EURÓPAI BIZOTTSÁG Brüsszel, 2011.1.18. SEC(2011) 68 végleges BIZOTTSÁGI SZOLGÁLATI MUNKADOKUMENTUM A HATÁSVIZSGÁLAT ÖSSZEFOGLALÁSA amely a következő dokumentumot kíséri: A BIZOTTSÁG KÖZLEMÉNYE AZ EURÓPAI PARLAMENTNEK, A TANÁCSNAK, AZ EURÓPAI GAZDASÁGI ÉS SZOCIÁLIS BIZOTTSÁGNAK ÉS A RÉGIÓK BIZOTTSÁGÁNAK A sport európai dimenziójának fejlesztése SEC(2011) 67 végleges SEC(2011) 66 végleges COM(2011) 12 végleges
Ez a hatásvizsgálat A sport európai dimenziójának fejlesztése című bizottsági közleményt kíséri. Az alábbiakban bemutatjuk a hatásvizsgálat fő szempontjainak összefoglalását. Előzmények Az Európai Unió működéséről szóló szerződés (a továbbiakban: EUMSZ) 165. cikke új hatáskört ruház az Európai Unióra (a továbbiakban: EU) a sport terén a tagállamok fellépéseinek támogatása, koordinálása, illetve kiegészítése érdekében. A Szerződés felszólítja az EU-t, hogy járuljon hozzá a sporttal kapcsolatos kérdések előmozdításához, és rendelkezik a sport európai dimenziójának fejlesztését célzó uniós fellépésről. Az EUMSZ 165. cikke a sport terén ösztönző intézkedésekre való hivatkozást is tartalmaz, amelynek alapján a Bizottság a jelenlegi pénzügyi kereten belüli új kiadási programra vonatkozó javaslatot például egy két évre korlátozott uniós sportprogramot fontolhatott volna meg. Jóllehet a Bizottság tisztában van azokkal a nagy elvárásokkal, amelyeket a sportban érdekelt felek az EU-tól érkező pénzügyi támogatással kapcsolatban támasztanak vele szemben a Szerződésben foglalt felhatalmazásnak megfelelően, a jelenlegi helyzet elemzését követően arra a következtetésre jutott, hogy olyan jelentős költségvetési és lényegi korlátozások állnak fenn, amelyek ebben a szakaszban egy ilyen jellegű javaslat ellen szólnak. Először is az uniós költségvetés vonatkozó fejezetén belül fennmaradó mozgástér nagyon korlátozott. A Bizottság ezért nem tudott olyan pénzügyi keretet javasolni, amely lehetővé tett volna egy olyan első uniós sportprogramot, amely elegendő potenciállal rendelkezett volna a célkitűzések megvalósításához. Másodszor, a sport terén folyamatban lévő 2009. és 2010. évi előkészítő intézkedésekről még nem készült a programok uniós hozzáadott értékének igazolására irányuló független értékelés. A sport terén folytatott előkészítő intézkedések értékelésére építő, jövőbeli (2014-től kezdődő) uniós sportprogram hatásvizsgálatát csak 2011-ben lehet befejezni. E megfontolások alapján az Oktatásügyi és Kulturális Főigazgatóság úgy döntött, hogy újragondolja a 2010. évi kezdeményezésre vonatkozó, a szakpolitikai javaslatot kiadási programmal ötvöző eredeti tervét. Ezt a hatásvizsgálatot ezért kizárólag a sport terén a Lisszaboni Szerződés végrehajtását célzó szakpolitikai kezdeményezés (Közlemény) vonatkozásában végzik el. A hatásvizsgálat az új szerződéses rendelkezésekre, valamint az elmúlt években a sportról folytatott nem hivatalos uniós együttműködés során szerzett információkra épül, különösen a sportról szóló 2007. évi fehér könyv végrehajtásával kapcsolatban és a 2010-ben elvégzett széles körű konzultációs folyamat révén szerzett tapasztalatokra. Problémameghatározás A hatásvizsgálat első lépésként az uniós fellépés iránti igénnyel foglalkozik a sporttal szemben uniós szinten felmerülő főbb általános és egyedi problémák meghatározása révén. A bizonyítékok azt mutatják, hogy van mozgástér a sport pozitív értékeinek és hatásainak továbbadására, hogy különféle veszélyek fenyegetik az ágazatnak a társadalomhoz és a gazdasághoz való hozzájárulására vonatkozó potenciálját, valamint hogy a sportágazat fejlődése különös kihívásokkal szembesül. Eddig azonban nem létezett a sporttal kapcsolatos olyan uniós megközelítés, amely közös menetrend alapján kötelezte volna a Bizottságot és a tagállamokat, és amely átfogó módon lenne képes a kihívások kezelésére. Mindeddig nem került sor a sportágazatban rejlő azon 2
lehetőségek teljes mértékű kiaknázására, amelyek hozzájárulást tudnának nyújtani az EU stratégiai célkitűzéseihez szociális és gazdasági területen. Az egyedi problémák és kihívások meghatározására a Szerződésben adott felhatalmazás, valamint annak szem előtt tartásával került sor, hogy kizárólag az uniós szinten releváns problémákkal kell foglalkozni (szubszidiaritás). Ezeket a következőképpen határozták meg: A sport egészségvédő, szociális és oktatási feladataihoz kapcsolódó kihívások: A fizikai aktivitás hiánya miatti egészségügyi aggályok; A hátrányos helyzetű csoportok társadalmi kizárása és a sport kihasználatlan potenciálja; A sport és oktatás ötvözéséhez nem hozzáigazított rendszerek; A fenntartható sportstruktúrákkal kapcsolatos kihívások: Az önkéntes tevékenység nem elegendő támogatása; A sport fenntartható finanszírozásának jelenlegi és jövőbeli kihívásai, a tagállamok által a szerencsejáték-ágazatban hozott szabályozási változásokra is tekintettel; A szellemi tulajdonjogok nem megfelelő védelme; A dopping mint a sportolók fizikai és erkölcsi integritására jelentett veszély; Az állampolgárság alapján történő megkülönböztetés a sportban; A sportról szóló uniós szintű párbeszéd javításának ki nem használt tere; A jogi érthetőség észlelt hiánya az uniós jognak a sport területén való alkalmazásával kapcsolatban; Nem elegendő információ a sporttal kapcsolatban az EU 27 tagállama számára. Célkitűzések A hatásvizsgálat második lépésként azonosítja a tervezett kezdeményezés célkitűzéseit. Általánosságban a tervezett intézkedésnek arra kell irányulnia, hogy hozzájáruljon az Európa 2020 stratégiában lefektetett átfogó uniós célkitűzésekhez a fenntartható növekedés, a munkanélküliség elleni küzdelem, a társadalmi befogadás megerősítése és az emberközpontú Európa előmozdítása vonatkozásában. Stratégiai értelemben a tervezett intézkedésnek keretet kell biztosítania a Bizottság és a tagállamok számára a sport terén az uniós szintű tevékenységekhez. E keretnek elő kell irányoznia az EUMSZ 165. cikke alapján folytatandó fellépéseket. A hatásvizsgálat az azonosított egyedi kihívásokkal összhangban kidolgozza azokat az egyedi célkitűzéseket, amelyek megvalósítására a tervezett intézkedésnek irányulnia kell: A sport egészégvédő, szociális és oktatási feladatainak előmozdítása; Az önkéntes tevékenységen alapuló sportstruktúrák támogatása; 3
A sportolók fizikai és erkölcsi integritásának védelme; A sportversenyek tisztaságának és nyitottságának ösztönzése; A sportban érdekelt felekkel folytatott párbeszéd és együttműködés fokozása; Az uniós jog sport területén való alkalmazása megértésének fokozása; A sport szilárd tapasztalati alapjának támogatása az EU 27 tagállamában. A hatásvizsgálat e fejezetben továbbá azt elemzi, hogy a szubszidiaritás alapján indokolt-e az uniós fellépés, valamint bemutatja a tervezett fellépés uniós hozzáadott értékét. A Szerződésben foglalt felhatalmazásnak megfelelően és mivel a tagállamok teljes körű hatáskörrel rendelkeznek a sport terén, az uniós kezdeményezés nem fogja helyettesíteni a tagállamok fellépéseit, hanem a szubszidiaritási követelmények teljes tiszteletben tartása mellett olyan területeken javasol további fellépést, ahol a tapasztalatok szerint az azonosított kihívások kezelése tekintetében a tagállamok nem tudnak elegendő előrehaladást elérni saját alkotmányos rendszerük keretein belül. A tervezett kezdeményezés nem haladja meg a meghatározott célkitűzések megvalósításához szükséges mértéket, viszont figyelembe veszi az arányossági követelményeket és a Szerződésben foglalt felhatalmazást, amely kizárja a harmonizációt, és az uniós szintű fellépés vonatkozásában csak puha eszközöket ír elő. A tervezett uniós kezdeményezést a meglévő tagállami és európai struktúrák alapján hajtják majd végre. Az európai hozzáadott érték tekintetében az EU katalizátorként fog működni a sport érdekében tett tagállami fellépések hatásának növelése érdekében. Az uniós szintű kezdeményezés olyan tevékenységek fejlesztését teszi majd lehetővé, amelyek kapcsolatokat alakítanak ki a sporton belüli és kívüli különböző szervezetek és szereplők között, ideértve különösen az európai, tagállami, regionális és helyi szintű hatóságokat, a sportszervezeteket, a sporthoz kapcsolódó szervezeteket, valamint az oktatási testületeket. A fellépések a knowhow és a bevált gyakorlatok cseréjét eredményezik majd a sporthoz és a fizikai aktivitáshoz kapcsolódó különböző területeken (például egészségügy, oktatás, társadalmi befogadás). Az EU ezáltal olyan együttműködési lehetőségeket nyújthat az érdekelt felek számára, amelyek uniós fellépés nélkül nem léteznének. Szakpolitikai megoldási lehetőségek A hatásvizsgálat harmadik lépése három olyan szakpolitikai megoldási lehetőséget határoz meg, amelyek az azonosított célkitűzések megvalósítását szolgáló lehetséges eszközöket képviselik: A. lehetőség: A sportról szóló 2007. évi fehér könyv alapján folytatott együttműködés (alapforgatókönyv); B. lehetőség: A sportban folytatott együttműködésre vonatkozó középtávú stratégiai keret meghatározása új uniós sportmenetrend alapján (keret + új menetrend); C. lehetőség: Hosszú távú stratégiai szakpolitikai keret meghatározása a sport terén nyitott koordinációs módszer (Open Method of Coordination, a továbbiakban: OMC) létrehozása alapján (hosszú távú keret + OMC). 4
A hatások értékelése A következő fejezetben a három szakpolitikai megoldási lehetőség mindegyikét értékeljük a következőkkel kapcsolatban: (1) várható gazdasági, szociális és környezeti hatások, a valószínűség és nagyságrend szempontjából vett legfontosabb hatások értékelését is ideértve; (2) eredményesség, amely az inputok és a kívánt hatások közötti kapcsolatot veszi figyelembe, valamint a Bizottság végrehajtási képességét is felméri, (3) hatékonyság, amely azon célkitűzések megvalósításának valószínűségét veszi figyelembe, amelyeket az intézkedés meg kíván valósítani, (4) az uniós szakpolitika átfogó céljaival kapcsolatos koherencia. a) Valamennyi megoldási lehetőségre jellemző, hogy pozitív társadalmi és kisebb mértékben gazdasági hatásokkal bírnak, amelyek uniós szinten általában elvárhatóak olyan intézkedésektől, amelyek célja az alapvető területeken való fellépéseken keresztül a sport társadalmi funkcióinak előmozdítása, vagyis az egészségvédő testmozgás, a társadalmi befogadás, az oktatás és képzés, valamint az önkéntes tevékenység (például olyan intézkedések, amelyek egészségesebb és befogadóbb társadalmakat, valamint fokozott foglalkoztathatóságot eredményeznek). Ezeket a pozitív hatásokat valószínűleg erősítik a B. és a C. lehetőségnél szereplő, stratégiailag orientált és összehangolt szakpolitikai megközelítések és különösen az OMC (C. lehetőség). A dopping elleni, tagállami, európai és nemzetközi érdekelt feleket is érintő további politikai erőfeszítések valószínűleg közvetett hatásokkal járnak a társadalomban a sportról alkotott kép javítására és a sportversenyek hitelességére nézve. A többi területen folytatott szakpolitikai koordinációra irányuló olyan új fellépések, mint a sportstruktúrák támogatása (például az alulról szerveződő sport fenntartható finanszírozására irányuló fellépések) potenciálisan pozitív gazdasági hatással járnak az egyre versenyképesebb piacok stabilabb és megfelelőbb sportstruktúráira nézve, ami javíthatja a sportszolgáltatások minőségét, ez pedig elősegítheti, hogy az emberek hozzáférjenek a helyi sportstruktúrákhoz. A sportban tapasztalható megkülönböztetés kezelésére irányuló politikai megközelítések (például a sportolók szabad mozgása terén tett fellépés) kedvező hatást gyakorolhatnak a belső piac működésére, valamint elősegíthetik az uniós polgárok megkülönböztetésének elkerülését. Valószínűleg pozitív hatással jár a belső piac működésére a sportszabályok tekintetében a jogi érthetőség fokozására irányuló szakpolitikai fellépés, amely egy uniós szintű egyedi iránymutatásnak köszönhetően növeli az uniós jog sport területén való alkalmazásának megértését, mivel potenciálisan elősegíti, hogy a sportágazat szilárd jogi keretek között fejlessze tevékenységeit. Elősegítheti továbbá az egyes szereplők közötti feszültségek, illetve jogi konfliktusok elkerülését. Az uniós párbeszéddel és együttműködéssel kapcsolatos struktúrák fejlesztésére irányuló támogatás az érdekelt felek közötti jobb együttműködéshez, valamint befogadó és átlátható folyamatokhoz vezethet. A többi ágazat például az oktatás, a kultúra, az ifjúság területéről származó tapasztalat azt mutatja, hogy az EU 27 tagállama számára tapasztalati alap létrehozásának támogatása szilárd gazdasági indokokon alapuló, tájékozottabb tagállami és európai szakpolitikai döntéshozatalt eredményezhet például a közkiadások vagy a beruházási döntések tekintetében. A megfelelő minőségű információkhoz való hozzáférés más szereplők, például a sportszervezetek számára is előnyös lehet, amelyeknek biztosítaniuk kell tevékenységeik hatékony és eredményes gazdasági irányítását. 5
A környezeti hatásokat tekintve a jelentés elismeri, hogy a sport különösen a nagy sportesemények bizonyos mértékig kedvezőtlen hatással járhatnak a környezetre. Különböző mértékig ugyan, de minden megoldási lehetőség előmozdíthatja potenciálisan a környezetbarát megközelítéseket. A megoldási lehetőségek mindegyikét ezután annak valószínűsége alapján értékelik, hogy a legfontosabb és leginkább kívánatos pozitív hatást eredményezik, valamint a nagyságrendjük alapján. A három legfontosabb hatás a következő: a közegészségügy javítása, a hátrányos helyzetű csoportok társadalmi befogadása, valamint a foglalkoztatottsághoz és a munkahelyekhez való hozzájárulás. A valószínűség és a nagyságrend az A. lehetőséghez képest általában magasabb a B. és a C. lehetőségnél, figyelembe véve a stratégiai politikai keretet és az e lehetőségeknél előirányzott új fellépéseket az alapforgatókönyvhöz képest. b) Az A. lehetőség eredményességét nagyon alacsonynak értékelték, annak ellenére, hogy a humánerőforrás-hatásokat kedvezőnek ítélték, és hogy a Bizottság rendelkezne a végrehajtáshoz szükséges rendszerkapacitással. Az értékelés oka az, hogy ez a lehetőség nagy valószínűséggel nem érné el a kívánt hatásokat, valamint az a tény, hogy úgy tűnik, a folyamatban lévő tevékenységek puszta folytatását nehéz megindokolni, tekintettel a Szerződésben foglalt új felhatalmazásra, amely kifejezetten uniós fellépésre szólít fel a sport területén. Az A. lehetőséggel ellentétben a C. lehetőség arányosan magas inputot igényel a humánerőforrások tekintetében, míg annak valószínűsége, hogy e lehetőség a kívánt hatásokat eredményezi, a magastól a nagyon magasig terjed. A C. lehetőség vonatkozásában ezért feltételezni kell az eredményesség javulását az alapforgatókönyvhöz viszonyítva. A végrehajtási képességet tekintve eddig nem áll rendelkezésre OMC indításával kapcsolatos tapasztalat olyan új horizontális szakpolitikai területen, mint a sport. A sport terén folytatott hivatalos uniós együttműködés e korai szakaszában még nem alakult ki egyetértés arra vonatkozóan, hogy lenne-e értelme OMC létrehozásának. A C. lehetőség végrehajtási képességét ezért az alapforgatókönyvhöz képest negatívnak értékelték. A B. lehetőség eredményességének értékelése sokkal kiegyensúlyozottabb eredményt hozott mind a hatások (a kívánt hatások elérésének nagy valószínűsége), mind az inputok (nincs igény további humánerőforrásra) közti kapcsolat tekintetében. Továbbá a végrehajtási képességet az alapforgatókönyvhöz képest nagyon magasnak ítélték, figyelembe véve a kormányzatok és az érdekelt felek által a B. lehetőségnél javasolt megközelítéshez nyújtott kifejezett támogatást. A lehetőségek közül ezért a B. lehetőség átfogó eredményessége érte el a legmagasabb pontszámot. c) A hatékonyság tekintetében minden lehetőséget úgy értékeltek, hogy figyelembe vették a stratégiai célkitűzést (a sport terén folytatott uniós szintű együttműködés új stratégiai megközelítését) és azt a hét egyedi célkitűzést, amelyet a kezdeményezés meg kíván valósítani. Az A. lehetőség nem teljesíti a stratégiai célkitűzést, és csak nagyon korlátozottan járul hozzá az egyedi célkitűzések megvalósításához. A B. és a C. lehetőség a sportra vonatkozó uniós keret kialakítása révén képes a stratégiai célkitűzés megvalósítására. A célkitűzések megvalósítását illetően azokon az alapvető területeken, amelyeken egy OMC végrehajtása a legvalószínűbb, a C. lehetőség hatékonyságát magasabbnak értékelték, mint a B. lehetőségét. Ehhez hasonlóan az uniós menetrendben előirányzott olyan célzott fellépéseken keresztül, amelyek a sportversenyek tisztaságához és nyitottságához, a sporttal kapcsolatos párbeszédhez és együttműködéshez kapcsolódó célkitűzések kezelésére irányuló területekre vonatkoznak, valamint az uniós jognak a sport területén való egyértelműbb alkalmazását tekintve a B. lehetőséget magasabbra kell értékelni, mint a C. lehetőséget. Összesített eredményként a C. lehetőség valószínűsége a célkitűzés megvalósítása tekintetében kissé magasabb, mint a B. lehetőségé. 6
d) A lehetőségek koherenciáját az Európa 2020 stratégiának, az európai egészségügyi stratégiának és a belső piac működésének átfogó céljait figyelembe véve értékelték. Az A. lehetőség az új fellépések hiánya miatt nem tekinthető koherensnek az átfogó célokkal. A B. és a C. lehetőség egyaránt hozzájárul a növekedéshez és a foglalkoztatáshoz, a közegészségügyhöz, valamint a belső piachoz. Egy OMC-ről rendelkező, hosszú távú szakpolitikai megközelítés feltételezhetően valamivel koherensebb megközelítés az általános uniós szakpolitikai célok elérése tekintetében, különösen az Európa 2020 stratégiához kapcsolódó célok (a sportágazat támogatása teljes körű növekedésének és foglalkoztatási potenciáljának fejlesztése érdekében) vonatkozásában, amit a C. lehetőség B-hez képest enyhén magasabb értéke is mutat. A lehetőségek összehasonlítása / az előnyben részesített lehetőség kiválasztása A jelentés következő fejezete a lehetőségek összehasonlítását foglalja össze az értékelés négy kritériuma (hatások, eredményesség, hatékonyság és koherencia) alapján. A B. és a C. lehetőség kedvező gazdasági és szociális hatásai valószínűleg hasonlóak, míg a B. lehetőségnél szereplő új uniós menetrend különösen előnyös a további előrevitelben. A hatás várhatóan enyhén magasabb a C. lehetőségnél, ami OMC kialakítását eredményezné a sport terén folytatott uniós együttműködés egyes alapvető területein (például egészségvédő testmozgás). Az eredményességet illetően az A. lehetőséget nagyon alacsonyan kell értékelni. Az inputok sokkal magasabb szintje ellenére a C. lehetőség az alapforgatókönyvhöz képest valószínűleg eredményesebb, viszont nehezebben megvalósítható. A B. lehetőség az alapforgatókönyvhöz és a C. lehetőséghez képest is eredményesebb. Ezenfelül a Bizottságnak a kívánt hatások elérése vonatkozó képessége a B. lehetőségnél éri el a legmagasabb pontszámot. A hatékonyságot tekintve az A. lehetőség nem biztosítja a célkitűzések elérését, míg a B. és a C. lehetőség a stratégiai célkitűzést és az egyedi célkitűzéseket egyaránt megvalósítja. A C. lehetőség valószínűleg enyhén nagyobb hatást eredményez. A koherencia kritériumának vonatkozásában az A. lehetőség nem vezet az átfogó uniós szociális és gazdasági célok eléréséhez, míg a B. és a C. lehetőség egyaránt értékes hozzájárulást nyújt. Az OMC-ről rendelkező C. lehetőség tekinthető a legmegfelelőbb eszköznek. A hatásvizsgálat azt állapítja meg, hogy a B. lehetőség a legmegfelelőbb módja az EU-ban a sport előtt álló kihívások kezelése, valamint az EUMSZ 165. cikkében foglalt, sporttal kapcsolatos rendelkezések végrehajtása érdekében. A B. lehetőség a legkiegyensúlyozottabb, amely valószínűleg a legnagyobb nettó hasznot nyújtja a sport uniós dimenziója kialakításának e szakaszában. Ennek alapján a Bizottság közleményt fog előterjeszteni, amely meghatározza a sport terén uniós szinten megvalósuló, a sportra vonatkozó új uniós menetrendet is magában foglaló együttműködés szakpolitikai keretét. A közlemény az együttműködési keret kiegészítése érdekében hatásvizsgálatot is bejelent majd egy lehetséges uniós sportprogramra vonatkozóan 2014-től kezdődően. 7
Nyomon követés és értékelés Végezetül a hatásvizsgálat áttekinti a nyomon követés és értékelés tekintetében tervezett lépéseket, és felsorolja a javasolt kezdeményezés (B. lehetőség) által megvalósítani kívánt általános és egyedi célkitűzések felé tett előrehaladás alapvető mutatószámainak első csoportját. A sport terén megvalósuló együttműködés javasolt uniós keretének részét képezi majd egy 2015-ben elvégzendő értékelés, amely lehetővé teszi, hogy a sporttal kapcsolatban uniós szinten folytatott együttműködés bizonyos szempontjai vonatkozásában az OMC lehetséges bevezetését fontolóra vegyék. 8