Biró András, jogtanácsos. A közigazgatási hatósági eljárás jelene és jövője - Könyvbemutatóval egybekötött szakmai konferencia

Átírás

1 97 Biró András, jogtanácsos A közigazgatási hatósági eljárás jelene és jövője - Könyvbemutatóval egybekötött szakmai konferencia A Magyar Ügyvédi Kamara impozáns Díszterme adott otthont október 9-én annak a konferenciának, amely a maga nemében egyedülállónak tekinthető az elmúlt évek konferenciái között. Egyedülálló mind témájában, mind jellegében. A közigazgatási hatósági eljárás egy olyan jogterület, amely nem áll a piaci konferencia és rendezvényszervező cégek tevékenységének célkeresztjében. Ebből következően ritkán kerül sor közigazgatási hatósági eljárási tárgyú konferenciára. A rendezvény egyedülálló volt abban a tekintetben is, hogy bemutatásra került Dr. Boros Anita, a Nemzeti Fejlesztési Minisztérium miniszteri főtanácsadója, illetve Nemzeti Közszolgálati Egyetem Közigazgatás-tudományi Kara egyetemi docensének új könyve, A közigazgatási hatósági eljárás kézikönyve címmel. A program levezető elnöke Dr. Tamás András, a Nemzeti Közszolgálati Egyetem professzor emeritusa volt. A rendezvény megnyitó előadásait Dr. Darák Péter, a Kúria elnöke, illetve Dr. Bánáti János, a Magyar Ügyvédi Kamara elnöke tartotta. Dr. Darák Péter elnök úr hosszan méltatta a könyvet és felhívta a figyelmet arra, hogy amennyiben a jogalkalmazó valamilyen új problémával szembesül, érdemes egy olyan, a konferencián is bemutatott könyvhöz hasonló, átfogó művet áttanulmányozni, amely a felmerülő kérdésre adandó válasz mellett egyéb kapcsolódó kérdésekre is rávilágít. Dr. Darák Péter hozzátette: a könyv hidat képez a közigazgatás-tudomány és a közigazgatási joggyakorlat között. Ez a könyv ugyanis integrálja az eddigi joggyakorlat és közigazgatás-tudomány már kimunkált és jól bevált tapasztalatait, úgy, hogy mellőzi a szükségtelenül hosszú elméleti fejtegetéseket, de a tudományos igénnyel olvasók számára is tartalmaz mondanivalót. Ez a szemlélet a mai magyar jogásztársadalomban különösen nagy segítséget jelent, a jogi kiadványok olvasóközönsége ugyanis két táborra osztható: az egyik elméleti megközelítésben is foglalkozik egy-egy jogággal, ismeri a legújabb külföldi szakirodalmat és maga is gyakran publikál, míg a másik a hazai tudományos műveket felhasználva igyekszik eligazodni a jogszabályok dzsungelében. A Kúria elnöke kiemelte, hogy a kézikönyv az esetjog bemutatása mellett a korábbi, hasonló tárgyú hazai műveket is feldolgozza ez az összegző szemlélet pedig különösen üdvözlendő, hiszen korábban nem egyszer volt tapasztalható, hogy neves szerzők elmentek egymás mellett. Dr. Bánáti János a Magyar Ügyvédi Kamara elnöke megnyitó előadásában kihangsúlyozta, hogy a jogalkalmazók és jelen esetben az ügyvédek számára is kiemelt jelentősége van az olyan műveknek, mint amilyen A közigazgatási hatósági eljárás kézikönyve. Ennek számos oka van: az ügyvédi kar a jogalkalmazói szféra részese és egyben a jogalkalmazói szféra egy sajátos szegmense. A közigazgatási hatóságok, mint az Állam megtestesítői jelennek meg az ügyfél szemében. Ez a viszony óhatatlanul magában rejti az aláfölérendeltség jellemzőit. Ebben a viszonyban a közérdek védelme és az ügyfél jogának, jogos érdekének a védelme egyaránt fellelhető. Az ügyvédi jogalkalmazásban elsődlegesen a mellérendeltség érvényesül az ügyféllel kötött polgári jogi szerződés keretein belül. A közigazgatási hatóság köteles a törvény rendelkezéseit betartani és betartatni. Az ügyvédi jogalkalmazásban az ügyvédnek ilyen lehetősége és kötelezettsége nincs. Ennek megfelelően került jogalkotói reparációra is az ügyvédi esküre vonatkozó ama korábbi szabályozás, mely a törvények betartatását írta elő. Immáron az ügyvédek ugyanarra esküsznek, mint sok száz éve.

2 98 Hasonlóképpen speciálisan alakulnak a felelősségi szabályok is: a hatóság pártatlanságát és felelősségének egyes szabályait számos jogforrás, így egyebek mellett az Alaptörvény is megfogalmazza. Az ügyvédi felelősség ugyanakkor egyfajta perszonális felelősség. Az ügyvédi jogalkalmazás néhány felvázolt speciális jellegzetessége mellett nem szabad megfeledkezni a kamarák közigazgatási hatósági tevékenységéről sem, mely során az ügyvédek élete tekintetében kiemelkedően fontos közigazgatási aktusok kibocsátására jogosultak, mint köztestületek. Különösképp ide sorolható a kamarai tagság megszüntetése. Dr. Boros Anita, A közigazgatási hatósági eljárás kézikönyvét Dr. Temesi István, a Nemzeti Közszolgálati Egyetem Közigazgatástudományi Kara tanszékvezető egyetemi docense mutatta be. Tanszékvezető úr elsőként bemutatta a szerző elmúlt tíz éves munkásságát. Kiemelte, hogy a szerző nemcsak a tudományos életben ért el kimagasló eredményeket, hanem a gyakorlati közigazgatásban is széles körű tapasztalatokat szerzett. Ennek okán már nem az első közigazgatási hatósági eljárási tanulmány vagy könyv szerzője. A kézikönyv valóban az elnevezésének megfelelő felépítésű: könnyen kezelhető, mellőzi a felesleges jogdogmatikai fejtegetéseket, gyakorlatorientált és úgy próbál a legfontosabb gyakorlati problémákra fókuszálni, hogy szakigazgatási területekről hoz példákat, jogeseteket és feldolgozza a Ket. hatályba lépését követően közzétett legfontosabb bírósági döntéseket. Ennek eredményeként egy több mint háromszáz bírói döntést és számos uniós bírósági ítéletet feldolgozó, gyakorlatorientált, probléma-centrikus művet tarthat a kezében az olvasó, mely mind a mindennapi jogalkalmazásban, mind a jogalkotásban, mind pedig az oktatásban elfoglalhatja méltó helyét a közigazgatási hatósági eljárásra vonatkozó szakirodalmi művek körében. A terjedelmi korlátokra figyelemmel, bizonyos részekkel a könyv nem tud részleteiben foglalkozni, hanem elsődlegesen az alapeljárás, a jogorvoslat és a végrehajtás szabályaira fókuszál, melyek a hatósági eljárás legfontosabb szabályait foglalják magukban. A Kiadó képviseletében Fodor Ferenc méltatta a kiadványt és elmondta, hogy céljuk a kézikönyv továbbfejlesztése annak érdekében, hogy még inkább alkalmazkodjanak a jogalkalmazói megrendelői kör igényeihez. Dr. Boros Anita megköszönve a könyv méltatását a Közigazgatási hatósági eljárás a tudomány szemszögéből címmel nyitotta a szakmai előadások sorát. Docens Asszony előadásában a közigazgatási hatósági eljárás hatékonyságáról, valamint a hatósági eljárás számára megmutatkozó kihívásokról beszélt: az ügyfelek évente több millió alkalommal érintkeznek a közigazgatási szervekkel, míg bírósági ügye az állampolgárok csak elenyésző százalékának van. Ebből következően nagyon fontos a közigazgatási eljárás szabályozása és annak gyakorlatban történő megfelelő megvalósulása. A hatékonyság szorosan összefügg a megfelelő ügyintézéshez való uniós alapelv érvényre jutásával, illetve a közigazgatás egyszerűsítésének nemzetközi és uniós jogi követelményével. A közigazgatási hatósági eljárás hatékonyságának egyes tényezői kapcsán az előadó górcső alá vette a hatályos szabályozás neuralgikus pontjait, az eljárási jogviszony alanyainak elvárásait, illetve a szabályozási problémák áthidalására szolgáló megoldási javaslatokat. A közigazgatási hatósági eljárásnak emellett új kérdésekre is választ kell adniuk. Ezek a kihívások új, rugalmas, könnyen reagáló hatóságokat és eljárást feltételeznek. Az új típusú problémák kapcsán az előadó utalt a természeti katasztrófákra, a nemzetközi és uniós eljárási kérdésekre, a demográfiai változásokra, továbbá a financiális problémák eredményezte kihívásokra, a transzparencia követelményének mind szélesebb körben történő érvényre juttatásának a követelményére, az állam és a hatóságok viszonyrendszerére.

3 99 A közigazgatási hatósági eljárás az Alkotmánybíróság szemszögéből címmel tartott előadást Dr. Kiss László alkotmánybíró, aki azokat az alkotmánybírósági határozatokat gyűjtötte össze, amelyek relevánsak a Ket. értelmezése tekintetében. Alkotmánybíró úr arra is rámutatott, hogy az Alkotmánybíróság az elmúlt évtizedekben jelentős jogértelmezési szerepet töltött be a közigazgatási hatósági eljárás területén is. Az Alkotmánybíróság megváltozott hatásköre ugyanakkor minden bizonnyal a továbbiakban csak korlátozottan teszi majd lehetővé a korábbi gyakorlat folytatását. Az Alkotmánybíróság elsődlegesen a különböző eljárási alapelvek értelmezésével segíti a közigazgatási jogalkalmazók munkáját. Ezek az alapelvek többnyire nem csak a közigazgatási hatósági eljárás, hanem más eljárásjogok számára is irányadók. Az alkotmánybírósági határozatok másik része ugyanakkor konkrét eljárási normához, vagy annak értelmezéséhez tapadnak: ilyennek tekinthető a hatásköri vita kapcsán az a megállapítás, mely szerint a vitának azonos ügyben kell fennállnia, vagy ide sorolható az előzetes értesítés tekintetében az ügyfélcentrikusság alapelvének értelmezése, de akár a szabad bizonyítás terjedelmének meghatározása vagy a költségviselés szabályainak hiányosságai okán elfogadott alkotmánybírósági határozatok is. Az ügyészség szemszögéből Dr. Gerencsér Balázs Szabolcs, a Legfőbb Ügyészség ügyésze vizsgálta a közigazgatási hatósági eljárást. Ügyész úr bemutatta az ügyészség új típusú hatósági eljárásban betölthető szerepének legfontosabb szabályait, rávilágítva az uniós és a nemzetközi természetű, büntetőjogon kívüli ügyészségi funkciókra. Az ügyészség egyéb közérdekvédelmi feladatai körében törvényességi ellenőrzés keretében vizsgálhatja a közigazgatási hatósági döntések jogszerűségét és bizonyos kereteken belül ügyészi fellépéssel élhet, melynek eredményeként végső soron peres féllé is válhat a közigazgatási határozatok bírósági felülvizsgálata során. A délután folyamán a jogalkalmazói szegmens leginkább érintett köre, a járási hivatalok, a kormányhivatalok és a jegyzői hatáskörök kapcsán kerültek feldolgozásra a közigazgatási hatósági eljárás szabályai. A közigazgatási hatósági eljárás a jogalkalmazók (a kormányhivatalok) szemszögéből címmel Dr. Kiss Elek igazgató a Szabolcs Szatmár Bereg megyei kormányhivatal képviseletében foglalta össze a Ket. és a kormányhivatali munka legfontosabb összefüggéseit. A kormányhivatalok január 1-jétől kezdték meg működésüket, mint a kormány általános hatáskörű területi államigazgatási szervei. Székhelyük a megyeszékhelyeken van, a főváros és Pest megye esetében egyaránt Budapesten. A hivatalt kormánymegbízott vezeti, akit a közigazgatási és igazságügyi miniszter javaslatára a miniszterelnök nevez ki és ment fel. A kormányhivatal hivatalszervezetét főigazgató vezeti, aki helyettesíti a kormánymegbízottat távolléte vagy akadályoztatása esetén. A főigazgató munkáját általános helyettesként az igazgató segíti. A kormányhivatal közvetlenül a kormánymegbízott vezetése alatt álló szervezeti egységekből, a törzshivatalból és az ágazati szakigazgatási szervekből áll. A törzshivatal és a szakigazgatási szervek szervezetileg főosztályokra és osztályokra tagolódnak. A kormányhivatal államigazgatási hatósági jogkört gyakorol, melynek keretében a különböző ügyekben első vagy másodfokon jár el. A kormányhivatal hatáskörébe különböző államigazgatási hatósági ügyek tartoznak. Az első fokú hatáskörök közé tartozik a kisajátítási eljárás, bányaszolgalmi jog alapítása iránti eljárás, útlejegyzés, korlátozási kártalanítás, stb. Másodfokon jár el a jegyző a járási hivatal hatáskörébe tartozó azon ügyekben, ahol jogszabály nem jelöl ki más államigazgatási szervet felügyeleti, fellebbezés elbírálására jogosult szervként. Másodfokon jár el például a helyi adók (építményadó, telekadó, magánszemély kommunális adója, talajterhelési díj, helyi iparűzési és idegenforgalmi adó) és a belföldi rendszámú gépjárművek adója

4 100 ügyében, ha a település, a fővárosban a fővárosi (helyi iparűzési adó), illetőleg a kerületi önkormányzat jegyzője jár el. Emellett az anyakönyvvezető anyakönyvi bejegyzés iránti kérelmet elutasító vagy a házasságkötésnél való közreműködést megtagadó határozata, illetve a jegyző anyakönyvi igazgatási ügyekben hozott határozatai elleni fellebbezést másodfokon a kormányhivatal bírálja el. A kormányhivatalok Építésügyi és Örökségvédelmi Hivatala bírálja el többek között például az önkormányzat jegyzője, illetve a Járási Hivatal Építésügyi Hivatala (elsőfokú építésügyi hatóság) építésügyi hatósági ügyben hozott döntése (határozata, végzése) elleni fellebbezéseket is. A kormányhivatal kiterjedt hatáskörökkel rendelkezik emellett a telepengedélyezési és a kereskedelmi hatósági tevékenység kapcsán is. A jegyző a bejelentéshez kötött tevékenységeket ugyanis bizonyos esetekben a működési engedély megadásával egyidejűleg nyilvántartásba veszi és igazolást ad ki. Az eljárás során hozott tiltó határozat, illetve az engedélyköteles kereskedelmi tevékenység esetén hozott döntés elleni fellebbezést az illetékes kormányhivatal bírálja el. Az előbbiekből következően a kormányhivatal mind első fokú, mind másodfokú szervként napi kapcsolatban áll a Ket.-tel, ezért igazgató úr üdvözölte a jogalkalmazók számára is hasznos, könynyen kezelhető kézikönyv kiadását. A járási hivatalok szemszögéből Dr. Józsa Zsanett a Nagykanizsai Járási Hivatal vezetője mutatta be a járási hivatali munka és a hatósági eljárás kapcsolódási pontjait. Hivatalvezető asszony rámutatott arra, hogy a járási hivatalok jogalkalmazói tevékenysége során mind a Ket., mind a szakigazgatási normák kiemelt jelentőséggel bírnak. A járási hivatalok felállításának elsődleges célja éppen ezeknek a szabályoknak az egységes értelmezése és az ügyfelek igényeinek lehető legszélesebb körű kiszolgálása volt. Elsősorban okmányirodai feladatokat, a gyermekvédelmi és gyámügyeket, valamint egyes szociális, környezetvédelmi, természetvédelmi igazgatási ügyek intézését vették át a településektől a január 1. napjával megalakult járási hivatalok. Az azonos szabályok mentén lefolytatható eljárásokkal hatékonyabb, racionálisabb ügyintézés valósulhat meg országszerte. A járási hivatalok feladata a megyei szintnél alacsonyabb szinten intézendő államigazgatási feladatok ellátása. Erre való figyelemmel azok az ügyek maradtak a jegyzőknél, amelyekhez a helyi viszonyok ismerete elengedhetetlen, vagy érvényesülhet a helyi mérlegelési lehetőség is pl.: birtokvédelmi ügyek. Az előadó elmondta, hogy a törzshivatalon belül az okmányirodai munka és a Hatósági Osztály tevékenysége emelendő ki. Emellett hatósági hatásköröket gyakorolnak a járási hivatalokhoz telepített különböző szakigazgatási szervek is, mint például a földhivatalok, a gyámhatóságok, az építési és örökségvédelmi hatóságok, a népegészségügyi hatóság, vagy a munkaügyi kirendeltségek. A területi közigazgatási reform egyik célja az egyablakos ügyintézés biztosítása a folyamatosan bővülő számú, felállításra kerülő kormányablakok szervezeti keretein belül, melynek akadálymentes működése és a szakszerű szakemberállomány rendelkezésre állásának biztosítása érdekében folyamatosan folynak a továbbképzések. A jegyzői jogalkalmazói munka egyes kérdésköreivel foglalkozott Kiss Anita Budapest Főváros III. Kerület, Óbuda-Békásmegyer Önkormányzat jegyzője, aki elmondta, hogy a közigazgatási reform keretében létrehozott járási hivatalok kialakításával számos hatáskör átkerült ugyan a járási hivatalokhoz, azonban számos olyan hatáskör, amely helyi szabályozáshoz kapcsolódik, mérlegelési jogkörbe tartozik, a települési jegyzőnél maradt. A jogalkalmazói problémák tekintetében jegyző asszony rámutatott arra is, hogy nehézséget jelentett az Áe. a Ket., majd a Ket.- Novella alapján párhuzamosan folyó eljárások lefolytatása, azonban az idő

5 101 előrehaladtával a korábbi ügyek fokozatosan kikopnak a jogalkalmazásból. Az előadó előadásában kiemelte a legfontosabb jegyzői hatáskörbe tartozó ügytípusokat: az építéshatósági eljárásban sokáig problematikus volt az ex lege ügyfelek eljárásbeli kezelése. A tárgykörben elfogadott tavalyi szabályozás ugyanakkor szűkítette az ügyfél fogalmát. Problematikus ugyanakkor ez elektronikus és a papír alapján folyó párhuzamos eljárások követése és az új szabályozás bizonyos hiányosságai. A kereskedelmi hatósági tevékenység tekintetében speciális szabályozás érvényesül, ugyanis a szolgáltatási törvény rendelkezései lesznek elsődlegesek és a Ket. csak annyiban alkalmazható, amennyiben a szolgáltatási törvény valamely eljárási kérdést nem szabályoz. Sajnos a szóban forgó hatósági tevékenységhez kapcsolódó anyagi jogi szabályok változása sem kedvez az egyértelmű jogalkalmazásnak. Az adóigazgatási eljárások esetében a legproblematikusabb terület jó ideig az adó végrehajtási eljárás volt, de a végrehajtási törvény III. fejezetének Ket. végrehajtási fejezetébe való átemelésével feloldódott a probléma. A birtokvédelmi ügyek kapcsán jegyző aszszony kiemelte, hogy a Ket. és a vonatkozó kormányrendelet speciális szabályrendszert alkotnak, számos olyan problémával (pl. a nem fizető bérlővel szemben támasztható igények), melyek megoldására nem ad lehetőséget a vonatkozó jogforrások rendszere. Jegyző asszony arra is felhívta a figyelmet, hogy bizonyos szociális ellátások tekintetében (közgyógyellátás és ápolási díj) megosztott hatásköröket gyakorolnak a jegyzők és a járási hivatalok, mely számos problémát okoz mind az ügyfelek, mind az eljáró hatóságok számára. A jogalkalmazók sorát az ügyvédi jogalkalmazás zárta: Dr. Jámbor Attila ügyvéd elsősorban az építéshatósági eljárás új szabályairól és egyes jogalkalmazási problémákról tájékoztatta az egybegyűlteket. Ügyvéd úr felhívta a figyelmet arra, az építéshatósági eljárás új szabályrendszere némiképp eltér a korábban megszokottól: a korábban említettekhez csatlakozva az előadó kiemelte, hogy kiterjedtebb lett a jogforrások köre, változott az ügyfél fogalma, bizonyos esetekben a polgármester az eljáró hatóságot kötő véleményt bocsát ki, változtak az eljárás megindulásáról szóló értesítés szabályai. Ügyvéd úr rámutatott néhány ellentmondásra az új szabályok és a Ket. rendelkezései, így például a fellebbezési jogról való lemondó nyilatkozat előterjesztése már az alapkérelem előterjesztésekor, a fellebbezés tartalma, a használatbavételi eljárás megindulása, vagy a hatósági bizonyítványra vonatkozó építési illetve általános eljárási szabályok viszonya kapcsán. A szakmai konferenciát Dr. Fábián Adrián, a Pécsi Tudományegyetem Állam- és Jogtudományi Karának tanszékvezető egyetemi docense zárta A közigazgatási hatósági eljárás és az ágazati szakigazgatási normák viszonya c. előadásával. Tanszékvezető úr előadásában felhívta a figyelmet arra, hogy a Ket. meglehetősen tágra nyitotta a kaput a speciális ágazati jogszabályok jogalkotói számára. Ötvennégy esetben szól a Ket. az eltérő vagy az eltérően, huszonnyolc esetben pedig a másként való szabályozás lehetőségéről. Ehhez kapcsolódnak még a privilegizálási és a szubszidiaritási szabályok is, tehát összességében több mint száz esetben lehet eltérni a Ket. százhetvenhét szakaszától. Ebből következően egyetértett tanszékvezető úr Boros Anita arra vonatkozó kérdésével, mely szerint valóban megkérdőjelezhető a Ket. általános eljárási kódex jellege. Az előadó utalt a korábban elhangzott előadásokra és bizonyos jogalkotási hibákra vagy hiányosságokra: ilyen például a fellebbezésre vonatkozó indokolási kötelezettség előírása az építéshatósági eljárásban, mely a fellebbezési eljárásban ama szabály fényében, mely szerint a fellebbezési kérelemben fog-

6 102 laltak nem kötik a másodfokon eljáró hatóságot, meglehetősen feleslegesnek tűnik. A jegyző asszony által nevesített párhuzamos hatáskörök gyakorlása tekintetében tanszékvezető úr kifejtette, hogy a Ket. már most is tartalmaz megoldást arra, ha esetleg az ügyfél nem a megfelelő helyen terjeszti elő a kérelmét. Erre való figyelemmel szükségtelennek tűnik az említett eljárások kapcsán a hatóságok egymásra várása okán kialakított új eljárásrendi szabályok lefektetése. A birtokvédelmi szabályok tekintetében egy alapvető hibára hívta fel az előadó a figyelmet: a birtokvédelmi szabályokat meghatározó kormányrendeleti szabályban megfogalmazott Ket. kizárási klauzula megfogalmazására nincs törvényi felhatalmazás. Összességében egy rendkívül színvonalas konferenciának lehettünk részesei, ahol a jogalkalmazói szférában, a tudomány területén és a hatósági eljárásban egyébként meghatározó szerepet játszó szervek képviselőit hallhattuk. Sajnálatos, hogy a jogalkotó részéről nem hallhattunk előadást. Az bizonyos, hogy mind a jogalkotó, mind a jogalkalmazók számára hasznos rendezvényt zártunk és a közigazgatási hatósági eljárással foglalkozók egy hiánypótló szakirodalmi művel lettek gazdagabbak. Gratulálunk a szerzőnek és az előadóknak!