HU 2014 09sz. Különjelentés Megfelelő-e a borágazatot célzó uniós beruházási és promóciós támogatás irányítása, és igazolták-e annak az uniós borok versenyképességére gyakorolt hatását? EURÓPAI SZÁMVEVŐSZÉK
EURÓPAI SZÁMVEVŐSZÉK 12, rue Alcide De Gasperi 1615 Luxembourg LUXEMBURG Tel. +352 4398-1 E-mail: eca-info@eca.europa.eu Internet: http://eca.europa.eu Twitter: @EUAuditorsECA YouTube: EUAuditorsECA Bővebb tájékoztatást az Európai Unióról az interneten talál (http://europa.eu). Luxembourg: Az Európai Unió Kiadóhivatala, 2014 ISBN 978-92-872-0310-6 doi:10.2865/70361 Európai Unió, 2014 A sokszorosítás a forrás megjelölésével megengedett. Printed in Luxembourg
HU 2014 09sz. Különjelentés Megfelelő-e a borágazatot célzó uniós beruházási és promóciós támogatás irányítása, és igazolták-e annak az uniós borok versenyképességére gyakorolt hatását? (az EUMSZ 287. cikke (4) bekezdésének második albekezdése alapján)
Tartalomjegyzék 02 Bekezdés Rövidítések Glosszárium I IX Összefoglaló 1 11 Bevezetés 1 11 Az Európai Unió borágazata 12 15 Az ellenőrzés hatóköre és módszere 16 80 Észrevételek 16 34 I. rész. Megfelelő-e a borpiac közös szervezésének keretében végzett beruházási intézkedés kialakítása és végrehajtása, és az intézkedés kellően figyelembe veszi-e a gazdaságosság elvét? 18 21 A borpiac közös szervezése keretében alkalmazott kiegészítő jellegű beruházási intézkedések szükségessége nincs igazolva 22 25 és a borpiac közös szervezése keretében folyó beruházások végrehajtása egyes tagállamokban késett, vagy korlátozott volt 26 29 A felkeresett tagállamok korlátozott mértékben nyújtanak bizonyosságot arról, hogy csak a pénzügyileg életképes projekteket támogatják 30 34 és nem értékelik szisztematikusan a projektköltségek ésszerűségét 35 64 II. rész. Megfelelő-e a promóciós intézkedés kialakítása, és azt hatékonyan hajtják-e végre? 37 42 Promóciós támogatást kapnak már jó hírnevű és komoly kiviteli hagyományokkal rendelkező nagyvállalatok is 43 47 amelyek a promóciós intézkedést valószínűleg köztámogatás nélkül is végrehajtották volna ( talált pénz hatás) 48 51 Az elszámolható kiadások meghatározása 2013-ig nem volt egyértelmű
Tartalomjegyzék 03 52 54 A tagállamok nem minden esetben ellenőrzik, hogy történt-e szabálytalan kettős finanszírozás 55 64 A felkeresett tagállamokban az ellenőrzési nyomvonal hiányosságai csökkentik a promóciós tevékenységek meglétének és támogathatóságának biztosítására szolgáló tagállami ellenőrzések eredményességét 65 80 III. rész. Megfelelően igazolták-e az intézkedések hatását? 65 70 Az intézkedések monitoringjának és értékelésének középpontjában az outputok és a pénzügyi végrehajtás áll, az elért eredményekről azonban nincs még elegendő információ 71 73 A közös piacszervezési beruházások és a vidékfejlesztési beruházások hatásait nem lehet könnyen szétválasztani egymástól 74 75 Nőtt a harmadik országokba irányuló tagállami borkivitel 76 80 ugyanakkor nehéz megállapítani, hogy ez mennyiben a promóciós intézkedés közvetlen eredménye 81 90 Következtetések és ajánlások I. melléklet A 27 tagú Európai Unió ellátási mérlegének fő tételei II. melléklet Az 1234/2007/EK tanácsi rendelet Xb. melléklete A Bizottság válaszai
Rövidítések 04 Borpiaci KPSZ: a borpiac közös szervezése EMGA: Európai Mezőgazdasági Garanciaalap EMVA: Európai Mezőgazdasági Vidékfejlesztési Alap ERFA: Európai Regionális Fejlesztési Alap EU: Európai Unió EU-27: a 27 tagú Európai Unió ha: hektár hl: hektoliter NTP: nemzeti támogatási program OEM: oltalom alatt álló eredetmegjelölés OFJ: oltalom alatt álló földrajzi jelzés USD: amerikai dollár
Glosszárium 05 A szeszesital piac ellátását szolgáló lepárlási intézkedés: a termelők részére hektáronkénti támogatás formájában 2012. július 31-ig olyan borok előállításához nyújtható támogatás, amelyeket szeszes ital készítéséhez párolnak le. Beruházási intézkedés: olyan, feldolgozólétesítményekre, borászati infrastruktúrára és bormarketingre irányuló tárgyi vagy nem tárgyi beruházásokhoz nyújtott támogatás, amelyek javítják a vállalkozás összteljesítményét, és az alábbiak közül egy vagy több pontot érintenek: a) az 1234/2007/EK tanácsi rendelet XIb. mellékletében említett termékek előállítása vagy forgalmazása; b) a XIb. mellékletben említett termékekhez kapcsolódó új termékek, eljárások és technológiák kifejlesztése. Borászati év: a borászati termékek előállítási éve az 1234/2007/EK rendelet I. mellékletének XII. részében leírtak szerint. A borászati év minden év augusztus 1-jétől a következő év július 31-éig tart. Egyéb borok: a promóciós intézkedésekből nem támogatható borok, például olyan asztali borok, amelyeken nem szerepel a szőlő fajtájának jelzése. Egységes támogatási rendszer: a legtöbb korábbi közvetlen támogatási rendszert kiváltó támogatási rendszer, amelyben a támogatáshoz nem kapcsolódik termelési kötelezettség. Ehelyett a támogatás teljes összegű kifizetésének az a feltétele, hogy a gazdálkodó helyes mezőgazdasági és környezeti állapotban tartsa a teljes földterületét, és eleget tegyen a jogszabályban foglalt gazdálkodási követelményeknek (ez az úgynevezett kölcsönös megfeleltetés). A tagállamok az 1782/2003/EK rendelet III. címének 3. fejezete szerinti támogatási jogosultságoknak az említett rendelet VII. mellékletének O. pontjával összhangban történő odaítélése révén támogatást nyújthatnak a szőlőtermelőknek. Eredményesség: az eredményesség elve azt jelenti, hogy a kitűzött konkrét célok és a kívánt eredmények megvalósulnak. Export visszatérítés: a közös agrárpolitika keretében az Európai Unió meghatározza egyes mezőgazdasági termékek minimumárát. Ezek a minimumárak sok esetben meghaladják az adott termékek világpiaci árát. Amikor az előállított termékeket harmadik országba (azaz az EU n kívülre) kell exportálni, ki kell egyenlíteni az uniós és a világpiaci ár közötti különbséget. Ezt a kiegyenlítést az exportőröknek fizetett export visszatérítés biztosítja. Az export visszatérítések összege a kifizetés időpontjától, a termelési ágazattól és az előállított terméktől függően eltér. Fajtabor: földrajzi jelzéssel nem ellátott bor, amelyen bizonyos feltételek mellett feltüntethető a szőlőfajta. Ezek a borok promóciós intézkedéssel támogathatók. Gazdaságosság: a gazdaságosság elvének lényege bizonyos szintű output vagy eredmény legalacsonyabb költségráfordítással való elérése. Gondos pénzgazdálkodás: az Európai Közösségek általános költségvetésére alkalmazandó költségvetési rendelet (a továbbiakban: a költségvetési rendelet, HL L 248., 2002.9.16.) 27. cikke értelmében a gondos pénzgazdálkodás fogalmát a gazdaságosság, a hatékonyság és az eredményesség elvei alkotják.
Glosszárium 06 Hatékonyság: a hatékonyság elvének lényege a felhasznált erőforrások és az elért outputok vagy eredmények közötti legjobb kapcsolat. Kivágási támogatás: a szőlőtermelőknek az adott parcella vagy mezőgazdasági üzem teljes szőlőállományának végleges felszámolásáért nyújtott támogatás. Kockázati alapokra vonatkozó intézkedés: a kockázati alapok segítséget nyújtanak azoknak a termelőknek, akik a piaci ingadozások ellen kívánják biztosítani magukat. A kockázati alapok felállításához biztosított közösségi támogatás az alap adminisztratív költségeit fedező, átmeneti és csökkenő mértékű támogatás formájában nyújtható. Ezt az intézkedést egyetlen tagállam sem választotta. Krízislepárlás: 2012. július 31-ig a tagállamok döntése alapján, indokolt kényszerhelyzetben a borfelesleg önkéntes vagy kötelező lepárlásához e felesleg csökkentése vagy megszüntetése, és egyúttal a szüretek közötti ellátás folyamatosságának biztosítása érdekében nyújtható támogatás. Melléktermék lepárlási intézkedés: a borkészítés során keletkező melléktermékeknek (a szőlőtörkölynek és a borseprőnek) az 1234/2007/EK tanácsi rendelet XVb. mellékletének D. pontjában szereplő feltételeknek megfelelően végzett önkéntes vagy kötelező lepárlásához nyújtott támogatás. Nemzeti támogatási program/nemzeti költségvetési keret: a bortermelő tagállamok a borpiac közös szervezésére nyújtott forrásokat nemzeti támogatási programokon keresztül használják fel a borágazat megsegítését célzó különös támogatási intézkedések finanszírozására (az 1234/2007/EK rendelet 103i. cikke). A tagállamok a borágazatot szabályozó előírásoknak megfelelő intézkedéseket tartalmazó, ötéves támogatási programot nyújtanak be a Bizottságnak (az 1234/2007/EK rendelet 103k. cikke). Programozási időszak: a nemzeti támogatási programok öt évre szólnak. Az első programozási időszak 2009-től 2013-ig, a második 2014-től 2018-ig tart. Promóciós intézkedés: a közösségi borokat érintő tájékoztató és promóciós intézkedésekhez nyújtott támogatás. A promóciós intézkedések oltalom alatt álló eredetmegjelöléssel vagy oltalom alatt álló földrajzi jelzéssel rendelkező, illetve a szőlő fajtájának jelzésével ellátott borokra vonatkoznak. Ezek az intézkedések kizárólag az alábbiak lehetnek: a) PR tevékenységek, promóciós és reklámtevékenységek; b) nemzetközi jelentőségű eseményeken, vásárokon vagy kiállításokon való részvétel; c) tájékoztató kampányok; d) új piacok felmérése a piacbővítés érdekében; e) a tájékoztató és promóciós intézkedések eredményeit felmérő tanulmányok készítése. A promóciós tevékenységekhez nyújtott közösségi hozzájárulás nem lépheti túl az elszámolható kiadások 50%-át (az 1234/2007/EK rendelet 103p. cikke).
Glosszárium 07 Sűrített szőlőmust: olyan nem karamellizált szőlőmust, amelyet a szőlőmust részleges vízelvonásával állítanak elő; ehhez a közvetlen hőhatás kivételével bármely engedélyezett módszert fel lehet használni. Szőlőültetvények szerkezetátalakításával és átállásával kapcsolatos intézkedés: a szőlőültetvények szerkezetátalakítási és átállási támogatása kizárólag a következő tevékenységek közül egyre vagy többre nyújtható: a) fajtaváltás, ideértve az átoltással történő fajtaváltást is; b) szőlőültetvények áttelepítése; c) a szőlőültetvény termesztéstechnológiai módszereinek javítása. Nem tekinthető szerkezetátalakítási és átállási tevékenységnek a természetes élettartamuk végéhez érő szőlőültetvények rendes megújítása. A szőlőültetvények szerkezetátalakítási és átállási támogatásának formái kizárólag a következők lehetnek: a) a termelőknek az intézkedés végrehajtásából fakadó bevételkiesésért nyújtott ellentételezés; b) hozzájárulás a szerkezetátalakítás és az átállítás költségeihez. Szüreti biztosítási intézkedés: a termelők bevételeinek védelméhez hozzájáruló támogatás olyan esetekben, amikor azokat természeti katasztrófa, kedvezőtlen időjárási jelenség, betegség vagy kártevők által okozott fertőzés veszélyezteti. Talált pénz hatás: az az eset, amikor a támogatott projekt a támogatás nélkül is részben vagy egészében megvalósult volna. Vidékfejlesztési program: valamely tagállam vagy régió által elkészített és a Bizottság által jóváhagyott, a vidékfejlesztési politika végrehajtásának megtervezését szolgáló dokumentum. Zöldszüreti intézkedés: a zöldszüret a szőlőfürtök még éretlen állapotban való teljes megsemmisítése vagy eltávolítása, ezáltal nullára csökkentve az adott terület terméshozamát. A zöldszüreti támogatás az adott tagállam által meghatározott hektáronkénti átalányösszeg formájában, ellentételezésként nyújtható.
Összefoglalás 08 I Az Európai Unió (EU) a világ legnagyobb bortermelője. A Tanács 2008-ban reformot vezetett be a borpiac közös szervezése terén, amelynek elsődleges célja az uniós bortermelők versenyképességének javítása, valamint a borágazatban mutatkozó kereslet és kínálat kiegyensúlyozása volt egy olyan helyzetben, amelyet a régóta fennálló strukturális túlkínálat jellemzett. A reform fő pénzügyi eszközei között szerepel egy ideiglenes kivágási program, valamint minden egyes tagállamban nemzeti támogatási programok létrehozása, utóbbiak esetében a tagállamok a rendelkezésre álló 11 intézkedés közül tudják kiválasztani a helyzetüknek legmegfelelőbbet. II A Számvevőszék egy korábbi ellenőrzésében 1 a szőlőültetvények kivágását vizsgálta, amelynek elsődleges célja a kereslet és kínálat kiegyensúlyozása volt. A jelenlegi ellenőrzés során pedig azt vizsgálta a Számvevőszék, hogy megfelelő e a borágazatot célzó beruházási és promóciós támogatás irányítása, és hogy igazolták e annak az uniós borok versenyképességére gyakorolt hatását. A Számvevőszék megállapítja, hogy a borágazatot célzó uniós beruházási és promóciós támogatás irányítását a számvevőszéki ellenőrzés tárgyát képező kezdeti években hátrányosan érintették az e jelentésben leírt kialakítási és végrehajtási hiányosságok, az uniós borok versenyképességére gyakorolt hatás pedig nem mindig igazolható. III Egy kifejezetten a borágazatot célzó kiegészítő beruházási intézkedés szükségessége nincs igazolva, mivel az már a vidékfejlesztési politika keretében is létezett. Ebből a kiegészítő jellegű intézkedésből bonyodalmak adódhatnak, adminisztratív akadályokat hozott létre, és egyes tagállamokban késedelmes végrehajtáshoz vezetett, illetve a támogatható beruházások körének túlzott korlátozását eredményezte. A számvevőszéki ellenőrzés időpontjában a tagállamok által eredetileg megállapított előirányzatok jelentős részét már át kellett csoportosítani a nemzeti támogatási programok más intézkedéseihez. IV Továbbá a beruházási intézkedés végrehajtása során nem vették kellően figyelembe a gazdaságosság elvét. A legtöbb ellenőrzött tagállam nem gondoskodott arról, hogy csak életképes projektek kapjanak támogatást, és fennáll a túlköltekezés kockázata, mivel a projektköltségek ésszerűségét nem értékelték szisztematikusan. V A promóciós tevékenységeket új piacok meghódítása vagy régi piacok visszaszerzése helyett gyakran piac konszolidációjára használják fel. Az elsősorban kkv k támogatására szánt összegekből nagyvállalatokat is finanszíroztak. VI A promóciós intézkedés végrehajtása során a tagállamok nem elég szelektíven jártak el. Külön megemlítendő, hogy a Számvevőszék olyan egyértelmű eseteket tárt fel, ahol a kedvezményezettek uniós támogatás nélkül is vállalni tudták volna a promóciós tevékenységek költségeit. Ráadásul a promóciós tevékenységek költségeit, az állandó költségeket és az intézkedéseket végrehajtó szervek költségeit nem igazolták megfelelően: a bizonylatok elégtelenek, illetve hiányosak voltak. Mindez csökkenti a promóciós tevékenységek meglétének és támogathatóságának biztosítására szolgáló tagállami dokumentum ellenőrzések eredményességét. VII A promóciós intézkedésre a tagállamok által elkülönített források összege a költségvetési tervezet szerint a 2014 2018-as programozási időszakban a korábbi programozási időszak kiadásaihoz képest több mint kétszeresükre nőnek 2. Tekintve, hogy a tagállamok a promóciós tevékenységekre a 2009 2013-as költségvetésben eredetileg meghatározott keret felhasználása során is nehézségekbe ütköztek, fennáll a kockázat, hogy a 2014 2018-as időszak költségvetése túlságosan magas, ami veszélyezteti a gondos pénzgazdálkodás elveinek alkalmazását. 1 7/2012. sz. különjelentés: A borpiac közös szervezésének reformja: eddigi eredmények (http://eca.europa.eu). 2 A 2009 2013-as programozási időszakban 522 millió eurót költöttek promóciós intézkedésekre. A 2014 2018-as programozási időszakra a tagállamok 1 156 millió eurót különítettek el a promóciós intézkedésre (EU-27). Ez az előző időszak kiadásaihoz képest 121%-os növekedést jelent.
Összefoglalás 09 VIII A Bizottság és az ellenőrzött tagállamok még nem állítanak elő elegendő releváns adatot ahhoz, hogy látni lehessen az intézkedéseknek tulajdonítható közvetlen eredményeket. A beruházási intézkedés esetében a közös piacszervezési beruházások és a vidékfejlesztési beruházások hatásait nem könnyű szétválasztani egymástól. A promóciós intézkedés esetében az alkalmazott eredménymutatók túlságosan sok, a promóciós tevékenységektől független változót foglalnak magukban. Az intézkedés eredményei ezért mindeddig még nem nyertek bizonyítékot. IX Ezen észrevételek alapján a Számvevőszék a következőket ajánlja: A beruházási intézkedés esetében: a) A támogatási rendszer ésszerűsítése érdekében a Bizottság kövesse figyelemmel az támogatások felhasználási arányát, elemezze az intézkedés iránti igényt, és mérje fel, hogy más mezőgazdasági ágazatokhoz képest szüksége van e a borágazatnak kiegészítő beruházási támogatásra. b) A tagállamok a projektköltségek ésszerűségének és a kérelmezők pénzügyi alkalmasságának szisztematikus értékelésével csökkentsék a gazdaságossági kockázatot. Ezen értékelések eredményéről készüljön megfelelő dokumentáció. A Bizottság gondoskodjon arról, hogy a tagállamok eredményesen végezzék el ezeket az ellenőrzéseket. A promóciós intézkedés esetében: a) A vonatkozó rendeletnek korlátoznia kell azt, hogy egy adott kedvezményezett minden egyes programozási időszakban ugyanazon célországokra vonatkozó promóciós programot nyújt be. A Bizottság ezenfelül a márkahirdetés támogathatósága tekintetében korlátozza az intézkedés hatókörét, és helyezzen nagyobb hangsúlyt a kkv k promóciós intézkedéshez való hozzáférésének megkönnyítésére. b) A talált pénz hatás kockázatának minimálisra csökkentése érdekében a Bizottság gondoskodjon arról, hogy a tagállamok a kiválasztási eljárásaik során írják elő, hogy a kedvezményezettek számára annak egyértelmű igazolását, hogy szükségük van az Unió támogatására, és a szokásos működési költségeket nem az uniós költségvetésből fedezik. c) A Bizottság gondoskodjon arról, hogy a járulékos költségeket, például a végrehajtó szervek költségeit és az állandó költségeket megfelelően igazolják, és hogy azok legfeljebb az összköltség egy adott hányadára korlátozódjanak. d) A tagállamok biztosítsák, hogy minden egyes promóciós támogatáshoz az adott megfelelően dokumentált tevékenységgel összekapcsoló, megfelelő ellenőrzési nyomvonal készüljön. e) A Bizottság írja elő a tagállamok számára, hogy szigorúbban értékeljék a promóciós projektek eredményeit. A promóciós tevékenységek eredményeit elsősorban a kedvezményezett, ne pedig a teljes uniós borágazat szintjén vizsgálják. A tagállamok a promóciós tevékenységek végén a kedvezményezettek által készített jelentéseket hatékonyabban felhasználva értékeljék és összesítsék e tevékenységek eredményeit. f) Megfelelő idő eltelte után a Bizottság elemezze, hogy a 2014 2018-as időszakra szóló nemzeti támogatási programokra előirányzott költségvetés hogyan illeszkedik az uniós borágazat szükségleteihez és a tagállamok támogatásfelhasználási képességéhez. Ezen elemzés alapján a Bizottság szükség esetén igazítsa ki a költségvetést, ösztönözve ezáltal a tagállamokat az intézkedések hatékonyabb alkalmazására.
Bevezetés 10 Az Európai Unió borágazata 01 Az Európai Unió a világ legnagyobb bortermelője. Az Unió hozzávetőleg 3 millió hektárnyi szőlőültetvényén évente átlagosan mintegy 158 millió hl bort állít elő. Az éves uniós átlagfogyasztás körülbelül 127 millió hl 3. A 2011/2012-es borászati évben mintegy 23 millió hl bort exportáltak harmadik országokba és 14 millió hl bort importáltak, előbbi 8,6 milliárd euró, utóbbi 2,4 milliárd euró piaci értéknek felel meg 4 (lásd: az I. mellékletben szereplő borpiaci ellátási mérleg). 02 2005-ben, amikor a Bizottság megkezdte a közös piacszervezés (KPSZ) reformjával kapcsolatos előkészítő munkát, a borágazat becslések szerint 18,5 millió hl strukturális többletet termelt. 03 A Bizottság a Tanácshoz és az Európai Parlamenthez intézett közleményében 5 kijelentette, hogy a közös piacszervezés reformját elsősorban a kereslet és a kínálat közötti növekvő egyensúlyhiány indokolta. 2007-ben a Bizottság hatásvizsgálatot 6 tett közzé, amelyben értékelte az uniós borágazat helyzetét. A hatásvizsgálat megerősítette, hogy fenntarthatatlan piaci egyensúlyhiány áll fenn, és az uniós borok versenyképessége gyengült a nem uniós borokkal szemben. 04 2008-ban a 479/2008/EK tanácsi rendelet 7 bevezette a borpiac közös szervezésének reformját. A hatásvizsgálat szerint a borpiac közös szervezésének reformja két fő célt szolgált: az európai borok versenyképességének javítását, és a kereslet és a kínálat közötti nagyobb egyensúly biztosítását. 05 2008. augusztus 1-je óta a piaci intervenciós intézkedéseket, például a lepárlást, az export visszatérítést és a tárolási intézkedéseket fokozatosan csökkentették, és 2012. július 31-én ezek az intézkedések végleg megszűntek 8. A piaci intervenciós kiadások a borpiac közös szervezésének reformját megelőző időszakhoz (2007/2008) képest évi 364 millió euróról a 2012/2013-as évre nullára csökkentek. 3 Eurostat, borpiaci ellátási mérleg az utolsó 5 borászati év (2007/2008 2011/2012) átlaga. 4 Adatok forrása: Eurostat, COMEXT-adatbázis, lekérdezés dátuma: 2013. július 24. 5 COM(2006) 319 végleges, 2006.6.22. 6 SEC(2007) 893 végleges, 2007.7.4. 7 A Tanács 2008. április 29-i 479/2008/EK rendelete a borpiac közös szervezéséről, az 1493/1999/EK, az 1782/2003/EK, az 1290/2005/EK és a 3/2008/EK rendelet módosításáról, valamint a 2392/86/EGK és az 1493/1999/EK rendelet hatályon kívül helyezéséről, (HL L 148., 2008.6.6., 1. o.). 2009 augusztusában a rendeletet hatályon kívül helyezték, és a borpiac közös szervezése bekerült a mezőgazdasági piacok közös szervezésének létrehozásáról, valamint egyes mezőgazdasági termékekre vonatkozó egyedi rendelkezésekről szóló, 2007. október 22-i 1234/2007/EK tanácsi rendelettel (HL L 299., 2007.11.16., 1. o.) létrehozott egységes KPSZ be. 8 Csak a melléktermék lepárlás maradt meg, mivel ez a minőségi és környezetbarát bortermelést hivatott biztosítani.
Bevezetés 11 06 A 2009 2013-as programozási időszakra szóló, megújult borpiaci KPSZ főbb pénzügyi eszközei a következők: a) A szőlőültetvények önkéntes kivágása, amelynek célja a piaci feltételekkel összhangban álló borágazat megteremtése volt a kevésbé versenyképes szőlőültetvények végleges felszámolása révén. Ez a program a 2010/2011-es borászati évben ért véget. A program keretében 161 166 ha területű szőlőültetvényt vágtak ki. A programra elkülönített uniós források összege hozzávetőleg 1025 millió euró volt. b) Nemzeti támogatási program, más néven nemzeti boríték : a 11 rendelkezésre álló intézkedés közül választott intézkedésekből álló, ötéves támogatási program kidolgozásához a tagállamok rendelkezésére bocsátott célzott költségvetés 9. E támogatási programokat jóváhagyásra benyújtják a Bizottságnak. 18 tagállam éves költségvetésben részesül a nemzeti támogatási programjához. Az első ötéves programozási időszak teljes költségvetése 5,3 milliárd euró. A kapcsolódó éves tagállami költségvetési összegek felsorolása a II. mellékletben található. c) Összegek átcsoportosítása 10 meglévő vidékfejlesztési programokba a bortermelő régióknak nyújtott vidékfejlesztési támogatás növelése céljából. 07 Az egységes támogatási rendszertől 11 eltekintve a tagállamok által a 2009 2013-as programozási időszakra vonatkozóan nemzeti támogatási programjaikban bevezetett, pénzügyi szempontból legfontosabb intézkedések a következők voltak: a szőlőültetvények szerkezetátalakítása és átállása (a nemzeti támogatási programok költségvetésének 43%-a, azaz az ötéves időszak során több mint 2 milliárd euró), promóció és beruházások (e két intézkedés mindegyike a nemzeti támogatási programok költségvetésének 10%-át teszi ki, azaz összegük 522, illetve 518 millió euró) (lásd: 1. ábra). E három intézkedés célja a borágazat versenyképességének javítása, és a borpiac új közös szervezésének azt a törekvését tükrözik, hogy a piaci intervenciós intézkedéseket piacorientált intézkedések váltsák fel. 9 Ezek az intézkedések a következők: a szőlőültetvények szerkezetátalakítása és átállítása; zöldszüret; kockázati alapok; szüreti biztosítás; egységes támogatási rendszer; promóció; beruházások; melléktermék lepárlás; valamint három, 2012. július 31-én megszüntetett ideiglenes intézkedés (a szeszesital piac ellátását szolgáló lepárlás; a krízislepárlás és a sűrített szőlőmust használata). 10 Ezeket az összegeket az 1234/2007/EK rendelet (HL L 299., 2007.11.16., 1. o.) 190a. cikkének (2) bekezdésében határozták meg, a borpiac közös szervezéséről szóló, 1999. május 17-i 1493/1999/EK tanácsi rendelet (HL L 179., 1999.7.14., 1. o.) értelmében a közös agrárpolitika finanszírozásáról szóló, 2005. június 21-i 1290/2005/EK tanácsi rendelet (HL L 209., 2005.8.11., 1. o.) 3. cikke (1) bekezdésének b) pontjában említett, a piacok szabályozását célzó intervenciókra fordított korábbi kiadások alapján. 11 Az egységes támogatási rendszer a nemzeti támogatási programokon belül elérhető intézkedések egyike, de nem tekinthető úgy, mint amely közvetlenül hozzájárul a borágazat versenyképességéhez. A 2009 2013-as időszakban erre az intézkedésre 510 millió eurót különítettek el.
Bevezetés 12 1. ábra A legfontosabb intézkedések nemzeti támogatási programokon belüli részaránya (2009 2013-as programozási időszak) Megszüntetett intézkedések ** 13% Egyéb * 14% Szerkezetátalakítás 43% Egységes támogatási rendszer 10% Beruházások 10% Promóció 10% * Melléktermék lepárlás, szüreti biztosítás, zöldszüret és az 1493/1999/EK rendelet szerinti folyamatban lévő tervek. ** A 2012/2013-as borászati év óta megszüntetett intézkedések: a szeszesital piac ellátását szolgáló lepárlás és krízislepárlás; sűrített szőlőmust használata. Forrás: Bizottság a tagállamok által benyújtott pénzügyi táblázat, 2013. október. 08 A beruházási intézkedés feldolgozólétesítményekre, borászati infrastruktúrára és bormarketingre irányuló tárgyi vagy nem tárgyi beruházásokhoz nyújtott támogatást jelent. A támogatás célja a vállalkozás összteljesítményének javítása 12. A támogatható beruházási műveleteket a tagállamoknak kell meghatározniuk. A legmagasabb támogatási arány a támogatható beruházási költségek 40%-a 13, amely a Számvevőszék által kiválasztott projektek esetében az új palackzáró gépre adott 6000 eurótól a több szövetkezetet egyesítő új szövetkezet építésére és felszerelésére folyósított 10,3 millió euróig terjedt. 12 Az 1234/2007/EK rendelet 103u. cikke. 13 Egyéb támogatási arányok: 50% az Európai Regionális Fejlesztési Alapra, az Európai Szociális Alapra és a Kohéziós Alapra vonatkozó általános rendelkezések megállapításáról és az 1260/1999/EK rendelet hatályon kívül helyezéséről szóló, 2006. július 11-i 1083/2006/EK tanácsi rendelet (HL L 210., 2006.7.31., 25. o.) értelmében konvergenciarégiónak minősülő régiókban, 75% az Unió legkülső régiói részére egyedi mezőgazdasági intézkedések megállapításáról szóló, 2006. január 30-i 247/2006/EK tanácsi rendelet (HL L 42., 2006.2.14., 1. o.) szerinti legkülső régiókban, illetve 65% az egyedi mezőgazdasági intézkedések kisebb égei tengeri szigetek javára történő meghatározásáról, valamint az 1782/2003/EK rendelet módosításáról szóló, 2006. szeptember 18-i 1405/2006/EK tanácsi rendelet (HL L 265., 2006.9.26., 1. o.) értelmében vett kisebb égei tengeri szigetek esetében.
Bevezetés 13 09 A promóciós intézkedés a közösségi borokat érintő, harmadik országbeli tájékoztató és promóciós intézkedések támogatását jelenti, ezzel javítva versenyképességüket az adott országokban 14. Ez az intézkedés az alábbiakat foglalja magában: PR tevékenységek, promóciós és reklámtevékenységek különösen a közösségi termékek előnyeinek kiemelésével, főként a minőség, az élelmiszer biztonság és a környezetbarát jelleg tekintetében; nemzetközi jelentőségű eseményeken, vásárokon, kiállításokon való részvétel; tájékoztató kampányok különösen az eredetmegjelölésekre, a földrajzi jelzésekre és a biotermelésre vonatkozó közösségi rendszerekre vonatkozóan; új piacok felmérése a piacbővítés érdekében; a tájékoztató és promóciós intézkedések eredményeit felmérő tanulmányok 15. 10 A promóciós intézkedések esetén a legmagasabb támogatási arány az elszámolható költségek 50%-a, amely a Számvevőszék által kiválasztott projektek esetében a PR tevékenységekre adott 30 000 eurótól a fenti bekezdésben ismertetett promóciós tevékenységekből álló komplett csomagra adott 32,6 millió euróig terjedt. 11 A nemzeti támogatási programban szereplő beruházási és promóciós intézkedések a Bizottság és a tagállamok közötti megosztott irányítás alá tartoznak. Ez azt jelenti, hogy az intézkedések irányításának teljes felelőssége a Bizottságot terheli, jóllehet a végrehajtást a tagállamokra bízzák. Ennélfogva a beruházási és promóciós intézkedések végrehajtása és a kapcsolódó kontrollrendszerek működtetése nagyrészt a tagállamok felelőssége 16. Az ilyen intézkedések végső kedvezményezettjeinek teljesíteniük kell az uniós és tagállami, illetve regionális jogszabályokban előírt feltételeket. 14 A mezőgazdasági termékek belső piacon és harmadik országokban történő megismertetésével és promóciójával kapcsolatos intézkedésekről szóló, 2007. december 17-i 3/2008/EK tanácsi rendelet (HL L 3., 2008.1.5., 1. o.) alapján a Bizottság közvetlen támogatást nyújthat az európai uniós borosztályozási rendszerekről szóló tájékoztató kampányokhoz. Az ilyen általános jellegű tájékoztató kampányok különböznek az ebben a jelentésben érintett célzott támogatási tevékenységektől. 2013. november 21-én a Bizottság javaslatot tett a 3/2008/EK rendelet hatályon kívül helyezésére és felváltására. A javaslat szerint a támogatást a bort más mezőgazdasági termékekkel összekapcsoló tájékoztató és promóciós intézkedésekhez is biztosítani kell, feltéve, hogy más uniós intézkedés keretében erre nem nyújtanak támogatást. 15 Az 1234/2007/EK rendelet 103p. cikke. 16 A borpiac közös szervezéséről szóló 479/2008/EK tanácsi rendeletnek a támogatási programok, a harmadik országokkal folytatott kereskedelem, a termelési potenciál és borágazat ellenőrzése tekintetében történő végrehajtására vonatkozó részletes szabályok megállapításáról szóló a borpiac közös szervezéséről szóló tanácsi alaprendeletet végrehajtó, 2008. június 27-i 555/2008/EK bizottsági rendelet (HL L 170., 2008.6.30., 1. o.) 76. cikke a következőt írja elő: E rendelet vagy más közösségi jogszabály különös rendelkezéseinek sérelme nélkül, a tagállamok bevezetik a 479/2008/EK rendelet és e rendelet megfelelő alkalmazásához szükséges ellenőrzéseket és intézkedéseket. Ezeknek hatékonynak, arányosnak és visszatartó erejűnek kell lenniük, hogy biztosíthassák a Közösségek pénzügyi érdekeinek megfelelő védelmét.
Az ellenőrzés hatóköre és módszere 14 12 A borpiac közös szervezéséről szóló utolsó számvevőszéki különjelentés 2012-ben jelent meg 17. A jelentés a borpiac közös szervezésének reformjához kapcsolódó támogatási rendszerek közül a pénzügyi szempontból legfontosabb kettővel a szőlőültetvények kivágásával és a szőlőültetvényeken történő fajtaváltással foglalkozott, és azt vizsgálta, hogy azok hozzájárulnak e az uniós borpiaci kereslet és kínálat kiegyensúlyozásához, amely a reform két legfőbb célkitűzésének egyike (lásd: 4. bekezdés). A borpiac közös szervezésével kapcsolatos reform teljes körű ellenőrzése érdekében a Számvevőszék a tagállamok által nemzeti támogatási programjaikba beválasztott legfontosabb versenyképességi intézkedéseket a beruházásokat és a promóciót is meg kívánta vizsgálni. Az ellenőrzés a következő kérdésekre kívánt választ adni: Megfelelő e a borágazatot célzó uniós beruházási és promóciós támogatás irányítása, és igazolták e annak az uniós borok versenyképességére gyakorolt hatását? 13 Ellenőrzése során a Számvevőszék felmérte, hogy a beruházási és promóciós intézkedéseket megfelelően tervezték e meg. Megvizsgálta továbbá a rendelkezésre álló monitoring- és értékelési adatokat, hogy azok alapján megállapítsa, vajon a Bizottság és a tagállamok hatékonyan megvalósították e a várt eredményeket. A beruházási intézkedés tekintetében a Számvevőszék már ellenőrizte a vidékfejlesztési politika keretében végzett hasonló intézkedések hatékonyságát 18. Ezúttal ezért az intézkedés gazdaságosságával kapcsolatos szempontokat, például a támogatott intézkedések pénzügyi életképességét és a költségek ésszerűségét helyezte előtérbe. Az ellenőrzés hatókörét a következő főbb alkérdések tükrözik: a) Megfelelő e a borpiac közös szervezésének keretében végzett beruházási intézkedés kialakítása és végrehajtása, és kellően figyelembe veszi e a gazdaságosság elvét? b) Megfelelő e a promóciós intézkedés kialakítása, és azt hatékonyan hajtják e végre? c) Megfelelően igazolták e az intézkedések hatását? 14 Az ellenőrzés a 2008/2009-es és a 2010/2011-es borászati év között finanszírozott projekteket vizsgálta, azaz a reform végrehajtásának első három évét ölelte fel. A Számvevőszék az érintett bizottsági szolgálatokat, valamint a következő tagállamokat és régiókat kereste fel: Ausztria, Franciaország (Aquitaine és Languedoc Roussillon régió), Olaszország (Lazio és Veneto régió), Portugália és Spanyolország (Katalónia régió). Az öt felkeresett tagállam az első programozási időszak (2009 2013) során a promóciós kiadások 95%-áért, illetve a beruházási intézkedésekre fordított kiadások 82%-áért felel. 17 7/2012. sz. különjelentés. 18 8/2012. sz., 1/2013. sz. és 6/2013. sz. különjelentés (http://eca.europa.eu).
Az ellenőrzés hatóköre és módszere 15 15 A Számvevőszék összesen 37 kedvezményezettnél végzett helyszíni ellenőrzést, 23 esetben promóciós, 11 esetben beruházási, 3 esetben pedig mindkét típusú projekt vizsgálata céljából. Ezenfelül 73 projektet választott ki dokumentumalapú vizsgálatra. Összesen 113 projektet elemzett (ebből 79 promóciós, 34 pedig beruházási projekt volt) 19. A minta kiválasztása a projektek lényegessége és a kedvezményezettek típusa alapján történt úgy, hogy azok tükrözzék az adott tagállamra jellemző támogatott projektek spektrumát. 19 A vizsgált promóciós projektek száma meghaladja a beruházási projektek számát, mivel két tagállamban a kiválasztott beruházási intézkedés végrehajtása késett, egy tagállam pedig úgy döntött, hogy nem hajtja végre ezt az intézkedést.
Észrevételek 16 I. rész. Megfelelő e a borpiac közös szervezésének keretében végzett beruházási intézkedés kialakítása és végrehajtása, és az intézkedés kellően figyelembe veszi e a gazdaságosság elvét? 16 A gondos pénzgazdálkodás szempontjából kulcsfontosságú a helyes tervezés. A beruházási intézkedés olyan típusú vállalkozások részére nyújt köztámogatást, amelyek a vidékfejlesztési politika keretében is jogosultak uniós támogatásra. A borpiac közös szervezésének keretében végzett intézkedés kialakítása akkor tekinthető megfelelőnek, ha az olyan pontosan meghatározott igényeknek tesz eleget, amelyekre meglévő intézkedések nem kínálnak megoldást. Ezenfelül nem jelenthet felesleges adminisztratív terhet a végrehajtó hatóságok számára. A borpiac közös szervezése keretében alkalmazott kiegészítő jellegű beruházási intézkedések szükségessége nincs igazolva 18 A (valamennyi mezőgazdasági ágazatot érintő általános alkalmazással szemben a) borágazatra irányuló célzott alkalmazás ellenére a borpiac közös szervezéséhez kapcsolódó beruházási intézkedés alkalmazási köre lényegében megegyezik a 121. sz. ( Mezőgazdasági üzemek korszerűsítése ) és a 123. sz. ( A mezőgazdasági és erdészeti termékek értéknövelése ) vidékfejlesztési beruházási támogatási intézkedések alkalmazási körével. Továbbá, amint az az 1. háttérmagyarázatban is olvasható, a borpiac közös szervezéséhez kapcsolódó intézkedés célja azonos a két vidékfejlesztési vonatkozású beruházási intézkedés céljával. 20 2009-ben, illetve 2010-ben e költségvetési átcsoportosítás összege 40,5, illetve 80,9 millió euró volt. 17 Ahhoz, hogy a beruházási intézkedések végrehajtása során kellően figyelembe vegyék a gazdaságosság elvét, a tagállamoknak adminisztratív ellenőrzéseket és eljárásokat kell bevezetniük a következők céljából: a) a támogatást pénzügyileg életképes projektek kapják: annak elkerülése érdekében, hogy a közforrásokat idejekorán meghiúsuló projektekre pazarolják, a tagállamoknak megfelelő életképességi vizsgálatok révén elemezniük kell a kérelmező pénzügyi helyzetének rendezettségét, és ezt a vizsgálatot dokumentálniuk kell; b) a kedvezményezettek által igényelt projektköltségek ésszerűek. Ezt az ellenőrzést megfelelő értékelési rendszer például referenciaköltségek, több ajánlat összehasonlítása vagy értékelő bizottság alkalmazásával kell elvégezni. 19 Az új borpiaci KPSZ szel a bortermelő régiók az e régiókban zajló vidékfejlesztési programokra szánt megnövekedett költségvetési előirányzatok nyomán több vidékfejlesztési támogatásban részesülnek. Az 1234/2007/EK rendelet Xc. melléklete értelmében 2011-től kezdődően ez a növekedés évente 121,4 millió euró 20.
Észrevételek 17 1. háttérmagyarázat A borpiac közös szervezéséhez és a vidékfejlesztéshez kapcsolódó beruházási intézkedések célja azonos a) A borpiac közös szervezetéséhez kapcsolódó beruházási intézkedés (az 1234/2007/EK rendelet 103u. cikkének (1) bekezdése): Támogatás nyújtható az olyan, feldolgozólétesítményekre, borászati infrastruktúrára és bormarketingre irányuló tárgyi vagy nem tárgyi beruházásokhoz, amelyek javítják a vállalkozás összteljesítményét [ ]. b) 121. sz. vidékfejlesztési intézkedés (az 1698/2005/EK rendelet 21 26. cikkének (1) bekezdése): A 20. cikk b) pontjának i. alpontjában előírt támogatásban azok a tárgyi és/vagy nem tárgyi beruházások részesülnek, amelyek: a) javítják a mezőgazdasági üzem összteljesítményét [ ]. c) 123. sz. vidékfejlesztési intézkedés (az 1698/2005/EK rendelet 28. cikkének (1) bekezdése): A 20. cikk b) pontjának iii. alpontjában előírt támogatásban olyan tárgyi és/vagy nem tárgyi beruházások részesülnek, amelyek: a) javítják a vállalkozás általános teljesítményét [ ]. 21 A Tanács 2005. szeptember 20-i 1698/2005/EK rendelete az Európai Mezőgazdasági Vidékfejlesztési Alapból (EMVA) nyújtandó vidékfejlesztési támogatásról (HL L 277., 2005.10.21., 1. o.). 20 A 2009 2013-as időszakban kilenc tagállam (Cseh Köztársaság, Németország, Spanyolország, Franciaország, Olaszország, Ciprus, Magyarország, Ausztria és Szlovákia) felvette nemzeti támogatási programjába a beruházási intézkedést, míg kilenc másik tagállam (Bulgária, Görögország, Litvánia, Luxemburg, Málta, Portugália, Románia, Szlovénia és az Egyesült Királyság) nem 22. Portugália azért döntött úgy, hogy a beruházási intézkedést nem veszi fel nemzeti támogatási programjába, mert a vidékfejlesztési program keretében már elegendő támogatás állt rendelkezésre: mi több, a 2007 2013-as vidékfejlesztési programozási időszakban a két vidékfejlesztési beruházási támogatási intézkedés teljes költségvetésének 13,5%-át a portugál borágazat számára különítették el. 21 A Számvevőszék úgy véli, nem egyértelmű, hogy miért volt éppen a borágazatnak szüksége kiegészítő beruházási támogatásra, hiszen a vidékfejlesztési politika keretében ilyen támogatás már valamennyi mezőgazdasági ágazat számára elérhető volt, a bortermelő régióknak nyújtott vidékfejlesztési támogatásokra elkülönített költségvetési előirányzatokat pedig megnövelték (lásd: 19. bekezdés). A további támogatás rendelkezésre bocsátására irányuló döntést nem támasztották alá tanulmányokkal vagy elemzéssel. 22 Litvánia teljes nemzeti költségvetési keretét promócióra fordította. Luxemburg (a 2009/2010-es évtől kezdődően), Málta és az Egyesült Királyság teljes nemzeti költségvetési keretét az egységes támogatási rendszerre fordította.
Észrevételek 18 és a borpiac közös szervezése keretében folyó beruházások végrehajtása egyes tagállamokban késett vagy korlátozott volt 22 Mivel a 2008/2009-es borászati évtől kezdődően a borpiac közös szervezése és a vidékfejlesztés keretében biztosított beruházási intézkedések párhuzamosan futottak, minimálisra kellett csökkenteni a kettős finanszírozás kockázatát. A tagállamok ezért kötelesek voltak a közös piacszervezési intézkedések keretében a vidékfejlesztési programokból finanszírozottaktól eltérő műveleteket támogatni 23. A meglehetősen hasonló intézkedések közötti választóvonal meghatározásának és tiszteletben tartásának szükségessége (különös tekintettel a 123. sz. vidékfejlesztési intézkedés és a borpiaci KPSZ szerinti beruházás elkülönítésére) megnövelte a tagállamok adminisztratív terheit, mivel módosítaniuk kellett a KPSZ szerinti beruházási intézkedés végrehajtása előtt már meglévő vidékfejlesztési programjaikat. 23 Olaszországban és Spanyolországban a fent említett választóvonal meghatározása jelentősen késleltette a borpiaci KPSZ szerinti beruházási intézkedés végrehajtását 24. Ezekben a tagállamokban a vidékfejlesztési programokat regionális szinten irányítják, ezért a választóvonalat régiónként meg kellett húzni. A borpiac közös szervezéséhez kapcsolódó intézkedés végrehajtása három évet késett. Olaszországban mindössze az előre jelzett összeg 44%- át használták fel. 24 Emellett az egyes intézkedések keretében támogatható műveletek elkülönítése Spanyolországban súlyosan korlátozta a KPSZ intézkedés alkalmazási körét. Míg a vidékfejlesztési beruházási intézkedés tartalma nem változott, a borpiac közös szervezésének keretében nyújtott támogatásra csak a spanyol kedvezményezettek által az Unión belül, de Spanyolország nemzeti területén kívül megvalósított beruházások voltak jogosultak. Ennek következtében Spanyolország az egyetlen benyújtott projektre mindössze 295 000 eurót költött el, noha a 2009 2013-as programozási időszak egészére eredetileg 148 millió euró kiadást terveztek. 25 Ausztriában és Franciaországban ezt a választóvonalat központi szinten határozták meg, és a beruházási intézkedést késés nélkül, már a 2008/2009- es borászati évben végrehajtották. A felkeresett tagállamok korlátozott mértékben nyújtanak bizonyosságot arról, hogy csak a pénzügyileg életképes projekteket támogatják... 26 Az 1234/2007/EK rendelet 103u. cikkének (2) bekezdése kimondja, hogy nem nyújtható támogatás a nehéz helyzetben lévő vállalkozások[nak] 25. Mindazonáltal egy nehéz helyzetben lévőnek nem minősülő vállalkozásnak a támogatási kérelem időpontjában fennálló bizonytalan pénzügyi helyzete veszélyeztetheti az ilyen vállalkozás által benyújtott projekt életképességét. A hatályos jogszabályok nem kötelezik a tagállamokat explicit módon arra, hogy a támogatás odaítélése előtt életképességi vizsgálatokat végezzenek. 23 A 555/2008/EK rendelet 20. cikkének (2) bekezdése: A 479/2008/EK rendelet 15. cikke alapján nem nyújtható támogatás egy adott tagállam vagy régió számára az említett rendelet II. címe szerinti nemzeti támogatási programból olyan intézkedésre, amely ugyanennek a tagállamnak vagy régiónak az 1698/2005/EK rendelet szerinti vidékfejlesztési programja alapján támogatásban részesül. 24 A Bizottság 2012. december 10-i jelentésének (COM(2012) 737 final) 4.3. pontja a következőképpen szól: E műveleteket ugyanis bizonyos esetekben nehéz volt elhatárolni a vidékfejlesztési programok hasonló műveleteitől, ami késedelmeket okozott az intézkedés végrehajtásában, különösen Olaszországban és Spanyolországban. 25 A Közösség iránymutatása a nehéz helyzetben lévő vállalkozások megmentéséhez és szerkezetátalakításához nyújtott állami támogatásokról: egy vállalkozás akkor tekinthető nehéz helyzetben lévőnek, ha az képtelen akár saját erejéből, akár pedig a tulajdonosai/részvényesei vagy a hitelezői által biztosított források révén arra, hogy megállítsa a veszteségek halmozódását, amely a hatóságok külső beavatkozása nélkül szinte teljes bizonyossággal azt eredményezné, hogy rövid vagy középtávon feladja üzleti tevékenységét.