TÁJÉKOZTATÓ az európai uniós támogatások 2008. évi felhasználásának ellenőrzéséről 0933 J/10541 2009. szeptember
2. Államháztartás Központi Szintjét Ellenőrző Igazgatóság 2.4 Koordinációs Főcsoport Iktatószám: VE-03-031/2009. A tájékoztató elkészítését felügyelte: Bihary Zsigmond főigazgató A tájékoztató összeállításáért felelős: Dr. Becker Pál általános főigazgató-helyettes A tájékoztató összeállításában részt vettek: Bartolák Márta mb. osztályvezető Laczkovich Rita számvevő Jelentéseink az Országgyűlés számítógépes hálózatán és az Interneten a www.asz.hu címen is olvashatóak.
TARTALOMJEGYZÉK BEVEZETÉS 7 A. UNIÓS KITEKINTÉS A 2007-ES ADATOK TÜKRÉBEN 9 B. ÖSSZEGZŐ ÉRTÉKELÉS, KÖVETKEZTETÉSEK 17 1. Magyarország és az EU pénzügyi kapcsolatai 17 1.1. Magyarország és az EU pénzügyi kapcsolatai 2004-2008 között 17 1.2. Magyarország és az EU pénzügyi kapcsolatai 2008-ban 18 1.3. Az Európai Bizottság által közvetlenül kezelt források 21 2. Az uniós támogatások hazai feltételrendszerének bemutatása 21 2.1. Az uniós támogatások hazai intézményrendszere 21 2.2. Az uniós támogatások hazai ellenőrzési rendszere 24 2.3. Az uniós támogatások hazai nyilvántartási rendszerei 28 2.3.1. Egységes Monitoring Információs Rendszer 28 2.3.2. Országos Támogatási Monitoring Rendszer 29 2.3.3. Integrált Igazgatási és Ellenőrzési Rendszer 29 2.3.4. Számviteli és nyilvántartási rendszerek 30 2.4. Szabálytalanság-kezelés 32 3. Az Európai Uniós források felhasználásával kapcsolatos, a 2008-as évre vonatkozó ellenőrzések legfontosabb megállapításai, következtetései 34 3.1. A 2000-2006-os programozási periódus támogatásai 34 3.1.1. Nemzeti Fejlesztési Terv 34 3.1.2. Közösségi kezdeményezések 39 3.1.3. Kohéziós Alap 41 3.1.4. Schengen Alap 44 3.1.5. PHARE és Átmeneti Támogatás 44 3.1.6. Az EGT és Norvég Finanszírozási Mechanizmusok program 45 3.2. A 2007-2013-as programozási periódus támogatásai 46 3.2.1. Új Magyarország Fejlesztési Terv 46 3.2.2. Nemzetközi együttműködési támogatások 51 3.2.3. Szolidaritási és migrációs alapok 54 3.2.4. Svájci-Magyar Együttműködési Program 55 3.3. Agrártámogatások 56 3.3.1. Az agrártámogatások finanszírozási és intézményrendszere 56 3.3.2. Az agrártámogatások hazai ellenőrzési rendszere 57 3.3.3. SAPARD 63 1
MELLÉKLETEK 1. sz. Európai Uniós költségvetési kapcsolatok 2. sz. A Magyar Köztársaság 2008. évi költségvetésének végrehajtásáról szóló törvényjavaslatban megjelenő EU-támogatások és a hozzájuk kapcsolódó hazai finanszírozás összege 3. sz. Az EU-költségvetés szerkezeti változásai a 2000-2006-os és a 2007-2013-as költségvetési periódus között 4. sz. A mezőgazdasági támogatások szerkezeti változásai a 2000-2006-os és a 2007-2013-as költségvetési periódus között 5. sz. A Tájékoztató alapjául szolgáló, 2008. évre vonatkozó ellenőrzések és öszszefoglalók FÜGGELÉK 1. sz. Az uniós támogatások 2008. évi felhasználásának ellenőrzéséről szóló Tájékoztató összegző értékelés, következtetések fejezetében foglaltak részletes bemutatása 2
RÖVIDÍTÉSEK JEGYZÉKE ÁROP ÁSZ AVOP DDOP EGT (FM) EHA EKOP EMIR EMOGA EMGA EMK EMVA ENPI ERFA ESZA ETE EU FEUVE FVM GDP GNI GOP GVOP HEFOP HOP HOPE IH IIER IMIR INTERACT IPA IRM ISPA ISZ JEREMIE KA KEHI Államreform Operatív Program Állami Számvevőszék Agrár- és Vidékfejlesztési Operatív Program Dél-dunántúli Operatív Program Európai Gazdasági Térség (Finanszírozási Mechanizmus) Európai Halászati Alap Elektronikus Közigazgatás Operatív Program Egységes Monitoring Információs Rendszer Európai Mezőgazdasági Orientációs és Garancia Alap Európai Mezőgazdasági Garancia Alap Egységes Működési Kézikönyv Európai Mezőgazdasági Vidékfejlesztési Alap European Neighbourhood Partnership Instrument Európai Szomszédsági és Partnerségi Eszköz Európai Regionális Fejlesztési Alap Európai Szociális Alap Európai Területi Együttműködés Európai Unió folyamatba épített előzetes és utólagos vezetői ellenőrzés Földművelésügyi és Vidékfejlesztési Minisztérium Gross Domestic Product (Bruttó Hazai Termék) Gross National Income (Bruttó Nemzeti Jövedelem) Gazdaságfejlesztés Operatív Program Gazdasági Versenyképesség Operatív Program Humánerőforrás-fejlesztési Operatív Program Halászati Operatív Program Halászati Orientációs Pénzügyi Eszköz Irányító Hatóság Integrált Igazgatási és Ellenőrzési Rendszer INTERREG Monitoring és Információs Rendszer INTERREG Animation Cooperation and Transfer INTERREG ösztönzés, együttműködés és átadás Instrument for Pre-Accession Assistance Előcsatlakozási Támogatási Eszköz Igazságügyi és Rendészeti Minisztérium Instrument for Structural Policies for Pre-Accession (Strukturális Politikák Csatlakozás Előtti Eszköze) Igazoló Szerv Joint European Resources for Micro to Medium Enterprises (Közös európai források a kis- és középvállalkozásoknak) Kohéziós Alap Kormányzati Ellenőrzési Hivatal 3
KEOP Környezet és Energia Operatív Program KESZ Kincstári Egységes Számla KH Kifizető Hatóság Kincstár Magyar Államkincstár KIOP Környezetvédelmi és Infrastruktúra Operatív Program KKK-KIKSZ Közlekedésfejlesztési Koordinációs Központ Közlekedésfejlesztési Integrált Közreműködő Szervezet KMOP Közép-magyarországi Operatív Program KÖZOP Közlekedés Operatív Program KPSZE Központi Pénzügyi és Szerződéskötési Egység KSZ Közreműködő Szervezet KvVM FI Környezetvédelmi és Vízügyi Minisztérium Fejlesztési Igazgatósága LEADER Liaison Entre Actions pour le Developpement de l Economie Rurale (Akciók a vidék gazdaságfejlesztéséért) MK Működési Kézikönyv MVH (BEF) Mezőgazdasági és Vidékfejlesztési Hivatal Belső Ellenőrzési Főosztály PM NAO Iroda National Authorising Office Pénzügyminisztérium Nemzeti Programengedélyező Iroda NFGM Nemzeti Fejlesztési és Gazdasági Minisztérium NFT Nemzeti Fejlesztési Terv NFÜ BEF Nemzeti Fejlesztési Ügynökség (Belső Ellenőrzési Főosztálya) NVT Nemzeti Vidékfejlesztési Terv NYDOP Nyugat-Dunántúli Operatív Program OLAF KI Office Européen de Lutte Anti-Fraude (Európai Csalásellenes Hivatal) Koordinációs Iroda OP Operatív Program OTMR Országos Támogatási Monitoring Rendszer PM Pénzügyminisztérium RFÜ Regionális Fejlesztési Ügynökség ROP Regionális Fejlesztés Operatív Program SA Strukturális Alapok SAPARD Special Accession Programme for Agriculture and Rural Development (Különleges Előcsatlakozási Program a Mezőgazdaság és Vidékfejlesztés támogatására) SAPS Single Area Payment Scheme (Egyszerűsített Területalapú Támogatás) SzMSz Szervezeti és Működési Szabályzat TÁMOP Társadalmi Megújulás Operatív Program TEN-T Trans-European Transport Network (Transzeurópai Közlekedési Hálózat) TIOP Társadalmi Infrastruktúra Operatív Program TS Technikai Segítségnyújtás 4
ÚMFT ÚMVP VOP VP KEP VPOP Zárszámadás Új Magyarország Fejlesztési Terv Új Magyarország Vidékfejlesztési Program Végrehajtás Operatív Program Vám- és Pénzügyőrség Központi Ellenőrzési Parancsnoksága Vám- és Pénzügyőrség Országos Parancsnoksága Jelentés a Magyar Köztársaság 2008. évi költségvetése végrehajtásának ellenőrzéséről 5
BEVEZETÉS BEVEZETÉS A 2008. év Magyarország számára a 2007-2013-as EU költségvetési periódus második évét, a 2000-2006-os EU költségvetési periódus vonatkozásában az uniós források felhasználásának maximalizálására való törekvés mellett a program pénzügyi zárásra való felkészülés évét, illetve az előcsatlakozási alapok szempontjából a pénzügyi zárást követő fenntartási időszak megkezdését jelentette. Ebből eredően Magyarország és az EU támogatás-felhasználással öszszefüggő kapcsolatát a 2007-2013-as EU költségvetési periódus szempontjából a megfelelőségi vizsgálatok többségének sikeres lezárását követően a programok és az uniós forráslehívások fokozatos beindulása, a 2000-2006-os EU költségvetési periódus vonatkozásában a kifizetések és a forráslehívások kedvező alakulása mellett a kitűzött program célok változó teljesülése jellemezték. Az Európai Unió részéről már 2003-ban felmerült az igény, hogy az Európai Számvevőszék és a nemzeti számvevőszékek évenként készítsenek áttekintő értékelést az európai uniós pénzeszközök hasznosításának ellenőrzési tapasztalatairól. Az Európai Uniós országok számvevőszékeinek elnökeiből álló Kapcsolattartó Bizottság a 2005. évi stockholmi ülésén megerősítette, hogy az EU tagállamok parlamentjeinek saját, illetve a tagállamok közös érdekében áll az EU Alapok ellenőrzésének fejlesztése. Ennek egyik lényeges eleme, hogy a független nemzeti számvevőszékek készítsenek jelentést az EU pénzeszközök tárgyévi tagállami felhasználásáról és a gazdálkodás fejlesztéséről. Ez közvetve és közvetlenül is hozzájárulhat az EU költségvetés hatékonyabb, átláthatóbb felhasználásához. Egyetértve a Kapcsolattartó Bizottság szándékával fokozatosan bővülő körben 2008-ra már kilenc ország készített összefoglalót az uniós források tagállami felhasználásának tapasztalatairól. Az Állami Számvevőszék 2004 óta aktívan közreműködik az uniós pénzeszközök tagállami felhasználásáról szóló számvevőszéki jelentések módszertanának kidolgozásában. Az e célból létrehozott munkacsoport 2009. évi ülésének az ÁSZ adott otthont. A munkacsoport az uniós pénzfelhasználásról szóló jelentéseken túlmenően a téma feldolgozását, valamint a tagállamok összehasonlíthatóságát elősegítő sablonok és útmutatók kidolgozását vitatta meg. A Tájékoztató összhangban a Kapcsolattartó Bizottság törekvéseivel, valamint az Állami Számvevőszék (ÁSZ) 2004. évi tevékenységéről szóló jelentés elfogadásáról szóló 43/2005. (V. 26.) OGY határozat 4. pontjában előírtakkal 1 az előzőekben vázolt körülmények között kívánja bemutatni Magyarország európai uniós pénzügyi kapcsolatait és a támogatásokkal kapcsolatos ellenőrzések 2008-as tapasztalatait. 1 az Állami Számvevőszék a teljes uniós pénzfelhasználás gyakorlatáról átfogó képet adjon, ennek keretében az uniós forrásokkal összefüggő pénzmozgások ellenőrzését végző hazai szervezetek munkáját szakmai szempontból áttekintse és mutassa be az ellenőrzések tapasztalatait. 7
BEVEZETÉS Az egyes témakörök bemutatása során a 2008. évhez kapcsolódó információkat és adatokat, illetve ellenőrzési megállapításokat helyezzük a középpontba, azonban az átfogó kép kialakítása érdekében szükség szerint történeti áttekintést adunk, illetve kitekintünk a 2009. évi aktuális eseményekre, fejleményekre. A tagállami beszámolók és adatszolgáltatások feldolgozásán alapuló éves jelentéseket az Európai Bizottság a tárgyévet követő második év elején teszi közzé, ennek következtében a nemzetközi összehasonlító adatok jelen Tájékoztatónk elkészítésének időpontjában csak 2007. évre vonatkozóan állnak rendelkezésre. A tavalyihoz hasonlóan a Tájékoztató kitér azon 2008-ban érvényben lévő hazai és nemzetközi jogszabályokra, amelyek meghatározták az EU-támogatások felhasználásában közreműködő intézményrendszer működését és ellenőrzési tevékenységét. Átfogó képet ad a különböző szervezetek feladat- és hatásköréről, az ellenőrzések során betöltött szerepükről. Az átláthatóság érdekében bemutatja Magyarország EU költségvetésbe történő befizetéseit, továbbá a Magyar Köztársaság központi költségvetésében megjelenő és a költségvetésen kívüli tételként szereplő támogatások és az Uniótól közvetlenül igényelhető támogatások felhasználását, az uniós források önkormányzatoknak, mint kedvezményezetteknek nyújtott támogatások felhasználásának értékelését. A Tájékoztató elemzi Magyarország támogatás felhasználását abszorpciós képességét és elfoglalt helyét elsősorban a 2004-ben csatlakozott új tagországok között. A Tájékoztató kiemelten kezeli a szabálytalanság kérdéskörét, a korrupció jelenségét azonban nem tudjuk mélységében feltárni, mivel a Tájékoztató a tárgyév során lezárult ellenőrzések eredményeire támaszkodik, elkészítése során nem került sor külön ellenőrzés elvégzésére. Az ÁSZ azonban tevékenysége során országgyűlési felhatalmazás alapján 2 aktívan közreműködik a korrupció tipikus kiváltó okainak bemutatásában, területeinek beazonosításában és a kapcsolatos jogalkalmazási hiányosságok feltárásában. A Tájékoztató összeállításához mind a belső, mind a külső, hazai és uniós ellenőrzési intézményrendszer tapasztalatait felhasználtuk. Bár ezek közül néhány ellenőrzés (pl. ÁSZ) eredményei nyilvánosak, de az átfogó kép kialakítása érdekében szükségesnek tartottuk ezek ismertetését is. Az EU Bizottság, a Kormányzati Ellenőrzési Hivatal és a belső ellenőrzési egységek ellenőrzési eredményei szintetizáltan jelennek meg a Tájékoztatóban, mivel jelentéseik nem nyilvánosak 3. Együttműködésükért, segítőkészségükért ezúton mondunk köszönetet a Pénzügyminisztérium, a Kormányzati Ellenőrzési Hivatal, a Nemzeti Fejlesztési Ügynökség, a Földművelésügyi és Vidékfejlesztési Minisztérium, a Mezőgazdasági és Vidékfejlesztési Hivatal, valamint a Vám- és Pénzügyőrség Országos Parancsnoksága vezetőinek és munkatársainak. 2 Az Állami Számvevőszék 2007. évi tevékenységéről szóló jelentés elfogadásáról szóló 72/2008. (VI. 10.) OGY határozat 2./c) pontja 3 A Tájékoztató alapjául szolgáló ellenőrzések listáját az 5. sz. melléklet tartalmazza. 8
A. UNIÓS KITEKINTÉS A 2007-ES ADATOK TÜKRÉBEN A hazai forrás felhasználási adatok értékelése érdekében megvizsgáltuk, hogy hazánk milyen pozíciót foglal el az uniós tagországok sorrendjében a pénzügyi eredményesség, illetve az abszorpció tekintetében. Egy költségvetési periódusban minden ország számára meg van határozva, hogy évenként mekkora támogatást vehet igénybe, vagyis mekkora előirányzat áll rendelkezésére. A tagállam optimális esetben az előirányzat teljes összegét az uniós szabályoknak megfelelő projektekkel leköti. Az EU-val történő végleges pénzügyi elszámolásra a projektek szabályszerű lezárása után kerülhet sor. Az abszorpciós képesség megállapítása érdekében tehát azt vizsgáljuk, hogy Magyarország a többi tagországhoz viszonyítva a támogatási előirányzatokból mennyit kötött le, illetve mennyi volt a tényleges kifizetés 2007 vonatkozásában. A nemzetközi összehasonlítást az EU Bizottság 2007. évi 4 közzétett éves jelentéseire alapozva állítottuk össze. Strukturális Alapok Az Unió egyik legfontosabb céljának, a versenyképesség érdemi javításának elérése érdekében a Strukturális Alapokból és a Kohéziós Alapból származó támogatások EU-s költségvetésen belüli arányának növelésére törekszik. A Strukturális Alapokból minden tagország részesedik. A négy alapból (ESZA, ERFA, EMOGA, HOPE) származó összeg az uniós költségvetésben a teljes kötelezettségvállalási előirányzatok több mint 30%-át teszi ki. A Bizottság a Strukturális Alapok végrehajtásáról készített éves jelentésében a 2007. évet mind a négy alap vonatkozásában kedvezőnek ítélte meg; az ESZA és ERFA kifizetési előirányzatok 99,9%-át, az EMOGA 100%-át, a HOPE 97,5%- át használták fel. A 2007-es év a 2000-2006-os programozási időszakon belül a nyolcadik (új tagországok részére negyedik) év volt, amelynek során az Európai Bizottság a Strukturális Alapok és közösségi kezdeményezések vonatkozásában összesen 659 program irányításáért, ebből a hazánkat is érintő 1. és 2. célkitűzés keretében 226-ért felelt. A programok végrehajtásánál magas arányt felmutató tagállamok és régiók elkezdték a felkészülést a támogatások lezárására. 4 Az EU Bizottság által készített uniós szintű összefoglalók, beszámolók adatai a tagállami beszámolók és adatszolgáltatások benyújtási határidejére tekintettel 2007. évre vonatkoznak. 9
A. UNIÓS KITEKINTÉS A 2007-ES ADATOK TÜKRÉBEN A kötelezettségvállalás automatikus visszavonásának szabálya (a továbbiakban: n+2 szabály 5 ) 2007-ben is hatékony eszköznek bizonyult a tagállamok ösztönzésére a tekintetben, hogy forrásokat mozgósítsanak és erőfeszítéseket tegyenek az európai programok határidőn belüli végrehajtása érdekében. Az ESZA vonatkozásában tizenkét programra alkalmazták a kötelezettségvállalás visszavonását, 92,2 M euró összeget érintve. A becslések alapján a lehetséges kötelezettségvállalás-visszavonások kockázata a vidékfejlesztési alapoknál kb. 70 M euró, az ERFA esetében 140 M euró, a HOPE esetében 54 M euró. Valamennyi tagországot egybevéve az ERFA-támogatások felhasználása 2007 végéig a 2000 2006-os programozási időszakban rendelkezésre álló pénzügyi támogatások 79%-ának felelt meg. 2007-ben az új tagállamok által igénybevett támogatások összege minden eddiginél magasabb volt, 3 Mrd euró; ez csaknem ugyanannyi, mint a 2004-2006 között felhasznált összeg (3,5 Mrd euró). 2007 végéig a 2004 2006-os időszakra a tagállamok a számukra rendelkezésre bocsátott keretösszegből átlagosan 71%-ot használtak fel, míg az ERFA-támogatások felhasználásának aránya az EU-15-ök esetében (a 2000 2006-os időszakban) átlagosan 85% volt. A teljes programozási időszakra vonatkozó adatokból megállapítható, hogy valamennyi tagország a programozási időszakra rendelkezésére álló keretet teljes mértékben lekötötte, a kifizetések kerethez viszonyított aránya (1. táblázat) azonban nagy szórást mutatott (66-92% között). Az új és régi tagországok elkülönülése már nem olyan markáns, bár a régi tagországok többsége kedvezőbb felhasználási adatokkal rendelkezett. Magyarország az SA végrehajtását tekintve a 2000-2006-os időszakban az EU 25 átlagát teljesítve az újonnan csatlakozók élmezőnyében van (2. helyen, csak Észtország előzi meg kis mértékben), az EU-25 között a 10. helyen áll a kifizetés tekintetében. A Bizottság jelentésében értékelte az ellenőrzési tevékenységet. Az ERFA vonatkozásában a 2000-2006-os időszakra vonatkozóan az ellenőrzések két szakaszban zajlottak, sor került egy rendszer-felülvizsgálatra és egy reprezentatív módon kiválasztott projekteket tartalmazó minta vizsgálatára. 2007 végéig összesen 214 ellenőrző látogatásra került sor (ebből 13 az INTERREG programoknál) és 95 programot ellenőriztek; ezáltal az ERFA-programok 61%-át fedték le. Az ESZA vonatkozásában a 2000 2006-os időszakra vonatkozóan 95 ellenőrző látogatásra került sor, amely a korábban nem ellenőrzött operatív programra, illetve a korábbi ellenőrzések során tett javaslatok végrehajtásának, illetve az Európai Számvevőszék által végzett ellenőrzések eredményeinek nyomon követésére terjedt ki. A 2007 folyamán elvégzett lényegi vizsgálati folyamat 433 projektet fedett le a dokumentumok ellenőrzése, és 270 projektet a helyszíni ellenőrzések által. A 2000 2006-os programozási időszak vonatkozásában ezzel 5 A Bizottság automatikusan visszavonja a kötelezettségvállalásoknak azt a részét, amelyre nem kapott elfogadható kifizetési kérelmet a kötelezettségvállalás évét követő második év végéig, ezért az alapoktól származó hozzájárulás ezzel az összeggel csökken. Ennek értelmében hazánk adott évi kötelezettségvállalását n+2 év december 31-ig kell kérelmezni az Európai Bizottságtól (ebbe a Bizottság által utalt előlegek is beleszámítanak). 10
A. UNIÓS KITEKINTÉS A 2007-ES ADATOK TÜKRÉBEN beleértve a nemzeti szinten ellenőrzött projekteket is szinte a teljes program ellenőrzése megtörtént. Az EMOGA vonatkozásában 2007-ben a 2000-2006-os időszakra vonatkozóan a Bizottság 19 programot ellenőrzött. Így az EMOGA Orientációs Részlege keretében jóváhagyott 152 program közül a Bizottság 2007 végéig összesen 87-et, azaz a programok 57%-át ellenőrizte. 1. táblázat A Strukturális Alapok végrehajtása 2000-2007 közötti időszakban nemzetközi összehasonlításban (millió euró) Tagország Keret 2000-2006 Kifizetés a keret %-ában 2007.12.31. Írország 3 184,24 91,92% Ausztria 1 587,29 91,34% Svédország 1 997,91 90,29% Németország 30 234,29 90,00% Portugália 20 507,07 88,45% Spanyolország 46 429,95 88,10% Finnország 1 955,56 87,56% Belgium 1 932,38 86,73% Észtország 371,36 86,63% Magyarország 1 995,72 84,90% Egyesült Királyság 16 308,56 84,33% Franciaország 15 540,31 82,57% Szlovénia 237,51 82,39% Dánia 591,64 82,34% Málta 63,19 81,73% Görögország 22 698,04 81,64% Olaszország 30 661,70 80,53% Litvánia 895,17 77,57% Luxemburg 79,58 76,31% Lengyelország 8 275,81 75,85% Lettország 625,57 75,27% Cseh Köztársaság 1 584,36 74,68% Szlovákia 1 121,76 73,58% Ciprus 49,97 70,61% Hollandia 2 523,08 66,00% Összesen 211 452,02 84,96% Forrás: EU Bizottság 2007. Éves Jelentése a Strukturális Alapok végrehajtásáról Kohéziós Alap A legelmaradottabb területek fejlesztése, felzárkóztatása érdekében 1993-tól létrehozták az ún. Kohéziós Alapot. Az akkori feltételek szerint négy régi tagország volt jogosult e támogatásra: Spanyolország, Írország, Portugália és Görögország. 2007-ben 15 ország részesült a Kohéziós Alapból (a 12 új tagállam, valamint Görögország, Portugália és Spanyolország). A Bizottság jelentése a 11
A. UNIÓS KITEKINTÉS A 2007-ES ADATOK TÜKRÉBEN 2000 2006-os időszakra elfogadott projektek megvalósítását mutatta be, nem terjed ki Bulgáriára és Romániára, valamint Írországra sem, mely utóbbi a gazdasági növekedésének köszönhetően, 2004. január 1-jétől már nem támogatható az Alapból. A Kohéziós Alap végrehajtásáról készített 2007. évi Bizottsági Éves Jelentés a költségvetés végrehajtásának értékelésekor rámutatott, hogy miután a Kohéziós Alapból a 2000 2006-os programozási időszak költségvetéséből támogatott projektekre megkötötték a támogatási szerződést 2006. év végéig, a 2007-es évre már csak kifizetési előirányzatok álltak rendelkezésre. A tagállami kedvezőtlen igénybevételi adatokból (különösen négy tagország vonatkozásában) fakadóan a Kohéziós Alap eredeti (3250 M eurós) előirányzatát összesen 672 M euróval csökkentették. Az év vége felé növekvő mértékű kifizetési igény benyújtásának köszönhetően ez az előirányzat 100%-ra teljesült (hazánk részére a Kohéziós Alapból közel 122,5 M euró, ISPA projektekre 85 M euró kifizetést teljesített az unió). 2007 végén a jelenleg támogatásban részesülő összes országot figyelembe véve a rendelkezésre álló források átlagos felhasználási aránya (a kötelezettségvállalásokhoz mért kifizetések) a Kohéziós Alap és a korábbi ISPA-projektek tekintetében 55% volt. A legalacsonyabb arány Bulgária, Románia és Lengyelország esetében, míg a legmagasabb két országnál (Portugália és Spanyolország) mutatkozott. Hazánk 47,26%-os felhasználási aránnyal a középmezőnyben található (2. táblázat). A Kohéziós Alap végrehajtása 2000-2007-ben (millió euró) Tagország Kötelezettségvállalás (nettó) Kifizetés (2007 decemberéig) Kifizetés a keret %-ában 2007.12.31. Spanyolország 12 935,25 9 198,98 71,12% Portugália 3 505,11 2 239,88 63,90% Görögország 3 623,59 2 255,05 62,23% Málta 21,97 12,29 55,95% Lettország 713,99 399,46 55,95% Észtország 427,16 218,84 51,23% Cseh Köztársaság 1 228,10 624,50 50,85% Szlovákia 766,25 384,23 50,14% Magyarország 1 482,60 700,68 47,26% Litvánia 825,40 376,04 45,56% Szlovénia 254,19 113,34 44,59% Ciprus 54,01 22,84 42,29% Lengyelország 5 634,53 2 087,13 37,04% Románia 2 042,73 720,47 35,27% Bulgária 879,91 296,57 33,70% Összesen 34 394,79 19 650,30 57,13% Forrás: EU Bizottság 2007. Éves Jelentése a Kohéziós Alap végrehajtásáról 2. táblázat 12
A. UNIÓS KITEKINTÉS A 2007-ES ADATOK TÜKRÉBEN A kifizetések aránya az új tagországok vonatkozásában alacsonyabb, 33%-tól (Bulgária) 56,5%-ig (Málta és Lettország) terjed. Hazánk az új tagországok között a 6. helyet foglalja el. A régi tagországok kedvező felhasználási és projektmegvalósítási tevékenységüknek köszönhetően további projekteket zártak le. Ennek eredményeként a 2000 2006-os időszakban a Kohéziós Alapból támogatásban részesült, lezárt projektek száma összességében 117-re nőtt, 721 projektet pedig még nem zártak le. Az új tagországok 2007-ben még nem rendelkeztek lezárt Kohéziós Alapból finanszírozott projekttel. A 354 ISPA projektből 2007. év végéig 50-et zártak le. Hazánk a 37 ISPA/KA projektből 7-et zárt le. A viszonylag kedvező pénzügyi felhasználási mutatók mellett azonban az Éves jelentés több ponton kedvezőtlenül értékeli hazánkat. 2007 folyamán a Cseh Köztársaság, Magyarország és Lengyelország esetében túlzott költségvetési hiány miatt további intézkedéseket léptettek életbe, azonban egyik ország esetében sem volt szükség az Alapból történő támogatások kifizetésének felfüggesztésére. Magyarország esetében a 2004-es első (a túlzott költségvetési hiány miatti) eljárás óta kétszer is megállapították 2005 januárjában és 2005 novemberében, hogy nem tett hatékony intézkedéseket a Tanács ajánlásaira válaszul. A Bizottság azonban egyik alkalommal sem javasolta a Tanácsnak a Kohéziós Alap kötelezettségvállalásainak felfüggesztését. A Magyarország túlzott költségvetési hiányára vonatkozó legutóbbi ajánlásokat a Tanács 2006 októberében fogadta el, és 2007 júliusában megállapította, hogy hazánk követte a megfogalmazott ajánlásokat. A 2000 2006-os időszakot érintő 2007. évi bizottsági ellenőrzések elsősorban a nyomon követésre összpontosultak, hogy ellenőrizzék a rendszerekre vonatkozóan a korábban megfogalmazott ajánlások hatékony végrehajtását, továbbá a projektekre fordított kiadásokat. A Bizottság különös hangsúlyt helyezett a nemzeti ellenőrző szervek munkájának felülvizsgálatára, beleértve a rendszerellenőrzések minőségét, a mintavételes ellenőrzéseket és a támogatások lezárásáról szóló nyilatkozat elkészítésével kapcsolatos más munkákat. Összesen 20 ellenőrző látogatásra került sor: hét látogatás a Kohéziós Alap felhasználásának a kedvezményezett tagállamokban történő vizsgálatára, 2 (egyik hazánkban) a közbeszerzési eljárások vizsgálatára, három a támogatások lebonyolításáért felelős szervek vizsgálatára és további 8 Románia és Bulgária vizsgálatára terjedt ki. Az Európai Bizottság Regionális Politikai Főigazgatósága a 2007. évi tevékenységéről szóló jelentésében az irányítási és ellenőrzési rendszerek működéséről hat tagállam (Bulgária környezetvédelmi ágazat; Görögország, Írország, Litvánia, Románia, Spanyolország mindkét ágazat) esetében minősített véleményt fogalmazott meg a rendszer lényeges elemeire mérsékelt hatással bíró jelentős hiányosságok miatt. Öt tagállam esetében minősített véleményt fogalmazott meg a rendszer lényegét jelentős mértékben érintő súlyos hiányosságok miatt (Bulgária esetében a közlekedési ágazatra vonatkozóan, a Cseh Köztársaság és Magyarország esetében a környezetvédelemre vonatkozóan, valamint Lengyelország és Szlovákia esetében mindkét ágazatra vonatkozóan). Mivel a rendszer jelentős hiányosságai 2007-ben a kifizetések elfogadhatatlan 13
A. UNIÓS KITEKINTÉS A 2007-ES ADATOK TÜKRÉBEN kockázatát jelentették, a Főigazgatóság az általa e tekintetben megállapított kritériumok figyelembevételével a fenti öt tagállam esetében fenntartást fogalmazott meg. Szabálytalanságok nemzetközi összehasonlításban Az Európai Csaláselleni Hivatal (OLAF) a Strukturális Alapok által finanszírozott intézkedésekkel kapcsolatban 2007 folyamán 37 alkalommal tett ellenőrző látogatást a tagállamokban. Ebből 19 esetben helyszíni ellenőrzést végzett (ezek során 26 alkalommal végeztek helyszíni ellenőrzést különböző gazdasági szereplőknél), míg 18 esetben más célja volt, például információgyűjtés vagy a nemzeti hatóságok, illetve igazságügyi szervek támogatása. 2007-ben az 1681/94/EK rendelet értelmében a tagállamok közel 3740 esetben tájékoztatták a Bizottságot összesen 717 M eurót érintő, az 1994 99-es és a 2000-2006-os programozási időszakokban társfinanszírozott intézkedésekkel összefüggésben álló szabálytalanságról. A Kohéziós Alap vonatkozásában a tagállamok 92 esetben jelentettek szabálytalanságot, melyek 110,2 M euró összegű közösségi hozzájárulást érintettek. Az ügyek többségét Görögország és Spanyolország jelentette. Az OLAF részére megküldött szabálytalansági bejelentések száma az elmúlt évhez képest csökkent (2006-ban a bejelentett esetek száma 228; a bejelentések által érintett összeg 186,6 M euró volt). A bejelentések a nem támogatható kiadások finanszírozása és a közbeszerzési eljárásokra vonatkozó szabályok megsértésére vonatkoztak. E két kategória a bejelentett esetek csaknem 75%-ában fordult elő. Az Éves Jelentés rámutatott, hogy a régi kedvezményezett országok jobban teljesítik bejelentési kötelezettségüket, ugyanakkor az újonnan csatlakozott tagállamok bejelentési fegyelmét javítani kell. A szabálytalansági jelentések értékelése során az adatokat kellő körültekintéssel kell értelmezni, mivel az egyes tagállamok igen eltérő módon tesznek eleget jelentési kötelezettségüknek. Az uniós szabályozás alapján melynek részletszabályait a vonatkozó magyar jogszabályok is tartalmazzák a tagállamok minden negyedévet követő két hónapon belül jelentést tesznek az adott negyedévben tapasztalt szabálytalanságokról az OLAF felé. Az egyik legrégebbi problémát a jelentési kötelezettséget keletkeztető esemény nem kellően pontos definíciója adja, melynek következtében függően a tagállam jogi rendszerétől, s értelmezésétől uniós szinten egy adott eset eltérő állapotban kerülhet jelentésre az OLAF felé (bizonyos tagállamok jelentik a szabálytalansági eljárás megindítását megalapozó szabálytalansági gyanúkat, egyes tagállamok csupán a megállapított szabálytalanságokat, míg mások kizárólag a jogerős bírósági ítélettel rendelkező eseteket). Az OLAF által készített statisztikai jelentésben szereplő adatok körültekintő értelmezést igényelnek. 14
A. UNIÓS KITEKINTÉS A 2007-ES ADATOK TÜKRÉBEN Éves összegző jelentések az EU módosított Költségvetési Rendeletének 6 53b. cikke szerint Az Európai Számvevőszéktől pozitív megbízhatósági nyilatkozat ( Declaration d assurance, DAS) megszerzése érdekében hozott intézkedések eredményeképpen a 2007-2013-as költségvetési periódusra vonatkozó EU jogszabályi háttérbe már beépítésre kerültek új, a tagállamok számára kötelező (belső) kontroll elemek. Ezek egyike a Strukturális Alapok esetében az EU módosított Költségvetési Rendeletének 53b. cikke szerint a tagállamok által kijelölt Ellenőrzési Hatóság (Magyarországon a KEHI) által a rendelkezésre álló ellenőrzésekről és nyilatkozatokról készített, és a Bizottság részére benyújtott éves összegző jelentés ( Annual Summary ). Az éves összegző jelentés pénzügyi adatokat, a tagállami irányítási és ellenőrzési rendszerekről, valamint a tagállami hatáskörben elvégzett ellenőrzésekről szóló információkat tartalmaz a tárgyévre vonatkozóan, melyek jelentőségét a Strukturális Alapok esetében a programok, az ellenőrzések, és a költségvetési elszámolás többéves jellege adja (szemben a mezőgazdasági támogatások esetében alkalmazott éves elszámolási rendszerrel). A Strukturális Alapok programjai kilenc éves periódus alatt kerülnek végrehajtásra (a program elfogadásának dátumától az utolsó kedvezményezetti kifizetés támogathatóságának végső dátumáig), az ezt követő 15 hónapos időszakban történik a végső kifizetési kérelem EU Bizottsághoz történő benyújtása, illetve a zárónyilatkozat kiadása. Az adott program Európai Bizottság általi pénzügyi zárására csak ezután kerül sor. A Strukturális Alapok esetében a 2000-2006-os költségvetési periódusra vonatkozó jogszabályok nem rendelkeztek a programok éves, vagy részleges zárásáról, illetve a költségek éves elszámolásáról. Az éves összegző jelentések segítséget nyújtanak az Európai Bizottságnak az irányítási és ellenőrzési rendszerek értékeléséhez, illetve a kiadások jogszerűségére és szabályszerűségére vonatkozó bizonyosság megszerzéséhez és a megbízhatósági nyilatkozat kiadásához. Az Európai Számvevőszék a Strukturális Alapok esetében előírt éves összefoglalókról 6/2007 sz. véleményében foglalt állást, mely szerint: az éves összefoglalók a belső kontroll-rendszer szerves részét képezik, azaz a Számvevőszék beépíti azokat a standard ellenőrzési eljárásaiba.. A tagállamoknak az első éves összegző jelentést 2008. február 15-ig kellett benyújtaniuk a Bizottság részére. A jelentésekben a tagállamoknak mind a 2000-2006-os, mind a 2007-2013-as programozási időszakra vonatkozóan kell adatokat szolgáltatniuk, az első jelentések (mindkét költségvetési periódusra vonatkozóan) a 2007. évben teljesített kifizetésekről, illetve elvégzett ellenőrzésekről készültek. A Bizottság Regionális Politikai Főigazgatósága értékelése alapján a 2008-2009. években benyújtott (az első és a második) éves összegző jelentések minősége vegyes képet mutatott, amely részben annak tudható be, hogy az elkészítésről 6 A Tanács többször módosított 1605/2002/EK Rendelete 15
A. UNIÓS KITEKINTÉS A 2007-ES ADATOK TÜKRÉBEN szóló Útmutatót az Európai Bizottság csak 2007. decemberben adta ki (majd 2008 novemberében felülvizsgálta). Az Európai Bizottság megállapította, hogy a jelentésekben szereplő információk, adatok teljessége vonatkozásában a tagállamok többsége általában megfelelt a Költségvetési Rendeletben, illetve a Bizottság által kiadott Útmutatóban foglalt minimum követelményeknek. Hiány esetén a tagállamokat felkérték kiegészítő információk, vagy javított éves összefoglaló jelentés benyújtására. 2008-ban két tagállam (Ausztria és Németország) nem nyújtott be éves összefoglalót, 2009-ben mind a 27 tagállam benyújtotta éves összegző jelentését, amelyek közül hat nem teljesítette a minimum követelményeket. Magyarország határidőben, az előírt tartalommal, a Bizottság által előírt kritériumok szerint elkészítette és megküldte az éves összegzést a Bizottság részére. Az első éves összegző jelentésekhez kilenc tagállam csatolt átfogó elemzést vagy a kiadások megbízhatóságáról szóló átfogó nyilatkozatot, a második, 2009-es éves összefoglalókhoz már tizenkét tagállam csatolt átfogó elemzést és hét tagállam jelentése tartalmazott átfogó nyilatkozatot a kiadások megbízhatóságáról. Ez utóbbi esetekben a Regionális Politikai Főigazgatóság a nyilatkozatok tartalmát összevetette saját, a tagállami irányítási és ellenőrzési rendszerre vonatkozó értékelésével, és a megállapításokról tájékoztatta az adott tagállamot. A jelentésekben foglalt információk EU Bizottság részére történő hivatalos benyújtása megerősíti a felhasznált EU források elszámoltathatóságát, átláthatóságát a tagállamban, illetve hozzájárul ahhoz, hogy az Európai Bizottság megfelelő bizonyosságot szerezzen a kiadások jogszerűségéről és szabályszerűségéről. A 2007. évi költségvetés végrehajtására vonatkozó mentesítésről szóló, 2009. április 23-án kiadott határozatában az Európai Parlament üdvözölte, hogy a tagállamok 2008 óta rendelkezésre bocsátják az ellenőrzések éves összefoglalóit, illetve az EU Bizottság Strukturális Alapok tekintetében érintett főigazgatóságai 2007-es (és 2008-as) éves tevékenységi jelentésében szerepeltetik az erre vonatkozó értékelést és nyilatkozatokat. Az Európai Parlament felkérte a Bizottságot, hogy tegyen erőfeszítéseket annak érdekében, hogy ezeket az éves összefoglalókat a Bizottság válaszával együtt közzé lehessen tenni. Az Európai Parlament véleménye szerint a tagállamok által összeállított éves összefoglalók nyilvános dokumentumok, amelyeket a költségvetés-mentesítési eljárás során a Parlament illetékes bizottságának is továbbítani kell. (A KEHI által Magyarországra vonatkozóan kiadott Éves összefoglaló jelentés nem nyilvános kezelésű.) 16
B. ÖSSZEGZŐ ÉRTÉKELÉS, KÖVETKEZTETÉSEK B. ÖSSZEGZŐ ÉRTÉKELÉS, KÖVETKEZTETÉSEK 1. MAGYARORSZÁG ÉS AZ EU PÉNZÜGYI KAPCSOLATAI 1.1. Magyarország és az EU pénzügyi kapcsolatai 2004-2008 között Az Európai Uniótól érkező források az egyes időszakokban folyamatosan növekvő mértékűek. A PHARE előcsatlakozási támogatást 1990 óta biztosítja hazánk részére az Európai Unió, a további előcsatlakozási alapokból (ISPA, SAPARD) a 2000. évtől részesülünk. Ezek a csatlakozás évétől a Strukturális Alapokból és a Kohéziós Alapból, valamint egyéb forrásokból érkező támogatásokkal (Schengen Alap, Norvég Alap + EGT, Svájci-Magyar Együttműködési Program) egészültek ki. A 2007-2013 közötti programozási időszakban a korábbi támogatási szint jelentősen növekedett. A pénzügyi források trendjének 1990-2013 közötti alakulását az agrártámogatások nélkül az 1. ábra tartalmazza. 1. ábra millió EUR 3 500 EU-támogatások 1990-2013 3 000 2 500 2 000 1 500 1 000 500 0 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 Phare ISPA SAPARD Á tmeneti tám. Schengen Norvég + EGT Str. alapok Koh. Alap 2004-től ezen támogatások részben vagy egészben megjelennek a Magyar Köztársaság költségvetésében (1. sz. melléklet). 17
B. ÖSSZEGZŐ ÉRTÉKELÉS, KÖVETKEZTETÉSEK A Magyar Köztársaság költségvetése végrehajtása során elszámolt és a költségvetésen kívüli EU transzferek 2004 és 2008 közötti időszakát vizsgálva megállapítható, hogy a 2004. évi 133 Mrd Ft összeget követően 2005-2008 között közel azonos szinten (215 és 220 Mrd Ft között) alakult az EU költségvetéséhez való hozzájárulásunk. A nemzeti hozzájárulás és tradicionális saját források belső szerkezete és a befizetési jogcímek arányai kisebb mértékben változtak a 2005-2007. közötti időszakban. 2008. évben a nemzeti hozzájárulás növekvő, míg a tradicionális saját forrás jelentős csökkenő tendenciát mutatott. A 2004. évi összeg nagyságát befolyásolta, hogy a csatlakozás évében csak arányos befizetési kötelezettség állt fenn, illetve a tradicionális saját források között megjelenő cukorilletéket a követő évben kellett teljesíteni, ennek megfelelően ilyen jogcímen 2004. évben nem keletkezett befizetési kötelezettségünk. A költségvetésben megjelenő (hazai társfinanszírozást is magában foglaló) EU források fokozatos növekedést 2007-ben kismértékű visszaeséssel mutattak a 2004-2008 közötti időszakban. A költségvetésben megjelenő EU források 2004. évi közel 127 Mrd Ft-ja 2008-ra meghaladta az 520 Mrd Ft-ot. A támogatások összegének alakulása alaponként eltérő képet mutatott. A Strukturális Alapokra kifizetett összegek a 2006-ig tartó felfutás után 2007-ben kis mértékben csökkentek, majd 2008-ban ismét kis mértékben növekedtek. A belső szerkezetben azonban 2008. évre jelentős változás állt be: az NFT kifizetéseit meghaladta az ÚMFT-ben végrehajtott kifizetések összege. A Kohéziós Alap vonatkozásában a trendek a kezdeti évek lassú beindulását követően a 2006-2008 közötti időszakban a projektek előrehaladásának megfelelően a kiegyenlítettebb felhasználást mutatták. A két meghatározó alap vonatkozásában a nagymértékű növekedést a 2005. évben a felhasználás gyorsítására hozott intézkedések és a projektek megvalósításának beindulása okozta. A Nemzeti Vidékfejlesztési Terv a kezdeti viszonylagos késedelmes beindulás után növekvő felhasználást mutatott 2006-2007-ben. A 2008. évi jelentős csökkenést az ÚMVP kifizetéseinek nagymértékű növekedése kompenzálta. A költségvetésen kívüli agrárpiaci támogatások évenként változó képet mutattak. A támogatások összegét az intervenció finanszírozási szükséglete nagymértékben befolyásolta. A közvetlen támogatások esetében az elszámolási szabályok a kifizetések tárgyévi és az azt követő évi elszámolását is lehetővé teszi. Nagyrészt erre vezethető vissza az évek közötti eltérő felhasználás. 1.2. Magyarország és az EU pénzügyi kapcsolatai 2008-ban A közösségi és hazai jogszabályokkal összhangban az Uniót 2008-ban öszszesen 210 581,0 M Ft illette meg Magyarországról, amely 38 534,0 M Ft áfa alapú hozzájárulást, 149 643,8 M Ft GNI alapú hozzájárulást és 22 403,2 M Ft brit korrekciót tartalmazott. 2008-ban tradicionális saját forrás jogcímen 9 756,9 M Ft-ot fizettünk be a közösségi költségvetésbe (2. ábra, illetve 1. sz. melléklet). Magyarország fizetési kötelezettségét a közösségi jogszabályoknak megfelelően a Magyar Nemzeti Banknál vezetett Saját források elnevezésű forintszámláról, havonta történő átutalásokkal teljesíti forintban, az előző év december 31- ei középárfolyamon. 18
B. ÖSSZEGZŐ ÉRTÉKELÉS, KÖVETKEZTETÉSEK A 2008. évi befizetési kötelezettségek hazai kiszámításában, illetve lebonyolításában a kiemelt szerepet játszó Pénzügyminisztérium mellett a Vám- és Pénzügyőrség Országos Parancsnoksága (vám), a Mezőgazdasági és Vidékfejlesztési Hivatal (cukorilleték), az Adó- és Pénzügyi Ellenőrzési Hivatal (áfa alapú hozzájárulás), a Magyar Államkincstár (áfa alapú hozzájárulás), valamint a Központi Statisztikai Hivatal (áfa, illetve GNI alapú hozzájárulás) vettek részt. 2. ábra Nemzeti hozzájárulás megoszlása 2008-ban Áfa alapú hozzájárulás 18,3% GNI alapú hozzájárulás 71,1% Brit korrekció 10,6% Az Európai Uniótól származó támogatások, illetve az EU-s integrációval kapcsolatos kiadások a Magyar Köztársaság 2008. évi költségvetésében az EU támogatások (NFT, Kohéziós Alap, ÚMFT, Egyéb strukturális támogatások, Nemzeti Vidékfejlesztési Terv, Új Magyarország Vidékfejlesztési Program, Halászati Operatív Program, Schengen Alap, Átmeneti Támogatás, egyéb európai uniós támogatások) és a hozzájuk kapcsolódó hazai társfinanszírozás 468 996,4 M Ft összegben jelentek meg. A költségvetésben megjelenő uniós források 329 005,0 M Ft-ot, a hazai társfinanszírozás 139 991,4 M Ft-ot tett ki (3. ábra, 2 sz. melléklet). A költségvetésben megjelenő uniós források 45,2%-kal elmaradtak a tervezettől (601 090,8 M Ft), ugyanakkor a központi költségvetési eszközök felhasználása csak 36,9%-kal maradt el a tervezett előirányzattól (221 730,2 M Ft). Így az uniós forrásokat is tartalmazó előirányzatok teljesülése összesen 43,0%-kal maradt el a tervezett összegtől (822 821,0 M Ft). Az NFT-hez tartozó operatív programok végrehajtása során a kifizetések jelentősen felgyorsultak, meghaladva az előirányzott mértéket, mivel az n+2 szabály szerint az ezekre a programokra kifizethető támogatások kifizetési határideje 2008. december 31-én járt le. (Az Európai Bizottság időközben engedélyezte az eredeti elszámolhatósági határidő meghoszszabbítását 2009. június 30-ig, így még 2009. évben is teljesíthetőek az NFT-hez kapcsolódó kifizetések.) A Kohéziós Alap esetében jelentős elmaradás tapasztalható a tervezetthez képest. A közlekedési projektek esetében az eljárás időigényéből fakadóan sok számla kifizetése áthúzódott 2009-re, a környezetvédelmi projektek esetében az önerő hiánya késleltette a számlák kifizethetőségét. A kivitelezés időtartamának elhúzódásához pedig több esetben hozzájárult a közbeszerzési eljárások elhúzódása. A legnagyobb elmaradás amely az összes elmaradás háromnegyedét adja az ÚMFT programjaival kapcsolatban figyelhető meg a kifizetések folyósításának késedelmes beindulásából fakadóan. 19
B. ÖSSZEGZŐ ÉRTÉKELÉS, KÖVETKEZTETÉSEK A további programok teljesítésének elmaradása a programok elhúzódó elfogadására (ETE, IPA HOP), a pályáztatási eljárások és projektek lassú előrehaladására (ÚMVP, TEN-T) vezethető vissza. 3. ábra EU támogatások 2008. évi felhasználásának megoszlása (hazai társfinanszírozással) I. Nemzeti Fejlesztési Terv 24,89% Kohéziós Alap 22,91% ÚMFT 26,64% Egyéb strukturális támogatások 1,76% Egyéb európai uniós támogatások 2,54% Átmeneti támogatás 0,94% ÚMVP 18,08% Schengen Alap 0,13% I. Nemzeti Vidékfejlesztési Terv 2,11% Ez az uniós források felhasználásának tervezettől történő a 2007. évben tapasztaltakhoz hasonló jelentős és arányaiban kissé növekvő mértékű elmaradása összhangban van az ellenőrzések során tett megállapításokkal és rámutat arra, hogy elengedhetetlen a programok végrehajtásának jelentős felgyorsítása, mert hazánk forrásokat veszíthet a 2007-2013-as időszakban biztosított jelentős mennyiségű uniós támogatásból. A költségvetésen kívüli támogatási formák (a közvetlen területalapú támogatások, az agrárpiaci támogatások és az intervenciós felvásárlások) összege 2008. évre vonatkozóan 203 796,7 M Ft-ot tett ki (agrárpiaci támogatás: 36 671,3 M Ft, területalapú támogatások: 156 173,0 M Ft, intervencióhoz kapcsolódó költségtérítések: 10 952,47 Mrd Ft), amelyet a Kifizető Ügynökség a KESZ-ről megelőlegezett, és az Unió utólag téríti meg az államháztartás számára. 2008. évben az Uniós támogatások utólagos megtérülése 7 címen a tervezettet meghaladó 51 102,6 M Ft folyt be a költségvetésbe. Ezek a 2006. évben záródó SAPARD program utolsó 5%-ának megtérüléséből, egyes Kohéziós Alap projektek utolsó 20%-ának megtérüléséből és egyéb programok elszámolásából, illetve a korábban tisztán hazai forrásból megkezdett, de uniós finanszírozásba be- 7 Az unió a strukturális alapok esetében csupán a megállapított uniós keret 95%-át biztosítja, a fennmaradó 5%-ot a tagországnak kell megelőlegezni és azt csak a program lezárását követően kapja meg a tagország. 20
B. ÖSSZEGZŐ ÉRTÉKELÉS, KÖVETKEZTETÉSEK vonandó M7 autópálya és 4-es metró projektek kiadásaira jutó uniós forrás elszámolásából adódtak. 1.3. Az Európai Bizottság által közvetlenül kezelt források A Magyar Köztársaság érdekében történő beazonosított kifizetésként az EU Bizottság 2008. évben 2178,4 M eurót tartott nyilván Ez az összeg uniós költségvetési kiadási fejezetenkénti 8 bontásban tartalmazta a kifizetett támogatásokat, tehát mindazokat, aminek a felhasználása magyar közintézmények közreműködésével, az EU Bizottsághoz közvetlenül benyújtott pályázatok útján, vagy Magyarország támogatás felhasználásával kapcsolatosak. Ennek döntő többségét a Magyar Köztársaság költségvetési beszámolójában szereplő (költségvetésében megtervezett és a költségvetésen kívüli Kincstári Egységes Számláról finanszírozott) tételek alkották. A költségvetési beszámolóban nem szereplő tételek közül a két legjelentősebb az oktatási-képzési és az ifjúsági célokra fordított támogatások voltak. Az oktatás területén kiemelt jelentőséggel bírnak az Egész életen át tartó tanulás program és a Fiatalok Lendületben Program, melyek megvalósítása nemzeti szinten történik. Magyarországon a nemzeti hatóság szerepét az Egész életen át tartó tanulás Program esetében az Oktatási és Kulturális Minisztérium, a Fiatalok Lendületben Program esetében a Szociális és Munkaügyi Minisztérium tölti be. Az Egész életen át tartó tanulás Program lebonyolítója, a Nemzeti Iroda pedig a Minisztérium felügyelete alatt álló Tempus Közalapítvány, csakúgy, mint az elmúlt években. A Fiatalok Lendületben Program végrehajtására kijelölt Nemzeti Ügynökség pedig a hazai ifjúsági szolgáltatások, illetve ifjúságpolitika szerves részét képző Foglalkoztatási és Szociális Hivatalon belül működő Mobilitás Országos Ifjúsági Szolgálat. 2. AZ UNIÓS TÁMOGATÁSOK HAZAI FELTÉTELRENDSZERÉNEK BEMU- TATÁSA 2.1. Az uniós támogatások hazai intézményrendszere Az EU-ból érkező források fogadásához, illetve lebonyolításához szükséges intézményrendszert Magyarország az EU előírásainak megfelelően, a hazai jogszabályokat figyelembe véve alakította ki. A hazánkba érkező, sokrétű és a 2007-2013-as programozási időszakban a korábbit meghaladó nagyságrendű uniós fejlesztési támogatások minél teljesebb körű igénybevételéhez és a meghatározott támogatási célok hatékony felhasználásához a feladatokat gazdaságosan, hatékonyan, eredményesen ellátó in- 8 Fenntartható növekedés, Természeti erőforrások, Szabadság, biztonság és a jog érvényesülése, az EU, mint globális partner, valamint az Igazgatásra fordított kiadások és a Visszatérítések 21
B. ÖSSZEGZŐ ÉRTÉKELÉS, KÖVETKEZTETÉSEK tézményrendszer (stabil szervezeti háttér, megfelelő kapacitás, valamint egységes eljárásrend) megléte és működése szükséges. Az EU-ból érkező növekvő mértékű források fogadásához, illetve felhasználásának lebonyolításához szükséges hatékony intézményrendszer kialakítása érdekében a Kormány 2006. július 1-jével a Nemzeti Fejlesztési Hivatal általános jogutódjaként létrehozta a Nemzeti Fejlesztési Ügynökséget (NFÜ), amelynek keretében látták el feladataikat az új és korábbi programozási időszak Operatív Programjainak Irányító Hatóságai 9. Az NFÜ felelőssége továbbá kiterjedt a PHARE programokkal és a Schengen Alappal, az Átmeneti Támogatással, a Norvég Finanszírozási Mechanizmussal, illetve az EGT Finanszírozási Mechanizmussal, Svájci-Magyar Együttműködési Programmal kapcsolatos előkészítési, szervezési és koordinációs feladatokra is. Az NFÜ szervezetében kiemelt szerepet kapott a Koordinációs IH, amely figyelemmel kíséri a Közösség Támogatási Keret végrehajtását és az irányító hatóságok tevékenységét, irányítja a programok értékelését. A kormányzati struktúra változásából következően az NFÜ 2008. május 15-étől a nemzeti fejlesztési és gazdasági miniszter felügyelete alatt működik (ezen időpontig tevékenységét a Miniszterelnöki Hivatalt vezető miniszter, majd az önkormányzati és területfejlesztési miniszter irányította). Az Irányító Hatóságok feladataik egy részét Közreműködő Szervezetekre delegálták. Az ÚMFT OP-k végrehajtására 15 közreműködő szervezet miniszteri rendeletekben került kijelölésre. Az EU Bizottság az OP-k megfelelőségi vizsgálatát elfogadó levelében felhívta a figyelmet arra a tényre, hogy mivel a KSZ-ek kiválasztása nem közbeszerzéssel történt, az NFÜ vállalta a TS terhére elszámolt költségek szabályosságának éves felülvizsgálatát. Az ÚMFT-re vonatkozóan az intézményi felkészülést és ezen belül az irányítási és ellenőrzési rendszerek kialakításának megfelelőségét az uniós 10 és hazai 11 szabályozással összhangban a KEHI mint Ellenőrzési Hatóság Megfelelőségi vizsgálatról szóló (akkreditációs) jelentésének kell igazolnia. Az ÚMFT intézményrendszerének megfelelőségi vizsgálatáról szóló akkreditációs jelentéseket az EU Bizottság 2008. év folyamán a KÖZOP és a KMOP 2. prioritás kivételével jóváhagyta és a KEHI által benyújtott nem mi- 9 Az AVOP irányító hatóság és az új programozási időszak agrár- és vidékfejlesztési, illetve halászati támogatásai irányító hatóságainak kivételével. Az AVOP Irányító Hatósága az FVM Agrár-vidékfejlesztési Főosztálya. 10 A Tanács 2006. július 11-i 1083/2006/EK rendelete az Európai Regionális Fejlesztési Alapra, az Európai Szociális Alapra és a Kohéziós Alapra vonatkozó általános rendelkezések megállapításáról és az 1260/1999/EK rendelet hatályon kívül helyezéséről. 11 281/2006. (XII. 23.) Kormányrendelet a 2007-2013 programozási időszakban az ERFA, ESZA és a Kohéziós Alapból származó támogatások fogadásához kapcsolódó pénzügyi lebonyolítási és ellenőrzési rendszerek kialakításáról 22
B. ÖSSZEGZŐ ÉRTÉKELÉS, KÖVETKEZTETÉSEK nősített véleményt elfogadta. A Bizottság 2009. június 12-én mind a KÖZOP, mind a KMOP 2. prioritására vonatkozó irányítási és ellenőrzési rendszert elfogadta, így valamennyi operatív program irányítási és ellenőrzési rendszerének jóváhagyása megtörtént. A megfelelőségi vizsgálatok során feltárt hibák kiküszöbölésére készült intézkedési tervek utóellenőrzésének eredményét az Ellenőrzési Hatóság által készített, az ÚMFT OP-kra vonatkozó éves ellenőrzési jelentések tartalmazták. A Kohéziós Alapból származó támogatások megvalósítására kijelölt IH szektoronként egy KSZ-t vont be. A KSZ-ek feladataik egy részét lebonyolító szervezetekre, illetve a projekt kedvezményezettjeire ruházták át. Az NFT és ÚMFT operatív programokat felügyelő végleges monitoring bizottságok 2008 folyamán 3-4 alkalommal tartottak ülést, melyen jellemzően az ügyrend módosítását, az érintett OP előrehaladását, kommunikációs stratégiáját, a pályázatok kiválasztási kritériumát, az értékelési stratégiát, az indikátorokat, az OP végrehajtási jelentését, az akciótervet, illetve a horizontális tevékenységeket tárgyalták meg. A PM Nemzeti Programengedélyező Iroda (a továbbiakban Kifizető/Igazoló Hatóság) ellátja az Európai Unió strukturális és kohéziós alapjaiból származó támogatásokkal kapcsolatosan a kifizető és az igazoló hatósági feladatköröket. Az EGT és Norvég Finanszírozási Mechanizmussal, valamint más támogatási eszközökkel összefüggésben ellátja a vonatkozó nemzetközi szerződésekből a Pénzügyminisztérium feladatkörébe rendelt pénzügyi lebonyolítással, számviteli nyilvántartással, költségigazolási és ellenőrzési tevékenységgel összefüggő feladatokat. Továbbá ellátja az Európai Unió által támasztott követelményeknek megfelelő és a Pénzügyminisztérium feladatkörébe rendelt pénzügyi lebonyolítási, számviteli és intézményfejlesztési feladatokat az előcsatlakozási eszközök és az Átmeneti Támogatás tekintetében. Az ellenőrzések rámutattak, hogy 2008-ban az NFÜ illetve az uniós támogatások lebonyolításában érintett intézményrendszer feladatai jelentősen megnövekedtek, mivel a 2004-2006-os programozási időszak lebonyolítási és zárási feladatainak végrehajtása mellett beindult az ÚMFT végrehajtása is. A feladatellátást befolyásoló állandó külső tényezők közül a korábbi évekhez hasonlóan az egyik legfontosabb az intézményrendszer folyamatos átalakulása (szervezeti változások, vezetőváltások), a kapacitáshiány, illetve a magas fluktuáció, melyek a feladatellátásban az előző évekhez hasonlóan 2008-ban is problémákat, fennakadásokat okoztak, és amelyek hatásai a pénzügyi feladatok ellátása terén is érezhetőek voltak (hitelesítési jelentések hiányos és/vagy késedelmes benyújtása, kifizetések elhúzódása). Az ellenőrzések a feladatellátás kapacitáshiányra és fluktuációra visszavezethető hiányosságait elsősorban a szabálytalanságkezelés, a FEUVE és a pénzügyi folyamatok területén tárták fel. Az uniós agrár-, vidékfejlesztési- és halászati támogatások lebonyolítását a Földművelésügyi és Vidékfejlesztési Minisztérium mint Illetékes és Irányító Ha- 23