KÖZÉP-MAGYARORSZÁGI REGIONÁLIS KÖZIGAZGATÁSI HIVATAL HIVATALVEZETŐ-HELYETTES 1056 Budapest - Belváros, Váci utca 62-64.Internet:www.bfkh.hu E mail: ehatosag@budapest.b-m.hu : 1364 Budapest, Pf.: 234. : 235 1700 Ügyiratszám: 12-102/4/2007. Tárgy: tájékoztatás az üzletműködési ügyekről fővárosi és pest megyei címzetes főjegyzők, főjegyzők és jegyzők részére Tisztelt Jegyző Úrhölgy / Úr! Több jelzés érkezett be hatóságunkhoz, melyben az elsőfokú hatóságok aggályaikat hangoztatták, és kérdéseket tettek fel az üzletek működési rendjéről, valamint az egyes üzlet nélkül folytatható kereskedelmi tevékenységek végzésének feltételeiről szóló 133/2007. (VI.13.) Korm. rendelet (a továbbiakban: Korm. R.) alkalmazásával kapcsolatban. Előrebocsátva, hogy hatóságunk álláspontja jogi kötelező erővel a jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvény értelmében nem bír, valamint az új joganyagnak értelemszerűen hatóságunknál sincs kialakult és követett joggyakorlata; több megoldás már most körvonalazható, így - a teljesség igénye nélkül - az alábbiakban igyekszünk megadni a módunkban álló szakmai segítséget, mint egyfajta gyorssegélyt. Kérem, hogy véleményünket kollegáival ismertetni szíveskedjék. Amennyiben a Korm. R.-tel kapcsolatban további kérdése, véleménye, javaslata van, kérem azt hatóságunkhoz megküldeni szíveskedjék, hogy a jogalkotó felé beszámolhassunk a jogszabály hatályosulásáról.
2 1. A jogszabály életbelépése utáni első, és legfontosabb kérdés: mely ügyekben kell alkalmazni az új szabályokat? A Korm. R. 23. (4) bekezdése szerint e rendelet rendelkezéseit a rendelet hatálybalépésekkor folyamatban levő és a hatálybalépést követően indult eljárásokban kell alkalmazni. A jogalkotó tehát egyértelműen meghatározta, hogy a még le nem zárult közigazgatási eljárásokban kell az új szabályok szerint eljárni. A folyamatos hatálybaléptetés technikája a jogalkotó számára adott egyik lehetőség, amivel jelen esetben élt és nem az átmeneti szabályok felállítása, vagy az új ügyek szerinti elválasztás módszerét alkalmazta. Ez kétségtelenül többletmunkával jár a közigazgatás részéről, ám ennek előnyeit és hátrányait a jogalkotó bizonyára mérlegelte a szabály tartalmának meghatározása előtt. 2. Milyen joganyag vonatkozik jelenleg az üzletek szabályozására? Fontos hangsúlyozni, hogy a Korm. R. életbe lépése mellett hatályban maradtak az üzletek működéséről és a belkereskedelmi tevékenység folytatásának feltételeiről szóló 4/1997. (I. 22.) Korm. rendelet (a továbbiakban: R.) egyes rendelkezései is. Mindemellett a kereskedelemről szóló 2005. évi CLXIV. törvény (a továbbiakban: Ker.tv.) vonatkozó előírásait is alkalmazni kell. Ezen alapjogszabályok mellett több ágazati rendelet is hatályos, e helyt csak a leggyakrabban alkalmazott joganyagot vettük számba. A hatálybaléptetéshez hasonlóan szintén nem a végrehajtásra tartozó kérdés, hogy miért nem csak egy rendeleti szintű szabályozás létezik. 3. Elírás-e a Korm. R. 3. (2) bek. l) pontjában található utalás? Ismét abból kell kiindulnunk, hogy a jogalkalmazó nem értékeli, hanem használja a szabályozást. A tárgyalt előírás tartalma értelmezhető, a kereskedőnek a Korm. R. 17. (1) bek. szerinti csomagolást igénylő termékek forgalmazási szándékáról kell nyilatkoznia. Emellett hatóságunk támogatni tudja az olyan kérelem- minták kialakítását, amelyekben immár önkéntes jelleggel, a telefonszám megadásához hasonlóan a Korm. R. 16. (1) bekezdésében foglalt tevékenységekről is nyilatkozik az ügyfél.
3 4. Tájékoztatni kell-e az ügyfelet, hogy szemle megtartását kérheti? Amellett, hogy az elsőfokú hatóságok munkaterhe ezáltal nő, a Korm. R. 3. (2) bek. m) pontja szerinti szemlét nagy előrelépésnek tartjuk a Ket. alapgondolata szerinti szolgáltató jellegű közigazgatás megvalósítása szempontjából, és sok későbbi jogvita megelőzésére, elhárítására alkalmas. 1 Ezért javasoljuk, hogy általános tájékoztatási kötelezettségük (Ket. 5. (1) bek.) keretében kiemelt figyelmet fordítsanak az ügyfelek ez irányú felvilágosítására. 5. A kérelem mellékleteinek számbavétele Az új felfogású közigazgatási eljárás másik jelentős intézményét a Korm. R. 3. (2) bek. l) pontjában látjuk, hiszen azáltal, hogy a kérelem hiánytalanságát nemcsak az alapügyben eljáró jegyzőnek fontos iratok tekintetében kell megállapítani, hanem a szakhatóságként eljáró hatóságok számára jelentősséggel bíró dokumentumok vonatkozásában is, az eljárás időtartalma rövidül, az ügyfél eljárási terhei csökkennek (Ket. bevezető szövegének első bekezdése). Ugyanakkor vitán felül áll, hogy a jegyzőre mindez többletterhet ró, hiszen egyrészt a már hivatkozott tájékoztatási kötelezettsége olyan joganyagra is kiterjed, amit a későbbiekben nem ő, hanem a szakhatóság alkalmaz, másrészt pedig a hiánypótlási kötelezettsége (Ket. 37. (2) bek.) keretében szintén ő köteles beszerezni a dokumentumokat, ha nem csatolja az ügyfél a kérelemhez. Evégből javasoljuk, hogy a T. Jegyzők vegyék fel a kapcsolatot a szakhatóságokkal, és kérjék tárgy szerinti bontásban, melyik üzlet esetében milyen dokumentumokat tartanak fontosnak. A Regionális Államigazgatási Kollégium soron következő ülésén magunk is igyekezni fogunk kapcsolatot keresni a szakhatóságokkal. 6. Hogyan tudja beszerezni a hatóság a tulajdoni lapot? Kétségtelen, hogy a jogszabály több helyen is tulajdoni lapot említ (3. (2) bek. f) pont, 4. (3) bek. a) pont. Az ingatlan-nyilvántartásról szóló 1997. évi CXLI. törvény 4. (2) 1 Érdemes utalni a BH2005. 302 számú esetre, melyben a Legfelsőbb Bíróság a döntést követően évekkel később kérte számon az ügyféli jogok gyakorolhatóságának mellőzését. Más esetekben a hatóság kártérítési felelősségének kérdése merült fel.
4 bekezdése szerint a tulajdoni lap tartalma korlátozás nélkül megismerhető: azt bárki megtekintheti, arról hiteles vagy nem hiteles másolatot kérhet. Értelemszerűen kérjük a kollégákat, a földhivataloktól tulajdoni lap másolat kiadását igényeljék. 7. A Korm. R. 4. (1) bekezdésének a)-b) pontjai szerinti szemléről értesítendők, valamint az 5. (4) bekezdés a)-b) pontjai szerinti határozatról értesítendők köre egybeesik-e a Ket. 15. -a szerinti ügyfélkörrel? Nem. E tárgykörben megfelelően irányadónak tartjuk a Legfelsőbb Bíróság korábbi véleményét. 2 A Korm. R. 4. (1) bekezdésének a)-b) pontjai, valamint az 5. (4) bekezdés a)- b) pontjai nem az ügyfél fogalmát határozzák meg, hanem arról rendelkeznek, hogy kinek kell a működési engedély eljárás során lefolytatandó szemléről értesítést küldeni, illetve kivel kell az eljárást befejező határozatot közölni. A három fogalmat: ügyfél szemle résztvevője - kötelező kézbesítés nem lehet azonosítani. A működési engedély megadására irányuló eljárásban is ügyfél lehet az, akinek ugyan nem kötelező a határozatot kézbesíteni, de a Ket. 15. -a értelmében az ügy a jogát vagy jogos érdekét vagy jogi helyzetét érinti. Ilyen ügyekben is lehet olyan jog vagy jogos érdeke a pl. nem közvetlen szomszédos ingatlan tulajdonosának, amelyet az engedélyezett üzlet működése érint. Ennek megfelelően a hatóságnak a jogos érdek kategóriájának alapulvételével, a hatásterület fogalmának bevonásával kell az ügyfeleket felkutatnia, és meghatároznia, melyik személyi kört illeti meg az ügyféli jogállás. 3 8. Mi történik, ha a határozat nem emelkedik jogerőre, ám az ügyfélnek már kiadták a működési engedélyt? A Korm. R. 5. (3) bek. szerint immáron egy aktussal kell kiadni magát a működési engedély megadására irányuló döntést, a nyilvántartásba való bejegyzést és a működési engedélyt. Ezért több jegyző is tart attól, hogyha egyszer már az ügyfél elvitte a működési engedélyt, akkor nem fog törődni a jogerő beálltával, hanem elkezdi a működést. 2 EBH2003. 911; illetve Közigazgatási-Gazdasági Döntvénytár 2005/8-9, IV. fejezet 3. pont. 3 A teljesség kedvéért jegyezzük meg, nem teljes az összhang a rendelet felhívott szabályai között sem, hiszen a szemle esetében vesszővel választja el az üzlettel közvetlenül szomszédos, az üzlettel közös határvonalú, telekhatárú ingatlanokkal rendelkezni jogosultakat szöveget, míg ugyanezt a határozat közlésénél már gondolatjel (-) használatával teszi, ami elméletileg eltérő jelentést kölcsönöz a szövegnek. A magunk részéről mindkét helyen azonos tartalmat látunk indokoltnak tulajdonítani a forgalomnak: közvetlenül szomszédos mindaz, ami vele közös határvonalú, telekhatárú.
5 Kiemelendő, hogy a R. 5. (1) bek. szintén egyidejűséget írt elő, azaz e körben a szabályozás nem változott, míg a Korm. R. 2. (1) bek. elődjével azonos tartalmú rendelkezése szerint a működést megkezdeni csak a döntés jogerejének beállta után lehet. Ezen a helyes joggyakorlaton nem indokolt változtatni. Az elsőfokú hatóságok erről rendszerint ki is oktatták határozatukban az ügyfeleket. A jogerő beállásáról való értesítésnek többféle módja is kínálkozik, hatóságunk ezeket egyenértékűnek tekinti, így a jogerőt megállapító végzést meg lehet hozni önálló döntés formájában, de azt a helyszínen is fel lehet vezetni magára a működési engedélyre. A nyilvántartásba ezt az adatot nem kell/lehet felvezetni (Korm. R. 3. melléklet) 9. Hogyan változott a nyitva tartás korlátozása és a rendezvények megtiltása? 2007. július 13. előtt a Ker.tv. 6. (5) bekezdése a R. 18. (1) bekezdése, illetőleg 17. (4) bekezdése alapján a jegyző (pl. különösen zenegép, vendégforgalom zaja esetén) a környékén élő lakók nyugalmának biztosítása érdekében korlátozhatta az üzletek nyitva tartását és megtilthatta, hogy ezekben műsoros előadást, zenét, táncot (a továbbiakban együtt: rendezvények) rendezzenek. 9. 1. A Ker.tv. 6. (5) bekezdése továbbra is tartalmazza a nyitva tartás korlátozásának szabályozását. 4 A R. és a Ker.tv. rendelkezéseinek összevetéséből következően 2007. július 13-tól a nyitva tartás korlátozásához a határértékek ismételt túllépésének megállapítására nincs szükség, a törvény szerint tehát műszeres méréssel, egy alkalommal észlelt határértékmeghaladás is elegendő az intézkedés alkalmazásához. Továbbra is irányadónak tartjuk a Legfelsőbb Bíróság ítélkezési gyakorlatát, 5 amely szerint az üzlet működésével kapcsolatos utcai zajok, a gépkocsik, az érkező és távozó vendégek által okozott zaj, amennyiben a környező lakók nyugalmát zavarja, lehetőséget nyújt az üzlet működésének korlátozására. 9.2. A R. 17. (4) bekezdése szerint a rendezvények jogszabálysértés, vagy a közízlés, a lakosság jogos érdekeinek, nyugalmának sérelme esetén voltak megtilthatók. 2007. július 13- tól a Korm. R. 21. (2) bekezdése veszélyes mértékű zaj esetén, a lakók egészséges életkörülményeinek és pihenéshez való jogának biztosítása érdekében teszi lehetővé a tilalom 4 E rendelkezés alkalmazásánál továbbra is figyelembe kell venni a zaj- és rezgésvédelemről szóló 12/1983. (V. 12.) MT rendelet MT rendelet 2. (1) bekezdésének a) pontjában, illetőleg (3) bekezdésében foglalt értelmező rendelkezéseit. 5 Például a Kfv. II. 39450/2002. számú ítélete a Közigazgatási-Gazdasági Döntvénytár 2007/4. számában.
6 alkalmazását. Az új rendelkezés szerint két együttes feltétel teljesülése esetén alkalmazható a tiltás eszköze: olyan veszélyes mértékű határértékkel szabályozott vagy azt nélkülöző zaj fennállását szükséges észlelni, amely bizonyíthatóan zavarja a lakók egészséges életkörülményeit és pihenését. További változás, hogy a közízlést az Korm. R. nem tartalmazza. 10. Az engedélytől eltérő működés, illetve a veszélyes mértékű zajkeltés miatti tevékenységtől való tiltást tartalmazó határozat milyen úton támadható, és hogyan realizálható? 10.1. A Korm. R. 21. -a szerint a határozat ellen nincs helye fellebbezésnek. A Ket. 100. (1) bek a) pontja szerint nincs helye fellebbezésnek ha az ügyben kormányrendelet azt kizárja. Ekkor a Ket. 109. (1) és (3) bek. értelmében az ügyfél a hatóság jogerős határozatának felülvizsgálatát a határozat közlésétől számított harminc napon belül jogszabálysértésre hivatkozással kérheti a megyei/fővárosi bíróságtól a határozatot hozó hatóság elleni kereset indításával. Ezen ügykörben tehát a határozat rendelkező részében a perindítás lehetőségéről kell kitanítani az ügyfelet, és a jegyző vesz részt a perben. 6 10.2. A tiltó határozat eredménytelensége esetén a Korm. R. 21. (4) bek. szerinti működési engedély visszavonásnak és üzlet bezáratásnak van helye. A jogalkotó kijelentő módot használt, azaz a rendelkezésekkel nem adott mérlegelési jogot a hatóság részére, hanem kötelező élni a jogosítvánnyal. Másrészt felmerül, hogy a tiltó határozat Ket. szerinti végrehajtásának van-e helye? Mivel más ügytípusban is létezik tiltásra (nem tevésre) irányuló kötelezés (pl. birtokvédelem), azt is lehetségesnek tartjuk, hogy a meghatározott cselekmény végrehajtására vonatkozó szabályokat is alkalmazzák (Ket. 140.-142. ), ám ez nem váltja ki a Korm. R. sajátos, anyagi jogi jellegű szankciójának alkalmazását (visszavonás, bezárás). Budapest, csütörtök, 2007. július 19. Üdvözlettel: Dr. Józsa Veronika s.k. Hivatalvezető-helyettes 6 Felhívjuk a figyelmet a Legfelsőbb Bíróság 2/2006. Közigazgatási jogegységi határozatára, amely a közigazgatási határozat bírósági felülvizsgálata iránt indított perben a határozat végrehajtásának felfüggesztéséről szóló döntés feltételeiről szól, és feltehetően gyakran kell majd alkalmazni, amikor a kereskedők a tiltás végrehajtásának elodázását igénylik.