Kodifikáció. ésközigazgatás

Átírás

1 Kodifikáció ésközigazgatás A TARTALOMBÓL PETRÉTEI JÓZSEF A köztársasági elnök megbízatása G. KARÁCSONY GERGELY A fenntartói jogok alakulása a felsőoktatásban, kitekintéssel a kancellári rendszer által hozott változásokra NAGY KLÁRA Az ajánlás szabályai a választási eljárásban és a személyes adatok védelméhez való jog anomáliái CSEPORÁN ZSOLT A választottbírósági kikötés alakulása a nemzeti vagyonnal összefüggésben KRISTÓ KATALIN Jóléti állam elméletek és családpolitika Kiadja a Kodifikátor Alapítvány, Pécs

2 Kodifikáció és Közigazgatás Tilk Péter Kocsis Miklós Patyi András Naszladi Georgina Balogh Gábor Barta Attila Boros Anita Darák Péter Fábián Adrián Gaál Róbert Gyergyák Ferenc Hoffman István Jászberényi Gábor Kiss György Kocsis Miklós Küpper, Herbert Mogyorósi Sándor Mohos Gábor Rőder Richárd Schmidt Jenő Sepsey Tamás Smuk Péter Temesi István Varga Zsolt Kiadja a Kodifikátor Alapítvány 7622 Pécs, Légszeszgyár u. 2/3. Főszerkesztő tanszékvezető egyetemi docens, PTE ÁJK Szerkesztő adjunktus, PTE ÁJK A Szerkesztőbizottság elnöke intézetvezető egyetemi tanár, rektor, Nemzeti Közszolgálati Egyetem A Szerkesztőbizottság titkára OTKA-kutató, PTE ÁJK A Szerkesztőbizottság tagjai osztályvezető, Közigazgatási és Elektronikus Közszolgáltatások Központi Hivatala adjunktus, Debreceni Egyetem egyetemi docens, Nemzeti Közszolgálati Egyetem elnök, Kúria tanszékvezető egyetemi docens, PTE ÁJK óraadó oktató, PTE ÁJK főtanácsadó, AB Hivatala; c. egyetemi docens, PTE ÁJK egyetemi docens, ELTE ÁJK igazgató, Baranya Megyei Kormányhivatal egyetemi tanár, PTE ÁJK; dékán, NKE KTK adjunktus, PTE ÁJK Prof., dr. dr. H. C., Institut für Ostrecht München jegyző, Budapest Főváros VI. kerület Terézváros jegyző, Veszprém Megyei Jogú Város vezető-főtanácsos, Hajdú-Bihar Megyei Kormányhivatal, Debreceni Járási Hivatal elnök, TÖOSZ főtanácsadó, AB Hivatala tanszékvezető egyetemi docens, Széchenyi Egyetem tanszékvezető egyetemi docens, Nemzeti Közszolgálati Egyetem jegyző, Kisújszállás Város A kiadvány megjelenését a Pécsi Tudományegyetem Állam-és Jogtudományi Kara támogatta. A kiadványban megjelenő írásokban foglalt vélemények nem feltétlenül tükrözik a Kiadó vagy a Szerkesztőbizottság álláspontját. HU ISSN A lapban megjelent tanulmányok anonim lektorálást követően kerülnek közzétételre.

3 TARTALOMJEGYZÉK Tartalomjegyzék Köszöntő 4 Petrétei József A köztársasági elnök megbízatása 5 G. Karácsony Gergely A fenntartói jogok alakulása a felsőoktatásban, kitekintéssel a kancellári rendszer által hozott változásokra 35 Nagy Klára Az ajánlás szabályai a választási eljárásban és a személyes adatok védelméhez való jog anomáliái 47 Cseporán Zsolt A választottbírósági kikötés alakulása a nemzeti vagyonnal összefüggésben 65 Kristó Katalin Jóléti állam elméletek és családpolitika 73

4 KÖSZÖNTŐ Köszöntő A Kodifikátor Alapítvány kuratóriuma és az immár harmadik évfolyamának 2. lapszámával jelentkező Kodifikáció és Közigazgatás c. folyóirat szerkesztőbizottsága nevében tisztelettel köszöntöm az Olvasót! A folyóirat e lapszámában mind az alkotmányjog, mind a közigazgatási jog területéről több érdekes írás olvasható. Elsőként terjedelmes, átfogó anyagot találunk az államfő megbízatásáról, majd a felsőoktatásban igen komoly változásokat eredményező kancellári rendszer megjelenése általi, illetve más átalakulási folyamatokat tekint át egyik szerzőnk. A 2014-es év a választásokról szólt, így nem meglepő, hogy a sokakat intenzíven érdeklő témakörből is kínál elemzést folyóiratunk: az ajánlás szabályai a választási eljárásban és a személyes adatok védelméhez való jog anomáliái címmel. Negyedik írásunk a választottbírósággal kapcsolatos törvénymódosításokat és azok alkotmánybírósági útját tekinti át, végül a közigazgatási jog különös részének egyik vonatkozása hátteréhez kínál információkat lapszámunk ötödik tanulmánya. A Kodifikáció és Közigazgatásnak továbbra is az a célja, hogy az alkotmányjog és a közigazgatási jog területén született jogalkotási produktumok közül a nagyobb hatású, érdekesebb jogszabályokat, jogszabályi változásokat bemutassa, elemezze alapvetően gyakorlatias, jogalkalmazói szemszögből, egyúttal azonban tudományos igénnyel. E területről örömmel fogadunk írásokat tisztelt olvasóinktól, reménybeli szerzőinktől. Reméljük, hogy e lapszámunk is elnyeri tetszését. Minden észrevételt örömmel fogadunk a tilk.peter@ajk.pte.hu címen. Kellemes böngészést és kellemes ünnepeket kíván a lap főszerkesztője: Pécsett, 2014 decemberében dr. Tilk Péter tanszékvezető egyetemi docens

5 PETRÉTEI JÓZSEF: A KÖZTÁRSASÁGI ELNÖK MEGBÍZATÁSA 5 Petrétei József, egyetemi tanár PTE ÁJK Alkotmányjogi Tanszék A köztársasági elnök megbízatása A köztársasági elnöki tisztség betöltése megbízással történik. A megbízás ebben az értelemben a tisztséget viselő személy konkrét megbízatását keletkezteti: ezzel az aktussal valósul meg az államfői tisztségnek adott személy általi betöltése és megjelenítése. A megbízatás jogosítja fel és egyben kötelezi a személyt a köztársasági elnöki feladat- és hatáskörök gyakorlására, az államfői jogkör ellátásának teljesítésére. Az államfői megbízás elvileg többféle formában örökletes úton, 1 választással, 2 kinevezéssel, 3 (de akár sorsolással vagy delegálással is) keletkezhet, de a demokratikus köztársaságokban az államfő megbízása általában választással jön létre, amely három formában történhet: lehet a nép általi közvetlen vagy elektorok útján történő közvetett választás, illetőleg valamely szerv a parlament vagy külön erre, sajátos módon létrehozott választási szerv általi közvetett választás. 4 Magyar- 1 E megoldás a monarchikus berendezkedésű államok államfőire jellemző. 2 Az államfőválasztás európai uniós tagállamokban történő módjáról összefoglalóan lásd Csink Lóránt: Az államfő jogállása Európában és Magyarországon. Pólay Elemér Alapítvány, Szeged o. Újabb áttekintést ad Kilényi Géza: A köztársasági elnök hogyan nyeri el tisztségét. Közjogi Szemle szám o. 3 A máltai alkotmány 48. cikk (1) bekezdésének 2. mondata szerint [a] köztársasági elnököt a Képviselőház határozatban nevezi ki. 4 A választás három változatban történhet. A közvetlen választás, a parlament általi választás, vagy egy külön e célra létrehozott, s más funkciót be nem töltő testület általi választás. Ezek a változatok nem mindig tiszták, de valamely csoportba besorolhatók. (Pl. az Egyesült Államokban elektorok útján történik a választás, így az nem abszolút közvetlen, mint pl. a weimari Németországban volt, ettől függetlenül közvetlen választásnak tekinthető. Napjainkban Németországban a külön választási testület fele erre a célra a tagországok által küldött személyekből áll, másik felét azonban a törvényhozás alsóháza alkotja, ennek ellenére ez már külön testületnek tekinthető.) Szabó István: Az államfői jogkör alkotmányos kérdései 1848 és 1946 között. In: A köztársasági elnök az új alkotországon 1989-ben a rendszerváltozáskor a köztársasági elnök megbízása keletkezési módjaként mind a közvetlen nép általi mind a közvetett, a parlament általi választás felvetődött, 5 és csak 1990-ben dőlt el véglegesen, 6 hogy a köztársasági elnöki megbízás létrejöttének módja az Országgyűlés általi választás. 7 E megoldáson az Alaptörvény sem változtatott, bár a választási eljárás egyes elemein a jelölés szabályain és a választási fordulókon módosított. A) A köztársasági elnök megbízásának lehetséges megoldásairól A köztársasági elnöki megbízás parlament általi keletkezési módjának szabályozását a közvélemény és a szakirodalom sem tartja egyértelműen elfogadhatónak és megnyugtatónak. Ezért szükséges közelebbről megvizsgálni, hogy milyen érvek szólnak a közvetlen elnökválasztás mellett, illetőleg ellene, továbbá milyen más megbízási mód jöhetne még szóba. Elöljáróban megjegyzendő, hogy mind a közvetett, mind a közvetlen elnökválasztásnak vannak előnyei és hátrányai, csakúgy, mint a külön, e célra létrehozandó választói testület általi megbízásnak. mányban (Szerk. Holló András) KJK, ÁJI, Budapest o. 5 Az e témakört feldolgozó rendkívül gazdag szakirodalomból összefoglalóan lásd Kovács Virág: A köztársasági elnök. In: Az Alkotmány kommentárja I. (Szerk. Jakab András) Századvég Kiadó, Budapest o., legújabban Smuk Péter: Magyar közjog és politika Osiris Kiadó, Budapest Kukorelli István: Közvetve, vagy közvetlenül? In: Az államfő jogállása I. (Szerk. Csink Lóránt és Szabó István) Pázmány Press, Budapest o. Az államfő megválasztásának módja kemény hatalmi, politikai harcban született meg. Uo. 7 A korábbi szabályozással összefüggésben lásd Petrétei József: On the Regulation in Force of the Election of the President of the Republic. In: Adamante Notare Essays in Honour of Professor Antal Ádám on the Occasion of his 75. Birthday (Szerk. Chronowski Nóra) Pécs o.

6 PETRÉTEI JÓZSEF: A KÖZTÁRSASÁGI ELNÖK MEGBÍZATÁSA 6 I. Az Országgyűlés általi választás kritikája A parlament általi választás kritikájaként általában az fogalmazódik meg, hogy a jelenlegi megoldás a) az államfőválasztás átpolitizáltságát, b) a köztársasági elnöki intézmény súlytalanságát, valamint c) közvetlen legitimáltságának hiányát eredményezi. Ezért indokolt e kritikai megjegyzéseket közelebbről megvizsgálni. 1. Az államfőválasztás átpolitizáltsága A közvetett Országgyűlés általi választás talán legnagyobb hátránya, hogy a köztársasági elnök megbízása a parlamenti politikai pártok erőviszonyától függ, és általában hacsak nincs valamelyik politikai erőnek kétharmados többsége ezek kompromisszumán alapul, vagyis az államfő a politikailag orientált parlamenttől nyeri megbízását. 8 Tekintettel a köztársasági elnök megválasztásának szabályozására, végső soron egyszerű parlamenti többség választja meg az államfőt, ha nem sikerült egyik jelöltnek sem kétharmados többséget elérnie. 9 E megoldás pedig felveti az államfő semleges pozíciójának megkérdőjelezését. Ha ugyanis az államfő az Országgyűléstől mint politikai testülettől kapja megbízását és ezáltal legitimáltságát, akkor nehezen biztosítható, hogy köztársasági elnök semleges hatalmi helyzetű, a végrehajtó hatalomtól független, pártok fölött álló legyen. 10 Ha tehát a köztársasági elnök parlament által választott államfő, a parlamenti erőviszonyok döntenek tisztsége elnyeréséről. Ez csak olyan módon küszöbölhető ki, ha az államfői tisztség betöltésének módját depolitizálják, 8 Vö. Ádám Antal: A köztársasági elnök jogállásának alkotmányi szabályozása, különös tekintettel az államfői semlegességre. In: A köztársasági elnök az új alkotmányban. (Szerk. Holló András) Közgazdasági és Jogi Könyvkiadó, MTA Állam- és Jogtudományi Intézete, Budapest o., továbbá Szabó: i.m o. 9 Vö. Pokol Béla: A magyar parlamentarizmus szerkezete II. Társadalmi Szemle, szám 13. o. 10 Vö. Szentpéteri Nagy Richard: Az államelnök jogállása, hatásköre és választása. In: A köztársasági elnök az új alkotmányban o. ami a köztársasági elnök esetében tekintettel az alkotmányos és a kormányzati rendszerben elfoglalt helyzetére valójában nem lehetséges: bármelyik szóba jöhető megoldást alkalmazzák, a megbízás jellege politikai tartalmat nyer. 11 Megjegyzendő továbbá, hogy az államfő semleges pozíciója elsősorban elvárás, amely kevésbé a megválasztás módjától, sokkal inkább feladat- és hatáskörgyakorlásának jellegétől függ. 2. Az államfői intézmény súlytalansága Az államfő Országgyűlés általi megválasztásával szembeni másik érv, hogy a hatályos szabályozási megoldás következtében éppen a fent említett választási eljárásra tekintettel a mindenkori parlamenti többséget maga mögött tudó kormánypárt(ok) a kormányfő mellett egyben az államfőt is adni fogják, ami a köztársasági elnök pozíciójának súlytalanságát eredményezi. 12 További probléma, hogy mivel a tényleges döntési pozícióban az Alaptörvény szabályai szerint a kormányfő van, így az államfői posztot várhatóan a mindenkori kormánypárt valamelyik domináns személyisége kapja majd meg. 13 Így az államfő és a kormányfő közös pártállása valószínűt- 11 Az igaz, hogy az egyes megoldások esetén a direkt pártpolitikai befolyás mértéke eltérő, de az indirekt politikai befolyásolás nem zárható ki, lévén az államfői tisztség nemcsak állami, hanem politikai tisztség is. 12 Pokol: i.m. 13. o. 13 A parlamentáris rendszer»normális«működésekor a választásokon győztes párt nemcsak a miniszterelnöki, de a köztársasági elnöki pozíciót is megszerzi. A parlamenti többség biztosítja a párt jelöltjének köztársasági elnöki székbe jutását. S mivel az alkotmányos hatalmi súlypont egyértelműen a kormányfő körül van, ezért a győztes párt vezére adja a miniszterelnök személyét, míg köztársasági elnöknek ugyanazon, azaz a kormánypárt valamely köztiszteletben álló (de nem az első számú) politikusát jelölik. Az elnök alkotmányos hatalma csekély, és politikai súlya is jelentéktelen lesz, hiszen pártjának, amely kormányoz, nem első számú politikusa: pártpolitikai értelemben nincs szükség rá. Az elnök pártok felett álló, a nemzet egységét képviselő államfővé válhat. Körösényi András: Hatalommegosztás és parlamentarizmus. In: Magyarország politikai évkönyve (Szerk. Kurtán Sándor, Sándor Péter, Vass László) Demokrácia Kutatások Magyar Központja Alapítvány, Economix Rt., Budapest o.

7 PETRÉTEI JÓZSEF: A KÖZTÁRSASÁGI ELNÖK MEGBÍZATÁSA 7 lenné teszi a két poszt rivalizálását és az utóbbi dominanciájának megkérdőjelezését, legalábbis amíg az a parlamenti többség adta miniszterelnök van hivatalban, amelyik a köztársasági elnököt is megválasztotta. 14 Ez az érvelés megfontolandó, de a súlytalanság kérdése nem a választással, hanem az elnök által gyakorolt jogosítványok jellegével függ össze. Önmagában a megbízás módja ezen nem képes változtatni, ehhez arra is szükség volna, hogy az elnök markáns és önálló döntési hatásköröket kapjon, ami viszont a kormányzati rendszer megváltozását vonná maga után. 3. Az államfői intézmény közvetett legitimáltsága A parlament általi választás következtében a köztársasági elnök csak közvetett legitimáltsággal rendelkezik, vagyis az államfő a legitimitását az Országgyűléstől kapja, ami meglehetősen problematikus. Az államfő funkciójának megalapozására ugyanis elsősorban legitimáltságának módja szolgál. Az államfőnek tehát olyan módon kell elnyernie megbízását, hogy az mindenképpen szélesebb körből származzon, mint a parlamenti többség akaratképző ereje. 15 A kérdés azonban alapvetően az, hogy szükség van-e az államfőnek közvetlen nép általi legitimáltságra, vagy feladat- és hatáskörei alapján elegendő a parlament általi legitimáltság. A köztársasági elnök ugyanis erős közvetett legitimáltsággal rendelkezik, mivel az Országgyűlés bízza meg, azaz a nép által közvetlenül választott képviselőkből álló parlament. Az Alkotmánybíróság megállapította: a közhatalom gyakorlásának alkotmányos feltétele, hogy arra demokratikus legitimáció alapján kerüljön sor. A népszuverenitásra épülő rendszerben a hatalmi ágak lehetnek önlegitimálók, ha közvetlen választáson alapulnak. A másik út a közhatalom elnyerésére, hogy az valamely más hatalmi ág közreműködésével történik. A hatalomnak azonban ekkor is, ezen a láncolaton keresztül is visszavezethetőnek kell lennie a szuverén néphez. De- 14 Pokol: i.m. 13. o. 15 Somogyvári István: Az államhatalmi ágak megosztásáról. Társadalmi Szemle szám 85. o. mokratikus a legitimáció tehát akkor is, ha a közvetlenül választott szervezet által választott szervek, személyek gyakorolnak közhatalmat. Amíg a választások láncolata a választópolgároktól a közhatalmat gyakorló szervig, személyig folyamatos, a demokratikus legitimáció nem vitatható. 16 Az Országgyűlés általi választás szerint tehát a köztársasági elnök legitimáltsága egyértelmű, még akkor is, ha ez nem közvetlen legitimáltságot jelent. 17 Ha azonban az államfő közvetlen legitimáltsága mellé nem kap megfelelő feladat- és hatásköröket, és megmarad a parlamentáris kormányzati rendszer államfőjének, akkor legalábbis kérdéses, miért kell közvetlen legitimáltságot biztosítani a számára, 18 melyek azok az érvek, amelyek indokolttá teszik a nép általi legitimálást. 19 II. A megbízás keletkezésének szóba jöhető megoldásai A hatályos szabályozás kritikája alapján felvethető, hogy az Országgyűlés általi választás helyett milyen megbízás-keletkezési megoldások lennének elfogadhatóbbak. A szakirodalom általában arra a megoldásra hajlik, hogy sem a közvetlen elnökválasztás, sem pedig a hatályos szabályozás nem megfelelő, mert mindkettő az államfői intézmény erős politikai kötöttségét eredményezi. Más kérdés, hogy lehet-e teljesen politikamentessé tenni a köztársasági elnök választását, illetőleg célszerűe ilyen megoldást keresni. Megjegyzendő, hogy a választott államfő eredete és az 16 38/1993. (VI. 11.) AB határozat. ABH , Kukorelli István azonban felveti, hogy mivel a parlamenttől ered minden legitimáció, amely szokatlanul nagy parlamenti túlhatalmat jelent egy, a hatalommegosztásra épülő, modern demokráciában. Kukorelli: i.m. 64. o. 18 Vö. Szentpéteri: i.m o. 19 Talán megfontolandónak tűnik az az érv, hogy a huszadik század első feléhez viszonyítva, feljövőben van a közvetlen elnökválasztás a parlamentáris köztársaságokban, illetve demokráciadeficitet jelent, hogy Magyarországon a választópolgárok soha nem dönthettek erről a kérdésről. Kukorelli: i.m. 63. és 65. o.

8 PETRÉTEI JÓZSEF: A KÖZTÁRSASÁGI ELNÖK MEGBÍZATÁSA 8 államszervezetben elfoglalt helyzete alapján a köztársasági berendezkedés intézményeihez tartozik, aki a politikában, az alkotmányos szervek hatásmechanizmusában és összjátékában, valamint a nemzetközi kapcsolatokban az állam létét és egységét autoritása és hatáskörei útján juttatja kifejezésre. Az azonban, hogy ennek során milyen felhatalmazással, illetőleg feladat- és hatáskörökkel rendelkezik, kihat megbízási metódusára is. 1. Az államfő közvetlen választása A közvetlen elnökválasztás iránti igény a rendszerváltozás óta folyamatosan napirenden lévő elképzelés. 20 Ugyanakkor a közvetlen államfőválasztás elleni legmarkánsabb érv az, hogy ez a mód lényegében pártok közötti választást jelent, 21 mivel a politikai pártok állítanának jelölteket, 22 illetőleg különböző jelöltek mellett sorakoznának fel, a választási kampány is ennek megfelelően folyna, és a szavazás is tulajdonképpen pártjelöltekről döntene. 23 Az államfőválasztás tehát átpolitizált lenne, és a megbízást elnyert jelölt valamelyik 20 Az államfő megválasztásának módjáról folyó vitákban gyakran felmerült, hogy a közvetlen választás a parlamenti képviselők által történő választáshoz képest nagyobb legitimációt és ezzel jogkörétől függetlenül nagyobb politikai súlyt és függetlenséget ad az elnöknek. Ez a többé-kevésbé helyes feltételezés magyarázza a választás módja körül ben kialakult és később is fel-felbukkanó politikai konfliktust. Körösényi András Tóth Csaba Török Gábor: A magyar politikai rendszer. Osiris Kiadó, Budapest o. 21 A nép általi közvetlen választásnak a modern tömegdemokráciában elkerülhetetlenül az a következménye, hogy a politikai pártokat országos választási harcra kényszeríti, ami szükségszerűen a politikai konfliktusok, viták és összeütközések minden eszközzel történő megvívásához vezet. Ennek a győztes jelölt esetében az integrációs erejére volna negatív következménye. 22 A pártoknak a közvetlen választás következtében olyan jelölteket kellene állítaniuk, akik személyiségükből és meggyőző erejükből adódóan képesek volnának a kétségtelenül éles választási küzdelem megvívására, és a maguk számára sikeres eldöntésére. 23 A politikai pártok aligha fogják nyilvánosan felismerni, hogy az elnök személyének kiválasztásához nem fűződik politikai érdekük. Vö. Szentpéteri: i.m o. párthoz kötődő köztársasági elnök volna, amely semleges hatalmi helyzetét és integrációs funkciójának ellátását még inkább megkérdőjelezné, mint a parlament általi megbízás. A közvetlen, nép általi választás a parlament általi választáshoz hasonlóan nem eredményezné a tisztség politikamentességét, pusztán anynyival különbözne az Országgyűlés általi megbízási formától, hogy a köztársasági elnöknek közvetlen legitimáltságot adna, úgy azonban, hogy ezt éles választási küzdelem során szerezné meg. 24 Természetesen e kérdés eldöntésénél nem lehet eltekinteni attól, hogy a közvetlen államfőválasztás alkalmazása függ az adott alkotmányos berendezkedés jellegétől, a történelmi és kulturális hagyományoktól, a kormányzati rendszertől és végül a pártrendszertől. 25 A közvetlen elnökválasztást ugyanis általában csak akkor indokolt alkalmazni, ha az elnöknek az államvezetésben lényeges kormányzati és végrehajtó hatalmi jogosítványai vannak, amelyek közvetlen legitimáltságot is igényelnek. 26 Mivel az Alaptörvény szerint a köztársasági elnöknek ilyen feladata, illetőleg hatásköre nincs, ezért alapvetően nincs szüksége közvetlen legitimáltságra sem. 27 Ha vi- 24 Kérdéses az is, hogy az egész országra kiterjedő kemény választási harc után a többség által megválasztott államfő képes volna-e azt a visszafogott politikusi szerepet ellátni, amely az Alaptörvény által kialakított tisztségből következik. Nem okozna-e neki elégedetlenséget, illetve frusztrációt azoknak a feladatés hatásköröknek a gyakorlása, amelyek a köztársasági elnök számára jelenleg adottak. Felvethető az is, hogy mennyiben volna képes a nemzet egységét kifejezni és integrációs, valamint reprezentációs feladatát az állam és a társadalom egésze számára ellátni. 25 Nem mindegy tehát, hogy parlamentáris vagy elnöki (félelnöki) rendszerről van-e szó, illetőleg két-, több-, vagy sokpártrendszer működik-e az adott államban. 26 Kukorelli István viszont úgy látja, hogy [a]z államfő legfőbb funkcióihoz (a többség korlátozása, válságkezelő szerep, kifejezi a nemzet egységét, alkotmányőr) nagy legitimációs munícióra van szükség. Csak ennek birtokában lehet elfogadott»közvetítő«,»hídverő«,»horgonyember«,»a nemzet első polgára«. Kukorelli: i.m. 65. o. 27 Megjegyzendő azonban, hogy ha a közvetlen államfőválasztást preferáló elképzelések a köztársasági elnök feladat- és hatáskörét is át kívánnák alakítani, vagyis ezt az Alaptörvény szerinti kormányzati rendszer módosításával kötnék egybe, és a félelnöki (szemi-prezidenciális) kormányzati berendezkedés irányá-

9 PETRÉTEI JÓZSEF: A KÖZTÁRSASÁGI ELNÖK MEGBÍZATÁSA 9 szont ennek ellenére az államfőt közvetlenül választanák, akkor egyszerre két szerv az Országgyűlés és a köztársasági elnök lenne közvetlenül legitimálva, ami a köztük lévő viszonyban konkurenciához vezethetne, és bizonyos esetekben az egész alkotmányos berendezkedés legitimáltságának válságát eredményezhetné. Ha ugyanis az államfőt a nép közvetlenül választja, akkor ez a megoldás a köztársasági elnököt arra csábíthatná, hogy hatalmát a nép nevében a parlamenttel szemben érvényesítse, és így a parlamentet saját populista karizmájára hivatkozva a hatalomgyakorlásból ténylegesen kikapcsolja, vagy legalábbis befolyását számottevően csökkentse. 28 A veszély abban rejlene, hogy az államfő a parlamentben kialakult politikai konfliktushelyzetben közvetlenül a néphez fordulna, és így a törvényhozást marginalizálhatná, mert a nép a hatalom egységét az államfőben látná megtestesülni, nem pedig a pártok által fragmentált parlamentben. 29 Ez tehát a két demokratikusan a nép által választott szerv a parlament és az államfő között szinte feloldhatatlan alkotmánykonfliktus lehetőségét horba mutatnának, akkor ez az államfő pozíciójának megerősítését és többletjogosítványokkal történő bővítését is jelentené. Van olyan elképzelés is, amely szerint az intézmény hatásköre és választási módja között kétségtelenül van összefüggés, ám ezek jól különválasztható és különválasztandó kérdések. Kukorelli: i.m. 63. o. Más megközelítésben: a választás módja nem független a köztársasági elnök hatásköreitől, de a közvetlen elnökválasztás összeegyeztethető a parlamentarizmussal. Csink: i.m o. 28 Ez a veszély az elnöki rendszerekben is fennáll, különösen, ha a törvényhozás többsége az elnökével ellentétes politikai álláspontot képvisel. Kinek van ilyen körülmények között inkább joga a nép nevében beszélni: az elnöknek vagy az elnök politikáját opponáló törvényhozói többségnek? Mivel mindketten jól körülhatárolt alternatívák közötti szabad versenyben elnyert szavazatokból származtatják hatalmukat, ez az ellentét mindig lehetséges és időnként drámaian robbanhat ki. Juan J. Linz: Az elnöki rendszer veszélyei. Politikatudományi Szemle szám 144. o. 29 A nép által közvetlenül megválasztott köztársasági elnök az alaptörvényi szabályozásban meghatározottak alapján aligha korlátozódna pusztán a reprezentációs és integrációs feladatai ellátására, mert a közvetlen választással kapott legitimáltság éppen a politikai aktivitásának növelésére sarkallná, és ez a pártokkal, valamint a parlamenttel való ellentétet fokozná. dozná magában. 30 A konfliktuslehetőség önmagában már abból is következne, hogy az Alaptörvény nem szabályozza és nem is szabályozhatja pontosan az államfői hatáskörgyakorlás minden elemét, amely így folyamatos vitaforrássá válna. Ezért Magyarországon a köztársasági elnök közvetlen választásának bevezetése nem pusztán a megválasztására vonatkozó szabályok átalakítását indokolná, hanem annak átgondolását is, hogy milyen megoldásokkal volna kiküszöbölhető az államfő és a parlament közötti lehetséges konfliktusok elkerülése, illetve ha ilyenek keletkeznek, ezek feloldása Az államfő választási testület általi megbízása A közvetlen és az országgyűlési választás fent vázolt kritikája miatt a szakirodalomban többen amellett érvelnek, hogy a köztársasági elnöknek a megbízását külön erre létrehozott választási szervtől kellene nyernie. 32 Véleményük szerint ez a megoldás elvileg alkalmas volna arra, hogy egyrészt a direkt pártpolitikai befolyástól részben mentesítse az államfőválasztást, másrészt nem eredményezne közvetlen nép általi legitimáltságot sem, amely a fent vázolt veszély elkerülését eredményezhetné. Bármennyire szimpatikusnak látszik is elsőre ez a megoldás, szintén több problematikus kérdést felvet. Ezek közül az első az, hogy kikből álljon ez a választási szerv. Abban általában egyetértés van, hogy az országgyűlési képviselőknek továbbra is legyen módjuk a köztársasági elnök megválasztásában való közreműködésre. Az viszont már vitatott, hogy mellettük ki kapjon még erre lehetőséget. A parlamenten kívüli politikai erők részvétele ellen szól, hogy ezek nem ren- 30 A közvetlenül választott elnök hatásköri vitákba keveredik a miniszterelnökkel, nagyobb hatalomra tartván igényt nagyobb legitimációja mellé Szentpéteri: i.m o. 31 Megfontolásra volna érdemes az alkotmányos szervek vitájának alkotmánybírósági eldöntése, amely jelenleg pusztán hatásköri vita vagy alkotmányértelmezés keretében lehetséges. E két forma egyike sem alkalmas azonban arra, hogy a hatáskörgyakorlásból eredő konfliktusokat eldöntse. 32 Lásd különösen Ádám: i.m. 72. o., Szentpéteri: i.m o.

10 PETRÉTEI JÓZSEF: A KÖZTÁRSASÁGI ELNÖK MEGBÍZATÁSA 10 delkeznek valódi társadalmi támogatottsággal, mivel a választások során nem érték el a parlamentbe kerüléshez szükséges többséget. Az elsődlegesen nem politikai irányultságú jelentős érdektömörülések (érdekszervezetek, nemzetiségek, egyházak, a tudományos és kulturális intézmények, más szakmai szervezetek stb.) közreműködése pedig korporatív jellegűvé tenné az elnökválasztást, amely egyébként a politikai szempontokat az indirekt pártbefolyásokat sem zárná ki. Ráadásul mindig lennének olyan szerveződések, amelyek jogosan kifogásolnák, hogy ők miért maradtak ki, illetőleg a részvevők nehezményezhetnék, hogy miért csak olyan arányú közreműködési lehetőséget kaptak, mint amit számukra megállapítottak. A kétkamarás parlament általi választás előfeltétele az Országgyűlés átalakítása, amellyel szemben legalább annyi érv hozható fel, mint mellette. 33 A helyi elsősorban a területi önkormányzatok bekapcsolása sem jelentene megnyugtató megoldást, mert e testületeket is politikai tagoltság jellemzi. A legfontosabb kérdés azonban azzal kapcsolatban merül fel, hogy valamely választási testület általi megbízás mennyiben biztosítja a köztársasági elnök számára a nép általi közvetett legitimáltságot. A népszuverenitás alapelve következtében ugyanis a köztársasági elnök mint közhatalommal rendelkező alkotmányos szerv hatalmának és felhatalmazásának a néptől kell erednie, és ezt a népre kell visszavezetnie, vagyis legitimáltságának végső alapját a nép adja. 34 Amíg a demokratikus legitimáltság közvetlenül megvalósul a nép általi választásnál, illetve közvetetten az Országgyűlés általi választásnál, addig a választási testület összetételénél ez csak akkor állna fenn, ha annak tagjai a megbízatásukat közvetlenül vagy közvetve a néptől nyernék. A különböző szervezetek vagy testületek általi delegálás esetén a választási testület tagjainak a legitimáltsága nem vezethető 33 A második kamara esetében is az egyik legfontosabb kérdés az összetétele. Pusztán az államfőválasztás érdekében nem indokolt második kamarát létrehozni, ehhez elegendő a rendszeres időközönként az egyes választási alkalmakkor működő szerv létrehozatala. 34 Ez egyértelműen következik az Alaptörvény B) cikk (3) és (4) bekezdéséből. vissza a népre, és így sérülne a demokratikus legitimáció láncolata. Az ilyen megoldás a köztársasági elnök megválasztásánál nem biztosítaná a közhatalom forrásaként megjelölt nép általi hatalomgyakorlást, és így legitimáltságot sem közvetítene az államfő számára, továbbá a demokratikus köztársaság egyik fontos alkotmányos szervének az ilyen megbízása sértené a nép hatalmának elvét. E probléma csak úgy volna kiküszöbölhető, ha az államfőt megválasztó testületet maga a nép, illetve az Országgyűlés hozná létre, ami lényegében nem különbözne a köztársasági elnök közvetlen nép általi vagy közvetett parlament általi választásától. A választási szerv összetételének problémája következtében indokoltabbnak tűnik a közvetlen, vagy az Országgyűlés általi közvetett elnökválasztás alkalmazása. Szintén megválaszolandó a jelölés kérdése is, 35 vagyis ki lenne jogosult a köztársasági elnöki tisztségre személyi javaslatot tenni. 36 A választási szerv ugyanis már csak azok közül választhat, akik jelöltek lettek, így döntése jelentős mértékben behatárolttá válik. Szabályozandó feladat e választási szerv összehívásának és a választási eljárásnak a kérdése is. 37 Ezek ugyanis olyan garanciális előírások, amelyek legalább annyira fontosak, mint a választási szerv összetétele és a jelölés lehetősége. 35 Bragyova András szerint a választási szervben a jelöltekről már nem lehetne vitát folytatni, mert a köztársasági elnök nem pártpolitikai tisztséget tölt be, így a megválasztását közvetlenül megelőző viták nem tennének jót az államfő tekintélyének. Bragyova András: Az új alkotmány egy koncepciója. MTA Állam- és Jogtudományi Intézet, o. 36 Ha jelölési jogot pl. csak a parlamenti pártok kapnának, a jelöltjeik szintén politikai elkötelezettséget mutatnának fel, de legalábbis ilyen értékelést kapnának. Ha más szerv is kapna jelölési jogot, kérdés, hogy ebben az esetben milyen módon történik a konkrét jelöltek kiválasztása, illetve hogyan kerülhető el jelöltek politikai kötöttsége. 37 Bragyova András azt a javaslatot fogalmazta meg, hogy [a]z elektori testület egyedül a köztársaság elnökének megválasztására ülne össze és nyilvános vita nélkül, titkos szavazással választhatná meg az államfőt. Bragyova: i.m. 61. o.

11 PETRÉTEI JÓZSEF: A KÖZTÁRSASÁGI ELNÖK MEGBÍZATÁSA A hatályos szabályozási megoldásról A hatályos szabályozási megoldás mellett nemcsak az szól, hogy akár a közvetlen, akár a választási szerv általi megbízási forma alaptörvény-módosítást igényel, és mindkét fenti megoldásnak vannak hátrányai, hanem az is, hogy e két lehetséges megbízási forma Magyarországon valójában sem történelmi, sem politikai érvekkel kellően nem támasztható alá. Azok a félelmek, amelyek a rendszerváltozásakor, illetőleg az ezt követő időszakban a köztársasági elnök megbízásával kapcsolatosan megfogalmazódtak az átpolitizáltságból, a tisztség súlytalanságából, illetőleg a hiányzó közvetlen legitimáltságból adódó problémák nem bizonyultak megalapozottnak. Ez azonban természetesen nem jelenti azt, hogy a köztársasági elnök választására vonatkozó hatályos rendelkezéseken nem lehetne változtatni. Azt azonban igen, hogy e tárgykörben nem tartható országos népszavazás, mert ezt az Alaptörvény mint az Alaptörvény módosítására irányuló kérdést 38 kizárja. Másrészt figyelembe kell venni azt is, hogy a köztársasági államformából amelyet az Alaptörvény rögzít 39 az is következik, hogy a tisztséget választással kell betölteni, és a megbízás csak előre megállapított hivatali időre történhet. 40 A jelenlegi megbízási forma szabályozása azonban nem tekinthető minden részletében pontosnak. Az alábbi elemzés arra tesz kísérletet, hogy egyrészt értelmezze a köztársasági elnök választására vonatkozó alkotmányi rendelkezéseket, másrészt feltárja azokat a problémákat, amelyek az alaptörvényi, illetve a további szabályozás 38 Alaptörvény 8. cikk (3) bek. a) pont. A 24/1999. (VII. 7.) AB határozat és a 2011-es Alaptörvény után pedig kizárt a népszavazás kezdeményezése ebben a kérdésben. Kukorelli: i.m. 65. o. 39 Alaptörvény B) cikk (2) bek. 40 Ez egyúttal kizárja azt a megoldást is, hogy adott személynek az államfői tisztségre történő megválasztása élethosszig tartó időszakra szóljon, és azt is, hogy egy uralkodó meghatározott ideig töltse be ezt a tisztséget, vagyis bár a megbízatása adott időre szólna, de a tisztség betöltése öröklési vagy családjogon alapulna. kapcsán garanciális szempontból megnyugtató megoldást igényelnének. B) A köztársasági elnök választásának alaptörvényi szabályozása A köztársasági elnök választásáról az Alaptörvény rendelkezik, 41 és megállapítja az államfő választásának bizonyos feltételeit, alapvető eljárási szabályait, a választásra jelölésre és szavazásra jogosultak körét, illetve a választás és a köztársasági elnök megbízása keletkezésének összefüggéseit. Természetesen az Alaptörvény mint sok más esetben, itt is csak a legfontosabb előírásokat rögzíti. Az Alaptörvény utal arra, hogy egyfelől a köztársasági elnök jogállásának részletes szabályait sarkalatos törvény állapíthatja meg, 42 másfelől az Országgyűlés házszabályi rendelkezésekben meghatározhatja működésének szabályait és tárgyalási rendjét. 43 Ennyiben tehát az alkotmány felhatalmazza az Országgyűlést, hogy az államfő választásának további szabályait törvényi formában megállapíthassa Vö. az Alaptörvény 11. és 12. cikkével. 42 Az Alaptörvény 12. cikk (5) bekezdése szerint [a] köztársasági elnök és a volt köztársasági elnök jogállásának részletes szabályait és javadalmazását sarkalatos törvény határozza meg. Ez a törvény a köztársasági elnök jogállásáról és javadalmazásáról szóló évi CX. törvény (Kejtv.). 43 Az Országgyűlés a jelen lévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazatával elfogadott házszabályi rendelkezésekben állapítja meg működésének szabályait és tárgyalási rendjét. Alaptörvény 5. cikk (7) bek. 44 A Kejtv. nem tartalmaz a választással kapcsolatos rendelkezéseket. A házszabályi rendelkezések egy részét az Országgyűlésről szóló évi XXXVI. törvény (Ogytv.) tartalmazza. Ennek 44. (1) bekezdése annyit rögzít, hogy a köztársasági elnököt az Országgyűlés titkos szavazással választja meg. Ezt egyébként az Alaptörvény 11. cikk (1) bekezdés 3. mondata is rögzíti, ezért ennek törvényi szabályozása felesleges. A házszabályi rendelkezések másik részét az egyes házszabályi rendelkezésekről szóló 10/2014. (II. 24.) OGY. határozat [határozati házszabályi rendelkezés (HHsz.)] tartalmazza, amely azonban az Országgyűlés normatív határozatként csak a parlament működését és tárgyalási rendjét szabályozhatja, az ezeket nem érintő kérdéseket azonban nem. Vö. a

12 PETRÉTEI JÓZSEF: A KÖZTÁRSASÁGI ELNÖK MEGBÍZATÁSA 12 Nyilvánvalóan erre nem volna szükség, ha az alaptörvényi előírások teljes egészében vagyis minden lényeges felmerülő problémára megnyugtató megoldást adva szabályoznák ezt az intézményt. Elegendő lenne azonban, ha tekintettel arra, hogy a köztársasági elnök választása az Országgyűlés hatáskörébe tartozik törvény, vagy az eljárási kérdéseket az egyes házszabályi rendelkezésekről szóló normatív országgyűlési határozat (a határozati házszabályi rendelkezés) mindenre kiterjedően tartalmazná. A fennálló helyzet azonban sok tekintetben nem felel meg ennek a követelménynek, mert a szabályozás több kérdésben nem tekinthető egyértelműnek és világosnak. 45 E megoldás a jogállamiságra és a jogbiztonságra tekintettel nehezen fogadható el, mivel e rendkívül fontos intézmény regulálása így sok szempontból nem tekinthető korrektnek. I. A köztársasági elnök Országgyűlés általi választása Az Alaptörvény szerint a köztársasági elnököt az Országgyűlés öt évre választja. 46 Ennek következtében a köztársasági elnöki tisztség betöltése a demokratikus köztársaságok szabályozásának megfelelően csak korlátozott, ötéves időtartamra lehetséges. Ez megfelel a temporális hatalommegosztás elvének is, mivel az államfői tisztség adott személy által csak meghatározott ideig gyakorolható, ennek letelte után új választásra, egyúttal legitimáltságra van szük- 9/2008. (I. 31.) AB határozattal. ABH , Korábban a részletesebb de közel sem megfelelő rendelkezéseket a Házbizottság egyik állásfoglalása tartalmazta, amely átkerült a HHsz. 4. mellékletébe. A házbizottsági állásfoglalásról lásd a Házbizottság november 26-án elfogadott, május 30-án, június 9-én, és április 12-én módosított, és június 1-én, [sic!] szeptember 26-án, július 13-án megerősített állásfoglalását, amely A köztársasági elnök választásának eljárási rendje címet viselte Alaptörvény 10. cikk (1) bek. Az Alaptörvény cikkéhez fűzött indokolás szerint [a]z Alaptörvény az államfő egyensúlyozó szerepére tekintettel az Országgyűlés megbízatásánál hosszabb, ötéves hivatali időt határoz meg a köztársasági elnöki tisztségre. ség. Az ötéves megbízatási idő következtében a köztársasági elnöki tisztség betöltése nem kapcsolódik össze az Országgyűlés megbízatásával: nem kötődik a parlamenti ciklushoz, következésképpen nem függ az Országgyűlés mandátumától, illetve az ebben bekövetkező változástól. 47 Az idézett alaptörvényi rendelkezésből az államfői tisztség betöltésére vonatkozóan az alábbi következtetések adódnak. a) A köztársasági elnöki tisztség betöltése választással történik. A választás 48 mint megbízási mód és forma kizár minden más megbízatás-keletkeztetési megoldást, azaz a köztársasági elnöki tisztség nem tölthető be sem kinevezéssel, sem hivatalból, sem örökletes úton stb., hanem csak az Országgyűlés mint testületi szerv általi választással, mégpedig az Alaptörvényben megállapított szabályok szerint. Ahogy ezt az Alaptörvény 11. cikk (1)-(3) bekezdése meg is erősíti, a köztársasági elnök választása két részből jelölésből (ami ajánlással történik), és szavazásból, vagyis a jelöltek közüli kiválasztásból, a tényleges döntéshozatalból áll. A jelölés funkciója itt is annak előzetes meghatározása, hogy kire lehet 47 Az Alkotmánybíróság szerint az országgyűlési (kormányzati) ciklusnál hosszabb időtartamú megbízatás meghatározása kétségkívül összefüggésben áll a stabilitás követelményével, annak biztosításával. A parlamenti ciklusokon átívelő megbízatási időtartam a demokratikus jogállam működésének olyan biztosítéka, amely az ügyek vitelének folyamatosságához fűződő érdeken túlmutat. 7/2004. (III. 24.) AB határozat. ABH , A választás technikai értelemben általában két részből jelölésből és szavazásból áll. Ontológiai értelemben a választás tényleges kiválasztást, valamint választási szabadságot jelent. A tényleges kiválasztás akkor valósulhat meg, ha annál több alternatíva (jelölt) állhat rendelkezésre, mint ahányat választani lehet. A választási szabadságot pedig két összetevő alapján lehet értékelni. Egyrészt a javaslattételben (jelölésben) megnyilvánuló szabadsággal, ami biztosítja, hogy akadálytalanul lehessen alternatívát (jelöltet) állítani, másrészt a döntésben (a szavazatleadásban) megnyilvánuló szabadsággal, ami kényszer nélküli, saját akarat-elhatározáson alapuló lehetőséget jelent az alternatívák közüli érdemi választásra vonatkozóan. Vö. Petrétei József: Az alkotmányos demokrácia alapintézményei. Dialóg Campus Kiadó, Budapest Pécs o.

13 PETRÉTEI JÓZSEF: A KÖZTÁRSASÁGI ELNÖK MEGBÍZATÁSA 13 majd egyáltalán a szavazatot leadni, azaz behatárolja a szavazás a kiválasztás lehetőségét. Ezért garanciális kérdés, hogy kinek, milyen formában van lehetősége az államfői tisztség betöltésére személyi javaslatot tenni. Az Alaptörvény meghatározza a jelölésre jogosultak körét, és a jelöltté válás feltételeit: [a] jelölés érvényességéhez az országgyűlési képviselők legalább egyötödének írásbeli ajánlása szükséges. 49 E rendelkezésből következik, hogy az ajánlás és a jelölés nem teljesen azonos: az előbbi az egyes képviselők általi aktus, amelyből a képviselők legalább egyötödének ajánlása keletkezteti a jelölést. 50 Az ajánlás tehát egyéni képviselői jog, míg a jelölés sajátos kollektív jogként is felfogható, mert az ajánlások csak meghatározott számú képviselő legalább a képviselők egyötöde esetében vagyis együttesen (kollektíven) gyakorolva eredményez jelölést. 51 Így ajánlási és jelölési joga csak az Országgyűlés tagjainak, azaz a parlamenti képviselőknek van, más ilyen jogosítvánnyal az alaptörvényi szabályozás szerint nem rendelkezik. Az nem kizárt, hogy az országgyűlési képviselők számára más pl. parlamenten kívül párt, civil szervezet vagy akár természetes személy személyi javaslatot tegyen, de e személyi javaslatból csak akkor lesz jelölt, ha ezt az országgyűlési képviselők legalább egyötöde ajánlja. 52 Az országgyűlési képviselők legalább egyötöde kitétel kö- 49 Alaptörvény 11. cikk (2) bek. 2. mondat. A korábbi Alkotmány szerint a jelölés érvényességéhez az Országgyűlés legalább ötven tagjának írásbeli ajánlására volt szükség [Alk. 29/B. (1) bek. 2. mondat]. A képviselők száma helyett az arányuk rögzítésével az alkotmányozó kevésbé köti magát a jövőre nézve, hiszen így a képviselők számának változásához nem kell hozzáigazítani majd az Alaptörvény szövegét. Jakab András: Az új Alaptörvény keletkezése és gyakorlati következményei. HVG-ORAC, Budapest o. 50 Vö. Kovács: i.m o. 51 Vö. Szente Zoltán: Az Országgyűlés. In: Az Alkotmány kommentárja I. (Szerk. Jakab András) Századvég Kiadó, Budapest o. 52 Természetesen az is elképzelhető volna, hogy a jelölésre ne a képviselők legyenek jogosultak, hanem erre más formában akár más szervek, akár a választópolgárok általi jelöléssel kerüljön sor, még akkor is, ha a köztársasági elnököt az Országgyűlés választja. A hatályos alaptörvényi szabályozás azonban ezt a megoldást jelenleg kizárja. vetkeztében az ajánlás és a jelölés nincs képviselőcsoporthoz kötve, tehát nem frakciós jog, de a parlamenti politikai tagoltság és a frakciófegyelem következtében nyilvánvaló, hogy ezt a képviselők politikai orientációjuknak megfelelően gyakorolják. 53 A jelölés érvényességének az országgyűlési képviselők legalább egyötöde általi ajánlás formájában történő meghatározása felveti, hogy ezt az Országgyűlés összlétszámához (199 fő), vagy a ténylegesen betöltött képviselői helyek számához viszonyítva kell-e érteni. Mivel az országgyűlési képviselők egyötödéről van szó, és nem az Országgyűlés összlétszámáról, ezért az egyötöd kiszámításánál a ténylegesen betöltött képviselői helyek vehetők figyelembe. 54 E szabályozási megoldás lehetővé teszi a többes jelölést, de a szavazásnak nem akadálya, ha csak egyetlen jelölt ajánlására kerül sor. Ha viszont nincs egyetlen jelölt sem, akkor a szavazást sem lehet megtartani, mert nincs kire leadni a szavazatot. Fontos korlátot jelent az az előírás, hogy [m]inden országgyűlési képviselő egy jelöltet ajánlhat. Annak, aki több jelöltet ajánl, mindegyik ajánlása érvénytelen. 55 E rendelkezés határt szab a képviselők ajánlási lehetőségének, és szankcionálja a többszöri ajánlást. 56 b) A köztársasági elnök választására csak és kizárólag az Országgyűlés jogosult, más szerv ebben nem vehet részt, és az Országgyűlés e jogkörében nem is helyettesíthető. Az Országgyű- 53 Több frakció közösen is jelölhet köztársasági elnököt, illetve elvileg a képviselők vegyesen frakciók között átjárással is jelölhetnek. Ez utóbbinak azonban a politikai realitásokra tekintettel nincs nagy valószínűsége. 54 Függetlenül attól, hogy a képviselő részt vesz-e az Országgyűlés munkájában, vagy ebben pl. betegsége akadályozza. 55 Alaptörvény 11. cikk (2) bek. 4. és 5. mondat. E rendelkezések biztosítják egyfelől azt, hogy az országgyűlési képviselők ne élhessenek vissza az ajánlási joggal, másfelől pedig azt, hogy a köztársaságielnökjelöltek száma korlátozott legyen. Kovács: A köztársasági elnök o. 56 Az ajánlással a képviselő tehát elveszti a jogát arra, hogy (további) ajánlást adjon. Kovács: A köztársasági elnök o.

14 PETRÉTEI JÓZSEF: A KÖZTÁRSASÁGI ELNÖK MEGBÍZATÁSA 14 lés a köztársasági elnök megválasztásával választási funkcióját gyakorolja, 57 amelyet az Alaptörvény kizárólagos parlamenti hatáskör formájában rögzít. Ezt támasztja alá az az alaptörvényi rendelkezés is, amelyik az Országgyűlés jogkörének felsorolásában külön nevesíti a köztársasági elnök megválasztására vonatkozó jogosultságot (kötelezettséget). 58 Az Országgyűlés általi választás következtében a köztársasági elnök által gyakorolható közhatalmi jogosítványok demokratikus legitimációját is a parlament közvetett formában biztosítja. Az Országgyűlés általi választás következménye az is, hogy a köztársasági elnöki tisztséget betöltő személyről való döntés a parlamenti erőviszonyok pontosabban többségi viszonyok következtében alakul ki. 59 A jelenlegi megoldás a később részletesen tárgyalandó kétharmados szabály ellenére a parlamenti többségi viszonyokhoz kapcsolja az államfőt, mert bár elvileg működhet a minősített többségre vonatkozó szabály, de az eljárás sajátosságának következtében a megválasztáshoz az egyszerű többség is elegendő. 60 c) Az alaptörvényi szabályozás szerint a köztársasági elnököt az Országgyűlés öt évre vá- 57 A választási funkció szerint a parlamentnek az államélet működéséhez nélkülözhetetlen tisztségek betöltéséről is határoznia kell, ezért az Alaptörvény által megállapított keretek között jogosult ilyen irányú döntéseket hozni. Vö. Petrétei: Az alkotmányos demokrácia 311. o. 58 Vö. az Alaptörvény 1. cikk (2) bek. e) pontjával. 59 Az Alaptörvény olyan kétfordulós szavazási eljárást határoz meg, amely egyrészt a folyamatos államfői hatalomgyakorlás érdekében legfeljebb két nap alatt befejezni rendeli az eljárást, másrészt lehetővé teszi a szélesebb támogatottsággal rendelkező jelölt azonnali, illetve a többségi támogatással rendelkező jelölt második szavazási fordulóban történő megválasztását. Az Alaptörvény cikkéhez fűzött indokolás. 60 Ez egyben azzal a következménnyel is jár, hogy az államfő politikai önállóságának és a népnek ebbe az önállóságba vetett bizalma esélyét csak szűk körben engedi érvényesülni. Ez a legfőbb indoka annak, hogy a szakirodalomban a parlament általi választással szemben más választási lehetőséget vetettek fel. Lásd erről az A) II. pontot. lasztja. Ez a nyelvtani értelmezés alapján azt jelenti, hogy a megbízatási idő kezdete a megválasztás ténye, mivel döntően e tény keletkezteti (konstituálja) a megbízatását. A köztársasági elnök a tisztségét azonban csak akkor gyakorolhatja, ha hivatalba lép. Ennek idejét és feltételét két esetre vonatkozóan az Alaptörvény állapítja meg Egyrészt úgy, hogy a megválasztott köztársasági elnök a korábbi köztársasági elnök megbízatásának lejártakor léphet hivatalba. Amíg tehát a korábbi elnök hivatalban van, addig az új államfő nem léphet a helyére, nem gyakorolhatja az államfői feladat- és hatásköröket, meg kell várnia a korábbi köztársasági elnök hivatali idejének befejeződését, mert az Alaptörvény 10. cikk (1) bekezdése az ő számára szintén garantálja az öt év elteltét, mint megbízatásának időtartamát. - Másrészt az Alaptörvény azt is rögzíti, hogy a megválasztott köztársasági elnök a megbízatás idő előtti megszűnése esetén a választás eredményének kihirdetését követő nyolcadik napon lép hivatalba. Mindkét esetben feltétel azonban, hogy az újonnan megválasztott köztársasági elnök az Országgyűlés előtt vagyis a parlament plenáris ülésén 62 hivatalba lépését megelőzően esküt tegyen, 63 mert mint az Országgyűlés által megválasztott személynek (közjogi tisztségviselőnek) az Országgyűlés előtt esküt vagy fogadalmat kell tennie, 64 és erről okmányt kell aláírnia, 65 tehát ezek esküjének 61 Alaptörvény 11. cikk (6) bek. 62 E rendelkezésből az is következik, hogy a köztársasági elnök más szerv vagy személy előtt érvényesen nem tehet esküt. 63 Alaptörvény 11. cikk (6) bek. 64 Vö. az egyes közjogi tisztségviselők esküjéről és fogadalmáról szóló évi XXVII. törvény 1. - ával. Bár az Alaptörvény az eskütételt írja elő, a törvény a lelkiismereti meggyőződésre tekintettel lehetővé teszi a fogadalom letételét is évi XXVII. törvény 1. (2) bek. A korábbi Házszabály úgy rendelkezett, hogy a köztársasági elnök a megválasztása után az Országgyűlés előtt esküt tesz, és aláírja az esküokmányt [Hsz (5) bek.]. E rendelkezést azonban az Alkotmánybíróság mivel a Házszabály 132. (5) bekezdése olyan kérdéskörben szabályozott, amely nem tartozik az Országgyűlés működése, illetve tárgyalási rendje körébe,

15 PETRÉTEI JÓZSEF: A KÖZTÁRSASÁGI ELNÖK MEGBÍZATÁSA 15 lényeges kellékei. 66 A köztársasági elnök eskütételi kötelezettsége így az Alaptörvényen és ezzel összhangban törvényen alapul, amelyet az esküszöveg elmondásával és az esküokmány aláírásával teljesíti. 67 E rendelkezések alapján arra lehet következtetni, hogy a köztársasági elnöki tisztség betöltésének létrejötte a következő elemek teljesülésével történik: szükséges hozzá a megválasztás ténye, az eskü letétele és a hivatalba lépés. Az államfő megbízatását tehát a megválasztás ténye keletkezteti, de tisztsége gyakorlása csak akkor válik lehetővé, ha esküt tesz és hivatalba lép. Az eskütétel elmaradásának következményét és ezzel a hivatalba lépés feltételének elmulasztását azonban a köztársasági elnök esetében sem az Alaptörvény, sem törvény nem szabályozza pontosan, mert nem kellően tisztázza, hogy milyen összefüggés van a megváés ezzel a Házszabály túlterjeszkedett a korábbi Alkotmány 24. (4) bekezdésében foglalt felhatalmazáson alkotmányellenessé nyilvánította és megsemmisítette. 9/2008. (I. 31.) AB határozat. ABH , Mind az eskü szövege, mind az eskütétel eljárási szabályai (az elmondás és az okmány aláírása). Kovács: A köztársasági elnök o. Az esküokmány nincs ellenjegyzéshez kötve, ez az Alaptörvény 9. cikk (5) bekezdéséből nem is következik. Megjegyzendő azonban, hogy az évi I. törvény 7. -a a következő rendelkezést tartalmazta: A köztársasági elnök megválasztásáról és esküjének, illetőleg fogadalmának letételéről jegyzőkönyvet kell készíteni. Ezt a jegyzőkönyvet a köztársasági elnök is aláírja; aláírását a miniszterelnök ellenjegyzi. A jegyzőkönyvet a hivatalos lapban közzé kell tenni. 67 9/2008. (I. 31.) AB határozat. ABH , 162. Az Alkotmánybíróság megjegyezte, hogy az évi I. törvény, amely a köztársasági elnök eskü-, illetve fogadalom-tételi kötelezettségéről rendelkezett, az államfői eskü, illetve fogadalom szövegét is szabályozta. Az Alkotmány [és az Alaptörvény] ellentétben a magyar közjogi hagyományokkal és más európai államok alkotmányával csupán a köztársasági elnök eskütételi kötelezettségéről rendelkezik, az eskü szövegéről nem. ABH , 162. Kovács Virág megjegyzése szerint nem méltó, ha az esküszöveg egy egyszerű törvényben kap helyet. Kovács Virág: A köztársasági elnöki intézmény az Alaptörvényben. In: Alkotmányozás Magyarországon II. kötet (Szerk. Drinóczi Tímea Jakab András) PPKE JÁK PTE ÁJK, Budapest-Pécs o. Ráadásul az eskü szövege nem speciálisan a köztársasági elnök által leteendő eskü, mert az Országgyűlés által választott valamennyi közjogi tisztségviselőnek ugyanezt az esküt kell elmondania. Vö. Kovács: A köztársasági elnök o. lasztás ténye, az eskütétel és a hivatalba lépés között. 68 Az alaptörvényi szabályozásból egyértelműen következik, hogy a megválasztás önmagában még nem eredményezi a köztársasági elnöki tisztséghez kapcsolt feladat- és hatáskörök gyakorlását, ez csak a hivatalba lépéssel valósulhat meg. 69 Mivel ennek feltétele az eskü, 68 Az eskü letételének elmulasztására a korábbi Házszabály a 8. (4) bekezdésének előírásait rendelte megfelelően alkalmazni. Eszerint [a] képviselő az eskü letételéig és az esküokmány aláírásáig az alakuló ülés megtartásával szükségszerűen együttjáró feladatok elvégzésének kivételével nem vehet részt az Országgyűlés munkájában; tiszteletdíjra és költségtérítésre csak akkor jogosult visszamenőleg is, illetőleg kedvezményt akkor vehet igénybe, miután esküt tett. E rendelkezés értelmezéséből arra a következtetésre lehetett jutni, hogy a köztársasági elnök a hivatalba lépése előtt nem gyakorolhatja feladat- és hatáskörét, mivel ehhez az eskü letétele szükséges. Az idézett házszabályi előírásból az is következett, hogy az államfő tiszteletdíjra és költségtérítésre csak akkor jogosult visszamenőleg is, illetőleg kedvezményt akkor vehet igénybe, miután esküt tett. E házszabályi rendelkezés azonban amely az országgyűlési képviselőkre továbbra is hatályos az alkotmánybírósági megsemmisítés következtében a köztársasági elnökre már nem alkalmazható, helyette azonban nem született más szabályozás. 69 Az Alaptörvény szerint a hivatalba lépésnek nem minden közjogi tisztségviselő esetben feltétele az eskü letétele. Az Alaptörvény 16. cikk (4) bekezdésének 2. mondata szerint a miniszterelnök a megválasztásával hivatalba lép, 16. cikk (7) bekezdés 2. mondata pedig úgy rendelkezik, hogy a miniszter a kinevezésében megjelölt időpontban, ennek hiányában a kinevezésével lép hivatalba. A (8) bekezdés alapján a Kormány a miniszterek kinevezésével alakul meg. A (9) bekezdés ugyan kimondja, hogy a Kormány tagja az Országgyűlés előtt esküt tesz, de ennek időpontját nem határozza meg. Az eskütétel időpontjáról a évi XXVII. törvény rendelkezik, és eszerint az eskütételt a közjogi tisztségviselőnek a megválasztását követően kell az Országgyűlés előtt letennie, de hogy pontosan mikor és meddig teheti meg, a törvény nem állapítja meg. A kormánytagok jogállásáról szóló évi XLIII. törvény 41. (2) bekezdése sem határozza meg az eskütétel pontos idejét, pusztán annyit rögzít, hogy [a] kinevezett miniszter az Országgyűlés előtt az egyes közjogi tisztségviselők esküjéről és fogadalmáról szóló törvény szerinti szöveggel esküt tesz. E rendelkezésekből arra a következtetésre lehet jutni, hogy a Kormány amely a miniszterek kinevezésével alakul meg akkor is létrejön, ha a miniszterek még nem tesznek esküt. Az Alaptörvény és a hivatkozott törvények szintén nem rendelkeznek a kormánytagok eskütételi kötelezettsége elmulasztásának jogkövetkezményéről.

16 PETRÉTEI JÓZSEF: A KÖZTÁRSASÁGI ELNÖK MEGBÍZATÁSA 16 ezért letétele nélkül az elnök nem léphet hivatalba, 70 nem gyakorolhatja feladat- és hatáskörét, és nem jogosult a számára biztosított juttatásokra sem. 71 Nem egyértelmű azonban, hogy az eskütételre mikor kerül sor: nyilvánvaló, hogy ez csak a megválasztás után és a hivatalba lépés előtt történhet. Ebből következik, hogy a köztársasági elnök a megválasztás eredményének hivatalos megállapítását követően azonnal esküt tehet, 72 de ez nem kötelező a számára. 73 Mivel az új köztársasági elnöknek a korábbi államfő megbízatása megszűnése után kell hivatalba lépnie, ezért az esküt eddig le kell tennie. Ha pedig a korábbi köztársasági elnök megbízatása a megbízatási idejének lejárta előtt szűnik meg, az új elnök a választás eredményének kihirdetését követő nyolcadik napon lép hivatalba, ezért az eskü letételére a megválasztása és a hivatalba lépése közötti időtartam alatt van lehetősége: eddig az időpontig közjogi joghátrány nélkül bármikor esküt tehet. 74 Ha viszont az új köztársasági elnök az esküt valamilyen oknál fogva az adott időintervallumban mégsem teszi le, akkor nem léphet hivatalba, és helyette az államfői tisztséget az Országgyűlés elnöke helyettesítő jogkörben, de teljes feladat- és hatáskörrel gyakorolja. Az Alaptörvény ugyanis úgy rendelkezik, hogy a köztársasági elnök megbízatásának megszűnése esetén az új köztársasági elnök hivatalba lépéséig a köztársasági elnök feladat- és 70 Az Alkotmánybíróság szerint [a]z eskütételi kötelezettség az adott tisztség betöltésének feltétele, így az eskütétel elmulasztása az adott hivatal betöltésére van kihatással. 9/2008. (I. 31.) AB határozat. ABH , A Kejtv. azonban a hivatalba lépés kérdését nem szabályozza, kivéve az összeférhetetlenség megszüntetése szempontjából. Ez azért is furcsa, mert a köztársasági elnök jogállásának szabályozását a megbízatás megszűnésével összefüggésben részletezi, a jogállás keletkezéséről azonban nem szól. 72 Az Alkotmánybíróság szerint az eskütétel hagyományosan a választást lezáró ünnepélyes aktus, az eskü letételének elmulasztása viszont súlyos jogkövetkezményekkel jár. 14/2008. (II. 26.) AB határozat. ABH , Előfordulhat bár erre eddig nem volt példa, hogy a megválasztott jelölt nem tud jelen lenni a hivatalos eredmény kihirdetésénél, és így közvetlenül ezután nem tudja az esküt letenni. 74 Csink: i.m. 92. o. hatásköreit az Országgyűlés elnöke gyakorolja. 75 Felvetődik azonban a kérdés, hogy ha a megválasztott köztársasági elnök a megadott időtartam alatt eskütételi kötelezettségének nem tesz eleget, azaz nem léphet hivatalba, akkor ezt miként kell értékelni. A szakirodalomban az a nézet az uralkodó, hogy ha a köztársasági elnök nem tesz esküt addig, amíg az Alaptörvény szerint hivatalba kellene lépnie, ezt később sem pótolhatja. 76 Ameddig tehát az esküt nem teszi le, addig megbízatása el sem kezdődik, vagyis az eskütétel elmulasztása esetében a megbízatás még létre sem jött, továbbá az eskütételi kötelezettség nem teljesítése esetén lényegtelen, hogy arra a megválasztott köztársasági elnök önhibájából vagy azon kívül álló okból nem kerül sor. 77 Ezt az álláspontot bármennyire tetszetős is az alkotmányi szabályozás nem támasztja alá. Az Alaptörvény nem mondja ki, hogy az eskü letétele a tisztség betöltésének konstitutív feltétele volna, mert különben a megválasztást érvényteleníti, 78 sem pedig azt, hogy az eskü elmaradása a tisztség betöltésének megszűnését eredményezi. 79 Pusztán annyit rögzít, hogy az államfő hivatalba lépésének feltétele az eskü letétele, ezt a hivatalba lépéshez teljesíteni kell, azaz ennek elmaradása megakadályozza a hivatalba lépést, de a megválasztás tényét mint konstitutív aktust nem teszi meg nem történtté. Az eskü letételének mint deklaratív aktusnak az elmaradása pusztán annyi joghatással jár, hogy a megválasztott köztársasági elnök nem gyakorolhatja az e tisztséghez kapcsolt feladat- és hatásköröket, mert még nem lépett hivatalba. 80 Az esküből azonban nem vezethetők le a köztársasági elnök jogai és kötelességei: ezek 75 Vö. az Alaptörvény 14. cikk (1) bekezdésével. 76 Csink: i.m. 92. o. 77 Kovács: A köztársasági elnök 999. o. 78 A megválasztás érvényessége nem az eskü letételétől függ, hanem a választás Alaptörvényben megállapított szabályainak betartásától, az ott megállapított feltételek teljesítésétől. 79 Az Alaptörvény 12. cikk (3) bekezdése taxatíve felsorolja a megbízatás megszűnésének eseteit, és ezek között az eskü letételének elmulasztása mint megbízatást megszüntető ok nem szerepel. 80 A deklaratív aktus elmulasztása is eredményezhet jogvesztést, de ezt kifejezetten elő kellene írni.

17 PETRÉTEI JÓZSEF: A KÖZTÁRSASÁGI ELNÖK MEGBÍZATÁSA 17 nem az eskühöz, hanem a tisztséghez kapcsolódnak, és a hivatalba lépéssel válnak gyakorolhatóvá. Az eskü letétele nem határozza meg a hivatalba lépés időpontját sem, mert az eskütétel önmagában még nem eredményezi a hivatalba lépést, 81 ezt az Alaptörvény ugyanis pontosan megállapítja. Az eskü tehát felfüggesztő feltételként értelmezhető a megbízatás keletkezésénél annyiban, amennyiben a megbízatás kezdő időpontjának a hivatalba lépés minősül, de elmaradása esetére az Alaptörvény nem tartalmaz rendelkezést, és nem szabályozza azt a kérdést sem, hogy mi történik akkor, ha a köztársasági elnök a hivatalba lépés megadott időpontjáig nem tesz esküt. 82 Másként megfogalmazva a problémát: a hivatalba lépés adott időpontban történő elmaradása negligálhatja-e a megválasztás tényét, vagyis a tisztség valóban betöltetlennek minősül-e, vagy csak arról van szó, hogy a megválasztott államfő az eskü letételéig még nem tudja elfoglalni a hivatalát. Ha az első változat volna a helyes, akkor az Alaptörvénynek egyértelműen rögzíteni kellene, hogy ha a megválasztott köztársasági elnök a hivatalba lépéséig az eskü letételét elmulasztja, megbízatása megszűnik. 83 Ilyen rendelkezés azonban az Alaptörvényben nem található. E nélkül viszont a megválasztást nem lehet figyelmen kívül hagyni, mert ez azt jelentené, hogy a köztársasági elnök megbízatásának olyan új megszűnési oka volna, amelyet az Alaptörvény nem tartalmaz. 84 Ha viszont a tisztség betöltése a megválasztás mellett a hivatali eskü letételével keletkezik, akkor az Alaptörvénynek ezt egyértelműen meg kellene határoznia, mert az eskü ennek hiányában 81 Az eskü letételének időpontja ebből a szempontból nem releváns, mert ez bekövetkezhet közvetlenül a megválasztás után, de ez nem eredményezi az azonnali hivatalba lépést. 82 Csupán annyit rögzít, hogy az új köztársasági elnök hivatalba lépéséig a köztársasági elnök feladat- és hatásköreit az Országgyűlés elnöke gyakorolja. Alaptörvény 14. cikk (1) bek. 83 Pl. a cseh alkotmány 60. cikke egyértelműen fogalmaz: Ha a Köztársasági Elnök megtagadja az eskü letételét, vagy az esküt fenntartással teszi le, meg nem választottnak kell tekinteni. 84 Az Alaptörvény ilyen értelmezése a szövegkötöttségtől jelentős mértékben függetlenedne. nem lehet a megbízatás keletkezésének konstitutív feltétele. 85 Ha a tisztség betöltését a választás önmagában eredményezi, amely azonban nem jelenti a hivatalba lépést, akkor az eskü elmaradását tekintettel az Alaptörvényben megfogalmazott megbízatás megszűnésének okaira úgy kell értékelni, hogy bár az államfői tisztség betöltésre került, de a köztársasági elnök feladat- és hatáskörét nem képes gyakorolni. 86 Ennél az értelmezésnél az államfői tisztség betöltött ugyan, tehát van megválasztott köztársasági elnök, de egyfelől képtelen feladatainak ellátására, mert eskütétel hiányában nem léphet hivatalba, másfelől pedig okot adhat a tisztségtől való megfosztásra, ha az Alaptörvényt az előírt eskütételi kötelezettségét szándékosan megsérti. 87 Az utóbbi esetben ezért a megválasztott 85 Ebben az esetben is rendelkezni kellene azonban arról, hogy a megválasztást az eskü letételének hiányában miként kell értékelni. Pl. a bírák jogállásáról és javadalmazásáról szóló évi CLXII. törvény 22. -a írja elő a bíró eskütételi kötelezettségét, és ha a bíró a bírói esküt a törvényben megállapított határidőn belül nem tette le, a bírót fel kell menteni [90. d) pont]. A bírói tisztség betöltése tehát a kinevezéssel megtörténik, az eskü nem a kinevezés, hanem a tevékenység megkezdésének feltétele, és elmaradása a tisztségből történő felmentési ok. A legfőbb ügyész, az ügyészek és más ügyészségi alkalmazottak jogállásáról és az ügyészi életpályáról szóló évi CLXIV. törvény 16. (2) bekezdése szerint az ügyész szintén eskütételre kötelezett, és ha az ügyész az esküt a megadott időben nem teszi le, ügyészi szolgálati viszonya megszűnik. Az eskü tehát ebben az esetben sem a tisztség betöltésének feltétele, hanem elmaradása a megbízatás megszűnésének törvény erejénél fogva bekövetkező egyik oka. Az országgyűlési képviselők esetében pedig az eskü elmaradása szintén nem szünteti meg a megválasztás tényét, hanem csak az Országgyűlés munkájában való részvételt és a juttatások igénybevételét akadályozza meg. A képviselői megbízatás csak akkor szűnik meg, ha a képviselő egy éven keresztül nem vesz részt az Országgyűlés munkájában [Alaptörvény 4. cikk (3) bek. f) pont], de ez sem jelent automatikus megszűnési okot. Vö. az Alaptörvény 4. cikk (4) bekezdésével. 86 Hasonló a helyzet ahhoz, amikor a köztársasági elnök a Kejtv.-ben előírt vagyonnyilatkozat-tételi kötelezettségét elmulasztja: A vagyonnyilatkozattétel elmulasztása esetén a vagyonnyilatkozat benyújtásáig a köztársasági elnök tisztségét nem gyakorolhatja, javadalmazásban nem részesül. Kejtv. 6. (3) bek. 87 A szándékosság miatt azonban csak akkor, ha eskütételi kötelezettségének önhibájából nem tesz eleget.

18 PETRÉTEI JÓZSEF: A KÖZTÁRSASÁGI ELNÖK MEGBÍZATÁSA 18 köztársasági elnökkel szemben ha hivatalba lépéséig eskütételi kötelezettségének önhibájából nem tett eleget közjogi felelősségre vonás kezdeményezhető. Az előbbi esetben pedig a kialakult helyzetet úgy kell tekinteni, hogy a köztársasági elnök kilencven napot meghaladó időn át képtelen feladatköreinek ellátására, ezért az erre irányadó szabályok szerint a megbízatása megszűnhet. Ebből az értelmezésből az is következik, hogy ha az elnök az esküt önhibáján kívüli okból nem tette le, ezt kilencven napig még pótolhatja, 88 és így hivatalba léphet. 89 Az egyértelmű szabályozás érdekében az Alaptörvénynek rögzítenie kellene, 90 hogy a köztársasági elnököt az Országgyűlés öt évre választja, de megbízatását a hivatalba lépésének időpontjától kezdődően kell számítani 91 függetlenül attól, hogy a meghatározott időpontban ténylegesen hivatalba lépett-e és ha a hivatalba lépésre előírt határidőn belül az 88 A pótlás lehetőségéről azonban az Országgyűlés dönt, mert a parlament maga állapítja meg napirendjét. 89 Ez méltányolandó is, különösen akkor, ha az elődje megbízatási ideje idő előtt szűnik meg. Ilyenkor ugyanis az Országgyűlés amelynek harminc napon belül kell új államfőt választania ezt a választást akár az utolsó napon teljesítheti, és ehhez képest a megválasztott köztársasági elnöknek nyolc napon belül kellene esküt tennie, amelynek pl. betegsége vagy más önhibáján kívüli ok miatt nem biztos, hogy képes eleget tenni. Az eskü önhibán kívüli elmulasztásának pótlása arra tekintettel is indokolt, hogy a köztársasági elnöknek az Országgyűlés előtt kell esküt tennie. Előfordulhat azonban, hogy az Országgyűlés azt megelőzően feloszlatja magát, mielőtt a megválasztott köztársasági elnök letehetné az esküt. 90 Mintaként szolgálhatna pl. a cseh alkotmány 55. cikke, amely szerint [a] Köztársasági Elnök eskü letételével foglalja el hivatalát. A Köztársasági Elnök megbízatása öt évig tart, és az eskü letételének napján kezdődik. A lengyel alkotmány 128. cikk (1) bekezdése pedig úgy rendelkezik, hogy [a] köztársasági elnök megbízatási ideje hivatalának elfoglalásával kezdődik. 91 Ha a megbízatás a megválasztás tényétől kezdődően számítandó, akkor előfordulhat az a helyzet, hogy a megbízatási idő ami öt évre szól anélkül telik, hogy a köztársasági elnök feladat- és hatásköreit gyakorolhatná, mivel még nem tett esküt, és nem lépett hivatalba. esküt bármely okból nem teszi le, megbízatása megszűnik. 92 d) Az alaptörvényi szabályozás alapján az viszont kétséget kizáróan megállapítható, hogy ha a megválasztott köztársasági elnök a megkövetelt esküt letette, a meghatározott időpontban automatikusan hivatalba léphet, mivel számára nincs más tartalmi vagy formai feltétel meghatározva, azaz hivatalba lépése ex lege constitutionali bekövetkezik, függetlenül attól, hogy egyébként képes-e feladatés hatáskörei gyakorlására. 93 A hivatalba lépés alkalmából tartott beiktatási ceremónia ünnepélyes aktus, ennek elmaradása, vagy a hivatalba lépéshez képest későbbi időpontban történő megtartása a hivatalba lépésre nézve nem releváns, nincs joghatása. e) A köztársasági elnök megbízatási idejének meghosszabbítását az Alaptörvény nem teszi lehetővé. Ha az Országgyűlés feloszlott vagy a köztársasági elnök feloszlatta, és a köztársasági elnök öt évre szóló megbízatási ideje akkor telik le, amikor még az új Országgyűlés nem alakult meg, vagy ha az államfő megbízatása rendkívüli vagy szükségállapot idején jár le, akkor a köztársasági elnök helyettesítésére vonatkozó szabályt kell alkalmazni: a köztársasági elnök megbízatásának megszűnése esetén az új köztársasági elnök hivatalba lépéséig a köztársasági elnök feladat- és hatásköreit az Országgyűlés elnöke gyakorolja Amíg azonban ilyen rendelkezés nincs az Alaptörvényben, addig az eskü a tisztség betöltésének nem konstitutív feltétele, és az eskü elmaradása önmagában nem szünteti meg a megválasztás tényét. 93 Erre tekintettel is eltúlzottnak tűnik az Alaptörvény olyan értelmezése, amely az eskünek a megválasztás tényéhez képest sokkal erősebb konstitutív feltételt tulajdonít. Ha a hivatalba lépés független attól, hogy az államfő képes-e feladat- és hatáskörei tényleges gyakorlására, akkor az eskü letételének miért van olyan jelentősége, hogy ennek hiányában a megválasztást negligálni kellene. 94 Alaptörvény 14. cikk (1) bek. Az Országgyűlés elnöke e helyettesítési feladatának mindaddig eleget tehet, amíg az új Országgyűlés meg nem alakul, mert csak az alakuló üléssel amelyen meg kell választani az új Országgyűlés elnökét szűnik meg a megbízatása [ Az Országgyűlés megbízatása az alakuló ülésével kezdődik, és a következő Országgyűlés alakuló üléséig tart. Alaptörvény 3. cikk (1) bek. 1. mondat].

19 PETRÉTEI JÓZSEF: A KÖZTÁRSASÁGI ELNÖK MEGBÍZATÁSA 19 II. A köztársasági elnök választásának alaptörvényi feltételei 1. A választhatóság szabályozása 95 a) Az Alaptörvény szerint [k]öztársasági elnökké megválasztható bármely magyar állampolgár, aki a harmincötödik életévét betöltötte. 96 E rendelkezés tehát elvileg két együttes feltételt szab a köztársasági elnöki tisztség betöltéséhez. - Az első a magyar állampolgárság megléte. Az Alaptörvény egyértelművé teszi, hogy köztársasági elnökké kizárólag magyar állampolgár választható meg. 97 Az állampolgárság megléte a megválasztás feltétele, a jelölésé azonban legalábbis a nyelvtani értelmezés szerint még nem. 98 Az állampolgárság egyenlőségének elve alapján az állampolgárság meglétének ténye elegendő, és az állampolgárság nem függ attól, hogy ez mikor és milyen módon jött létre, vagyis mennyi ideje rendelkezik magyar állampol- 95 A választhatóság kapcsán előkérdésként tisztázandó, hogy ez mennyiben hozható összefüggésbe az országgyűlési képviselők megválasztására vonatkozó szabályokkal. Az Alkotmánybíróság szerint az Országgyűlés által megválasztandó egyes közjogi tisztségviselőkre nem az Alkotmány 71. -a [értelemszerűen az Alaptörvény 2. cikk (1) bekezdése] az irányadó. Vö. a 9/2008. (I. 31.) AB határozattal. ABH , Alaptörvény 10. cikk (2) bek. 97 A köztársasági elnöknek mint államfőnek, és mint a nemzet egysége kifejezőjének funkciója is indokolja, hogy e tisztséget olyan személy töltse be, aki a magyar állammal szoros kötelékben áll. Az Alaptörvény cikkéhez fűzött indokolás szerint [a] köztársasági elnöknek a nemzet egységét kifejező szerepe indokolttá teszi, hogy e tisztséget csak magyar állampolgár tölthesse be. 98 Az Alaptörvény a 10. cikk (2) bekezdésében egyfelől megválaszthatóságról rendelkezik, vagyis a megválaszthatóságot a szavazás és nem a jelölés jelenti, másfelől a 11. cikk (2) bekezdésében úgy rendelkezik, hogy a köztársasági elnök választását jelölés előzi meg, amiből az is következik, hogy a jelölést a megválasztás előtti szakasznak tekinti. Eme értelmezés mellett szól az is, hogy ha a jelölt állampolgársága vitatott, akkor a szavazásig a szükséges igazolással [a magyar állampolgárságról szóló évi LV. törvény (Ápt.) 10. ] ez tisztázható. gársággal, 99 illetve a magyar állampolgárságát keletkezéssel vagy megszerzéssel nyerte-e el. 100 A magyar állampolgárságról szóló törvény szerint ugyanis a magyar állampolgárok között az állampolgárság keletkezésének, illetőleg megszerzésének jogcíme alapján különbséget tenni nem lehet. 101 Nem kizáró feltétel az sem, ha a köztársasági elnökké megválasztandó személy a magyar mellett más állampolgársággal is rendelkezik, azaz kettős (vagy többes) állampolgár A második feltétel a meghatározott életkor betöltése. Az Alaptörvény a 35. életév betöltését szintén a megválasztásnál követeli meg: köztársasági elnökké az a magyar állampolgár választható meg, aki ezt az életkort betöltötte. Eszerint a jelölésnek még nem feltétele a 35. életév betöltése, csak a megválasztásnak, vagyis ezt a választás napjáig az országgyűlési szavazásig kell teljesíteni. 103 A megválasztás napjának azt az időpontot kell tekinteni, amelyet az Országgyűlés elnöke az elnökválasztásra kitűz. 104 b) A két választhatósági feltétel mellett amelyet az Alaptörvény a 10. cikk (2) bekezdésében maga határoz meg a harmadik feltétel ennek a cikknek a (3) bekezdéséből adódik. Esze- 99 Pl. a görög alkotmány 31. cikke legalább öt éves görög állampolgárságot ír elő, továbbá azt, hogy apai vagy anyai ágon görög felmenővel kell rendelkezni. 100 Pl. az USA alkotmányának II. cikkely 1. szakasz (5) bekezdése kimondja, hogy [e]lnökké csak olyan személy választható, aki az Egyesült Államok polgáraként született. Hasonló rendelkezést tartalmaz a litván alkotmány 78. cikk (1) bekezdése: Köztársasági Elnöknek bárki megválasztható, aki születéssel szerzett állampolgárságot ( ). A finn alkotmány 54. cikk (1) bekezdés 2. mondata pedig azt rögzíti, hogy [a] köztársasági elnök Finnországban született állampolgár. 101 Ápt. 1. (1) bek. 102 Pl. a lett alkotmány 37. cikk 2. mondata egyértelművé teszi, hogy [k]ettős állampolgár nem választható Köztársasági Elnöknek. 103 Az Alaptörvény megválaszthatóságról, nem pedig jelölésről rendelkezik. 104 Az Alaptörvény 11. cikk (1) bekezdés 2. mondata szerint [a] köztársasági elnök választását az Országgyűlés elnöke tűzi ki. A HHsz. 4. melléklet 1.4. pont 2. mondata szerint [a] házelnök a köztársasági elnök jelölésére vonatkozó ajánlások benyújtásának határidejéről az elnökválasztás időpontjának kitűzésekor tájékoztatja az Országgyűlést.

20 PETRÉTEI JÓZSEF: A KÖZTÁRSASÁGI ELNÖK MEGBÍZATÁSA 20 rint nem választható meg köztársasági elnökké az a személy, aki bár teljesíti a (2) bekezdésben foglalt feltételeket, de köztársasági elnökként már második alkalommal lenne újraválasztva. E rendelkezés nem kerülhető meg azáltal sem, hogy a jelölt harmadszori köztársasági elnökké választása érdekében második hivatali idejét idő előtt pl. lemondással megszünteti, mert ha már második alkalommal megválasztásra került, mindegy, hogy a tisztségét mennyi ideig töltötte be, illetve a megbízatása milyen okból szűnt meg. c) Megjegyzendő, hogy az Alaptörvény a köztársasági elnök választásánál nem követeli meg sem a büntetlen előéletet, sem az országgyűlési képviselők választásánál érvényesülő választójogot, 105 illetve választhatóságot, 106 mint feltételeket, amelyek e közjogi pozíció kiemelkedő jelentőségére tekintettel alapvető követelmények volnának. 107 Mivel a köztársasági elnök jogállását szabályozó törvény sem tartalmaz ilyen követelményeket, ezek nem tekinthetők a megválasztás feltételeinek. 108 Bár kicsi a valószínűsége, hogy olyan személyt jelölje- 105 Az Alaptörvény XXIII. cikk (6) bekezdése szerint [n]em rendelkezik választójoggal az, akit bűncselekmény elkövetése vagy belátási képességének korlátozottsága miatt a bíróság a választójogból kizárt. A bíróság bűncselekmény elkövetése miatt azt a személyt zárja ki a választójogból, akit a közügyektől eltiltott. Mivel a közügyektől eltiltott nem lehet hivatalos személy [Btk. 61. (2) bek. b) pont], és a köztársasági elnök a Btk. alapján hivatalos személynek minősül [Btk (1) bek. 11. a) pont], ezért a közügyektől eltiltott személy nem lehet köztársasági elnök. 106 Eszerint olyan 35. életévét betöltött magyar állampolgár is megválasztható köztársasági elnöknek, akinek nincs választójoga. Vö. Jakab: Az új Alaptörvény keletkezése 249. o. 107 Pl. a ciprusi alkotmány 40. cikke szerint elnök- és alelnökjelölt az a személy lehet, aki többek között nem vált bűncselekmény elkövetése miatt méltatlanná, és az illetékes bíróság a választójogát nem korlátozta, továbbá nem szenved olyan elmebetegségben, amely miatt az elnöki vagy alelnöki hivatal betöltésére alkalmatlan. 108 Más közjogi tisztségviselők esetében ezt a követelményt törvényi szinten rögzítik, mint pl. a miniszterelnöknél, a minisztereknél, az államtitkároknál [2010. évi XLIII. törvény 20., 41. (1) bek., 52. (1) bek.], és az alkotmánybíráknál [2011. évi CLI. törvény 6. (1) bek.]. nek államfőnek, aki büntetett előéletű, vagy nincs választójoga, de ez az eset nem is zárható ki. Az ilyen személy megválasztása viszont e tisztség tekintélyét rendkívüli mértékben csorbíthatja, és politikai támadások alapjául szolgálhat. 2. Az újraválaszthatóság kérdése Az újraválaszthatóságot az Alaptörvény abban a formában rögzíti, hogy [a] köztársasági elnököt e tisztségre legfeljebb egy alkalommal lehet újraválasztani. 109 Ez az előírás tartalmát tekintve egyértelmű. Azt mondja ki, hogy a köztársasági elnököt első hivatali idejének letelte után, minden további nélkül második hivatali időre meg lehet választani. Ez következik abból, hogy az Alaptörvény köztársasági elnökről rendelkezik, azaz olyan személyről, aki ezt a tisztséget éppen betölti. Nincs lehetőség viszont arra, hogy a köztársasági elnököt a második hivatali idejét követően még egy alkalommal újraválasszák, vagyis harmadik periódusra az államfői tisztséget folyamatosan betöltő személy nem választható meg. Ennek az alkotmányi rendelkezésnek a célja kézenfekvő: a kvázi monarchikus tisztség kialakulását kívánja megakadályozni, mert korlátozza az államfői tisztség betöltésének idejét, ami a temporális hatalommegosztás elvével is összhangban áll. Megjegyzendő azonban, hogy mivel az Alaptörvény köztársasági elnökről rendelkezik, ezért a harmadik periódusra történő megválasztás tilalma nem egyértelmű. Az Alaptörvény ugyanis csak a köztársasági elnök második újraválasztását tiltja meg, de azt nem rögzíti kétséget kizáróan, hogy aki már két egymást követő periódusban államfő volt, azt ne lehetne újra megválasztani e tisztségre akkor, ha már nem köztársasági elnök. Elfogadva azt a szakirodalmi álláspontot, hogy a köztársasági elnök legfeljebb tíz évig töltheti be ezt a tisztséget, 110 és az alkotmányozó akarata is erre irányult, 111 jelezni szükséges, hogy az 109 Alaptörvény 10. cikk (3) bek. 110 Kovács: A köztársasági elnök o. 111 Az Alaptörvény cikkéhez fűzött indokolás szerint az Alaptörvény a személyi hatalom fenntartá-