EURÓPAI PARLAMENT 2014-2019 Költségvetési Ellenőrző Bizottság 12.11.2014 MUNKADOKUMENTUM az Európai Számvevőszék A Külső Határok Alap elősegítette a pénzügyi szolidaritást, de javítani kell az eredmények mérésén és növelni kell az uniós többletértéket című 15/2014. sz. különjelentéséről (2013. évi mentesítés) Költségvetési Ellenőrző Bizottság Előadó: Dennis de Jong DT\1035302.doc PE539.490v01-00 Egyesülve a sokféleségben
Bevezetés A schengeni térséget olyan országok alkotják, amelyek közös határaikon eltörölték az útlevélellenőrzést és a határt átlépő személyforgalom ellenőrzését. A belső ellenőrzések eltörlésének következtében bármely állam külső határbiztonsága érinti az összes többi állam határbiztonságát. Az országok különböző földrajzi helyzete miatt a határellenőrzésekkel kapcsolatos felelősségi körök jelentősen eltérnek egymástól. A 2007-ben létrehozott Külső Határok Alap (EBF) 1 az EU külső határigazgatást támogató fő pénzügyi eszköze, amelynek összege a 2007 2013-as időszakban 1,9 milliárd eurót tett ki. 28 európai országot foglal magában (Izland, Norvégia, Svájc és valamennyi EU-tagállam, kivéve Írország, az Egyesült Királyság és Horvátország). 2014-ben az EBF-et felváltotta a Belső Biztonsági Alap (ISF) 2 részét képező, a külső határok és a vízumügy pénzügyi támogatására szolgáló eszköz. A Számvevőszék ellenőrzése az EBF-ből származó támogatások több mint 55%-ból részesülő öt résztvevő államra összpontosított, amelyek Spanyolország, Olaszország, Görögország, Lengyelország és Málta. Az Európai Számvevőszék következtetései Az EBF hozzájárult a külső határigazgatáshoz és elősegítette a pénzügyi szolidaritást. Ezen túlmenően azonban uniós többletértéke korlátozott volt, az összesített eredményeket az illetékes hatóságok monitoring-tevékenységének gyengeségei miatt nem lehetett mérni, és súlyos hiányosságok voltak a Bizottság és a tagállamok utólagos értékelésében. Kritikus jelentőséggel bír, hogy a Számvevőszék súlyos hiányosságokat állapított meg az alap irányításában kulcsfontosságú tagállamokban (Görögországban, Spanyolországban, Olaszországban és a finanszírozás első éveiben Máltán). Ezek a hiányosságok azzal a kockázattal járnak, hogy a határigazgatást nem erősítik meg megfelelően ott, ahol arra a legnagyobb szükség lenne. Az EBF segített a külső határok integrált igazgatásából származó, tagállamokra nehezedő pénzügyi teher egyenletesebb elosztásában, de ezen túlmenően az alap korlátozott uniós többletértékkel bírt: (a) a konzuli együttműködésben, (b) a Frontex műveleteinek támogatása terén, (c) vészhelyzeti és egyedi intézkedések esetében, valamint (d) olyan intézkedések támogatásával, melyeket tagállami szinten már finanszíroztak vagy finanszírozhattak volna. Ötből négy tagállam melyek EBF által támogatott tevékenységeit a Számvevőszék ellenőrizte nem az átfogó nemzeti határigazgatási és vízumügyi stratégiájának részeként programozta az EBF-et. A számvevőszéki mintában szereplő valamennyi tagállamban a közös integrált kockázatelemzés még csak kidolgozás alatt áll vagy egyáltalán nem is használják azt. 1 2 A Szolidaritás és a migrációs áramlások igazgatása általános program keretében a 2007 2013-as időszakra a Külső Határok Alap létrehozásáról szóló, 2007. május 23-i 574/2007/EK európai parlamenti és tanácsi határozat (HL L 144., 2007.6.6., 22. o.). Az Európai Parlament és a Tanács 2014. április 16-i 515/2014/EU rendelete (HL L 150., 2014.5.20., 143. o.). PE539.490v01-00 2/5 DT\1035302.doc
A három fő kedvezményezett tagállamban (Görögország, Spanyolország és Olaszország) a Számvevőszék visszatérő hiányosságokat állapított meg az EBF tervezésében, végrehajtásában, felügyeletében és értékelésében, amelyek kihatnak az EBF eredményességére. Olaszországban, Spanyolországban, Görögországban és Máltán a Számvevőszék nem megfelelő közbeszerzési eljárásokat talált, melyek veszélyeztették az alap hatékony és eredményes pénzgazdálkodását. Az Európai Számvevőszék ajánlásai Az Európai Számvevőszék ajánlásai ellenőrzésének megállapításai alapján: 1. A Bizottságnak biztosítania kell, hogy a 2014 2020 közötti finanszírozási időszakban használandó valamennyi mutató releváns és mérhető legyen, és amennyiben lehetséges, célérték társuljon azokhoz, hogy a mutatókat kezdettől fogva gyűjtsék, és amennyiben még nem állnak rendelkezésre informatikai rendszereket fejlesszenek ki. A Bizottságnak e tekintetben világos iránymutatásokat kell nyújtania a tagállamok számára, valamint értékelő jelentését időben kell elkészítenie és ismertetnie kell az érdekelt felekkel a mögöttes adatok elemzését; 2. A tagállamok rendelkezzenek az igazgatásban megfelelő szakértelemmel a SMART célkitűzések és mérhető mutatók kialakításához és alkalmazásához; határozzanak meg célértékeket az output-, eredmény- és amennyiben lehetséges, hatásmutatók tekintetében; a program kezdetétől megfelelő informatikai rendszerek segítségével gyűjtsék a mutatók tényleges értékeit, és biztosítsák, hogy az információk megbízhatók legyenek; hasznosítsák a strukturális alapok területén hasonló informatikai rendszerekkel szerzett tapasztalataikat; 3. A tagállamok és a Bizottság a konzulátusok felújítása, átalakítása vagy felszerelése helyett inkább közös vízumkérelmi központok létesítésére és a konzuli együttműködés egyéb formáinak megvalósítására összpontosítsanak; 4. A Frontex munkájának támogatása érdekében a jogalkotó vizsgálja meg az ISF-ből társfinanszírozott eszközök Frontex műszakieszköz-állományába való felvételének kötelezővé tételét. A Bizottság lássa el a Frontexet az EBF/ISF tagállami végrehajtása tekintetében releváns, átfogó és időszerű információkkal. Az információnyújtás során figyelembe kell venni, hogy az új 2014 2020-as keret bevezette a működési támogatás lehetőségét, és a kettős finanszírozás elkerülése érdekében megbízható rendszert kell kialakítani; 5. A tagállami EBF programok alapuljanak átfogó határigazgatási stratégián, a tagállamok a közös integrált kockázatelemzési modell segítségével végzett kockázatelemzés alapján hozzanak létre nemzeti stratégiákat; 6. A jogalkotó mérlegelje, hogy a schengeni katalógus stratégiára és kockázatelemzésre vonatkozó ajánlásainak betartását a jövőbeni ISF-ből történő támogatás előzetes feltételévé teszi; DT\1035302.doc 3/5 PE539.490v01-00
7. Az igazgatási kapacitást meg kell erősíteni a tagállamokban, például a Bizottság általi célzott képzésen vagy a bevált gyakorlatok tagállamok közötti megosztásán keresztül; 8. A tagállamok a beszerzés területén erősítsék meg igazgatási kapacitásaikat, és a rendelkezésre álló legátláthatóbb eljárásokon keresztül végezzék az EBF/ISFeszközök beszerzését. Az előadó ajánlásai a Bizottság 2013. évi mentesítéséről szóló jelentésbe való lehetséges belefoglalás céljából Az Európai Parlament 1. aggodalommal állapítja meg, hogy az EBF stratégiai célkitűzései nem voltak világosak, és hogy különösen feszültség van az EBF, mint szolidaritási mechanizmus általános jellege és a határellenőrzés és vízumügy terén való jobb együttműködést célzó konkrét célkitűzésekre való összpontosítása között; 2. megjegyzi, hogy a Bizottság számára a SIS II, a VIS és az EUROSUR valamennyi tagállamban történő sikeres elindítása jelenti az EBF hozzájárulását; véleménye szerint azonban egy ilyen általános kijelentés soha nem használható kielégítő válaszként a Számvevőszéknek a teljesítménymutatók hiányára vonatkozó bírálatára; 3. megjegyzi, hogy hasonló problémák merülhetnek fel az ISF részét képező, a külső határok és a vízumügy pénzügyi támogatására szolgáló eszköz célkitűzései vonatkozásában, mivel ez az eszköz szolgálja mind a tagállamok közötti szolidaritást a határigazgatás és a külső határok egységes és magas szintű ellenőrzésének megvalósítása tekintetében, mind a schengeni vízumok hatékony feldolgozását az alapvető szabadságok és emberi jogok terén tett uniós kötelezettségvállalásokkal összhangban; 4. hangsúlyozza, hogy a tagállamok elismerve a schengeni vívmányok részét képező hatékony határellenőrzések fontosságát a közös külső határokon még mindig alapvetően nemzeti hatáskörbe tartozónak tekintik a határigazgatást, illetve kisebb mértékben a vízumkérelmek feldolgozását; 5. aggódik amiatt, hogy ha a Bizottság és a tagállamok nem értenek egyet az ISF e részének fő jellegét tekintve szolidaritási mechanizmus legyen vagy a schengeni vívmányok végrehajtásának előmozdítását szolgáló eszköz, a tagállamok hajlamosak lehetnek a finanszírozást olyan projektekre használni, melyeket nemzeti nézőpontból ítélnek fontosnak, ahelyett, hogy az egész schengeni térség szempontjából fontos konzuli együttműködéshez, a Frontex műveleteihez vagy vészhelyzeti és egyedi intézkedésekhez való hozzájárulást segítenék elő; 6. kéri a Bizottságot, hogy vizsgálja meg hasznos lenne-e az ISF határellenőrzési és vízumügyi részét több, előre meghatározott szegmensre felosztani: egy a szolidaritásra, egy a konzuli együttműködés megvalósítására, a Frontex műveletekre PE539.490v01-00 4/5 DT\1035302.doc
és a vészhelyzeti és egyedi intézkedésekre, valamint egy a nemzeti nézőpontból különösen releváns intézkedésekre; 7. azt várja, hogy a rendelkezésre álló pénzeszközök egyes részeinek előirányozása révén a tagállamoknak könnyebb lesz releváns és mérhető output-, eredmény- és hatásmutatókat kidolgozniuk és használniuk az adott intézkedések esetében; e tekintetben megjegyzi, hogy mind a szolidaritási szegmens intézkedései, mind a nemzeti nézőpontból különösen releváns intézkedések csak akkor finanszírozhatóak, ha előzetesen kimutatható, hogy konkrét és mérhető célkitűzéseket szolgálnak; 8. egyetért a Számvevőszékkel abban, hogy a Frontex munkáját közvetlenebbül kellene az ISF-ből támogatni az ISF-ből társfinanszírozott eszközök legalább egy részének a Frontex műszakieszköz-állományába való felvételének kötelezővé tétele révén; 9. aggódik a Számvevőszék által számos nemzeti közbeszerzési politikában talált szabálytalanságok miatt, és kimondja, hogy a védelmi és biztonsági beszerzésekre vonatkozó kivételi záradék nem vehető igénybe olyan esetekben, ahol kevésbé korlátozó eljárások is igénybe vehetőek lettek volna a biztonság veszélyeztetése nélkül; 10. elismerését fejezi ki a Bizottságnak a korrekciós pénzügyi intézkedések megtételéért egy olyan projekt esetében, ahol megsértették az alapvető szabadságokat és emberi jogokat, de felszólítja a Bizottságot, hogy amennyiben lehetséges előzetesen azonosítson minden lehetséges kockázatot e tekintetben, különösen amikor a menedékhez való jogot érintő határellenőrzések végzésének módjáról van szó. DT\1035302.doc 5/5 PE539.490v01-00