JELENTÉS. a Magyar Köztársaság 2002. évi költségvetése végrehajtásának ellenőrzéséről. 0329 T/4966/1. 2003. augusztus

JELENTÉS a Magyar Köztársaság 2002. évi költségvetése végrehajtásának ellenőrzéséről 0329 T/4966/1. 2003. augusztus

1. Szervezetirányítási és Működtetési Igazgatóság 1.3. Szervezetirányítási és Kapcsolattartási Főcsoport Vizsgálat-azonosító szám: V0035 Az ellenőrzést felügyelte: dr. Csapodi Pál főtitkár Az ellenőrzés végrehajtásáért felelős: dr. Lévai János általános főtitkárhelyettes Az ellenőrzést vezette: Horváthné Menyhárt Erika osztályvezető főtanácsos Az ellenőrzést végezték: Bojtos Rózsa tanácsadó Göller Géza főtanácsadó Nagyné Lakhézi Éva számvevő dr. Somorjai Zsoltné számvevő tanácsos Szabó Balázs számvevő Bálint Józsefné címzetes főmunkatárs Jelentéseink az Országgyűlés számítógépes hálózatán és az Interneten a www.asz.hu címen is olvashatók.

2. Államháztartás Központi Szintjét Ellenőrző Igazgatóság 2.2 Pénzügyi Ellenőrzési Főocsoport Vizsgálat-azonosító szám: V0035 Az ellenőrzést felügyelte: Bihary Zsigmond főigazgató Az ellenőrzés végrehajtásáért felelős: Simon Ákosné főcsoportfőnök Az ellenőrzést vezette: Dr. Csépán Mária Magdolna igazgatóhelyettes Hámoriné Maróti Györgyi osztályvezető főtanácsos Horváth Sándor főcsoportfőnök-helyettes Norczen Győzőné osztályvezető főtanácsos Pongrácz Éva osztályvezető főtanácsos Az ellenőrzést végezték: Dr. Antal Zoltán külső munkatárs Bamberger Mária számvevő tanácsos, tanácsadó Brázai Miklós külső munkatárs Boncz Eszter számvevő gyakornok Csányi Istvánné külső munkatárs Dr. Domján Eszter számvevő Farkas László számvevő tanácsos, főtanácsadó Balázs Melinda számvevő Barát Stefánia külső munkatárs Berényi Sándorné külső munkatárs Borsos Ferenc számvevő tanácsos Dr. Csermák Judit külső munkatárs Éva Katalin számvevő tanácsos, főtanácsadó Federics Adrienn számvevő gyakornok Balla Józsefné számvevő tanácsos, tanácsadó Bartha Gyula külső munkatárs Dr. Béhm Imre számvevő tanácsos, tanácsadó Burenzsargal Narantuja számvevő Dombovári Nóra számvevő Farkas Ildikó számvevő gyakornok Fehérné Jagasich Mariann számvevő

Fekete Anikó Gyöngyi számvevő gyakornok Ferencz Katalin számvevő Gál Erika számvevő gyakornok Haáz Andorné külső munkatárs Hegedűs Miklós külső munkatárs Horváth József számvevő Jáger Lajos számvevő gyakornok Dr. Juhászné Szima Mária számvevő tanácsos Dr. Kemenczei Rezső számvevő Dr. Knapp József külső munkatárs Krémó Márkné számvevő tanácsos Dr. Mohácsi Istvánné számvevő tanácsos, tanácsadó Morvay András számvevő Papp Julianna számvevő tanácsos Dr. Pálok László külső munkatárs Dr. Pósch Gábor számvevő tanácsos, főtanácsadó Fekete Gábor számvevő tanácsos Fodor Edit számvevő Gömöri József számvevő tanácsos Hajdu Károlyné számvevő Hegedűsné Erdélyi Piroska számvevő tanácsos, tanácsadó Huszár József számvevő Jiling Sámuel számvevő gyakornok Karsai Lászlóné számvevő tanácsos, tanácsadó Kincses Erzsébet Eszter számvevő Knoppné Szabó Ildikó számvevő Major Gizella külső munkatárs Molnár Bálint számvevő gyakornok Nagy Ákos számvevő Patai Tamás számvevő tanácsos Dr. Pintérné Csermák Jolán külső munkatárs Dr. Princz János külső munkatárs Feketéné Hajkó Andrea számvevő Fogarasi Miklós számvevő tanácsos, főtanácsadó Gyarmati István számvevő tanácsos Hajduné Sipos Erika számvevő Hites Anita külső munkatárs Dr. Jakab Kornél számvevő gyakornok Juhász József Gábor számvevő Kecskés József külső munkatárs Kiss Józsefné külső munkatárs Kovácsné Szepesi Etel külső munkatárs Mátyási József számvevő Molnár Istvánné számvevő tanácsos, főtanácsadó Nagy József számvevő tanácsos, főtanácsadó Dr. Pataki Magdolna számvevő tanácsos, tanácsadó Polyák Ferenc számvevő Dr. Remport Katalin számvevő tanácsos

Dr. Sipos Dóra számvevő tanácsos Szabó Józsefné számvevő tanácsos Székely Ibolya számvevő tanácsos, tanácsadó Szöllősiné Hrabóczki Etelka számvevő tanácsos főtanácsadó Tóthné Kiss Katalin számvevő tanácsos, tanácsadó Dr. Vass Gábor számvevő Zachár Péterné számvevő tanácsos Stadlerné Hantos Beáta külső munkatárs Dr. Szemerics Györgyi számvevő tanácsos Szilágyi Gyöngyi számvevő tanácsos, főtanácsadó Tolnai Lászlóné számvevő Tukacs Éva számvevő tanácsos Váriné Kádár Margit külső munkatárs Zakar László számvevő gyakornok Szabó Erzsébet számvevő tanácsos Szentesiné Tuka Margit külső munkatárs Szilágyi Zsuzsanna számvevő tanácsos, tanácsadó Tompa Miklós külső munkatárs Vas Lajos számvevő tanácsos, főtanácsadó Winter Zsuzsa számvevő Zaroba Szilvia számvevő gyakornok

3. Önkormányzati és Területi Ellenőrzési Igazgatóság 3.3. Átfogó Ellenőrzések Főcsoport Vizsgálat-azonosító szám: V0035 Az ellenőrzést felügyelte: dr. Lóránt Zoltán főigazgató Az ellenőrzés végrehajtásáért felelős: Németh Péterné főcsoportfőnök Az ellenőrzést vezette: Csecserits Imréné főcsoportfőnök helyettes Farkas László osztályvezető Németh Gábor osztályvezető A számvevői jelentések feldolgozásában és a jelentés összeállításában közreműködtek: Ambrus Lajos tanácsadó Borbély Zsuzsanna számvevő tanácsos Cséffai János számvevő tanácsos dr. Ernst László főtanácsadó Fercsik Gyula számvevő tanácsos Kántor Ilona tanácsadó Koltayné Szepesi Zsuzsanna számvevő tanácsos Kozma Gábor számvevő Köcse Istvánné számvevő tanácsos dr. Szirota István számvevő tanácsos Varga József számvevő tanácsos

A témához kapcsolódó eddig készített számvevőszéki jelentések címe A helyi önkormányzatok egyes pénzügyi befektetésekkel történő gazdálkodásának ellenőrzése 0318 A helyi és a helyi kisebbségi önkormányzatok gazdálkodásának átfogó ellenőrzése 0319 A kötött felhasználású támogatások 2002. évi felhasználásának ellenőrzése A helyi önkormányzatok beruházásaihoz és rekonstrukcióihoz nyújtott 2002. évi címzett- és céltámogatások igénybevételének és felhasználásának ellenőrzése 0331 0332

TARTALOMJEGYZÉK BEVEZETŐ 11 I. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK JAVASLATOK 17 Általános jelenségek, tendenciák 17 A 2002. évi főbb tapasztalatok 21 Összegezés 42 II. RÉSZLETES MEGÁLLAPÍTÁSOK 49 A) A ZÁRSZÁMADÁSI DOKUMENTUM TÖRVÉNYESSÉGI ÉS SZÁMSZAKI ELLENŐRZÉSE 51 1. A törvényjavaslat paragrafusai és törvényi mellékletei 53 1.1. Bevételi és kiadási főösszegek, mérlegek 53 1.2. A központi költségvetés hiányának finanszírozása, adósságának törlesztése 54 1.3. Adósságátvállalások 54 1.4. A helyi önkormányzatok 55 1.4.1. Felhasználási kötöttséggel járó állami támogatások 56 1.4.2. Címzett és céltámogatások 56 1.5. A társadalombiztosítás hiánya 56 2. Törvényekben kapott egyes felhatalmazások, illetve előírások teljesülése 56 2.1. Az ÁPV Rt.-vel kapcsolatos költségvetési előírások teljesítése 57 2.2. Tartalékok 57 2.2.1. Általános tartalék 57 2.2.2. Céltartalék 58 2.3. Kormányzati rendkívüli kiadások 58 2.4. Az állami kezességvállalások 59 2.5. A többéves kihatással járó döntések bemutatása 60 2.6. A külföldi követelések bemutatása 60 2.7. Az állami vagyon bemutatása 61 2.8. Az elkülönített állami pénzalapokra vonatkozó előírások 61 2.9. A társadalombiztosításra vonatkozó előírások 62 3. A zárszámadási dokumentum külső és belső egyezősége 62 3.1. Kötvényátadások 63 3.2. Kormányzati beruházások 63 3.3. A helyi önkormányzatokra vonatkozó adatok megjelenítése 64 1

3.4. A társadalombiztosítási adatok megjelenítése 65 3.5. A létszámadatok megjelenítése 65 4. A zárszámadáshoz kapcsolódó egyéb kérdések 66 4.1. A központi költségvetési szervek támogatása, kiadásai 66 4.2. A központi költségvetési szervek saját bevételei 66 4.3. A központi költségvetési szervek előirányzat-maradványa 67 4.4. Az európai uniós csatlakozási programok bemutatása 68 4.5. Fejezeti indokolások összeállítása 68 B) HELYSZÍNI ELLENŐRZÉS 73 B.1. AZ ÁLLAMHÁZTARTÁS KÖZPONTI SZINTJE 75 B.1.1. A KÖZPONTI KÖLTSÉGVETÉS 75 1. A zárszámadási adatok számszaki és tartalmi egyezősége 75 1.1. A fejezetek és az intézmények szervezeti, gazdálkodási szabályozottságának egyes kérdései 77 1.2. Az előirányzat-felhasználási keret megnyitása, felhasználása 79 1.3. Az előirányzat-átcsoportosítások szabályszerűsége, dokumentáltsága, a kiadások és bevételek teljesítése 79 1.3.1. A fejezeten belüli előirányzat-átcsoportosítás 83 1.3.2. A fejezetek közötti előirányzat-átcsoportosítás 83 1.3.3. A központi költségvetés általános tartalékából átcsoportosított előirányzatok 85 1.3.4. A központi költségvetés céltartalék-előirányzatának felhasználása 85 1.3.5. A kiadási előirányzatok teljesítése 86 1.3.6. A bevételi előirányzatok teljesítése 87 1.4. A fejezeti kezelésű előirányzatok felhasználásának szabályszerűsége 88 1.4.1. A fejezeti kezelésű előirányzatok felhasználása 88 1.4.2. A feladatfinanszírozás körébe vont fejezeti kezelésű előirányzatok felhasználása 91 1.5. A fejezeti és az intézményi előirányzat-maradványok 92 1.6. A költségvetési szervek vagyoni helyzetének változása 93 1.7. A központi költségvetés általános tartalékának és céltartalékának felhasználása 94 1.8. Letéti számlák 97 2. A központi költségvetés finanszírozása, a KESZ likviditása 98 2.1. A központi költségvetés finanszírozási igénye 98 2.2. A központi költségvetés tényleges finanszírozása 99 3. A központi költségvetés közvetlen előirányzatai 101 3.1. A központi költségvetés közvetlen bevételei 101 2

3.1.1. Vállalkozások költségvetési befizetései 101 3.1.2. Fogyasztáshoz kapcsolt adók 104 3.1.3. A lakosság befizetései 107 3.1.4. Pénzintézeti társasági adó 108 3.1.5. Bányajáradék 109 3.1.6. Az MNB befizetése 109 3.1.7. Koncessziós bevételek 109 3.2. A köztartozások behajtására tett intézkedések 111 3.2.1. Az adóhátralékok behajtására tett intézkedések 111 3.2.2. A végrehajtói letéti rendszer 114 3.2.3. Fizetési könnyítések, méltányosság 114 3.2.4. A vámhatóság által kezelt vám- és adótartozások behajtására tett intézkedések 116 3.2.5. A központi költségvetési szervek tartozásállománya, köztartozásai 118 3.3. A központi költségvetés egyes közvetlen kiadásai 119 3.3.1. A közvetlen kiadások teljesítésének eljárási rendje 119 3.3.2. Az előirányzatok felhasználása 119 3.4. Az államadósság költségvetési elszámolásai, hitelfelvételei és adósságának törlesztései 130 3.4.1. A központi költségvetés kamatelszámolásai, tőkevisszatérülései, az adósság- és követeléskezelés költségei 130 3.4.2. A költségvetés adósságának törlesztése és fejlesztési célú hitelfelvételei 134 3.5. A központi költségvetés terhére vállalt kezességek 137 4. Központi letéti számla 144 5. A központi költségvetés zárszámadásának megbízhatósága 145 5.1. A kijelölt fejezetek és központi költségvetési szervek fejezeti, illetve elemi beszámolójelentéseinek minősítése 145 5.2. A kijelölt fejezetek fejezeti kezelésű előirányzatai beszámolójelentéseinek minősítése 149 5.3. Az APEH és a VP hatáskörébe tartozó adó- és vámbevételek adatainak megbízhatósága 152 5.3.1. Az APEH és a VP informatikai rendszerei 152 5.3.2. Az APEH és a VP főkönyvi és analitikus adatainak egyezősége, valamint a folyószámla vezető rendszer zártsága 154 5.3.3. Az APEH és a VP hatáskörébe tartozó nemzetgazdasági számlákon realizált adó- és vámbevételek, valamint visszautalások elszámolása 156 5.4. A központi költségvetés egyes közvetlen kiadásai 160 6. A korábbi ÁSZ ellenőrzések megállapításaival kapcsolatban tett intézkedések 166 3

B.1.2. ELKÜLÖNÍTETT ÁLLAMI PÉNZALAPOK 171 1. MUNKAERŐPIACI ALAP 171 1.1. Az MPA költségvetési beszámolási és számviteli rendje 171 1.2. Az MPA pénzügyi helyzetének, bevételeinek és kiadásainak alakulása 172 1.3. Az MPA bevételeinek teljesülése, a kiadások alakulása 172 1.4. Az MPA működése, pénzeszközeinek felhasználása 173 1.5. Az MPA-n kívül felhasznált pénzösszegek vizsgálata 174 1.5.1. Rehabilitációs célú támogatás 175 1.5.2. Hozzájárulás a munkanélküli ellátó rendszer működtetéséhez 176 1.5.3. Pénzeszköz átadás a társadalombiztosítás részére 177 2. KÖZPONTI NUKLEÁRIS PÉNZÜGYI ALAP 177 B.1.3. A TÁRSADALOMBIZTOSÍTÁS PÉNZÜGYI ALAPJAI 178 1. NYUGDÍJBIZTOSÍTÁSI ALAP 178 1.1. Az Ny. Alap és az alapkezelő költségvetési beszámolója 178 1.2. Az Ny. Alap pénzügyi helyzete 179 1.3. A költségvetési bevételek teljesülése 180 1.3.1. Az Ny. Alap járulékbevételei 180 1.3.2. Az Ny. Alap egyéb bevételeinek teljesülése 181 1.4. Az ellátási és az ellátásokhoz kapcsolódó egyéb kiadások alakulása 182 1.4.1. Ellátási kiadások 182 1.4.2. Méltányosságból megállapított ellátások 183 1.4.3. Egyéb kiadások 185 1.4.4. Vagyongazdálkodási kiadások 185 1.5. Az alapkezelő ONYF működési költségvetésének végrehajtása 186 1.5.1. A működési költségvetés bevételei 186 1.5.2. A működési költségvetés kiadásai 187 1.5.3. A Kvtv. 76. -a által nevesített működési célok megvalósulása 187 1.5.4. A működési költségvetés tárgyévi előirányzat-maradványa 189 2. EGÉSZSÉGBIZTOSÍTÁSI ALAP 189 2.1. Az E. Alap és az alapkezelő költségvetési beszámolója 189 2.2. Az E. Alap pénzügyi helyzete 190 2.3. A költségvetési bevételek teljesülése 191 2.3.1. Az E. Alap járulékbevételei 191 2.3.2. Az E. Alap hozzájárulás bevételei 192 2.3.3. Az E. Alap egyéb bevételeinek teljesülése 192 2.4. Az ellátási és az ellátásokhoz kapcsolódó kiadások alakulása 193 2.4.1. Rokkantsági nyugellátások 193 2.4.2. Egyéb pénzbeli ellátások 194 2.4.3. Gyógyító-megelőző egészségügyi ellátás 194 4

2.4.4. Gyógyszerkiadások 196 2.4.5. Az egészségbiztosítás egyéb természetbeni ellátásai 197 2.4.6. Az irányított betegellátás modellkísérlete 197 2.4.7. Méltányosságból megállapított ellátások 199 2.4.8. Egyéb kiadások 200 2.5. Az alapkezelő OEP működési költségvetésének végrehajtása 200 2.5.1. A működési költségvetés bevételei 200 2.5.2. A működési költségvetés kiadásai 201 2.5.3. A Kvtv. 76. -a által nevesített működési célok megvalósulása 201 2.5.4. A működési költségvetés tárgyévi előirányzat-maradványa 202 B.2. A HELYI ÖNKORMÁNYZATOK 204 1. Kötött felhasználású támogatások 204 2. Címzett és céltámogatások 211 3. A 2002. évi költségvetés végrehajtásának tapasztalatai a helyi önkormányzatoknál 214 3.1. A költségvetés tervezésének és a költségvetési előirányzatok módosításának szabályszerűsége 214 3.2. A gazdálkodás szabályozottsága, szabályszerűsége 218 3.3. A vagyongazdálkodás szabályszerűsége 222 3.4. A zárszámadási kötelezettség teljesítésének szabályszerűsége 224 4. A helyi önkormányzatok könyvvizsgálati kötelezett-ségének teljesítése 226 Mellékletek 1. sz. melléklet Költségvetési kapcsolatok ellenőrzési körébe bevont önkormányzatok jegyzéke 2. sz. melléklet A helyi önkormányzatoknál az ellenőrzés során feltárt eltérések jogcímek szerinti részletezése 3. sz. melléklet ÁSZ által feltárt jogtalanul igénybe vett céltámogatások 4. sz. melléklet ÁSZ által feltárt jogosulatlan céltámogatási előirányzat lekötések 5

6

RÖVIDÍTÉSEK JEGYZÉKE ÁHH Államháztartási Hivatal Áht. Az államháztartásról szóló 1992. évi XXXVIII. törvény AIK Agrárintervenciós Központ ÁKK Rt. Államadósság Kezelő Központ Rt. ALB Alkotmánybíróság Ámr. Az államháztartás működési rendjéről szóló 217/1998. (XII. 30.) Korm. rendelet ANP EU Közösségi Vívmányai Átvétele Nemzeti Program APEH Adó- és Pénzügyi Ellenőrzési Hivatal APEH-SZTADI Adó- és Pénzügyi Ellenőrzési Hivatal Számítástechnikai és Adatfeldolgozó Intézet ÁPV Rt. Állami Privatizációs és Vagyonkezelő Részvénytársaság Art. Az adózás rendjéről szóló 1990. évi XCI. törvény ÁSZ Állami Számvevőszék ÁSZ tv. Az Állami Számvevőszékről szóló 1989. évi XXXVIII. törvény ÁFSz Állami Foglalkoztatási Szolgálat BIR Bíróságok BM Belügyminisztérium Bszi A bíróságok szervezetéről és igazgatásáról szóló 1997. évi LXVI. törvény CÉDE Céljellegű decentralizált támogatás EBB Európai Beruházási Bank EBRD Európai Újjáépítési és Fejlesztési Bank E. Alap Egészségbiztosítási Alap ESzCsM Egészségügyi, Szociális és Családügyi Minisztérium EU Európai Unió EüM Egészségügyi Minisztérium EXIMBANK Rt. Magyar Export-Import Bank Rtészvénytársaság FA Foglalkoztatási Alaprész Fatv. 1991. évi LXXVIII. tv. a fogyasztási adóról és a fogyasztói árkiegészítésekről FH Foglalkoztatási Hivatal FKA Fejlesztési és Képzési Alaprész Flt. A foglalkoztatás elősegítéséről és a munkanélküliek ellátásáról szóló 1991. évi IV. törvény FMM Foglalkoztatáspolitikai és Munkaügyi Minisztérium FPEP Fővárosi és Pest Megyei Egészségbiztosítási Pénztár FPMNYI Fővárosi és Pest Megyei Nyugdíjbiztosítási Igazgatóság FVM Földművelésügyi és Vidékfejlesztési Minisztérium GFS Government Financial Statistics GKM Gazdasági és Közlekedési Minisztérium GM Gazdasági Minisztérium GV Gazdasági Versenyhivatal 7

GYFA GyISM GYSEV HM Hszt. IBRD IH IHM IM IM-BV ISM Jöt. KAC KAIG Kbt. KE KEHI KESZ KfW Kincstár Kjt. KNPA KOMT KöM KöViM KSH KT KTK Ktv. KüM KvVM KVI Kvtv. MAT MÁV Rt. MBH ME MeH MEHIB Rt. ME-MKGI MEP Gyártmányfejlesztési Forgóalap Gyermek-, Ifjúsági és Sportminisztérium Győr- Sopron-Ebenfurti Vasút Részvénytársaság Honvédelmi Minisztérium A fegyveres szervek hivatásos állományú tagjainak szolgálati viszonyáról szóló 1996. évi XLIII. törvény Nemzetközi Újjáépítési és Fejlesztési Bank Információs Hivatal Informatikai és Hírközlési Minisztérium Igazságügyi Minisztérium Igazságügyi Minisztérium Büntetésvégrehajtási Szervezet Ifjúsági és Sportminisztérium A jövedéki adóról szóló 1997. CIII. törvény Környezetvédelmi alap célfeladatok Kiemelt Adózók Igazgatósága (APEH) A közbeszerzésekről szóló 1995. évi XL. törvény Köztársasági Elnökség Kormányzati Ellenőrzési Hivatal Kincstári Egységes Számla Kreditanstalt für Wiederaufbau (Újjáépítési és Hitelbank) Magyar Államkincstár A közalkalmazottak jogállásáról szóló 1992. évi XXXIII. törvény Központi Nukleáris Pénzügyi Alap Közalkalmazottak Országos Munkaügyi Tanácsa Környezetvédelmi Minisztérium Közlekedési és Vízügyi Minisztérium Központi Statisztikai Hivatal Közbeszerzések Tanácsa Kincstári Tranzakciós Kód A köztisztviselők jogállásáról szóló 1992. évi XXIII. törvény Külügyminisztérium Környezetvédelmi és Vízügyi Minisztérium Kincstári Vagyoni Igazgatóság A Magyar Köztársaság 2001. és 2002. évi költségvetéséről szóló 2000. évi CXXXIII. törvény Munkaerőpiaci Alap Irányító Testülete Magyar Államvasutak Részvénytársaság Magyar Bányászati Hivatal Miniszterelnökség Miniszterelnöki Hivatal Magyar Exporthitel Biztosító Rt. Miniszterelnökség Közbeszerzési és Gazdasági Igazgatósága Megyei Egészségbiztosítási Pénztár 8

MFB Rt. MH MK MKK Rt. MKÜ MNB MPA MTA MVM NBH NBSZ NFA NKÖM Ny. Alap OAH OBH OECD OFA OGY OGYH OK OKF OM OMA OTIVA PM PNSZ RA SZCSM Szt. TÁH TAKISZ TB alapok TERKI TH TkB Vhr. VICE VP VPOP VPÜSZK Magyar Fejlesztési Bank Részvénytársaság Magyar Honvédség Munkaügyi Központ Magyar Követeléskezelő Rt. Magyar Köztársaság Ügyészsége Magyar Nemzeti Bank Munkaerőpiaci Alap Magyar Tudományos Akadémia Magyar Villamosipari Művek Nemzetbiztonsági Hivatal Nemzetbiztonsági Szakszolgálat Nemzeti Földalap Program Nemzeti Kulturális Örökség Minisztériuma Nyugdíjbiztosítási Alap Országos Atomenergia Hivatal Országgyűlési Biztosok Hivatala Gazdasági Együttműködési és Fejlesztési Szervezet Országos Foglalkoztatási Közalapítvány Országgyűlés Országgyűlés Hivatala Országimázs Központ Országos Katasztrófavédelmi Főigazgatóság Oktatási Minisztérium Oktatási Minisztérium Alapkezelő Igazgatósága Országos Takarékszövetkezeti Intézmény Védelmi Alap Pénzügyminisztérium Polgári Nemzetbiztonsági Szolgálatok Rehabilitációs Alaprész Szociális és Családügyi Minisztérium A számvitelről szóló 2000. évi C. törvény Területi Államháztartási Hivatal Területi Államigazgatási és Közigazgatási Információs Szolgálat Társadalombiztosítás pénzügyi alapjai Területi kiegyenlítést szolgáló fejlesztési célú támogatás Történeti Hivatal Tárcaközi Bizottság Az államháztartás szervezeti beszámolási és könyvvezetési kötelezettségének sajátosságairól szóló 249/2000. (XII.24.) Korm. rendelet Vízügyi célelőirányzat Vám- és Pénzügyőrség Vám- és Pénzügyőrség Országos Parancsnoksága Vám- és Pénzügyőrség Ügyvitelszervezési és Számítástechnikai Központja 9

10

VE-2-002/2003. BEVEZETŐ A Magyar Köztársaság 2001. és 2002. évi költségvetéséről rendelkező többször módosított 1 2000. évi CXXXIII. törvény (a továbbiakban: Kvtv.) végrehajtásáról készített törvényjavaslatot és a döntéshozatalhoz szükséges információkat a Kormány az éves zárszámadási dokumentumban tárja az Országgyűlés elé. A 2002. évi költségvetés zárszámadásának számvevőszéki ellenőrzése a Magyar Köztársaság Alkotmányának 32/C. (1) bekezdése, az Állami Számvevőszékről szóló 1989. évi XXXVIII. törvény 2. (1) bekezdése, illetve az államháztartásról szóló 1992. évi XXXVIII. törvény 53. és 120/A. -aiban kapott felhatalmazások alapján történt. Az Állami Számvevőszéknek (ÁSZ) a zárszámadás ellenőrzéséről készített jelentése államháztartási alrendszerenként foglalja össze az előterjesztett dokumentumnak, a költségvetési bevételek és a kifizetések elszámolásainak, valamint a költségvetési gazdálkodásra vonatkozó jogszabályok érvényesülésének ellenőrzéséről szerzett tapasztalatokat. A Magyar Köztársaság 2002. évi költségvetése végrehajtásának ellenőrzéséről készült számvevőszéki jelentés két kötetből áll. Az első kötet tartalmazza az ellenőrzés legfontosabb megállapításait és javaslatait, valamint a zárszámadási dokumentum törvényességi és számszaki ellenőrzésére és az államháztartás alrendszereire vonatkozó részletes ellenőrzési megállapításokat. A második kötet (Függelék) a költségvetési fejezetekre, az ÁPV Rt. költségvetési kapcsolataira, az elkülönített állami pénzalapokra és a társadalombiztosítás pénzügyi alapjaira vonatkozó megállapításokat tovább részletezi, példákkal támasztja alá. (A megállapításokat alátámasztó példák részletesen a betűkiemeléssel hivatkozott fejezeteknél a Függelék -ből ismerhetők meg.) 1 A Kvtv.-t több törvény módosította, ezek részben 2001. évi, részben 2002. évi végrehajtását érintették (a Kvtv. módosításáról szóló 2001. évi LXIX., a 2000. zárszámadásról szóló LXXV., a Kvtv. módosításról szóló 2002. évi XXIII., a 2001. évi zárszámadásról szóló XL. és a 2003. évi költségvetésről szóló LXII. törvény). A Kvtv. végrehajtására hatással volt a Magyar Köztársaság minisztériumainak felsorolásáról szóló 2002. évi XI. törvény. 11

BEVEZETŐ A zárszámadási ellenőrzés célja annak értékelése volt, hogy a költségvetés végrehajtásában jog- és hatáskörrel rendelkező szervek az államháztartási és az éves költségvetési, illetve az azt módosító törvényekben kapott felhatalmazásuk keretei között, kötelezettségeiknek megfelelően tettek-e eleget; az állami és az önkormányzati költségvetés teljesítését bemutató adatok valósághűen tükrözik-e a 2002. évi pénzügyi folyamatokat és az egyes pénzügyi műveletek miként befolyásolták a költségvetés pozícióját; a zárszámadási dokumentum előterjesztése megfelel-e a vonatkozó törvényi előírásoknak, adattartalma segíti-e a költségvetési év lezárásához szükséges rendelkezések meghozatalát. Helyszíni ellenőrzésre került sor az ÁSZ fejezet kivételével valamenynyi költségvetési fejezetnél, az elkülönített állami pénzalapok és a társadalombiztosítás pénzügyi alapjai kezelőinél, a helyi önkormányzatoknál, valamint az ÁPV Rt.-nél. Az ellenőrzés kiterjedt az Országgyűlés fejezethez, illetve a Miniszterelnökség fejezethez tartozó, de fejezeti jogosítványokkal rendelkező Közbeszerzések Tanácsa, valamint a Polgári Nemzetbiztonsági Szolgálatok és a Kormányzati Ellenőrzési Hivatal költségvetési címekre is. Az ÁSZ költségvetési beszámolóját az intézmény elnökének döntése szerint pályázat alapján kiválasztott, külső auditáló szervezet vizsgálta. A központi költségvetés végrehajtásának pénzügyi szabályszerűségi ellenőrzésénél az EU tagságra való felkészülés jegyében kidolgozott financial audit módszerével minősítettük az Országgyűlés, a Köztársasági Elnökség, az Alkotmánybíróság, az Országgyűlési Biztosok Hivatala, a Bíróságok, a Magyar Köztársaság Ügyészsége, a Gazdasági Versenyhivatal és a Történeti Hivatal fejezetek, valamint a Közbeszerzések Tanácsa és a Kormányzati Ellenőrzési Hivatal fejezeti jogosítvánnyal rendelkező címek beszámolóit. 24 fejezet esetében teljes körűen értékeltük az igazgatási címek (alcímek), 14 fejezetnél a fejezeti kezelésű előirányzatok beszámolóit. A nemzetgazdasági elszámolások közül a költségvetés központi bevételi számláit, valamint az Országgyűlés, a Földművelésügyi és Vidékfejlesztési Minisztérium és a Pénzügyminisztérium fejezeteknél a nemzetgazdasági elszámolásokat ellenőriztük. Ezzel az ÁSZ 2003. évi ellenőrzési tervében meghatározott financial audit típusú ellenőrzéseket maradéktalanul teljesítettük, a fejezetek kiadási főösszegének közel 30%-át fedtük le 2002-re vonatkozóan. 2 2 2004-ben, a 2003. évi zárszámadás ellenőrzésekor újonnan belépő feladat lesz a GKM, az FMM és az OM fejezetek fejezeti kezelésű előirányzatainak és az ESzCsM fejezet nemzetgazdasági elszámolásainak financial auditja. Így amennyiben a 2003. és a 2004. évi költségvetési feltételek rendelkezésre állnak teljes körűvé válik az ÁSZ stratégiájában a financial auditra kijelölt kör. A BM fejezet 23. cím (Helyi önkormányzatok támogatásai, hozzájárulásai) financial auditja megvalósíthatóságának módját a feladat sajátos jellege miatt az ÁSZ vizsgálja. 12

BEVEZETŐ Az financial audit alá vont központi költségvetési szervek 3 elemi és fejezeti kezelésű előirányzatok beszámolóinak, továbbá a nemzetgazdasági elszámolások megbízhatóságának minősítését 95%-os bizonyossági szint és 3%-os lényegességi küszöb mellett végeztük. 4 Az ellenőrzési tapasztalatok megerősítik, hogy a nemzetközi sztenderdeken alapuló, ÁSZ által kidolgozott módszertan következetes alkalmazása megfelelően biztosítja a hibák feltárását, az Országgyűlés hiteles tájékoztatását, a döntések szakmai megalapozását. A Kincstári Egységes Számla központilag teljesített bevételi és kiadási pénzforgalmát (beleértve a nemzetközi elszámolásokat, a belföldi államadósság költségvetési elszámolásait, a költségvetés nemzetközi hitelfelvételeit és a külföldi, valamint a belföldi adósságának törlesztését), az egyes pénzműveletek hatását, továbbá az általános és céltartalék felhasználásával kapcsolatos és egyéb, fejezetek közötti előirányzat átcsoportosításokat, valamint az előirányzat megnyitások alakulását a Pénzügyminisztériumnál és az Államháztartási Hivatalnál vizsgáltuk. A Pénzügyminisztériumnál, az Államadósság Kezelő Központ Rt.-nél a költségvetés hitelkapcsolatairól és finanszírozásáról tájékozódtunk. A költségvetés fő bevételi forrásait jelentő adóbevételek előirányzatainak teljesítését, valamint a kintlévőségek csökkentése érdekében tett intézkedések eredményességét az Adóés Pénzügyi Ellenőrzési Hivatalnál (APEH), a vám-, adókiszabási és behajtási tevékenységet pedig a Vám- és Pénzügyőrségnél (VP) értékeltük. 3 A fejezetek által felügyelt intézményi körből csak az Igazgatási címekre (alcímekre) alkalmaztuk a financial audit módszerét. Az Országgyűlés 69/2002. (X. 4.) és a 35/2003. (IV. 9.) határozataival ugyanis megerősítette az ÁSZ stratégiát, amely szerint a zárszámadás adatai megbízhatóságát tanúsító financial audit csak a fejezeti belső ellenőrzési egységek bevonásával tehető teljes körűvé és zárt rendszerűvé. 2002-re vonatkozóan 7 fejezet (ME, BM, HM, IM, GKM, KVM, PM) 19 intézményre kiterjedően vállalta a financial audit lefolytatását. Ellenőrzéseik mintegy kétharmada fejeződött be. (Két intézmény esetében korlátozottan megbízhatónak, a többi esetben megbízhatónak minősítették a beszámoló jelentéseket). A HM fejezet esetében módunk volt meggyőződni arról, hogy az ellenőrzésük megfelelt az ÁSZ módszertan követelményeinek. 4 A financial audit a beszámolási területenként elvégzett kockázatbecslés alapján, a MUS mintavételezési eljárással, a kincstári adatbázisból kiválasztott kiadási és bevételi tranzakciók ellenőrzése a számviteli törvénynek, az Áht.-nak, a 249/2000. (XII. 24.) Korm. rendeletnek, valamint a 217/1998. (XII. 30.) Korm. rendeletnek való megfelelés szempontjából. Az ÁSZ módszertanában a lényegességi szintet a beszámoló jelentés kiadási végösszegére vetített 3%-ban határozta meg. A lényegességi szintet meghaladó hiba esetén a beszámoló jelentés elutasító minősítéssel zárul. A módszertanban rögzített, egymásra épülő eljárási rend biztosítja a beszámoló jelentés vonatkozásában a 95%-os bizonyosságot. Ellenőrzésünk során hasznosítottuk az ÁSZ által 2001-ben a központi költségvetés területén működő belső kontroll mechanizmusok ellenőrzéséről készített jelentés megállapításait. 13

BEVEZETŐ A 2001. és 2002. évekre vonatkozó egységes költségvetési törvény magában foglalja az elkülönített állami pénzalapok és a társadalombiztosítás pénzügyi alapjainak előirányzatait is. Az alapok zárszámadásának ellenőrzésénél tekintettel azok kötelező könyvvizsgálatára az adatok valódiságának, hitelességének minősítésénél hasznosítottuk a könyvvizsgálat értékelését. A Munkaerőpiaci Alap és a Központi Nukleáris Pénzügyi Alap zárszámadásának ellenőrzését az alapkezelőkön kívül a Belügyminisz-tériumnál, az Egészségügyi, Szociális és Családügyi Minisztériumnál, az Oktatási Minisztériumnál, valamint a Gazdasági és Közlekedési Minisztériumnál végeztük el. A társadalombiztosítás pénzügyi alapjainak ellenőrzésére az Országos Egészségbiztosítási Pénztárnál, az Országos Nyugdíjbiztosítási Főigazgatóságnál, a Belügyminisztériumnál és az Egészségügyi, Szociális és Családügyi Minisztériumnál került sor. Az ellenőrzést a fejezeteknél és a vizsgálatra kijelölt költségvetési szervezeteknél mintavétel alapján kiválasztott dokumentumok vizsgálatával végeztük el. A helyszíni ellenőrzés során áttekintettük a Magyar Köztársaság költségvetése 2001. évi végrehajtásának ellenőrzéséről készített számvevőszéki jelentésben (számvevői jelentésekben) rögzített hiányosságok felszámolására tett intézkedéseket is. A zárszámadási ellenőrzés során a vizsgálatot kiterjesztettük néhány, a közvéleményt is foglalkoztató kérdésre. 5 A helyi önkormányzatok zárszámadásával összefüggő tapasztalatainkat a költségvetési kapcsolatok tematikus ellenőrzése, valamint az elmúlt évben az önkormányzatok 13%-ánál a megyei, városi önkormányzatok közel negyedét, a községi önkormányzatoknak pedig 12%-át érintően végzett átfogó ellenőrzésünk során a 2002. évi költségvetés tervezésével és végrehajtásával kapcsolatos megállapításaink alapján összegeztük. A költségvetési kapcsolatok közül 161 önkormányzatnál a központosított előirányzatok, valamint a normatív kötött felhasználású önkormányzati támogatások, 77 önkormányzatnál a címzett és céltámogatások igénybevételének, felhasználásának és elszámolásának, illetve ezekhez kapcsolódóan a Pénzügyminisztérium, a Belügyminisztérium és a Nemzeti Kulturális Örökség Minisztériuma előirányzat-módosítással, -nyilvántartással és pályáztatással kapcsolatos feladatai végrehajtásának ellenőrzésére került sor. A helyi önkormányzatok egyes pénzügyi befektetéseivel történő gazdálkodását 32 önkormányzatnál ellenőriztük. A jelentés e vizsgálatok összegző megállapításait tartalmazza. Bemutatjuk a helyi önkormányzatok könyvvizsgálatáról az ÁSZ-nak megküldött 911 db könyvvizsgálói jelentés tapasztalatainak összegzését is. A vizsgálat a központosított előirányzatok 13 jogcíme közül az előirányzatok 51,3%-át kitevő lakossági közműfejlesztés támogatása, könyvtári és közművelő- 5 Ezek: a ME fejezeten belül, az Informatikai, távközlési-fejlesztési és frekvenciagazdálkodási feladatok (ezen belül az In-Forrás Kht. működése), amely feladat időközben átkerült az IHM fejezetbe; a beregi árvíz miatt megsérült templomok újjáépítése; az OM és a Cisco System vállalatcsoport közötti együttműködési megállapodás; valamint a Sportfólió Kht. működése (lásd a Függelék ME, BM, OM és GYISM fejezeteinél). 14

BEVEZETŐ dési érdekeltséget növelő támogatás, hozzájárulás a létszámcsökkentéssel kapcsolatos kiadásokhoz, hozzájárulás a könyvvizsgálatra kötelezett helyi önkormányzatok számára, önkormányzati kincstárak támogatása, települési szilárd hulladék közszolgáltatás fejlesztésének támogatása jogcímekre terjedt ki. Az ellenőrzés a normatív kötött felhasználású támogatások 11 jogcíméből a költségvetési előirányzatok 64,4%-át kitevő egyes jövedelempótló támogatások kiegészítése (kiegészítő családi pótlék, időskorúak járadéka, rendszeres szociális segély, személyes szabadságukban korlátozottak kárpótlása), és az önkormányzat által szervezett közcélú foglalkoztatás támogatása jogcímekre terjedt ki. A korábbi évek gyakorlatának megfelelően az állami költségvetés zárszámadási ellenőrzése keretében az ÁSZ a különböző hibák, szabálysértések, megbízhatatlan elszámolások miatt közvetlenül az érintett minisztereket (ME, BM, KvVM, OM, EszCsM, NKÖM, GyISM, IHM fejezeteknél) levélben kérte fel a személyi felelősség tisztázására. A helyi önkormányzatok vonatkozásában a támogatások igénybevételével kapcsolatos jogsértések miatt 14 önkormányzatot érintően négy büntetőeljárás indítását, 12 önkormányzatnál a választott tisztségviselők személyi felelősségének megállapítását kezdeményezte az ÁSZ. Az államháztartási törvényben meghatározott (június 30-i) határidőre a Pénzügyminisztérium hasonlóan az elmúlt évekhez a törvényjavaslat tervezetét küldte meg az ÁSZ részére. Ezt követően egyeztetések folytak a PM szakértőivel. A zárszámadási dokumentumra tett észrevételek többségét az előterjesztő tájékoztatása szerint annak véglegezésénél figyelembe vette, s több helyen pontosította az Országgyűlés elé terjesztett törvényjavaslatot. A PM által elfogadott számvevőszéki megállapítások így az ÁSZ jelentésében már nem szerepelnek. A Kormány által az Országgyűlés elé terjesztett teljes, az ÁSZ által kért és elfogadott módosításokat is tartalmazó zárszámadási dokumentum végleges változatát jelentésünk lezárásának végső határidejéig nem kaptuk meg. A törvényi előírásokból következően az ÁSZ-nak zárszámadási jelentését augusztus 31-ig kell az Országgyűlés rendelkezésére bocsátania. Meg kell jegyeznünk, hogy a megismert normaszöveg a korábbi évek ÁSZ által kifogásolt gyakorlatához hasonlóan 15 törvény módosítását tartalmazza. 15

16

I. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK JAVASLATOK I. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK JAVASLATOK Általános jelenségek, tendenciák Az Országgyűlés zárszámadási jogát az éves zárszámadási törvényjavaslat elfogadásával, törvényalkotás formájában gyakorolja. A zárszámadási törvényjavaslattal együtt tárgyalja az abban foglaltak ellenőrzéséről szóló számvevőszéki jelentést. Az elmúlt néhány év zárszámadási jelentéseiben az ÁSZ számos megállapítást és javaslatot fogalmazott meg. Ezek áttekintése alapján elmondható, hogy a költségvetési gazdálkodás területén csak lassú és kisléptékű pozitív változások történnek. A központi költségvetés és a társadalombiztosítás zárszámadásának egyidejű, közös törvényjavaslatban történő előterjesztésével lehetővé vált az államháztartási alrendszerek közötti összefüggések bemutatása. A költségvetési előirányzatok között egyre nagyobb hányadot képvisel a célfeladatok és a programfinanszírozott feladatok aránya (az ilyen típusú finanszírozás azonban csak akkor éri el célját, ha a feladatok teljesítését a fejezetek rendszeresen és következetesen ellenőrzik). A központi költségvetési szervek tartozás-állománya futamidő és adósságnem szerinti szerkezetében javult. Az előirányzat-átcsoportosítások általában az előírásoknak megfelelően történnek. A helyi önkormányzatok költségvetési kapcsolatainak szabályozásában számos korrekció következett be. Erősödött a források elosztásának normativitása. Átláthatóbbá vált a kiegészítő támogatások rendszere. A korábbi évekkel ellentétben az ÁKK Rt. rendelkezett a pénzügyminiszter által jóváhagyott államadósság-kezelési stratégiával. Néhány területen az évente megtett azonos tartalmú a tervezés, a beszámolás során tett és az érintettek részéről egyetértéssel fogadott számvevőszéki észrevételek, javaslatok mellett sem tapasztalható változás, illetve csak részben történt előrelépés. Jellemzően a több alrendszert érintő, konszenzust igénylő döntések késnek. A belső irányítás, ellenőrzés rendszerének nem kielégítő kiépítettsége, működése változatlanul kockázati tényező az intézményi és az önkormányzati működés és gazdálkodás szabályszerűsége, illetve a költségvetési beszámoló valódisága szempontjából. 17

I. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK JAVASLATOK A zárszámadási dokumentum tartalma és szerkezete nem szabályozott. Ennek átgondolását és szabályozásának szükségességét az ÁSZ évről-évre felveti. Az állam vagyonáról évek óta nem áll rendelkezésre állami szintű, egységes nyilvántartás, a kezelő szervezeteknél hiteles vagyonnyilvántartás. 6 Az államháztartás alrendszereinek egységes szemléletű vagyonkimutatása eddig egyetlen zárszámadásban sem jelent meg. A társadalombiztosítási alrendszer meghatározó kiadási előirányzatainak tervezési, teljesítési kockázataira évek óta felhívja a figyelmet az ÁSZ éves költségvetési véleményében. Nem történt átfogó felülvizsgálat a helyi önkormányzatok forrás szabályozásában létrejöttük óta. 2002-ben a helyi önkormányzatok közel 46%-a kapott a központi költségvetésből támogatást működési forráshiánya mérséklésére. A központi költségvetés bevételeinek zavartalan elszámolásához elengedhetetlen a Vám- és Pénzügyőrség (VP) adatvagyonának és elektronikus infrastruktúrájának biztonsága. A VP-nél jelenleg hatályban lévő biztonsági szabályozások továbbra sem biztosítják az informatikai rendszerek zárt, teljes körű, folyamatos és kockázatokkal arányos védelmét. Az ÁSZ a számvevőszéki törvény felhatalmazása alapján évente ellenőrzi az állami költségvetési javaslat megalapozottságát, a bevételi előirányzatok teljesíthetőségét, s ezzel kapcsolatos megállapításait vélemény formájában tárja az Országgyűlés elé. Ezekben a véleményekben az ÁSZ évről-évre jelezte az előirányzatok megalapozottságával kapcsolatos kockázatokat, amelyek később, a zárszámadási vizsgálatok tapasztalatai szerint indokoltnak bizonyultak. Így sok esetben a végrehajtás, a beszámolás alkalmával váratlannak minősített tényezők sem mások, mint tervezési hibákra visszavezethető hiányosságok. Hátrányosan befolyásolja az előirányzatok megalapozottságát, hogy a különböző szakmai ágazati törvényi előírások változtatásáról az Országgyűlés nem a tervező munka megkezdése előtt dönt. Sok esetben az előirányzatok megalapozását szolgáló jogszabály-módosítások országgyűlési jóváhagyása párhuzamosan történik a költségvetési törvényjavaslattal. 6 A kizárólagos állami tulajdon nyilvántartásának helyzetéről szóló számvevőszéki jelentés javaslatai alapján a KVI ütemtervet dolgozott ki a még hiányzó kizárólagos vagyonelemek nyilvántartásba vételének menetrendjéről. Az ütemtervhez képest a megvalósítás csúszik, a teljes körű adatbázis kialakítása 2003 végére várható. A helyi önkormányzatok 2002-ben az előírt ingatlankataszter felülvizsgálatot végrehajtották és az ott hivatkozott módszer szerint a korábban érték nélkül nyilvántartott ingatlanok értékelését elvégezték. A helyi önkormányzatok eszközeinek értéke ennek következtében a 2001. év végi 3505 Mrd Ft-ról 6423 Mrd Ft-ra növekedett. Ezt azonban túlnyomórészt az ingatlanok nyilvántartás szerinti értéknövekedése eredményezte. 18

I. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK JAVASLATOK További kockázatot jelent, hogy a törvényjavaslatokhoz a jogalkotásról szóló törvény szabályozása ellenére az előterjesztő általában nem csatol olyan indokolást, amelyekben bemutatná a szükségesnek tartott változtatás társadalmi, gazdasági és szakmai körülményeit és azok hatásait a költségvetésre. A zárszámadási ellenőrzéseken belül a fejezeti kezelésű előirányzatok auditálása, illetve a közelmúltban felszínre került, a 2002-es költségvetést is érintő pénzeszközökkel való értékpapírügylet, szinte párhuzamosan ráirányította a figyelmet az államháztartásból kikerülő pénzeszközök felhasználásának kérdésére. A Kincstár megalakulásával az átalakított finanszírozási rendszerből következően a költségvetési szervek befektetési célú pénzügyi műveleteket nem végezhetnek. Az államháztartáson kívüli szervezetek tekintetében azonban a jogi szabályozás, illetve a költségvetési pénzeszközátadás gyakorlata ezt nem zárja ki. A financial audit 2002. évi tapasztalatai azt mutatják, hogy a fejezeti kezelésű előirányzatok felhasználása és egyes fejezeteknél a feladatok lebonyolítására kijelölt, a tárcák által alapított gazdasági társaságok pénzügyi elszámolásai és ebből következően az összeállított beszámolók hitelessége tekintetében komoly gondok vannak. Ezt jól mutatja, hogy a beszámolók felülvizsgálata eredményeként (a vizsgált előirányzatok teljesített kiadásainak százalékában) azok 27%-át elutasító, 9%-át korlátozó véleménnyel láttuk el. A megbízható, valós képet mutató vélemények aránya 64%-ot képviselt, amelyből azonban 39%-nál figyelemfelhívó észrevételt tettünk. Kedvezőbb a helyzet a fejezetek igazgatási címeinek (alcímeinek) beszámolóinak minősítése területén. Az elutasító vélemény aránya 2%-os, a korlátozó záradék pedig 9%-os volt. Figyelemfelhívó véleményünk jellemzően a szabályozottság, illetve a belső kontrollok működésének hiányosságaira mutatott rá. Mindez azzal is összefüggésbe hozható, hogy ezen a területen kezdtük meg 2000-ben a financial audit típusú ellenőrzéseket. 7 Az ellenőrzési tapasztalatok azt mutatják, hogy a minisztériumok a többségi állami tulajdonban lévő gazdasági társaságok esetében a tulajdonosi jogok gyakorlására nem fordítanak kellő gondot, az üzleti terv jóváhagyása és számonkérése elnagyolt, és a felügyelő bizottságok ellenőrzési tevékenysége sem az átadott közpénzek súlyának megfelelő. Az ÁSZ különösen a költségvetés jelenlegi helyzetében kockázatosnak tartja azt a gyakorlatot, hogy a fejezetek költségvetési pénzeszközö- 7 Az elmúlt években az ellenőrzések tapasztalatai alapján a módszertant folyamatosan fejlesztettük, részletes segédleteket és munkaanyagokat készítettünk, a tapasztalatokat oktatás keretében ismertettük a számvevőkkel és az ezt igénylő minisztériumok ellenőrzési apparátusával. A folyamat eredményeképpen értük el, hogy az ellenőrzést végző munkatársaink egyre több gyakorlati tapasztalattal és elméleti ismerettel rendelkeznek és ennek hatására mélyebben képesek feltárni a beszámoló jelentések összefüggéseit, hibáit, hiányosságait. Ezen kívül a tárcák is megismerték az ellenőrzés módszertanát, és jobban ügyelnek munkavégzésük során a szabályok betartására. 19

I. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK JAVASLATOK ket adnak át gazdasági szervezetek, közhasznú társaságok bankszámláira, miközben e szervezetek folyamatos feladatellátásához csak e források töredékére van szükség a tárgyévben, illetve a tárgyévet követő években. A társaságok a szabad pénzeszközeikből rendszeres kamatjövedelmet realizálhatnak. 8 A GYISM és a ME fejezetek fejezeti szintű feladatai ellátásában, illetve a fejezeti kezelésű előirányzatok felhasználásában meghatározó szerepe volt a tárcák által alapított közhasznú társaságoknak, így a Sportfólió Kht.-nak és az In-Forrás Kht.- nak. A Sportfólió Kht. működése közel három éve alatt 988,2 M Ft veszteséget halmozott fel. A jegyzett tőkéjét a társaság nemcsak teljes egészében felélte, hanem gazdálkodása révén 177,7 M Ft tőkehiány keletkezett. A társaság 2002-ben 738 M Ft költségvetési forrást vont ki saját közhasznú tevékenysége finanszírozásából azzal, hogy a többségi tulajdonában lévő kft-k tőkeemelését finanszírozta, továbbá kölcsönt nyújtott vállalatainak. A társaságok piaci értékét a tulajdonos is a befektetett érték 39%-ára becsülte. A társaság 2002. évben folytatott vállalkozási tevékenységén 48%-os veszteséget ért el. A Kht. 2002. végén 8790,6 M Ft, többségében bankszámlán lévő pénzeszközzel rendelkezett. A 2002. év végén 4200 M Ftot átutaltak a Bozsik program finanszírozására, miközben a pénzfelhasználásra csak a következő három évben kerül sor. A társaság bankszámlája 2003-ban minden hónapban 7000 M Ft fölötti összeget mutatott, amely után a társaság kamatjövedelmet realizált. Az In-Forrás Kht. a MEH IKB által kiírt pályázatok lebonyolítására létrehozott közreműködő szervezet volt. Működését 2001. évi alapításától tekintettük át. A Kht. alapítása nem volt körültekintően előkészítve, nem volt üzleti terv, a feltételezett előnyök nem voltak megalapozottak, nem készült elemzés a felmerülő kockázatokról. A Kht. 2002. év végi vesztesége 398,6 M Ft volt, részben fedezetlen kötelezettségvállalása következtében, szállítói tartozása eléri a 609,5 M Ft-ot. A tartozások rendezése nélkül a társaság végelszámolását nem lehet végigvinni. Megjegyezzük, hogy az ÁSZ 2001. évi zárszámadási vizsgálatakor a gazdálkodási problémákat már jelezte, és az Informatikai távközlés-fejlesztési és frekvenciagazdálkodási feladatok célelőirányzat beszámolóját elutasító minősítéssel látta el. 8 A költségvetési szervek az évek során különböző pénzfelhasználási jogosultsággal rendelkeztek. Az 1990-es évek elején az átmenetileg szabad pénzeszközeik befektetését több esetben a jogszabályi előírásokkal ellentétes módon végezték. Az 1992-1993-ban hatályos Áht. kimondta, hogy a költségvetési szerv átmenetileg szabad pénzeszközeiből csak egy évnél rövidebb lejáratú, államilag garantált értékpapírt vásárolhat. Az ÁSZ az 1991-1992. évi gazdálkodásról készült fejezeti szintű ellenőrzése kifogásolta a szabálytalan kihelyezéseket, de ezek nem kerültek kiküszöbölésre. Az Áht. vonatkozó szakaszának a HM veszteséggel zárult értékpapír befektetését követő 1994. évi módosításával tovább szigorodott az előírás, majd a Kincstár megalakulásával megszünt a befektetési lehetőség. Mindez a korlátozás a gazdasági társaságokhoz kiutalt összegekre azonban nem vonatkozik. Azok szabad pénzeszközeiket a gazdasági társaságokról szóló törvény előírásai alapján továbbra is kötetlenül, az általuk legkedvezőbb hasznosítási módnak megfelelően fektethetik be. Jelentősen megnőtt a tulajdonosi jogok gyakorlóinak (költségvetési szervek) és a felügyelő bizottságok felelőssége a gazdálkodás és a pénzügyi befektetések ellenőrzése területén. 20

I. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK JAVASLATOK Az ÁSZ, az államháztartásból a fejezetek által alapított, illetve többségi állami tulajdonban lévő gazdasági szervezetek és közhasznú társaságok részére juttatott költségvetési pénzeszközök nagyságrendjének megismerése érdekében, tájékozódó felmérést végzett a minisztériumoknál. A megkeresésnek az érintettek eleget tettek. A felmérés szerint az így átadott költségvetési források összege mintegy 52 Mrd Ft. Megjegyezzük azonban, hogy a beérkezett válasz levelekben szerepeltetett társaságok és a zárszámadási törvényjavaslat fejezeti indokolásában a fejezetek által bemutatott gazdasági társaságok között eltérések vannak, amelyek az ÁSZ által évek óta kifogásolt vagyonnyilvántartási hiányosságokra irányítják rá a figyelmet. A felmérés egyben rámutatott az állami tulajdonú társaságok részére történő költségvetési pénzeszközátadás sokféleségére. A téma pénzügyi nagyságrendjénél és súlyánál fogva önálló ellenőrzés tárgya lehet a jövőben. A helyi önkormányzatok 2002. december 31-én 564,7 Mrd Ft befektetett pénzügyi eszközzel és 84,2 Mrd Ft forgóeszközök között nyilvántartott értékpapírral rendelkeztek. A tulajdonukban lévő 486,2 Mrd Ft értékű gazdasági társaságbeli részesedés 90%-a közüzemi szolgáltatást végző gazdasági társaságban volt. A részesedések 4%-át képezték a tőzsdére bevezetett részvények. A 110,8 Mrd Ft nyilvántartási értékű állampapír 91%-a államkötvény volt. A 2002. évi főbb tapasztalatok A következőkben leírt megállapítások a 2002. évi zárszámadási ellenőrzés fontosabb tapasztalatait, megállapításait mutatják be ellenőrzési területenként. A zárszámadási dokumentum Az Áht. 124. (2) bekezdés b) pontja kötelezte a Kormányt, hogy rendeletben határozza meg a költségvetéskor és a zárszámadáskor az Országgyűlés részére tájékoztatásul bemutatandó mérlegek tartalmának részletes szabályait. Ez ideig ez nem történt meg. Az Áht. 116. -a felsorolja azokat a mérlegeket (a központi költségvetés, a hiány finanszírozása, az államháztartás, az államadósság, az elkülönített állami pénzlapok, a helyi önkormányzatok, a helyi kisebbségi önkormányzatok és a társadalombiztosítás mérlege, az alrendszerek vagyonkimutatása, a többéves kihatással járó döntések számszerűsítése évenként és a közvetett támogatások), amelyeket zárszámadáskor az Országgyűlés részére be kell mutatni. A Kormány az Áht.-ra hivatkozva kidolgozta az államháztartás szervezetei beszámolási és könyvvezetési sajátosságairól szóló rendeletében egyes mérlegek, kimutatások tartalmát és formáját. Ezek azonban nem feleltethetők meg egyértelműen a zárszámadás dokumentumaiban szereplő mérlegeknek és egyéb kimutatásoknak. A törvényjavaslat általános indokolása a Kvtv.-ben kapott felhatalmazások teljesítéséről évről-évre teljesebb körben számol be. A törvényjavaslat mellékletei, általános indokolása és annak mellékletei közti összhang a kincstári rendszer fejlődésének köszönhetően is folyamatosan javul, de a zárszámadási doku- 21

I. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK JAVASLATOK mentum tartalma, szerkezete változatlanul szabályozatlan, nehezen áttekinthető. A célok és a feladatok teljesítéséről csak esetlegesen kap információt az Országgyűlés. A zárszámadási dokumentumra vonatkozó megállapítások részletes kifejtése a jelentés első kötetének II. Részletes megállapítások fejezet A) A zárszámadási dokumentum törvényességi és számszaki ellenőrzése c. pontjában találhatók meg. A központi költségvetés A zárszámadási törvényjavaslat 2002. évi központi költségvetési mérlegének főösszegei és a hiány jelentős összegekkel haladják meg a többszöri módosítás utáni utolsó a 2002. évi LXII. törvény szerinti módosított előirányzatokat. A kiadási főösszeg (5 826 868,4 M Ft) 320 516,5 M Ft-tal, a bevételi főösszeg (4 357 257,8 M Ft) 68 903,3 M Ft-tal és a hiány (1 469 610,6 M Ft) 251 613,2 M Ft-tal magasabb összegben teljesült a 2002. év végén (december 29-én) hatályba lépett módosított előirányzatoknál. Pótköltségvetési törvényjavaslat készítésére nem került sor, annak ellenére, hogy a központi költségvetés hiánya 251,6 Mrd Ft-tal meghaladta a Kvtv.-ben meghatározott összeget. Ennek alapvető oka, hogy a 2003. évi költségvetési törvény által módosított Kvtv. 122. (7)-(21) bekezdései vonatkozásában az Áht. 41. (1) bekezdésében foglalt rendelkezéseket nem kell alkalmazni. Ily módon 521 073,0 M Ft-os összegre a pótköltségvetés készítését meghatározó szabályok nem terjedtek ki. A 2002-ben alkalmazott jogtechnikai megoldással és az év utolsó napjaiban történő hatályba léptetéssel az elkövetkező években is lehetőség nyílik az adott évre vonatkozó költségvetési törvényben rögzített hiány túllépésére, bizonyos kiadásokat kivonva az Áht. pótköltségvetési előírásai alól. Ennek az a következménye, hogy az Áht.-ban meghatározott törvényi előírások a gyakorlatban nem érvényesülnek, továbbá a központi költségvetés kiadásainak és hiányának az adott évre vonatkozó költségvetési törvényben rögzített összegei az államháztartás gazdálkodására nem hatnak kényszerítő erővel. A központi költségvetés, a társadalombiztosítási alapok és az elkülönített állami pénzalapok finanszírozása a 2002. évben biztosított volt. A költségvetési szervek gazdálkodásának szabályozottságában a 249/2000. (XII. 30.) Korm. rendelet 8. (3)-(11) bekezdéseinek és 47-49. -ainak előírásait figyelembe véve a korábbi évek kedvezőtlen jelenségei, bár kisebb mértékben, még tapasztalhatóak voltak. Ezek elsősorban a gazdálkodás átfogó szabályozása felülvizsgálatának, aktualizálásának elmaradására vezethetők vissza. 22