Nemzeti Közszolgálati Egyetem KÖZIGAZGATÁSI SZAKVIZSGA ÁLLAMIGAZGATÁS Jegyzet Budapest, 2014
NEMZETI KÖZSZOLGÁLATI EGYETEM Államigazgatás A tananyagot megalapozó tanulmány megalkotásában közreműkött: Dr. Balázs István, Jakab András, Rixer Ádám, Dr. Nagy Marianna, Szalai Éva A tananyag hatályosításában közreműködött: Dr. Gyergyák Ferenc, Dr. Hoffman István, Dr. Szilvásy György Péter, Dr. Temesi István, Dr. Virág Rudolf, Dr. Vitál-Eigner Beáta Budapest, 2014. javított kiadás kézirat lezárva: 2014. január 31. ISBN 978-615-5344-00-8 Kiadja: Nemzeti Közszolgálati és Tankönyv Kiadó Zrt. Felelős kiadó: Szentkirályi-Szász Krisztina Nemzeti Közszolgálati Egyetem Kiadja: Nemzeti Közszolgálati Egyetem www.uni-nke.hu Budapest, 2014 A kiadásért felel: Prof. Dr. Patyi András Layout, tördelés: ElektroPress
Tartalomjegyzék 1. az államigazgatás helye az állami szervek és a közigazgatás rendszerében. Az államigazgatás fogalmi elemei 7 1.1. az államszervezet montesquieu-i modellje: a hatalmi ágak elválasztása 7 1.2. a hatalommegosztás elvének érvényesülése a magyar állam működésében: az állami szervek felépítésének rendszere, a közigazgatás helye az állami szervek rendszerében 9 1.2.1. A Kormány és az államigazgatás többi (neki alárendelt) része 9 1.2.2. Az Országgyűlés és a Kormány 10 1.2.3. A köztársasági elnök és a Kormány 11 1.2.4. A köztársasági elnök és a helyi önkormányzatok 12 1.2.5. A bíróságok és a közigazgatás 12 1.2.6. Az ügyészség és a közigazgatás 12 1.2.7. Az Alkotmánybíróság és a közigazgatás 13 1.2.8. Az Állami Számvevőszék és az államigazgatás 13 1.2.9. Az ombudsman és az államigazgatás 14 1.3. a magyar közigazgatás két alrendszere: az államigazgatás és az önkormányzati igazgatás, valamint ezek egymáshoz való kapcsolódása 14 1.4. Történeti és nemzetközi kitekintés 18 1.4.1. A modern államigazgatás kialakulása. Kormányformák 18 1.4.2. A magyar államigazgatás államszervezeti helyének története 19 2. Az államigazgatás fogalmi elemei és az államigazgatás felépítése 21 2.1. Hatáskör, illetékesség, joghatóság a közigazgatásban 21 2.2. Az államigazgatási szerv fogalma 22 2.3. Az államigazgatási szervek rendszere 22 2.3.1. Az államigazgatási szervek feladat szempontú osztályozása 22 2.3.2. Az államigazgatási szervek területi szintek szerinti osztályozása 23 2.3.3. Az államigazgatási szervek egymás közötti kapcsolata alapján történő osztályozása 26 2.4. az államigazgatási szerv működését meghatározó elvek: hatáskör-telepítés, kiadmányozás, szolgálati út, az irányításra, felügyeletre, ellenőrzésre vonatkozó szabályok rövid áttekintése 26 2.4.1. A hatáskör átruházása és a kiadmányozás 26 2.5. A szolgálati út és a szignálás 28 2.5.1. Az irányításról, a felügyeletről és az ellenőrzésről röviden 29 3
tartalomjegyzék 2.6. az államigazgatás személyzete, az államigazgatási szervek felépítése, az államigazgatási szervek szervezeti rendjére és működésére vonatkozó szabályok 31 2.6.1. Az államigazgatás személyzete 31 2.6.2. Az államigazgatási szervek felépítése 34 2.6.3. A közigazgatási szervek szervezeti és működési rendje: a működési rendet kialakító szabályzatok 35 2.7. Az államigazgatás felelősségi rendszere 36 2.8. Döntés az államigazgatásban 38 2.8.1. Az államigazgatási döntés fogalma 38 2.8.2. Mérlegelési jogkör 38 2.8.3. A diszkrecionális döntés 40 2.8.4. A méltányossági jogkörben hozott döntés 41 2.8.5. A közigazgatás cselekményei 42 3. Az államigazgatás felépítése 47 3.1. A központi közigazgatási szervek 49 3.1.1. A Kormány 49 3.1.2. A Miniszterelnökség, valamint a Közigazgatási és Igazságügyi Minisztérium mint a Kormány koordinációért felelős segédszervei 51 3.1.3. A minisztériumok 63 3.1.4. A nem minisztériumi formában működő központi államigazgatási szervek 70 3.2. A területi és helyi államigazgatási szervek 72 3.2.1. A területi államigazgatási szervek 73 3.3. a jegyzők és a polgármesteri hivatal ügyintézőjének speciális jogállása, hatásköre a közigazgatás egységes működése szempontjából 82 4. Az államigazgatás működése 85 4.1. Az államigazgatás rendeltetése és funkciói 85 4.1.1. Védelmi funkciók 87 4.1.2. Biztonsági funkciók 87 4.1.3. Nemzetközi politikai funkciók 88 4.1.4. Gazdasági funkciók 88 4.1.5. Közszolgáltatás-szervező funkció 88 4.1.6. Az államszervezet működését biztosító funkciók 89 4.2. Az államigazgatási feladatok általános jellemzése 89 4.2.1. Alapfogalmak 89 4.2.2. Az általános közérdek megjelenése az államigazgatási feladatokban 92 4.3. Az államigazgatás működésének tagolása 95 4.4. az államigazgatás közhatalom birtokában végzett tevékenységei 96 4.4.1. Az államigazgatási szervek jogalkotó tevékenysége 96 4.4.2. Az államigazgatási szervek hatósági tevékenysége 97 4.4.3. A hatósági jogalkalmazás 98 4.4.4. A hatósági felügyelet 100 4.4.5. A hatóság szakmai és szolgáltató tevékenysége 102 4
tartalomjegyzék 4.5. Hierarchikus igazgatás 102 4.5.1. Az államigazgatási szervek belső igazgatása 102 4.5.2. Az alárendelt államigazgatási szervek irányítása 103 4.6. az állami vagyonnal gazdálkodó szolgáltató és gazdálkodó szervezetek igazgatása 104 5. Közigazgatásfejlesztés az Európai Unióban és hazánkban 107 5.1. A közös európai közigazgatási térről 107 5.2. Új tendenciák a közigazgatás fejlesztésében, az Európai Unióban 110 5.2.1. Az Európai Unió kifelé irányuló közigazgatás-fejlesztési koncepciója 110 5.2.2. Az EU által követett közigazgatási modell 110 5.2.3. A nemzeti közigazgatások konvergenciája az Európai Unióban 111 5.2.4. Az EUPAN által azonosított kihívások 114 5.2.5. A nemzetek feletti Európa VAGY a nemzetek Európája a közigazgatásban 115 5.3. hazánk Közigazgatás-fejlesztési stratégiája (Magyary Program) 116 5.3.1. Közigazgatás-fejlesztési stratégia (Magyary Program) 116 5.3.2. A Magyary Program kiindulópontjai 117 5.3.3. A Magyary Program célrendszere 118 5.3.4. A Magyary Program beavatkozási területei 119 5.3.5. A Magyary Program végrehajtása 122 5
1. 1. Az államigazgatás helye az állami szervek és a közigazgatás rendszerében. Az államigazgatás fogalmi elemei Ebben a fejezetben a közigazgatásnak (és az annak részét képező államigazgatásnak) az államszervezetben elfoglalt helyét fogjuk megvizsgálni. Ahhoz azonban, hogy ezt megtehessük, először az államszervezettel általában kell foglalkoznunk, arra nézve kell modelleket felállítanunk. Ennek a modellálásnak az az értelme, hogy az államszervezetet egyszerűen és rendszerezetten tudjuk bemutatni, s ezáltal segítsük működésének megértését. Az alábbiakban elsősorban a közigazgatásra koncentrálva két államszervezeti modellt ismertetünk: a Montesquieu-féle (hatalmi ágak elválasztása) és a hatalommegosztásos modellt. 1.1. az államszervezet montesquieu-i modellje: a hatalmi ágak elválasztása Charles-Louis Montesquieu (1689 1755) A törvények szelleméről (De l esprit des lois) című művében fejtette ki a kívánatos államszervezetről szóló nézeteit. Az angol államberendezkedést elemezve úgy vélte, hogy a zsarnokság úgy előzhető meg, ha három hatalmi ágat különítünk el, s azokat szigorúan elválasztjuk egymástól. Montesquieu által elkülönített hatalmi ágak: a törvényhozó; a végrehajtó (államfő és kormány); és az igazságszolgáltató (bíróságok). Bármelyik kettő koncentrációja, egybeolvadása zsarnoksághoz vezet. E hatalmi ágak ugyanis egymást kontrollálják: a végrehajtó hatalmat (a minisztereket) a törvényhozás felelősségre vonhatja, de a végrehajtó hatalom is megfékezheti a törvényhozást (az államfő feloszlatási joga); a bíróságok függetlenek a végrehajtó hatalomtól (sőt, az uralkodó kivételével elítélhetik a végrehajtó hatalom tagjait), de ők sem korlátlan hatalom birtokosai, hanem csupán a törvény szájai. Ebből az eredetileg a kontinentális monarchiák számára felállított követendő példából később valóság lett pl. az 1791-es francia alkotmány vagy épp az újonnan függetlenné váló észak-amerikai brit gyarmatok (USA) alkotmánya. Az amerikai alkotmány, amely módosításokkal immáron több mint kétszáz éve hatályos, szerint az amerikai elnök és miniszterei alkotják az egyik, a törvényhozás (Kongresszus + Szenátus) a másik, a bíróságok pedig a harmadik hatalmi ágat. A bíróságoknak azonban (különösen a Legfelsőbb Bíróságnak) erősebb a hatalmi pozíciója, mint a Montesquieu által megálmodott modellben. A három hatalmi ág szigorú elválasztása azonban egyértelműen Montesquieu hatását tükrözi. Ebben a modellben a közigazgatás egyértelműen a végrehajtó hatalomhoz tartozik. Lényegében úgy definiálható, mint a legfelsőbb végrehajtó szervek és a nekik alárendelt végrehajtó szervek összessége. E tekintetben vita a polgári államok közigazgatásának államigazgatásra és önkormányzati közigazgatásra történt 7
közigazgatási szakvizsga ÁLLAMIGAZGATÁs differenciálódását követően az önkormányzatok helyét illetően alakult ki. Egyes talán többségi vélekedések szerint az önkormányzatok relatív önállóságuk ellenére is a végrehajtó hatalmi ág részei, míg mások szerint nem azok, és így önálló, horizontális hatalmi ágat alkotnak. Problémák Montesquieu elméletével A témával foglalkozó államelméleti és közjogi írások általában az imént említett montesquieu-i triász leírásával kezdődnek, majd pedig elkezdik magyarázni, hogy milyen problémák vannak ezzel a modellel, s az miért nem alkalmas a magyarhoz hasonló államszervezetek leírására. Az első problémacsokrot a hatalmi ágak sokasodása alkotja. Ezen belül is egyrészt beszélhetünk a valós államszervezeti változások nélkül felbukkanó új hatalmi ágakról. Az egyik ilyen új hatalmi ág az államfői hatalmi ág. Ezen elmélet Benjamin Constant (1767 1830) nevéhez fűzhető. Álláspontja szerint az államfő (király) egy olyan önálló semleges hatalmi ág (pouvoir neutre) birtokosa (tehát Montesquieu-vel ellentétben úgy véli, hogy nem a végrehajtó hatalom része), amely a másik három hatalmi ág felett állva őrködik az alkotmány épségén. Ezt az álláspontot Carl Schmitt újította fel a weimari köztársaság idején (1931-ben megjelent írásában). A másik, valós államszervezeti változások nélkül felbukkanó új hatalmi ág az alkotmányozó hatalom (pouvoir constituant). Ez a hatalom a többi hatalmi ág egymás közti viszonyait szabályozza (megalkotja az alkotmányt, elosztja a hatásköröket). Ennek a hatalmi ágnak az elismerésével egyesíteni lehet a hatalmi ágak elválasztásának elméletét a népszuverenitás eszméjével amennyiben az alkotmányozó hatalmat a népnek tulajdonítjuk. Másrészt beszélhetünk valóban újólag létrejövő (tehát Montesquieu idejében nem létező) államhatalmi szervekről (alkotmánybíróság elsőként: 1920 Ausztria, ombudsman a II. világháború után skandináv mintára terjedt el, számvevőszék a XIX. századtól), illetve a végrehajtó hatalomtól önállósuló, korábban is létező szervekről így például az ügyészség Magyarországon 1949 óta, amely nemcsak az egyértelműen a végrehajtó hatalom körébe vonható vádhatósági feladatokat látja el, hanem egyben ő a végrehajtó hatalom törvényességének legfőbb őre is (általános ügyészségi törvényességi felügyelet), valamint a végrehajtó hatalmon belüli önállóság garanciáinak kiépüléséről (önkormányzatok). Ezek a problémák tulajdonképpen még kezelhetők lennének a Montesquieu-féle hatalmi ágak elválasztásának elméletével, ha azt mondanánk: nem csupán három, hanem nyolc-tíz egymástól elválasztandó hatalmi ággal próbálnánk leírni a Magyarországhoz hasonló berendezkedésű államok államszervezetét. A másik probléma azonban olyasmi, amit már nem lehet egyszerűen a triász kibővítésével megoldani. Ez a probléma: a parlamentarizmus. A parlamentarizmus (témánk szempontjából) annyit jelent: a kormány a parlament (tehát a törvényhozás) bizalmától függ, azaz a parlament (többsége) bármikor leválthatja a kormányt. Ez pedig tulajdonképpen azt jelenti, hogy a parlament többsége és a kormány összefonódik. Márpedig Montesquieu alapvető gondolata az volt, hogy ezt a két hatalmi centrumot el kell választani egymástól azért, hogy egymást korlátozva megakadályozzák, hogy túlhatalom (zsarnokság) jöhessen létre. 8
1. Az államigazgatás helye az állami szervek és a közigazgatás rendszerében. Az államigazgatás fogalmi elemei Ma az európai államok túlnyomó többségében (így Magyarországon is) azonban parlamentarizmus van, tehát a kormány és a parlamenti többség összeolvad és még sincs zsarnokság. Ennek oka a következő: a zsarnokság megakadályozásához nem arra van szükség, hogy mereven elválasszunk egymástól minden hatalmi centrumot, hanem arra, hogy ne lehessen ellenőrizetlenül hatalmat gyakorolni. Ehhez természetesen arra is szükség van, hogy ne összpontosuljon túl nagy hatalom egy kézben (hatalommegosztás). Ennek a hatalommegosztásnak egyik (szélsőséges) formája a hatalmi ágak elválasztása, de ugyanígy alkalmas a zsarnokság megakadályozására, ha ellenőrző/felügyelő szerveket hozunk létre, s azok számára biztosítjuk a függetlenséget s így ellensúlyozható a törvényhozás (többségének) és a végrehajtásnak az összefonódása is. Eme függetlenség biztosításának legfontosabb eszközei egyrészt az ellenőrzési hatásköröknek az alkotmányban való rögzítése, másrészt pedig a személyi összeférhetetlenségek. Annak vizsgálata, hogy Európában a zsarnokság megelőzésére miért épp a hatalommegosztásos módszert s miért nem a hatalmi ágak elválasztásának módszerét választották, részletes jogtörténeti és politikatörténeti vizsgálatokat igényelne; erre itt nincs lehetőségünk. Az említettek miatt, amikor a magyar államszervezetet leírjuk, a Montesquieu-féle hatalmi ágak elválasztása mellett inkább hatalommegosztásról s benne az egyes állami szervek és az államigazgatás viszonyáról kell beszélnünk. 1.2. a hatalommegosztás elvének érvényesülése a magyar állam működésében: az állami szervek felépítésének rendszere, a közigazgatás helye az állami szervek rendszerében Az elkövetkezőkben a hatalommegosztás korábbiakban ismertetett elvére tekintettel a magyar államszervezet legfontosabb szerveinek a közigazgatáshoz való viszonyát írjuk le. 1.2.1. A Kormány és az államigazgatás többi (neki alárendelt) része A Kormány és az államigazgatás neki alárendelt része alkotja együtt az államigazgatást. Maga a Kormány is az államigazgatás része, méghozzá annak csúcsszerve. Esetünkben a legfontosabb kérdés, amely megvizsgálandó: jogilag mennyiben alkot külön hatalmi centrumot az államigazgatás a Kormányhoz képest? A válasz: kevéssé. Az államigazgatás ugyanis épp arról ismerszik meg, hogy a Kormánynak alárendelt (az Alaptörvény 15. cikk (2) bekezdése szerint a Kormány a közigazgatás legfőbb szerve, törvényben meghatározottak szerint államigazgatási szerveket hozhat létre). Az államigazgatás jelentős részével szemben a Kormány további, hatékony befolyásolást biztosító jogosítványa van: utasíthatja azt. Másrészről azonban nincs joga a Kormánynak arra, hogy államigazgatási ügyekben maga döntsön az államigazgatási szervek helyett, azoknak hatáskörét nem vonhatja el. Ugyancsak az alárendelt államigazgatási szervek helyzetét erősíti a Kormánnyal szemben, hogy a Kormány az államigazgatás neki alárendelt szervei által előkészített anyagokat fogadja el (pl. kormányrendelet formájában). Nem lehetséges ugyanakkor az államigazgatás alárendelt szerveit a Kormánnyal szembeni ellensúlyként felfogni, mert nem képes egységes akaratot kifejteni a Kormánnyal szemben. Ennek oka, 9
közigazgatási szakvizsga ÁLLAMIGAZGATÁs hogy szervezetileg az államigazgatás különféle szerveit csupán közös csúcsszervük (a Kormány) köti össze. A modern államfejlődés viszonylag új eredménye, hogy olyan egyértelműen államigazgatási feladatot ellátó szervek alakultak ki, amelyek bár az államigazgatás részét képezik, ám függetlenek attól (autonóm államigazgatási szervek és önálló szabályozó szervek). Az autonóm államigazgatási szervek és az önálló szabályozó szervek létrehozását több körülmény indokolta. Berényi Sándor csoportosítását alapul véve kiemelhetjük, hogy bizonyos területeken az érdekeltek arra törekedtek, hogy részt vehessenek az igazgatási tevékenységek ellátásában. Erre jó példa a hazai autonóm államigazgatási szervek közül a Közbeszerzések Tanácsa, amely mind az ajánlattevők, mind az ajánlatkérők részvételét biztosítja a közbeszerzésekkel kapcsolatos jogvédelem körében. Szintén fontos igényként jelentkezett a terület depolitizálása, azaz a végső soron politikai testületként működő Kormány irányítási jogainak kizárása. Szintén igényként jelent meg az alkotmányos alapjogok védelme, a kvázi bíráskodó funkció ellátásához kapcsolódó, a bíróságokéhoz hasonló autonómia biztosítása. Emellett a szakmai tevékenység színvonalának emelése, valamint a gazdálkodási, eredményességi tényezők biztosítása érdekében szerveztek autonóm államigazgatási szerveket. Az önálló szabályozó szervek, miként az elnevezés is mutatja, nemcsak jogalkalmazó, hatósági tevékenységet végeznek, hanem normaalkotásra is jogosultak, vagyis jogalkotási jogkörrel rendelkeznek (rendeletalkotás). Hasonlóan az autonóm államigazgatási szervekhez, az államigazgatástól és különösen a Kormánytól függetlenek. A helyzet tehát a következő: a Kormány és az államigazgatás neki alárendelt része összefonódó hatalmi centrumokat jelentenek. (Meg kell azonban különböztetni a Kormány államigazgatást irányító, valamint kormányzati politikai funkcióit.) 1.2.2. Az Országgyűlés és a Kormány Magyarország parlamentáris kormányformájú köztársaság. A kormányforma a törvényhozó és a végrehajtó hatalom viszonyát jellemzi, abból a szempontból, hogy melyik hatalmi ág tekinthető erősebbnek a viszonylagos egyensúly ellenére is (pl. parlamentáris, prezidenciális). Ez azt jelenti, hogy a parlamenti többség és a Kormány összefonódik, ugyanis a parlament a tekintetben erősebb a Kormánynál, hogy a parlamenti többség megbuktathatja a Kormányt (bizalmatlansági indítvány), azonban a Kormány nem oszlathatja fel az Országgyűlést. A miniszterelnököt a köztársasági elnök javaslatára az Országgyűlés választja abszolút többséggel. A minisztereket azonban már nem az Országgyűlés választja, hanem a miniszterelnök javaslatára nevezi ki a köztársasági elnök. A minisztereket tehát nem lehet az Országgyűlésben egyenként leváltani: csak a miniszterelnök ellen lehet bizalmatlansági indítványt benyújtani, s ennek sikere esetén az egész Kormánynak mennie kell (kancellárdemokrácia). Az Országgyűléssel szemben tehát a valódi felelősséget a miniszterelnök egy személyben viseli; kormányának tagjait (alkotmányjogilag) tetszés szerint állítja össze. A bizalmatlansági indítvány konstruktív (nem destruktív), ami annyit jelent, hogy csak akkor lehet a miniszterelnököt leváltani, ha ugyanazzal a szavazással az új miniszterelnököt is megválasztják. Ennek az az értelme, hogy nehogy sorozatos kormányválságok alakuljanak ki (amikor csupán ügyvezető kormányok irányítják az országot). 10
1. Az államigazgatás helye az állami szervek és a közigazgatás rendszerében. Az államigazgatás fogalmi elemei Az Országgyűlés azonban a miniszteri kinevezés megkerülhetetlen tényezőjévé vált azzal, hogy a központi államigazgatási szervekről szóló 2010. évi XLIII. törvény 40. (2) bekezdése kimondja, hogy a miniszteri tisztségre javasolt személyt az Országgyűlésnek a miniszter feladatköre szerinti bizottsága a kinevezését megelőzően meghallgatja. Bár a bizottsági meghallgatás eredménye nem kötelező a köztársasági elnökre nézve, azonban a meghallgatás lefolytatásának elmaradása esetén nem kerülhet sor a miniszter kinevezésére. Az Országgyűlésnek számos ellenőrzési (informálódási) joga van a Kormánnyal szemben: kérdés, azonnali kérdés, interpelláció, vizsgálóbizottság felállítása, bizottsági meghallgatás. Ezenkívül fontos még kettőjük viszonyáról megjegyezni, hogy az Országgyűlés által alkotott jogszabályok (törvények) hatályon kívül helyezhetik a Kormány által alkotott jogszabályokat (kormányrendeleteket). 1.2.3. A köztársasági elnök és a Kormány A köztársasági elnöknek a magyar államszervezetben elfoglalt helyét illetően megoszlanak a vélemények. Egyesek önálló, (párt)semleges hatalmi ágként fogják fel, mások a Kormánnyal és az önkor mányzatokkal együtt a végrehajtó hatalomba sorolják. Az eddigi alkotmányos gyakorlat alapján az állítható, hogy a magyar államszervezetben a köztársasági elnök elkülönül a Kormánytól, de közel sem nevezhető (párt)semleges hatalmi tényezőnek. S ez nem valamiféle diszfunkció (hibás működés) következménye, hanem így lett beprogramozva a magyar Alkotmányba (ma már Alaptörvénybe), hiszen a köztársasági elnököt a pártpolitika színtere, az Országgyűlés választja, s személye minden alkalommal politikai alku tárgya. A közvetlen politikai szereplés természetesen tilos, de adott esetben egyértelműen megnyilvánulhat a politikai szimpátia. Az Alaptörvénynek azon szakasza pedig [9. cikk (1) bekezdése], mely szerint a köztársasági elnök kifejezi a nemzet egységét, alapvetően a köztársasági elnöki szerepfelfogásra és annak megítélési kritériumára vonatkozó igény. Ez természetesen nem változtat azon, hogy akik azonos politikai oldalon állnak vele, azok kedvelik, a másik oldalon állók pedig valószínűleg nem. Azt mondhatjuk tehát, hogy a magyar köztársasági elnökök a valóságban nem (párt)semlegesek; az Alaptörvény csak a közvetlen politizálást tiltja, hiszen a közvetettet nem is tudja megtiltani (pl. beszédekben meghatározott értékek melletti kiállását). Azt, hogy a köztársasági elnök a Kormánytól elkülönült hatalmi tényező, a következőkkel indokolhatjuk: A köztársasági elnök megbízatásának időtartama nem egyezik a Kormányéval (köztársasági elnök: 5 év; Kormány: az új Országgyűlés alakuló üléséig 4 év). Az Alaptörvény más és más hatáskörrel ruházza fel a két szervet, s ezt egyik sem vonhatja el a másiktól. Az Országgyűlés más és más szavazatarányokkal, illetve indokokkal töltheti be ezt a pozíciót. Az Országgyűlés a miniszterelnököt visszahívhatja, a köztársasági elnököt azonban nem. A köztársasági elnöki tisztséggel összeférhetetlen a kormánytagság. Az említett érvek közül a második a legfontosabb (bár önmagában nem lenne elegendő az elkülönültség indokolásához). 11
közigazgatási szakvizsga ÁLLAMIGAZGATÁs A magyar államszervezetben a köztársasági elnök (államfő) tehát önálló, a Kormánytól (és a Kormánynak alárendelt államigazgatási szervektől), valamint az önkormányzatoktól elkülönült hatalmi tényező. (Közigazgatást irányító funkciót azonban ellentétben a prezidenciális és félprezidenciális rendszerektől nem lát el.) A köztársasági elnök azonban mind a Kormánnyal, mind az önkormányzati igazgatással kapcsolatban rendelkezik feladat- és hatáskörökkel. A köztársasági elnöknek az államigazgatással kapcsolatos legfontosabb jogosítványai a kinevezési jogok (például miniszterek, államtitkárok, egyes autonóm államigazgatási szervek vezetői, tábornokok, nagykövetek, hivatásos bírák, Költségvetési Tanács elnöke, a MNB elnöka és alelnökei) és a miniszterelnök személyére az Országgyűlésnek való javaslattétel. A Kormány legfontosabb jogosítványa a köztársasági elnökkel szemben, hogy annak aktusai (pl. egyéni kegyelem) csak miniszteri ellenjegyzéssel válnak érvényessé: ez azon jogi fikció következménye, amely szerint a köztársasági elnök nem politikus, így politikai felelősséggel sem rendelkezik. A miniszteri ellenjegyzéssel a feladat- és hatáskörrel rendelkező miniszter a döntésért való politikai felelősséget átvállalja a köztársasági elnöktől. 1.2.4. A köztársasági elnök és a helyi önkormányzatok A köztársasági elnök a közigazgatás későbbiekben kifejtendő másik nagy alrendszere, az önkormányzati igazgatás területén is jelentős feladat- és hatáskörökkel rendelkezik, amely kétirányú. Egyrészt területszervezési jellegű, amelynek keretében az érintett önkormányzatok kezdeményezésére dönt a városi cím adományozásáról, továbbá a község alakításáról, egyesítéséről, a községegyesítés megszüntetéséről, a város, község elnevezéséről. Másik feladatköre az önkormányzati rendszer súlyos rendellenes (alaptörvény-ellenes) működésének korrekciója körébe tartozik, ugyanis megbízza az illetékes fővárosi vagy megyei kormányhivatal vezetőjét, hogy gyakorolja azokat a feladatokat és hatásköröket, amelyeket a jogszabály a polgármesternek állapít meg. Ennek a feladatkörnek része, hogy halaszthatatlan esetben döntsön olyan ügyekben, amelyek a képviselő-testület átruházható hatáskörei az új képviselő-testület megválasztásáig terjedő időre, ha az Országgyűlés a helyi képviselő-testületet feloszlatja (az önkormányzatok Országgyűlés általi feloszlatását lásd alább). 1.2.5. A bíróságok és a közigazgatás A közigazgatási így az államigazgatási határozatok bíróság előtt megtámadhatók. Az ilyen perekben a határozatot hozó közigazgatási szerv az alperes, s a határozatot sérelmesnek (jogsértőnek) találó személy (vagy másik közigazgatási szerv) pedig a felperes. Ez a megtámadási lehetőség vonatkozik mind az önkormányzati, mind az államigazgatási határozatokra. A bíróság a jogszabálysértő közigazgatási határozatot hatályon kívül helyezi vagy megváltoztatja. 1.2.6. Az ügyészség és a közigazgatás Az ügyészségnek a Kormánynál alacsonyabb szintű államigazgatási szervekkel szemben törvényességi felügyeleti jogköre van. Az, hogy az önkormányzatokkal szemben van-e ilyen jogköre, vitatott; a helyi önkormányzatok feletti törvényességi felügyeletet a Kormány biztosítja a fővárosi és megyei 12
1. Az államigazgatás helye az állami szervek és a közigazgatás rendszerében. Az államigazgatás fogalmi elemei kormányhivatal útján [Alaptörvény 34. cikk (4) bekezdés]. Ugyanakkor az ügyészségről szóló törvény szerint az ügyészség a közérdek védelme érdekében közreműködik annak biztosításában, hogy mindenki betartsa a törvényeket. Az ügyész a jogszabályok megsértése esetén fellép a törvényesség érdekében. Ha törvény másként nem rendelkezik, fellépésre akkor köteles, ha a törvénysértés megszüntetésére hivatott szerv az Alaptörvényben, valamint törvényben és más jogszabályban vagy közjogi szervezetszabályozó eszközben meghatározott kötelezettsége ellenére a szükséges intézkedést nem teszi meg, vagy ha a törvénysértésből eredő jogsérelem elhárítása érdekében azonnali ügyészi intézkedésre van szükség. Ezenkívül az ügyészségi gyakorlat a törvényességi felügyelet eszközeivel az önkormányzati hatósági ügyek tekintetében is szokott élni, arra figyelemmel, hogy az ügyész közigazgatási hatósági ügyben hozott döntésekkel szemben élhet ezen intézkedési jogosítványával, a közigazgatási ügyek körébe pedig az önkormányzati hatósági ügy is beletartozik. Ezt alapozza meg az ügyészségről szóló törvény, amely szerint az ügyész ellenőrzi a közigazgatási hatóságok, valamint a bíróságon kívüli más jogalkalmazó szervek által hozott egyedi, bíróság által felül nem bírált jogerős vagy végrehajtható döntések, valamint hatósági intézkedések törvényességét. A gyakorlatban ez a következőket jelenti: Az ügyész ügyészi fellépéssel hatósági eljárást kezdeményez és jogorvoslatot terjeszt elő. Intézkedésének megalapozása érdekében hivatalból vizsgálatot folytat, ha a tudomására jutott adat vagy más körülmény megalapozottan súlyos törvénysértésre, mulasztásra vagy törvénysértő állapotra utal. Ha a törvénysértést elkövető fél maga is képes orvosolni a törvénysértést, akkor az ügyész önkéntes teljesítésre történő felhívással él. Ha a hiányosság nem minősül jogsértésnek vagy olyan csekély jelentőségű, hogy nem indokolt a fellépés, az ügyész jelzésben hívja fel az illetékes szerv vezetőjének figyelmét. Az ügyészség, az általános törvényességi felügyelet jogára is figyelemmel, Magyarországon Nyugat-Európával ellentétben nem a Kormánynak van alárendelve, hanem az Országgyűlésnek. 1.2.7. Az Alkotmánybíróság és a közigazgatás A közigazgatás (államigazgatás és önkormányzatok) normatív aktusai (pl. rendeletek) Alkotmánybíróság előtt megtámadhatók (utólagos normakontroll). Az Alkotmánybíróság megsemmisíti a megtámadott rendeletet (vagy annak egyes rendelkezéseit), ha az ellentétes az Alaptörvénnyel vagy magasabb szintű jogszabállyal. (Kivétel az önkormányzati rendelet, mert ha nem az Alaptörvénybe, hanem magasabb szintű jogszabályba ütközik, akkor a Kúria dönt). 1.2.8. Az Állami Számvevőszék és az államigazgatás Az Állami Számvevőszék (ÁSZ) az Országgyűlés pénzügyi és gazdasági ellenőrző szerve. Az ÁSZ tulajdonképpen a közigazgatás egészének gazdálkodását ellenőrzi, méghozzá nemcsak annak törvényességét, hanem annak célszerűségét és eredményességét is. Az ÁSZ-nak főszabályként nincs joga saját hatáskörben szankcionálni (csupán bírósághoz vagy a nyilvánossághoz fordulhat), de megelőző intézkedésként zárolás iránt intézkedhet, ill. a pénzeszközök további felhasználását felfüggesztheti. Ugyanakkor az ÁSZ ellenőrzésének akadályozása meghatározott körülmények között büntetőjogilag szankcionált is lehet. A Btk 2012. január 1-jén hatályba lépett módosítása 13
közigazgatási szakvizsga ÁLLAMIGAZGATÁs (számvevőszéki ellenőrzéssel kapcsolatos kötelezettségek megszegése) lehetővé teszi, hogy akár szabadságvesztés büntetést is kiszabjanak, ha valaki az Állami Számvevőszék ellenőrzése során az Állami Számvevőszékről szóló törvényben meghatározott közreműködési kötelezettségét megszegi, és ezzel akadályozza az ellenőrzés lefolytatását. Büntethető továbbá az állami szerv vezetője, ha írásbeli felszólítás ellenére nem küld intézkedési tervet az Állami Számvevőszék részére. 1.2.9. Az ombudsman és az államigazgatás Az ombudsman (alapvető jogok biztosa) az Országgyűlés által választott tisztségviselő, akinek feladata az alkotmányos jogokat sértő visszásságok kivizsgálása. Az ombudsman és helyetteseinek hatásköre (az alkotmányos jogok szempontjából) a közigazgatás egészére kiterjed. Az ilyen visszásságok feltárása esetén ajánlással fordul az ellenőrzött közigazgatási szerv felé. Az ÁSZ-hoz hasonlóan csupán ellenőrzési (informálódási) joga van, saját jogon nem intézkedhet (nem szankcionálhat), csupán bírósági, alkotmánybírósági eljárást kezdeményezhet, illetve a nyilvánossághoz fordulhat. 1.3. a magyar közigazgatás két alrendszere: az államigazgatás és az önkormányzati igazgatás, valamint ezek egymáshoz való kapcsolódása A magyar közigazgatás két alrendszerre tagolódik: a későbbiekben részletesen bemutatandó államigazgatásra és az államigazgatással szemben relatív autonómiával rendelkező helyi önkormányzati igazgatásra. A jelenlegi többségi tudományos álláspont szerint a helyi önkormányzatok szintén a végrehajtó hatalom részét képező közigazgatási rendszer integráns részei. Az önkormányzatoknak a közigazgatáshoz kötődése nyilvánul meg többek között abban, hogy az önkormányzati hatósági igazgatásra is kiterjed a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvény (a Ket.) hatálya. A relatív autonómia ezeken a területeken is észlelhető, hiszen az Ötv. és a helyi rendeletek szabályai számos eltérő szabályt fogalmazhatnak meg. Az önkormányzatok autonómiáját (önállóságát) az Alaptörvény biztosítja. Az autonómia voltaképpen az államhatalom önkorlátozása, amelynek határait elsősorban összhangban az Alaptörvénnyel törvények határozzák meg. Az Országgyűlés minősített többséggel elfogadott, ún. sarkalatos törvényt alkot az önkormányzatokról, amelyben szabályozza azok működésének alapvonalait. Az önkormányzatok által alkotott jogszabályok (önkormányzati rendeletek) nem lehetnek ellentétesek sem az Országgyűlés által alkotott jogszabályokkal (törvényekkel), sem egyéb más jogszabállyal. A törvényi szabályozáson túl az Országgyűlés a Kormány az Alkotmánybíróság véleményének kikérése után előterjesztett javaslatára feloszlatja azt a helyi képviselő-testületet, amelynek működése az Alaptörvénnyel ellentétes; dönt továbbá a megyék területéről, nevéről, székhelyéről, a megyei jogú várossá nyilvánításról és a fővárosi kerületek kialakításáról. Az önkormányzati autonómia nem jelenti azt, hogy az államigazgatásnak ne lennének különféle jogosítványai az önkormányzatokkal szemben. Ezeket a jogosultságokat a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény és a Magyarország helyi önkormányzatairól szóló 2011. évi CLXXXIX. törvény (a továbbiakban: Mötv.) részletesen szabályozza azzal, hogy az utóbbi több lépcsőben fokozatosan váltja fel az előbbit (az új törvény egyes rendelkezései már 2012. január 14
1. Az államigazgatás helye az állami szervek és a közigazgatás rendszerében. Az államigazgatás fogalmi elemei 1-jén hatályba léptek, valamennyi rendelkezése a 2014. évi helyhatósági választásokat követően megalakuló helyi önkormányzatokra lesznek alkalmazhatók). Maga a Kormány az önkormányzatokkal kapcsolatban a következő feladatokkal rendelkezik: A helyi önkormányzatok törvényességi felügyeletéért felelős közigazgatási és igazságügyi miniszter irányításával, a helyi önkormányzatok törvényességi felügyeletéért felelős szerv vagyis a fővárosi, megyei kormányhivatalok útján biztosítja a helyi önkormányzatok törvényességi felügyeletét. Javaslatot terjeszt az Országgyűléshez az Alaptörvénnyel ellentétesen működő helyi képviselőtestület feloszlatására (az önkormányzatok Országgyűlés általi feloszlatását lásd alább). Jogosult indítványozni az Alkotmánybíróságnál az önkormányzati rendelet Alaptörvénnyel való összhangjának felülvizsgálatát. Rendeletben határozza meg a helyi közszolgálat képesítési előírásait. Irányítja az államigazgatási feladatok ellátását, és gondoskodik végrehajtásuk feltételeiről. Döntés-előkészítőként közreműködik az Országgyűlés hatáskörébe tartozó területszervezési kérdésekben. Dönt az államigazgatási szerv és a helyi önkormányzat között keletkező jogilag szabályozott más eljárás keretébe nem tartozó vitában. A helyi önkormányzatokért felelős miniszter (a 2010. évi XLII. törvény alapján) jelenleg a belügyminiszter feladatai a következők: Közreműködik a helyi önkormányzatok feladatát és hatáskörét, a polgármester, a főpolgármester, a fővárosi és megyei kormányhivatal tevékenységét érintő jogszabályok, közjogi szervezetszabályozó eszközök és egyedi állami döntések tervezeteinek előkészítésében. Közreműködik a helyi önkormányzat meghatározott kölcsönfelvételére vagy más kötelezettségvállalására vonatkozó kormányzati hozzájárulás megadásánál. Összehangolja a helyi önkormányzatok működésével összefüggő településfejlesztés, gazdálkodás, valamint az egyes adatbázisokkal kapcsolatos kormányzati feladatok ellátását. Koordinálja a helyi önkormányzatok rendelkezésére bocsátott fejlesztési források felhasználására kiírt pályázatokat, továbbá a helyi önkormányzatok gazdálkodását érintő jogszabályi feltételek kialakítását. Közreműködik az önkormányzatok feladatfinanszírozási rendszeréhez szükséges, továbbá kormányzati döntéseket megalapozó önkormányzati adatok gyűjtésében, rendszerezésében. Elrendelheti a Magyar Államkincstár önkormányzatok gazdálkodását érintő helyszíni vizsgálatát a nemzetgazdasági miniszter útján. Jogosult az államháztartás információs rendszerének valamennyi, az államháztartás önkormányzati alrendszerére vonatkozó adatának megismerésére, rendszerezésére. Jóváhagyja a közös önkormányzati hivatal létrehozására vonatkozó szabályoktól való eltérést. A helyi önkormányzatok törvényességi felügyeletéért felelős miniszter (a 2010. évi XLII. törvény alapján) jelenleg a közigazgatási és igazságügyi miniszter feladatai a következők: Irányítja a helyi önkormányzatok törvényességi felügyeletét. Előkészíti az Országgyűlés és a köztársasági elnök hatáskörébe tartozó területszervezési döntéseket. Kezdeményezi a Kormánynál az Alaptörvénnyel ellentétesen működő helyi képviselő-testület feloszlatására vonatkozó országgyűlési előterjesztés benyújtását. Kezdeményezi a Kormánynál annak indítványozását, hogy az Alkotmánybíróság vizsgálja felül az önkormányzati rendelet Alaptörvénnyel való összhangját. 15
közigazgatási szakvizsga ÁLLAMIGAZGATÁs A feladat- és hatáskörrel rendelkező miniszter, vagyis valamennyi érintett szakminiszter feladatai: rendeletben határozza meg a polgármester, a főpolgármester, a megyei közgyűlés elnöke, a jegyző, a fővárosi és megyei kormányhivatal államigazgatási feladatai ellátásának szakmai szabályait, és ellenőrzi azok érvényesülését; rendeletben szabályozza a helyi önkormányzatok által fenntartott intézmények működésének szakmai követelményeit, az intézmények dolgozóinak képesítési előírásait, ellenőrzi az előírások érvényesülését; az előzőekben említett ellenőrzések eredményéről tájékoztatja a helyi önkormányzatot, javaslatot tesz a hiányosságok megszüntetésére, kezdeményezheti, hogy a képviselő-testület tárgyalja meg az ellenőrzés tapasztalatait, törvénysértés esetén tájékoztatja a belügyminisztert és a fővárosi, megyei kormányhivatalt; tájékoztatja a helyi önkormányzatot a központi ágazatpolitikai célokról, a szabályozási eszközökről, és biztosítja számukra az ágazati feladatok ellátásához szükséges információt; a helyi önkormányzatoktól ágazati feladatai körében adatokat és tájékoztatást kérhet, amelyet az önkormányzat köteles teljesíteni; a központi költségvetésről szóló törvényben meghatározott címen és feltételekkel a helyi önkormányzat részére a belügyminiszter koordinálásával pénzügyi támogatást nyújthat. A következő állami szerv, amelyről beszélnünk kell e témában, a fővárosi és megyei kormányhivatalok. Ahhoz azonban, hogy ezen szervek önkormányzatokkal kapcsolatos jogait megértsük, előbb az önkormányzatok által gyakorolt hatásköröket két csoportra kell osztanunk. Neve zetesen: önkormányzati saját hatáskör; az önkormányzat egyes szervei által gyakorolt államigazgatási hatáskör. Az önkormányzatok ugyanis nemcsak a helyi közügyeket igazgatják, hanem bizonyos államigazgatási feladatokat is ellátnak. A helyi közügyek tekintetében az önkormányzatok számára kötelező feladatot csak törvény állapíthat meg arányos költségvetési támogatás egyidejű biztosításával. Államigazgatási feladatot viszont nemcsak törvény, hanem törvényi felhatalmazáson alapuló kormányrendelet is előírhat a polgármester, a főpolgármester, a megyei közgyűlés elnöke, a jegyző valamint a polgármesteri hivatal és a közös önkormányzati hivatal ügyintézője számára. Ez jelenthet államigazgatási feladat- és hatáskör megállapítást, de honvédelmi, polgári védelmi, katasztrófa-elhárítási ügyekben az országos államigazgatási feladatok helyi irányításában és végrehajtásában való részvételének elrendelését is. Mindkét esetben a központi költségvetés biztosítja az ellátásukhoz szükséges költségvetési támogatást. Az államigazgatási feladat- és hatáskörben a képviselő-testület vagy a közgyűlés utasítást nem adhat, az e jogkörben hozott döntést nem bírálhatja felül. Az államigazgatás önkormányzatokkal és szerveikkel szembeni jogosítványai annak fényében változnak, hogy önkormányzati saját hatáskörről vagy pedig szervei által gyakorolt államigazgatási hatáskörről van szó. Az előbbi esetében a fővárosi és megyei kormányhivatalok törvényességi felügyeleti jogkörükben járnak el. A második esetben (államigazgatási hatáskörök) már felügyeleti (határozatmegsemmisítési) joggal bírnak az önkormányzatokkal szemben. A fővárosi és megyei kormányhivatal a 2010. évi CXXVI. törvény szabályai szerint döntés-előkészítő és javaslattevő szervként is közreműködik a Kormány és a helyi önkormányzatokért felelős miniszter, a helyi önkormányzatok törvényességi felügyeletéért felelős miniszter önkormányzati törvényben meghatározott, az önkormányzatokkal kapcsolatos feladatai ellátásában. 16
1. Az államigazgatás helye az állami szervek és a közigazgatás rendszerében. Az államigazgatás fogalmi elemei A hivatal továbbá közreműködik a szakmai irányító miniszter önkormányzati törvényben meghatározott, helyi önkormányzatokkal összefüggő egyes feladatainak ellátásában. Amennyiben a hivatal ezen feladatai ellátása során jogszabálysértést észlel, kezdeményezi a feladatés hatáskörrel rendelkező, illetékes állami szerv eljárásának a megindítását. A fővárosi és megyei kormányhivatal törvényességi felügyeleti (azért törvényességi, mert célszerűséget nem vizsgál, csak jogszerűséget) jogkörében eljárva legalább harminc napos határidő tűzésével felhívja az érintett önkormányzatot a jogszabálysértés megszüntetésére (törvényességi felhívás). Az érintett a felhívásban foglaltakat köteles megvizsgálni, és a megadott határidőn belül az annak alapján tett intézkedésről vagy egyet nem értéséről a kormányhivatalt tájékoztatni írásban. Ha a megadott határidőn belül intézkedés nem történt, a kormányhivatal az alábbi intézkedéseket teheti: Kezdeményezheti a képviselő-testület vagy a társulási tanács összehívását, valamint az Mötvben meghatározott esetben összehívja a képviselő-testületet vagy a társulási tanács ülését. Javasolhatja a helyi önkormányzatok törvényességi felügyeletéért felelős miniszternek, hogy kez deményezze a Kormánynál annak indítványozását, hogy az Alkotmánybíróság vizsgálja felül az önkormányzati rendelet Alaptörvénnyel való összhangját. Kezdeményezheti a közigazgatási és munkaügyi bíróságnál az önkormányzat határozatának felülvizsgálatát. Kezdeményezheti a határozathozatali, feladatellátási kötelezettségét nem teljesítő helyi önkormányzattal szemben bírósági eljárás megindítását, a határozathozatal pótlásának elrendelését. Javasolhatja a közigazgatási és igazságügyi miniszternek, hogy kezdeményezze a Kormánynál az Alaptörvénnyel ellentétesen működő képviselő-testület feloszlatását. Kezdeményezheti a Magyar Államkincstárnál a központi költségvetésből járó támogatás jogszabályban meghatározott részének visszatartását vagy megvonását. Pert indíthat a sorozatos törvénysértést elkövető polgármester tisztségének megszüntetése iránt. Fegyelmi eljárást kezdeményezhet a helyi önkormányzat polgármestere ellen és a polgármesternél a jegyző ellen. Kezdeményezheti a helyi önkormányzat gazdálkodását érintő vizsgálat lefolytatását az Állami Számvevőszéknél. Szakmai segítséget nyújt a helyi önkormányzatnak a feladat- és hatáskörébe tartozó ügyben. Törvényességi felügyeleti bírságot szabhat ki a helyi önkormányzatra vagy a társulásra az Mötvben meghatározott esetekben. A kormányhivatal a helyi önkormányzat tájékoztatásának kézhezvételétől vagy a tájékoztatás adására nyitva álló határidő eredménytelen elteltétől számított tizenöt napon belül kezdeményezheti a közigazgatási és munkaügyi bíróságnál az önkormányzati határozat felülvizsgálatát. Ha a jogszabálysértő önkormányzati határozat végrehajtása a közérdek súlyos sérelmével vagy elháríthatatlan kárral járna, a közigazgatási és munkaügyi bíróság felfüggeszti a határozat végrehajtását. A kormányhivatal törvényességi felügyeleti jogkörében vizsgálja, hogy a helyi önkormányzat: szervezete, működése, döntéshozatali eljárása és döntései (rendelete, határozata) megfelelnek-e a jogszabályoknak, valamint törvényen alapuló jogalkotási kötelezettségét és jogszabályon alapuló feladat ellátási (közszolgáltatási) kötelezettségét teljesíti-e. 17
közigazgatási szakvizsga ÁLLAMIGAZGATÁs Nem terjed ki a kormányhivatal törvényességi felügyeleti jogköre azokra az önkormányzati határozatokra, amelyek alapján: munkaügyi vitának, illetve közszolgálati jogviszonyból származó vitának; külön jogszabályban meghatározott bírósági vagy államigazgatási eljárásnak van helye. Az önkormányzati és az államigazgatási alrendszer viszonya azonban nem egyirányú, nemcsak az államigazgatás rendelkezik jogokkal az önkormányzati igazgatás tekintetében, hanem az önkormányzati igazgatást is megilleti a véleményezés és a javaslattétel joga az államigazgatási szervezetrendszer tekintetében. A korábbi Ötv. ezt nevezte felterjesztési jognak. A jogintézmény új formájáról az Alaptörvény rendelkezik, amely rögzíti, hogy a helyi önkormányzat a helyi közügyek intézése körében törvény keretei között a feladat- és hatáskörrel rendelkező szervtől tájékoztatást kérhet, döntést kezdeményezhet, véleményt nyilváníthat [Alaptörvény 32. cikk (1) bekezdés) j) pont]. Ezt a szabályt egészíti ki az önkormányzati törvény azzal, hogy a megkeresett szerv a helyi önkormányzat megkeresésére harminc napon belül köteles érdemben válaszolni [Mötv. 7. ]. Ha a tájékoztatás, válaszadás vagy intézkedés nem a megkeresett szerv hatáskörébe tartozik, akkor köteles a megkeresést nyolc napon belül áttenni a hatáskörrel rendelkező szervhez és erről a megkereső helyi önkormányzatot egyidejűleg tájékoztatni. Szintén az államigazgatást kötelezi az Mötv. a tekintetben, hogy döntés-előkészítési és jogalkotási tevékenysége során a Kormány és a szakminiszterek kötelesek egyeztetni az önkormányzati szövetségekkel az önkormányzatokat érintő ügyekben, valamint a megyei önkormányzatokkal és a fővárosi önkormányzatokkal az őket érintő ügyek és jogszabályok tekintetében. Az országos önkormányzati érdekszövetségek javaslatot tehetnek jogalkotási feladatokra, intézkedések megtételére, illetve konzultációt folytathatnak a Kormánnyal a helyi önkormányzati rendszert, valamint a helyi önkormányzatok által ellátott közszolgáltatásokat érintő stratégiai kérdésekről és a központi költségvetés önkormányzatokat érintő kérdéseiről. 1.4. Történeti és nemzetközi kitekintés 1.4.1. A modern államigazgatás kialakulása. Kormányformák A modern államigazgatások jellemzőinek megértéséhez szükséges történeti vizsgálatunkat az abszolutista államok kialakulásánál kezdjük. A feudális széttagoltság állapotában lévő európai monarchiák a XIV XVIII. században erőteljes központosítást hajtottak végre. A helyi előkelőségek (nemesek) jogait megnyirbálva a korábbiakhoz képest jelentős mértékben erősebb államigazgatást hoztak létre. Ennek oka a következő volt: a sorozatos és egyre kiterjedtebb európai háborúk állandó hadsereget igényeltek, az állandó hadsereg sok pénzbe került, tehát a lakosságot erőteljesebben és rendszeresebben kellett adóztatni. Ehhez pedig több adószedőre és adóösszeíróra volt szükség. Ekkortól keletkeznek az első rendszeres állami nyilvántartások is (adóösszeírási célból). A mai értelemben vett államigazgatás (a központnak alárendelt hierarchikus és az ország egész területére kiterjedő igazgatás) az abszolutizmus idejére vezethető vissza. Ekkor keletkezik Montesquieu említett műve is, amely az akkori kontextusban elsősorban a törvényhozás nagyobb szerephez juttatását és a király hatalmának korlátozását szorgalmazta. Ennek a hatalomkorlátozásnak a garanciáját jelentették az írott alkotmányok. Az ilyen alkotmány által korlátozott monarchiákban 18
1. Az államigazgatás helye az állami szervek és a közigazgatás rendszerében. Az államigazgatás fogalmi elemei (alkotmányos monarchiák) az uralkodók mint a végrehajtó hatalom fejei irányították az államigazgatást, de minden intézkedésük csak miniszteri ellenjegyzéssel volt érvényes. Ennek az volt az oka, hogy az uralkodót nem lehetett felelősségre vonni cselekedeteiért, ezért kellett valaki (a miniszter), aki vállalja a felelősséget. A kormányok, amelyek eredetileg csupán az uralkodók tanácsadó testületei voltak, fokozatosan önálló döntéshozó szervekké nőtték ki magukat. Az uralkodók lassanként kivonultak a napi politikából, s a kormány elnökévé (miniszter elnökké) a parlament többségének bizalmát élvező személyt neveztek ki (parlamentáris mo nar chia). A mai Európában számos ország (pl. Nagy-Britannia, Belgium, Norvégia) működik ilyen kormányformában. Több országban azonban véget vetettek a monarchiának, s köztársaságot vezettek be. Ez azt jelenti, hogy az államfő megbízatása korlátozott időre szól, és nem öröklődik. Azokat a köztársaságokat, ahol a kormány a parlament bizalmától függ, parlamentáris köztársaságnak nevezzük (pl. Németország, Magyarország, Olaszország). A parlamentáris köztársaságokon belül külön altípust jelentnek a kancellárdemokráciák, ahol a parlamenteknek kizárólag a kormányfők felelősek, s a Kormány megbízatása kötődik a kormányfő megbízatásához: azaz a parlament a kormányfőn keresztül csak az egész kormánytól vonhatja meg a bizalmat. Ezen altípus modellalkotó állama Németország. Ahol azonban a kormánynak nem kell a parlament bizalmát élveznie, ott prezidenciális köztársaságról beszélünk (pl. az USA). (Az elnevezés onnan ered, hogy az ilyen államokban a kormányt a nép által választott köztársasági elnök vezeti, s nincs külön miniszterelnök.) A kétfajta köztársaság közötti átmenetet, amikor egyszerre létezik egy jogosítványokkal felruházott ( erős ) köztársasági elnök aki nem függ a parlament bizalmától, s egy a parlament bizalmától (is) függő kormány(fő), félprezidenciális rendszereknek nevezzük (pl. Franciaország, Finnország). 1.4.2. A magyar államigazgatás államszervezeti helyének története A Magyarországgal kapcsolatos történeti visszatekintést 1867-ben kezdjük. A dualizmus idején Magyarország kormányformája parlamentáris monarchia volt. Ez mint láttuk azt jelenti, hogy a választásokon győztes párt(koalíció) jogosult a kormányalakításra; tehát az ellenzék esetleg az uralkodó esetleges antipátiája ellenére is leválthatja a kormányzó pártot. Ez azonban ritka jelenség volt (az első világháborúig mindössze egyszer történt meg: az 1905-ös választások eredményeképpen a kisebbségi Fejérváry- (darabont-)kormány bukását követően 1906-ban). Az államigazgatás gazdálkodását a számvevőszék ellenőrizte, s az államigazgatási határozatok felülvizsgálatát a közigazgatási bíróságon lehetett kérni. A két háború közti magyar kormányforma alkotmányos monarchiának nevezhető, a kormányfő személye ugyanis nem a parlamenti matematikától, hanem Horthy Miklós kormányzó bizalmától függött. Az államszervezet egyébként nem különbözött jelentősen a dualizmusétól (leszámítva persze magának a dualizmusnak a végét; s azt, hogy király helyett egy hasonló státusú bár kevesebb jogosítvánnyal rendelkező kormányzó töltötte be az államfői tisztet). A második világháború után rövid ideig (1945 1947/49) létező demokratikus magyar államszervezet jogilag parlamentáris köztársaságnak nevezhető. Ennek kibontakozására és bejáratódására azonban az évtizedekre berendezkedő szovjet megszállás okán nem volt lehetőség. 19
közigazgatási szakvizsga ÁLLAMIGAZGATÁs A szocializmus idején az eddigiektől jelentősen eltérő államszervezet alakult ki, amelynek főbb jellemzői a következők: Megszüntették az államigazgatást ellenőrző/felügyelő szerveket (számvevőszék, közigazgatási bíróság). Felszámolták az önkormányzatiságot, s az államigazgatásba olvasztották (tanácsrendszer). A kormánytól független, s a parlamentnek alárendelt ügyészséget hoztak létre. Az államfői tisztséget egy kollektív államfői testület (Népköztársaság Elnöki Tanácsa) töltötte be. Az Országgyűlés évente néhány napra összeülő, valódi hatalommal és ellenőrzési lehetőségekkel nem rendelkező fórummá alakult. A szocializmus idején maga az államszervezési koncepció is gyökeresen átalakult: az akkori államelmélet kifejezetten tagadta a hatalommegosztást, (illetve a hatalmi ágak elválasztását), s a hatalmi ágak egységének elvét vallotta. A rendszerváltozással (1989/90) a magyar kormányforma ismét parlamentáris köztársaság méghozzá annak kancellári altípusa lett. Fontos változások továbbá: az ombudsmani tisztség, az Állami Számvevőszék és az Alkotmánybíróság felállítása; valódi önkormányzatok létrehozása a tanácsok helyett; az egyszemélyi államfői (köztársasági elnöki) tisztség, valamint a közigazgatási bíráskodás kiszélesítése. 20