai alapokon nyugvó köztisztviselés a meghatározó. Ennek értelmében a köztisztviselők, állami hivatalnokok a munkahelyükön nem politizálhatnak, nem viselhetnek politikai tisztségeket. (pl. A magyar köztisztviselői törvény alapján a köztisztviselőnek még a választásokon történő indulás előtt fel kell függesztenie a státuszát.) A politikamentes közszféra cserébe stabil szakmai átmenetet jelent a különböző kormányok között. (A napi gyakorlatban ez a modell legalább is a frissen demokratikussá lett Kelet- Közép Európában nem vizsgázott, vizsgázik túl jól.) - Politikai folyamatokból következő korlátok a politikai döntéseket minden esetben egy limitált létszámú társaság hozza meg. Akármennyire is demokratikus egy ország, a képviseleti demokrácia szabályai szerint nem lehet ott minden választópolgár minden döntéshozatalnál (ilyen aktus a kiemelt döntéseket megalapozó népszavazás). A kormányoknak egyszerre kellene tehát ismerniük minden választópolgár, de legalábbis csoport preferenciáit, ami a gyakorlatban kivitelezhetetlen feladat (ennek ellenére minden kormányzat próbálja a lehető legtöbb ilyen preferenciát megismerni és kielégíteni- lásd közvéleménykutatások). Ennek következtében sohasem lehetnek megfelelőek mindenki számára, sőt még a saját szavazótábor sem elégíthető ki maradéktalanul minden esetben. Következésképpen gyakran éri az a vád a kormányokat, hogy inkoherens a döntéshozataluk. Politikacsinálók és szakpolitikusok A kormányzati beavatkozások kritikusai úgy találják, hogy a fenti négy szempont alapos okot szolgáltat a kormányzati beavatkozások elkerülésére. Ugyanakkor a piaci kudarcok létezése folytán aligha képzelhető el sikeres gazdaság- és társadalompolitika állami (önkormányzati) beavatkozások nélkül. Valójában mindkét esetben vannak negatív és pozitív pontok. Az állami beavatkozás és be nem avatkozás döntéseit minden helyzetben újra és újra mérlegelni szükséges. A meghozott döntés természetesen tükrözi a döntéshozó politikai- ideológiai világnézetét. Ezzel mindaddig nincsen gond, ameddig egy értelmezhető, a demokratikus 9

társadalom és a piacgazdaság szabályrendszerén belül mozgó összerendezett alternatívát kínál. Mivel egy adott közigazgatási egységben a termelés, a társadalmi élet menetét meg kell szervezni, a mindenkori kormányoknak (önkormányzati képviselő testületeknek, föderális állami vezetésnek stb.) döntéseket kell hoznia. Gazdasági értelemben a Mit? Hogyan? Kinek? termeljünk kérdésekben, társadalmi vonatkozásában a Hogyan éljünk? kérdésre kell válaszokkal szolgálni. Az elvek mentén meghozott döntésekhez szakpolitikai döntéseket, és ezek eredményeként intézkedéseket kell rendelni. Ameddig a politikai (ezzel együtt a végrehajtó, azaz a kormányzati) hatalom megszerzése nagypolitikai kérdés (angolul politics), addig a konkrét szakterületeket érintő döntéshozatal és elemzés a szakpolitika, szakmapolitika (angolul policy) kérdéskörébe tartozik. A politikát jellemzően politikai pártokba szerveződő pártpolitikusok (esetleg függetlenek) végzik, a szakpolitikát pártállásukra való tekintet nélkül szakemberek művelik. (Pl. A Parlament Szociális és Foglalkoztatási Bizottságának országgyűlési képviselők a tagjai, akik pártpolitikusok. A munkaügyi, az oktatási tárca tisztviselő azonban közgazdászok, szociálpolitikusok, szociológusok stb., tehát az adott szakterülettel foglalkozó szakemberek. Ábra 1. Kik művelik a politikát? Forrás: Colebatch (2000) Policy 38. oldal) A két csoport között jól kialakult munkamegosztás működik, amely nem jelenti azt, hogy közöttük nincsen átjárás. (hiszen pl. szakemberből lehet politikus vagy fordítva, igaz ez utóbbira kevesebb a hiteles példa.) Ahogyan a fenti ábra bemutatja, a döntéshozatal rendszere X (horizontális horizontal) és Y (vertikális- vertical) tengely mentén értelmezhető. A politika célja az un. valóságban nem létező medián választó kiszolgálása. A fogalom alatt a politológia azt a politikusi szándékot magyarázza, amellyel minden intézkedést a lehető legtöbb választó tetszése mentén szeretne megvalósítani, hiszen belőlük lehetnek majd négyévente a valódi pártszavazók. Ezzel szemben a szakpolitika számára a döntéseket a 10

lehető legjobb társadalompolitika, szakpolitikai helyzet kialakítása diktálja. A két célrendszer között gyakorta jönnek létre kompromisszumos megoldások. A vertikális tengelyen egymásnak alárendelve helyezkednek el a választók akaratából megválasztott politikusok (authorized decision- maker) alattuk a szakpolitikák kidolgozói és végrehajtói (subordinates implementing policy) kapnak helyet. A szakpolitika kialakítása és végrehajtása sohasem egyedüli köztisztviselői munkafolyamat. Amint az ábrán látható, a horizontális síkon egymással egy szinten helyezkednek el. - Kormányzaton kívül álló adott témában (pl. egészségügy, környezetvédelem) gyakorlati szakemberek (participants outside government), - A nemzetközi szakmai tapasztalatokat jelentő külföldi szakmai kapcsolatok (international participants), - A kormányzat egyéb szintjei (pl. munkaügyi központok a minisztérium felügyelete alatt) (other levels of government), - Végül az egyéb külső szervezetek (other agencies) pl. gazdasági kamarák, szakszervezetek, kutatóintézetek A politikus és a szakpolitikus viszonyrendszerének másik fontos ismérve, hogy a politikust megválasztják a hatalmi kormányzati szerep ellátására, és az elképzelések jó vagy rossz megvalósításáért a négyévenkénti választásokon a politikus felel. Ennek következtében az alternatívák közötti döntés is a politikust illeti meg, a jog és erkölcs keretein belül. A szakpolitikus, legalább is Európa nagy részében, nem választott személy, munkaviszonyban áll az állammal. Munkavégzéséért fizetést kap. Azért felelős, hogy a döntéshozók megfelelő minőségű és rendezettségű (döntésre előkészített) szakpolitikai adattal, alternatívával rendelkezzenek. A jó szakpolitika tehát koherens ideológián nyugszik, megfelelő mennyiségű társadalmi ténnyel van alátámasztva, standardizálható gyakorlatra épül, világos célokat jelöl ki, és nem nélkülözi a politikai- közigazgatási realitást (lásd korábban Stiglitz pontjai, azaz végigvihető). A közigazgatási döntés, szakpolitika ismérvei: - Hatalom, - Szakértelem, - Rend, kormányzati rendszer a végrehajtáshoz, - Közigazgatási döntés, és - Közigazgatási cselekedet (intézkedés) A szakpolitika kivitelezésének (implementáció) standard lépései - Célmeghatározás, - eszközválasztások a célhoz viszonyítva, - megvalósítás, eszközhasználattal, - értékelés (evaluation), monitoring, - visszacsatolás- értelmében eredeti policy szakpolitika módosítása A foglalkoztatáspolitika, mint szakpolitika elhelyezéséhez a szakpolitikák rendszerében elsőként a hasonló vonatkozású egyéb szakpolitikák területeit kell tisztáznunk. Ugyanazon kérdésre az eltérő szakpolitikák különböző válaszokkal szolgálnak működési területük, megrendelőik és fogyasztóik alapján. Például: 11

Kérdés: Magyarországon jelenleg probléma, hogy a termelésben a hozzáadott érték aránya alacsony. Milyen intézkedéseket, kérdéseket vált ki ez a helyzet az egyes területeken? Lehetséges válaszok: Személyzeti menedzsment (SZ/EEM- HRM- Human Resources Management): Veszélyezteti-e ez a helyzet a vállalat piaci helyzetét? Nehezen találunk-e képzetlen munkaerőt? Az államtól kapott adókedvezmény mértékét hogyan érinti a helyzet? Szociálpolitika (SWP- Social Welfare Policy): A dolgozók jövedelemhez jutását hogyan érinti az alacsony szakképzettséget igénylő munkahelyek magas aránya? A dolgozók életmódja hogyan alakul a jelenlegi szakképzettségi helyzetben? Foglalkoztatáspolitika (EP- Employment Policy): Az ország versenyképessége szempontjából mit kell tennünk? Befolyással van-e a további munkahelybővítésre az alacsony hozzáadott értékű munkahelyek magas aránya? (Borbély 2003) Nézzük hát sorra a humánpolitika, oktatáspolitika, gazdaságpolitika, szociálpolitika értelmezéseit. Humánpolitika Lévai Zoltán és Kővári György (1998) a következőképpen foglalta össze a humánpolitika tartalmát: Humánpolitikának nevezzük eredeti értelemben az emberekkel kapcsolatos társadalompolitikai tevékenységek összességét. Tehát a népességpolitika, a családpolitika, az oktatáspolitika, a foglalkoztatáspolitika és az ifjúságpolitika éppen úgy része a fogalomnak, mint a társadalombiztosítás, illetve az idős emberek szociális ellátásának fejlesztése. Napjainkban az eredeti értelmezéstől eltérően, e fogalom leszűkült a szervezetek emberi erőforrásokkal való gazdálkodás cél- és eszközrendszerére. Ebben a szűkebb értelemben a humánpolitika tartalma azoknak a céloknak és eszközöknek az együttese, amelyek az emberek vonzásával, motiválásával, ösztönzésével, fejlesztésével, hatékony foglalkoztatásával kapcsolatban az integrált személyügyi szervezet kompetenciájához tartoznak. Vagyis ilyen értelemben a humánpolitika átfogja a hagyományos munkaügyi, személyzeti és szociális-jóléti tevékenységet, természetesen a piacgazdaságra jellemző megváltozott tartalommal. Ide tartozik továbbá a munkaerő-gazdálkodás és tervezés, ezen belül a toborzás, kiválasztás, felvétel, beillesztés, szocializáció, megtartás, a bér és javadalmazás, képzés, továbbképzés, átképzés, teljesítményértékelés, szervezet-, ill. személyzet- és vezetésfejlesztés (a szervezeti kultúra fejlesztése, identifikáció kialakítása, karriergondozás), a munkaügyi kapcsolatok rendszere (kollektív alku, konfliktusmegelőzés, - kezelés). Tehát a humánpolitika mai értelmű szóhasználatán többnyire az emberi erőforrások értékteremtő képességét értjük. Magyarország 2004. május 1.-ei EU tagságát követően meghirdetett első Nemzeti Fejlesztési Terv (NFT) operatív programjai között is helyet kapott a humánerőforrás-fejlesztési operatív program (HEF OP). A program lezárulási ideje 2006. december 31. A következő Uniós fejlesztési ciklus, az EU költségvetésének tagállami elfogadásának menete szerint 2007-2013 12

lesz. Az NFT II- ben, az ÚMFT-ben (Új Magyarország Fejlesztési Terv 2 ) az NFT I. ben foglalkoztatással foglalkozó operatív programot két új OP váltotta fel TÁMOP (Társadalmi Megújulás Operatív Program) és TIOP (Társadalmi Infrastruktúra Operatív Program) névvel. A NFT III.-ban (2014-2021), Bulgária és Románia, esetleg Horvátország belépését követően már nem várható hasonló volumenű fejlesztési forrás beáramlása hazánkba, mint az NFT II. során, ahol cc. évi 1000 milliárd Forint, napi 5 Mrd. áll rendelkezésre. Így az NFT II. keretében szükséges és gazdaságtörténeti szempontból szemlélve lehetséges megtenni azokat a beruházásokat és átalakításokat, amelyek az országot stabil gazdaság- és társadalomfejlődés pályára állítják. Vállalati humánpolitika Vállalati humánpolitika alatt általában az adott gazdálkodó szervezet emberi erőforrásainak menedzselését értjük. A tervszerű gazdálkodás minden esetben a szervezet üzleti tervében megfogalmazott célok elérését segíti elő. Ennek elidegeníthetetlen része a munkatársak munkaerejének és tudásának, munkaidejének a menedzselése. A vállalaton belüli humánpolitika fő működési területei a: - munkakör-elemzés, tervezés, - humánerőforrás biztosítás, - ösztönzésmenedzsment, - teljesítményértékelés, - emberi erőforrás fejlesztés - kompetenciafejlesztés, - kommunikáció, - szervezeti kultúraváltás (változásmenedzsment) (Poór et al. 2000 26. old.) Az angolszász HRM (Human Resources Management) betűszót magyarul többnyire EEM Emberi Erőforrás Menedzsment rövidítéssel illetjük. Az EEM tárgya tehát szűkebb értelemben minden esetben belül marad egy szervezeten, így nem képezi társadalmi szintű cselekvések tárgyát. Szociálpolitika A szakirodalom több eltérő definícióval határozza meg a szociálpolitikát, az állami (önkormányzati) szerepvállalás azonban szinte kivétel nélküli minden elméletnek része. Az alábbiakban Zombori Gyula (1994: 17-23 old.) gyűjtése segítségével vesszük sorra az egyes megközelítéseket. A leíró közigazgatástan a szociális közigazgatáshoz (központi állam és / vagy önkormányzati szinten) tartozó szakpolitikák együttesét nevezi szociálpolitikának. Így a közoktatás, szakoktatás, lakáspolitika, egészségügy- egészségvédelem, ifjúság- és drogpolitika, segélyezés és a munkaügyi politikák együttese fedi le a szociálpolitika hatóterületét. A fenti szakpolitikák közös jellemzője, hogy: 2 ÚMFT / NFT2 / NSRK ugyanazon programnak három elnevezése! Belpolitikai használatra született az Új Magyarország Fejlesztési Terv (ÚMFT) elnevezés, eredeti uniós szakmai neve a Nemzeti Stratégiai Referencia Keret (NSRK) volt és szintén használjuk a Második Nemzeti Fejlesztési Terv (NFT2) elnevezést is. 13

- Az egyéni közösségi szükségletek kielégítése nem egészen piaci alapú (vö. állami beavatkozásra is szükség van), - A szükségletek egy részének a kielégítése állami újraelosztással (redisztribúcióval) valósul meg, - A szükségletek kielégítése lebontható a társadalom egyes tagjainak szintjére (ellentétben pl. a klasszikus világítótorony példa fényével, vagy a rendvédelemmel) Az aktív állami (önkormányzati) munkaerő-piaci politika (foglalkoztatáspolitika) egyes értelmezések szerint nem tartozik a szociálpolitika tárgykörébe, más szerzők ide sorolják, megint mások a gazdaságpolitika területén belül tárgyalják a foglalkoztatáspolitikát. Amint az a legtöbb szakpolitika esetében igaz, érvényes a foglalkoztatáspolitika meghatározásakor is. A szakpolitikák határvonalai gyakran csak elmosódottan értelmezhetőek, az egyes iskolák és igazgatási felépítések más és más kontextusba helyezik azt. (Erre jó példa az elmúlt másfél évtized magyar szakpolitikai története: a munkaügyi politika volt már önálló tárca felügyelete alatt, működött a szociális, és volt a gazdasági minisztérium égisze alatt. 2005-ben önálló Foglalkoztatáspolitikai és Munkaügyi tárca igazgatja.) Gazdaságpolitika Gazdaságpolitika alatt a központi kormányzatnak a közösségi szektorra (public) gyakorolt hatásairól van szó. A helyi, települési önkormányzatok, megyék, régiók, kistérségek is rendelkeznek gazdaságpolitikai, -fejlesztési elképzelésekkel, de ezek értelemszerűen csak az adott közigazgatási területen belül érvényesek. Az állami (közületi szektor) gazdaságpolitikája ezzel szemben: - Szélesebb körű társadalmi célok elérésére irányul (Egy létező ország, föderáció egészének szab célokat és szabályokat.), - Tevékenységéhez közhatalmi eszközök társulnak (jogszabályokat alkot és tartat be) A gazdaságpolitika az állam nézeteit, elhatározásait, rendszeres döntéseit, cselekedeteit jelenti, amelyet az állam a politikai, társadalmi céljainak megvalósítása érdekében a gazdaság befolyásolására alkalmaz. (Hetényi I 1992 6. old.) A közületi gazdaságtan az alábbi területekre koncentrál Hetényi István leírása alapján: - Adópolitika, - Költségvetési kiadások, - Költségvetés stabilizációja, - Állami beavatkozások, döntések elemzése, szabályai, - Állami beavatkozások indokoltsága (eltérő gazdaságpolitikai ideológiák mentén) A gazdaságpolitika a közgazdaságtan két megközelítéséből kiindulva lehet leíró és normatív. A leíró gazdaságpolitika leírja a rendszer működését, hatásmechanizmusait és ismerteti annak szereplőit anélkül, hogy minősítené azokat. A normatív gazdaságpolitika intézkedéseinek hatását minősíti, jellemzi, értékeli. A döntéshozók világnézetének, ideológiai elköteleződésének megfelelően minősíti a történéseket. 14

A gazdaságpolitika céljai a: - Gazdasági stabilitás, - Növekedés, - Szükséges struktúraváltás elősegítése, - Jövedelemelosztás befolyásolása (Hetényi 1992 17. old.) Céljainak eléréséhez eszközkészlettel rendelkezik, amelyet a hatalmon lévő pártpolitikai elit ideológiája mentén használ fel. Ilyen eszközök a: - Institucionális rendelkezés (jog, államigazgatás intézményrendszere), - Gazdaság szereplőire alkalmazott törvényes korlátozások (tilalom, engedély) - Állami vállalatok működtetése, - Adópolitika (SZJA, TAO. fogyasztási stb.) - Költségvetési politika, - Monetáris politika (MNB. Magyar Nemzeti Bank Monetáris Tanácsa), - Árfolyampolitika (Ft. / Euro; Ft / USD), - Jövedelempolitika (bér- ár-) politikák, - Egyeztetési eljárások, - Legpuhább, egyben leginkább piacbarát megoldás a piaci szereplő információval való ellátása (vö. információs asszimetria fogalma) Az egyes gazdaságpolitikai eszközök felhasználása három módon történik. - Diszkrécionáriusan: mindenkori eseti módon születik döntés, - Szabályokhoz kötötten: a konkrét döntésekhez előre lefektetett szabályok szolgálnak alapul (pl. éves költségvetési törvény), - Automatikus hatásra építve: olyan szabályok alapján, amelyek beépülnek az alkalmazásba (pl. progresszív SZJA politika) Az egyes eszközök közötti jó arány megtalálása vezet koherens és szinergikus gazdaságpolitikához, amely a döntések közötti összefüggő ideológia mentén válik egységessé. Oktatáspolitika Az oktatáspolitika az oktatásügy intézményrendszereivel és a benne résztvevőkkel (tanulók, hallgatók, oktatók, tanárok, szülők) foglalkozó szakpolitika, amely az oktatási alrendszer egész társadalomra gyakorolt hatásait is vizsgálja. Az oktatáspolitika további alterületekre bontható: - mint közoktatás-politika, - szakképzés-politika, - iskolarendszeren kívüli szakképzés-politika, - felsőoktatás-politika, - felnőttképzési politika, (LLL élethosszig tartó tanulás- politika) stb. Az oktatáspolitika rokonterülete a művelődéspolitika (kultúrpolitika, múzeumpolitika, sőt könnyűzenei politika stb.) 1997-ig Magyarországon a kulturális és az oktatási tárca egy minisztérium alatt működött, Művelődési és Közoktatási Minisztérium (MKM) néven. 1998-tól az Oktatási Minisztérium (OM) és a Nemzeti Kulturális Örökségek Minisztériuma (NKÖM) kettévált, ezzel a munkafeladatok is eloszlottak. 2006-15

tól újra egy minisztériumban működik az oktatás (köz- és felsőoktatás) és kultúrpolitika irányítása Magyarországon Oktatási és Kulturális Minisztérium (OKM) névvel. A magyar oktatáspolitika négy meghatározó törvénye az alábbi: - Közoktatási törvény (1993. évi LXXIX. törvény), - Szakképzési törvény (1993. évi LXXVI. tv.), - Felsőoktatási törvény (1993. évi LXXX. tv.) 3, - Felnőttképzési törvény (2001. évi CI. tv.). Mindegyik törvény számos módosításon esett át az elmúlt másfél évtizedben; még a legfiatalabb felnőttképzési törvény is túl van az első változtatáson (2005. évi LXXIV. tv.). Az egyes szakterületekhez tartozó intézményrendszereket és főbb feladatokat az idézett törvények sorolják fel. Az oktatási szintek nemzetközi rendszerezését az UNESCO ISCED listája definiálja. Az ISCED (International Standard Classification of Education) az oktatás szintjeinek és programjainak leírását szolgáló nemzetközi rendszer. Első változatát a 70-es években dolgozták ki és fogadták el az UNESCO keretén belül, azóta egyre nagyobb körben használják. Az oktatási rendszerek összetettebbé válása azonban szükségessé tette a felülvizsgálatát, így a kilencvenes években sor került a továbbfejlesztésére, és az UNESCO közgyűlése azt 1997-ben el is fogadta. Az új ISCED 97 alapegységét az oktatási programok alkotják, amelyeket három alapvető dimenzió mentén osztályoznak. A legfontosabb ezek közül az, hogy a program milyen szintre készít fel, de emellett szemben a korábbiakkal figyelembe veszik a program típusát vagy tartalmi orientációját (mindenekelőtt azt, hogy általánosan képző, szakképzést előkészítő vagy szakképző), valamint a hosszát vagy időtartamát is. A korábbi rendszerhez képest új elem a középfokú és a felsőfokú szint között egy új szint, az ún. posztszekunder oktatás megkülönböztetése. A fentieknek megfelelően az ISCED 97 rendszer a következő programokat tartalmazza: Szint Program elnevezése Lehetséges típusok 0 Alapfokot megelőző oktatás 1 Alapfokú oktatás 2 Alsó középfokú oktatás 2A, 2B és 2C 3 Felső középfokú oktatás 3A, 3B és 3C 4 Posztszekunder, nem felsőfokú oktatás 4A, 4B és 4C 5 6 Felsőfokú oktatás Felsőfokú oktatás második (tudományos képesítés megszerzéséhez vezető) szakasza 5B rövid szakképző, 5A középhosszú első szintű, 5A hosszú második szintű, 5A középhosszú második szintű Forrás: Classifying educational programmes, 1999 Magyarázat: A 3. szinten az A típus hozzávetőlegesen a hazai gimnáziumi, a B a szakközépiskolai, a C pedig a szakiskolai jellegű programoknak felel meg. Az 5. szinten a B típus lényegében a hazai akkreditált felsőfokú szakképzéshez illeszthető. Az 5A középhosszú első szintű képzés nálunk a főiskolai, az angolszász rendszerekben a felsőfokú oktatás első BA (Bachelor of Arts) szakaszának, az 5A hosszú második szintű program a hazai egyetemi, az 5A középhosszú második szintű pedig inkább az angolszász országok MA (Master of Arts) fokozatának felel meg. Forrás: Jelentés a magyar közoktatásról (2000) Az oktatási rendszer és a rendszerben való tanulói továbbhaladás 4.1. Bevezetés: képzési szint, intézmény, program (Forrás: http://www.oki.hu/cikk.php?kod=jelentes2000-04-tovabbhaladas.html 2005.07.10.) 3 Lásd a vadonatúj felsőoktatást szabályozó MUP-ot! (www.mup.hu ), amely a három körös (bachelor, master, Phd) lineáris képzésre állítja át a magyar felsőoktatást is 2006-tól. 16

Foglalkoztatáspolitika A foglalkoztatáspolitika az adott állam szintjén felmerülő munkaerő-piaci szabályozás témakörével foglalkozik. Tartalmát tekintve lényeges átfedésben van a már bemutatott szociálpolitikával, oktatáspolitikával és gazdaságpolitikával. A szociálpolitika néhány esetben a saját területének részeként jeleníti meg a foglalkoztatáspolitikát, ahogy ugyanezt teszi a gazdaságpolitika is. Az egyes szakpolitikák közötti pontos határvonalak meghúzása szinte lehetetlen, mivel eszközkészletük gyakorlatilag többnyire azonos, és az egyes szakpolitikák meghirdetett céljai jelenthetik a másik politika eszközeit (és fordítva). A foglalkoztatáspolitikát sokáig éppen ezért nem is értelmezték önálló szakpolitikai területként, mivel eszközkészletét az oktatás-, gazdaság- és szociálpolitikák adják, céljai pedig nagyrészt azonosak ezek céljaival. A Nemzetközi Munkaügyi Szervezet (ILO) az alábbi módon határozza meg a foglalkoztatáspolitika feladatait. (1964. évi 122 számú ILO egyezmény, amelyet Magyarországon a 2000. évi LXXII. törvényben hirdettek ki.) A munkavállalóknak a munkahelyi levegőszennyeződés, a zaj és rezgés által okozott foglalkozási veszélyek elleni védelméről szóló, a Nemzetközi Munkaügyi Konferencia 1977. évi 63. ülésszakán elfogadott 148. számú Egyezmény kihirdetéséről c. törvény értelmében: (Az egyezményt Bagó József 2002/4 sz. Esély cikke alapján idézzük.) A foglalkoztatáspolitika normái Az állam a gazdasági növekedés és fejlődés ösztönzése, az életszínvonal emelése, a munkaerő szükségletek kielégítése, a munkanélküliség és az alulfoglalkoztatottság leküzdése érdekében fő célkitűzésként olyan aktív politikát alakít ki és hajt végre, amelynek célja a teljes, produktív és szabadon választott foglalkoztatottság megvalósítása. A foglalkoztatáspolitika célja annak biztosítása, hogy: (a) minden munkára képes és állást kereső személy számára legyen munkaalkalom; (b) ez a munka a lehető legtermelékenyebb legyen; (c) lehetőség nyíljon a munka szabad megválasztására, és minden munkavállalónak a lehető legteljesebb lehetősége legyen az olyan munkára történő jelentkezésre, illetve az olyan munka során megvalósuló képzésre, képzettségének és adottságainak felhasználására, amely munka számára megfelelő, tekintet nélkül fajára, színére, nemére, vallására, politikai meggyőződésére, nemzeti vagy társadalmi származására. A foglalkoztatáspolitika kellőképpen vegye figyelembe a gazdasági fejlettség szintjét és állapotát, valamint a foglalkoztatási célkitűzések és az egyéb gazdasági és szociális célkitűzések közötti kölcsönös kapcsolatot. Ezt a politikát olyan módszerekkel kell megvalósítani, amelyek megfelelnek a nemzeti feltételeknek és gyakorlatnak. Az állam, a nemzeti feltételeknek megfelelő módszerekkel és mértékben a. összehangolt gazdasági és szociális politika keretében meghatározza és rendszeresen felülvizsgálja a célkitűzések megvalósítása érdekében hozandó intézkedéseket; b. megteszi a szükséges lépéseket ezen intézkedések megvalósítása érdekében, ideértve szükség esetén programok kidolgozását is. A foglalkoztatáspolitikával kapcsolatban tanácskozni kell a tervezett intézkedések által érintettek képviselőivel, különösen a munkaadók és a munkavállalók képviselőivel, azzal a céllal, hogy a kormány teljes mértékben figyelembe vegye tapasztalatukat és 17

véleményüket, biztosítsa teljes együttműködésüket a politika kidolgozásában és megnyerje hozzá a támogatásukat. (Bagó 2002) Magyarországon az állami foglalkoztatáspolitika elsődleges jogszabálya az 1991. évi IV. törvény (Flt.), amelyhez számos más törvény és végrehajtási rendelet tapad. A foglalkoztatáspolitika területe alatt szokás említeni a három foglalkoztatási jogviszonyt szabályzó törvényt is, a Munka Törvénykönyvét 1992. évi XXII. (Mt.), a Közalkalmazotti 1992. évi XXXIII. (Kjt.) és a Köztisztviselői 1992. évi XXIII. (Ktv.) törvényeket. Szintén a foglalkoztatáspolitika tárgyát képezi a munkavédelem és munkabiztonság (1993. évi XCII. Mvt.) kérdésköre, valamint a szakképzés (1993. évi LXXVI.), vállalati képzés (2001. LI. szakképzési alap felhasználásáról), és felnőttképzés (2001. évi LI. tv. Fktv.) munkaerő-piaci vonatkozásai. A foglalkoztatáspolitika - nagy átfedésekkel - felhasználja a területfejlesztés, regionális politika, az adópolitika, gazdaságfejlesztési politika eredményeit is. A foglalkoztatáspolitikai számbavétele során leggyakrabban használt kategorizáló struktúra az ENSZ szakmai szervezete az ILO által karbantartott, ISCO (International Standard Classification of Occupations), magyar változata a FEOR (Foglakozások Egységes Osztályozási Rendszere). Az ISCO legfrissebb változata az ISCO-08, amely az ISCO-88 felváltására készült el (a számok minden esetben a készítés évét jelzik, azaz 88-1988, és 08-2008). Első változata az ISCO-58 volt. A hazai FEOR felülvizsgálatát és karbantartását a KSH (Központi Statisztikai Hivatal) végzi, a FEOR 93 helyére 2009-ben lép majd az ISCO- 08-val harmonizált FEOR 09. A FEOR 93 jelenleg hatályos változata a 97-es módosítással érvényes. Az oktatásügyben látott kategorizáláshoz hasonlóan a nemzetközi standardokon nyugvó rendszerek lehetővé teszik a nemzetközi szintű összehasonlítást, amely a mai globális világ korában elengedhetetlen. A gazdasági élet intézményeinek azonosítására szolgáló nomenklatúra a NACE (Nomenclature générale des activités économiques dans les Communautés Européennes) magyar változata a TEÁOR (Tevékenységek Egységes Általános Osztályozási Rendszere). Hazai felelőse szintén a statisztikai hivatal. A TEÁOR hatályos verziója a NACE Rev. 2. nyugvó TEÁOR 08, amely a 93-as verziót váltotta. A NACE az Európai Unió saját statisztikai besorolási szabványa. A FEOR és a TEÁOR együttes alkalmazásával a munkaerőpiacról részletes mátrixokat készíthetünk. Társadalompolitika A társadalompolitika felfogható közpolitikaként, amely a társadalom egészének problémáit tárja fel és keres rájuk megoldási alternatívákat. A társadalom, mint az itt tárgyalt fogalmak legszélesebbike az emberi együttélés viszonyai, a termelési szerkezet egészét lefedi. Az egyes szakpolitikák tehát a társadalompolitikán belül, annak építőelemeként értelmezhetőek. A társadalom (society) a szociológia egyik leggyakrabban használt fogalmi kerete: A társadalom a politikai uralom egy adott rendszerének alávetett, különálló területen élő és a körülöttük lévő csoportoktól eltérő identitással rendelkező emberek csoportja. Egyes társadalmak, mint például a vadászó és gyűjtögető közösségek, nagyon kicsik, csak néhány tucatnyi emberből állnak. Más társadalmak rendkívül nagyok, népességük sok millióra tehető- 18

a modern kínai társadalomban például az össznépesség meghaladja az egy milliárd főt. (Giddens 1997 693. old) A társadalom tehát az egyének egymáshoz fűződő viszonyrendszerének összessége, amely összefonódik a kultúra fogalmával. A két fogalmat elméleti síkon különválaszthatjuk egymástól, de a társadalom működése szempontjából együttesen értelmezhetőek. (Giddens 1997 61. old.) A kultúra a csoport tagjai által megőrzött értékekből, az általuk követett normákból és a létrehozott anyagi javakból áll. (Giddens 61. o.) Ide kapcsolódó fogalmak a: Ábra 2. Társadalom- társadalompolitika- párt és szakpolitika viszonyrendszerei TÁRSADALOM (~kultúra) - ÁLLAM (közhatalom és eszközrendszere /államigazgatás, jogalkotás/) TÁRSADALOMPOLITIKÁK PÁRTPOLITIKÁK PÁRTPOLITIKÁK Szakpolitikák Szakpolitikák Szakpolitikák Szakpolitikák 19

- szocializáció, enkultúráció, (Az egyén beilleszkedése az adott társadalomba és az általa képviselt érték- és normarendszerbe.) - társadalmi érték, és - normarendszer --- szabályrendszer (vö. jog) Ennek alapján adott társadalompolitika mindig csak adott közösségen- társadalmon belül értelmezhető pontosan. A társadalompolitika részeként megjelenő párt és szakpolitikák nem vonatkoztathatóak el attól a társadalomtól, amelyben létrejöttek és működnek. Az egyes társadalmak által kialakított politikák a társadalom fejlődésével összhangban szintén változnak, így fontos értelmezési keret a földrajzi meghatározás mellett az idődimenzió. (pl. az a merkantilista felfogás, amely szerves eleme volt a XVII. XVIII. századi Franciaországnak, nem biztos, hogy értelmes elemzési szempontot jelent a XX. vagy XXI. századi Franciaországban is.) A foglalkoztatáspolitika, mint szakpolitika értékelése és értelmezése szintén óhatatlanul kötődik a korhoz, a földrajzi lokációhoz, a társadalmi és gazdasági fejlettséghez, az uralkodó politikai ideológiához, amelyben megszületett és működik. (pl. óvatlan dolog az EU-15-ök foglalkoztatási irányelveit egy az egyben számon kérni az új nyolc poszt- szocialista államtól. Szintén nincsen bohózatba illőbb látvány annál, amikor az EU felé még csak igyekvő államok saját Nemzeti Foglalkoztatási Akcióterveikben kimásolva az EU elvárásokat ugyanazt a tartalomjegyzéket teszik az asztalra, mint releváns és valós gazdaságiszociális-, és foglalkoztatási cselekvési tervet.) Ábra 3. szakpolitikák viszonyrendszerei Szociálpolitika Oktatáspolitika Foglalkoztatáspolitika Szakképzéspolitika Egészségpolitika Gazdaságpolitika Adópolitika Ellenőrző kérdések: - Mi a különbség a pártpolitika és a szakpolitika között? - Hogyan befolyásolják az externáliák a szakpolitika alakítását? - Mit értünk a szakpolitika első lépése alatt? - Mi a különbség a vállalati humánpolitika (SZ/EEM, HRM) és a foglalkoztatáspolitika között? - Kik a foglalkoztatáspolitika aktorai (cselekvői, szereplői)? 20