EURÓPAI BIZOTTSÁG Brüsszel, XXX SWD(2014) 233 BIZOTTSÁGI SZOLGÁLATI MUNKADOKUMENTUM A HATÁSVIZSGÁLAT ÖSSZEFOGLALÁSA amely a következő dokumentumot kíséri A Bizottság ajánlása az online szerencsejáték-szolgáltatások fogyasztóinak és játékosainak védelmére és a kiskorúak online szerencsejátékoktól való távoltartására vonatkozó elvekről {C(2014) 4630} {SWD(2014) 232} HU HU
Bevezetés Európában széles körben kínálnak, hirdetnek és használnak online szerencsejátékszolgáltatásokat. Az uniós online szerencsejáték-piac a világpiac mintegy 45%-át teszi ki. Az EU-ban az online szerencsejáték-szolgáltatások a szerencsejáték-piac több mint 12%-át teszik ki (vagyis 2012-ben 10,54 milliárd EUR-t [bruttó szerencsejáték-bevétel]). Az online szerencsejáték-szolgáltatások fogalma egy sor olyan szerencsejátékot takar, mint a sportfogadás, a póker, a kaszinó- és a lottójátékok, és mintegy 6,8 millió fogyasztó vesz részt egy vagy több ilyen játékban. Létezik azonban több ezernyi szabályozatlan gyakran az EU-n kívülről üzemeltetett weboldal, amelyekkel szemben a fogyasztók védtelenek, és amelyek esetében komoly kockázatok merülnek fel a csalás és a pénzmosás tekintetében. Az online szerencsejátékok nemzetközi jelentősége ellenére e szolgáltatásokat nem szabályozza uniós szintű ágazati jogszabály. A tagállamok többsége ugyanakkor szabályozási reformokat hajtott végre különösen a szerencsejáték-szolgáltatások azon új formái tekintetében, amelyeket elsősorban online módon nyújtanak. Egy 2011-ben tartott nyilvános konzultáció az online szerencsejátékok kapcsán a polgárok köztük a kiskorúak és a fogyasztók védelmét határozta meg prioritásként 1. A Bizottság e megállapítás alapján párbeszédet kezdeményezett a tagállamokkal és az ágazattal az online szerencsejáték-szolgáltatások fogyasztóit érintő kérdésekről és a szerencsejátékokhoz kapcsolódó kereskedelmi kommunikációról. 1. A probléma lényege A probléma egyik fő eleme az online szerencsejátékok hozzáférhetőségének kérdése, amely egyaránt érinti a tagállamokban szabályozott online szerencsejáték-szolgáltatásokat és az uniós ellenőrzés hatókörén teljesen kívül eső (szabályozatlan) szolgáltatásokat. Az online szerencsejátékok térnyerése a technológia gyors fejlődésével, az internet-hozzáférés terjedésével és a mobil technológiák kényelmességével egyaránt magyarázható. Az online játékosok, ha úgy érzik, elégtelen a kínálat, nem vonzóak az ajánlatok, vagy alacsonyak a tétjeikkel nyerhető összegek, nekiállnak más szerencsejáték-lehetőségeket keresni. Az ilyen lehetőségekből bőséges a kínálat, gyakran szabályozatlan szerencsejáték-oldalak formájában. A fogyasztókat reklámokkal vonzzák; a reklámokra mind az üzleti, mind az állami szerencsejáték-szervezők jelentős összegeket költenek. A káros kereskedelmi gyakorlatok széles körben elterjedtek. Az agresszív és megtévesztő értékesítési technikák adott esetben sorozatosan ismétlődő alkalmazása megalapozatlan döntésekhez vezet, és a kiskorúakat is szerencsejátékra ösztönzi. A megalapozatlan fogyasztói döntések fő oka az egyértelmű, előzetes, ügyfélbarát tájékoztatás hiánya. A tisztességtelen szerződéses feltételekről szóló irányelv rendelkezései ellenére a felelősségteljes szerencsejátékra, a személyes adatok feldolgozására és a játékos pénzeszközeinek fizetésképtelenséggel szembeni védelmére vonatkozó információk gyakran 1 http://ec.europa.eu/internal_market/gambling/docs/121023_online-gambling-summary-of-answers_en.pdf 1
csak jogi zsargonnal teli, hosszú szövegekben találhatók meg a szerencsejáték-oldalakon. Ha a tájékoztatás nem átlátható vagy nem egyértelmű, előfordulhat, hogy a fogyasztók nem lesznek képesek a kockázat helyes értékelésére vagy szükség esetén segítség kérésére. Az ellenőrzés és a támogatás elégtelensége miatt a fogyasztók játék közben elveszthetik időérzéküket és/vagy pénzügyi óvatosságukat ez pedig játékszenvedély és kapcsolódó egészségügyi problémák kialakulásához vezethet. A kínálat szabályozása kapcsán két fő tényező áll az azonosított problémák hátterében: a hatékony fogyasztóvédelmi intézkedések hiánya és a szerencsejátékkal kapcsolatos kereskedelmi kommunikációra vonatkozó intézkedések alacsony szintje vagy teljes hiánya. A hatályos jogszabályok nem képesek e problémák megoldására. A tagállamok eltérő szinteken, eltérő intézkedéseket hoztak a fogyasztók védelmére és a felelősségteljes kereskedelmi kommunikáció előmozdítására. Intézkedéseiket többnyire elszigetelten hozzák meg, azok összehangolására nincs átfogó uniós megközelítés. Ennek eredményeként a szabályozói felügyelet is eltérő és elégtelen. Gyakran nem egyértelmű, hogy a tagállamok a társadalmi felelősségvállalás és a kockázatkezelés szempontjából miként ellenőrzik a szerencsejátékszolgáltatásokat. Végül, a jogi követelmények szükségtelen átfedései Unió-szerte jelentős adminisztratív terheket rónak a szabályozott szolgáltatókra, és aláássák azok versenyképességét. Az említett háttértényezők számos problémát eredményeznek. Előfordulhat, hogy az egyéni fogyasztók nem kapnak reális képet a szerencsejátékokról és a kapcsolódó, különösen egészségügyi kockázatokról, ideértve a kóros játékszenvedélyből vagy a túlzásba vitt szerencsejátékból esetlegesen eredő gazdasági károkat is. Megfelelő kontroll és ellenőrzés hiányában fennáll annak a kockázata, hogy a fogyasztóknál szerencsejátékkal kapcsolatos magatartászavar alakul ki. A túlzásba vitt szerencsejáték megítélése például az egyén rendelkezésre álló jövedelmétől és idejétől függ, mindamellett a játékosok megfelelő kontrollja nélkül fennáll annak a kockázata, hogy azok a tervezettnél több időt és pénzt fordítanak online szerencsejátékra. Ami a kereskedelmi kommunikációt illeti, a szerencsejátékkal kapcsolatos ábrázolás- és fogalmazásmód téves képzeteket kelthet a szerencsejátékról, illetve annak pénzügyi és társadalmi hatásairól, és az egyéneket felelőtlen szerencsejátékra késztetheti. A szabályozatlan szerencsejáték-oldalak az egészségügyi megfontolásoktól eltekintve is kockázatoknak tehetik ki a fogyasztókat, például csalás és más bűncselekmények kapcsán. A kiskorúakat érintő kockázatok oka az életkor-ellenőrzési követelmények elégtelensége, a szerencsejátékokkal kapcsolatos tudatosság hiánya és a szabályozatlan szerencsejáték lehetősége. A fogyasztóvédelem színvonalát javítani kell. A kereskedelmi gyakorlatok, az ártalomminimalizálás, a játékszenvedély megelőzése és a szerencsejáték-magatartás ellenőrzése szigorúbb szabályozást igényel. Az online szerencsejáték-piac rendkívül versengő. Ha a fogyasztók az uniós szabályozott piacon nem tudják kielégíteni igényeiket, akkor továbbra is az ellenőrizetlen oldalakat fogják választani. 2
Uniós fellépés hiányában a tagállamok valószínűleg továbbra is elszigetelten tevékenykednek, és az Unióban fennmaradnak az eltérő szintű, eltérő intézkedések. Az uniós tagállamok polgárai valószínűleg változatlan mértékben ki lesznek téve a szerencsejátékkal kapcsolatos kereskedelmi kommunikációnak, a szerencsejáték-szolgáltatások igénybe vevői pedig továbbra is keresni fogják az online szerencsejáték-lehetőségeket. 2. Jogosult-e az EU fellépni? A fogyasztóvédelem területe az EU és a tagállamok megosztott hatáskörébe tartozik. Az Európai Unió működéséről szóló szerződés értelmében az uniós szintű fellépés indokolt, ha az eltérő nemzeti szabályozások és az elégtelen vagy hatástalan intézkedések miatt a fogyasztók és a vállalkozások töredezett belső piaccal szembesülnek. Az uniós fellépés akkor is indokolt, ha hiányában az uniós polgárok védelme nem megfelelő. Az online környezet alapvető jellege, az online szerencsejátékok határokon átívelő dimenziója és reklámozásának módja miatt a nemzeti fellépés nem elégséges. Az Unió-szerte elégséges és egységes szintű védelem biztosítása érdekében uniós fellépésre van szükség. 3. A célkitűzések A kezdeményezés célja, hogy az online szerencsejáték-szolgáltatások kapcsán elégséges és egyenletes szintű védelmet biztosítson a polgárok, a fogyasztók és a kiskorúak számára. Egész pontosan a következő konkrét célkitűzésekről van szó: az online szerencsejáték-szolgáltatások igénybe vevőinek védelme a kiskorúak távoltartása a szerencsejátékoktól egységesebb kereskedelmi gyakorlatok kialakítása a tudatosság erősítése annak érdekében, hogy az EU-ban a lehetséges mértékben csökkenjenek a szabályozatlan szerencsejáték-oldalak fogyasztókra gyakorolt káros hatásai Működési szempontból a következő célkitűzésekről van szó: 1. a szerencsejáték-magatartással kapcsolatos átlátható és érthető tájékoztatás, célzott támogatás és ellenőrzés biztosítása 2. magasabb szintű társadalmi felelősségvállalás előmozdítása a kereskedelmi gyakorlatokban, továbbá a szerencsejátékokkal kapcsolatos egészségügyi kockázatok tudatosítása 3. hatásosabb intézkedések bevezetése annak érdekében, hogy a kiskorúak ne férjenek hozzá a szerencsejátékokhoz és a lehető legnagyobb mértékben csökkenjen a szerencsejátékoknak való kitettségük 4. az online szerencsejátékok felhasználóinak az uniós szabályozás alatt lévő területen tartása 4. Szakpolitikai lehetőségek A következő szakpolitikai megoldások jöhetnek szóba: 3
a tájékoztatási és azonosítási követelmények szigorítása a használt eszközökkel kapcsolatban, továbbá a különböző csatornák révén folytatott kereskedelmi kommunikáció tekintetében; a kiskorúak kezdetektől való kiszűrése érdekében a játékosfiókok nyitásához szükséges regisztrációs rendszer erősítése és megbízhatóbb ellenőrzési eljárások bevezetése; az online játékosok egészségének megóvását szolgáló követelmények szigorítása és szerencsejátékuk rekreációs keretek között tartása; a játékosok uniós szintű önkizárásának elősegítése egy online adatbázis segítségével, emellett az egy vagy több tagállamban letelepedett szolgáltatók a személyazonossági adatok ezen adatbázisban való lekérdezésével kiszűrhetik a kizárt játékosokat; a szabályozói felügyelet erősítése annak érdekében, hogy a fogyasztók és a polgárok magas szintű biztonságban és védelemben részesüljenek, továbbá a szerencsejátékokban rejlő kockázatok tudatosítása. Az alábbi táblázat bemutatja, az egyes szakpolitikai lehetőségek mennyiben alkalmasak ezen célkitűzések megvalósítására. Szakpolitikai lehetőségek Célkitűzések Eredményesség A fogyasztókat szolgáló átlátható és érthető tájékoztatás, célzott támogatás és ellenőrzés biztosítása A szerencsejátékkal kapcsolatos kereskedelmi kommunikáció társadalmi felelősségvállalásának javítása, továbbá a szerencsejátékokban rejlő kockázatok tudatosítása Hatásosabb intézkedések bevezetése annak érdekében, hogy a kiskorúak ne férjenek hozzá a szerencsejátékokhoz és a lehető legnagyobb mértékben csökkenjen 1. opció Nincs változás 2. opció Tartalmi és azonosítási követelmények 3. opció Elektronikus játékosregisztrációs rendszerek 4. opció Játékostámogatási követelmények 4a. opció Uniós szintű játékosönkizárás 0 ++ ++ ++ ++ ++ 0 ++ 0 n.a. n.a. ++ 0 0 + ++ + n.a. ++ 5. opció A szabályozói felügyelet erősítése valós idejű ellenőrző rendszerekkel 4
a szerencsejátékoknak való kitettségük Az online szerencsejátékok felhasználóinak az uniós szabályozás alatt lévő területen tartása 0 ++ + ++ + ++ A piaci töredezettség 0 + + + + ++ csökkentése az Unióban letelepedett, egy vagy több tagállamban engedéllyel rendelkező szolgáltatók érdekében Hatékonyság ++ ++ ++ ++ ++ Elfogadhatóság a tagállamok számára 0 ++ ++ az ágazat számára 0 + + ++ + + 5. A megfontolt szakpolitikai eszközök A következő megoldások jöhetnek szóba: uniós jogszabály (irányelv), az ágazat önszabályozása, a szabályozó hatóságok közötti részletes információcsere, a Bizottság ajánlása. A célok elérésére uniós irányelv lenne a legalkalmasabb, de jogalkotási megoldás előterjesztése jelenleg még nem jöhet szóba. Ez főleg azzal magyarázható, hogy e megoldás a nyilvános konzultációra adott válaszok, a tagállamok túlnyomó többségének álláspontja és az Európai Parlament állásfoglalásai alapján egyértelműen nem élvez támogatást. A szabályozó hatóságok közötti részletes információcserét szintén el kell vetni. E megoldással kezelhetők lennének bizonyos közös kihívások és megvalósulhatna a szakismeretek cseréje, de nem biztos, hogy elég lenne a célok eléréséhez. A szerencsejáték-szabályozók közötti általános információcserét továbbra is elő lehet segíteni egy bizottsági szakértői csoport keretében. Az ágazati önszabályozás választása azt jelentené, hogy a problémák megoldása érdekében kizárólag önkéntes intézkedésekre hagyatkoznánk. A végrehajtás és a szabálykövetés önkéntes alapon történne, noha egyes szolgáltatók esetleg megengednék az önmagukra előírt szabályok betartásának ellenőrzését. Az ágazati önszabályozás kiegészítheti a szabályozási követelményeket. Mivel a tagállamok eleve bizalmatlanok az ágazati kezdeményezésekkel szemben, az önszabályozást csak az állami szabályozás kiegészítéseként fogadnák el. A Bizottság tagállamoknak címzett ajánlása keretet biztosíthatna számukra a szakpolitikai célkitűzések megvalósításához. Nemzeti szintű intézkedések meghozatalára ösztönözné a tagállamokat, de az eszközök megválasztását a tagállamokra bízná. Felülvizsgálatra vonatkozó rendelkezése lehetővé tenné az általa javasolt intézkedések eredményességének 5
értékelését. A legelfogadhatóbb megoldásnak a Bizottság ajánlása tűnik, mivel eloszlatja a tagállamok és az Európai Parlament jogalkotási megoldással szembeni ellenérzéseit, de eleget tesz a fogyasztók szerencsejátékokkal kapcsolatos kockázatokkal szembeni védelmére és a kiskorúak védelmére felszólító ismételt kéréseknek is. 6. Az előnyben részesített lehetőség Először is, a 3. lehetőséget (elektronikus regisztráció), a 4a. lehetőséget (uniós szintű önkizárás) és az 5. lehetőséget (valós idejű ellenőrzés) ebben a szakaszban nem vizsgáltuk tovább. Tény, hogy ezek a megoldások jelentősen hozzájárultak volna a célkitűzések eléréséhez. A hatásvizsgálat tárgyát képező online szerencsejátékok kapcsán olyan online megoldásokat jelentenének, amelyek a fogyasztóknak, a szolgáltatóknak és a szabályozóknak is előnyére válnának. Mindazonáltal az elfogadottság fenti táblázatban is jelzett hiánya miatt nem megvalósíthatók. Másodszor, az elvégzett elemzés alapján a 2. és a 4. lehetőség eredményesen kezelhetne bizonyos egyedi problémákat. A konkrét és a működési célkitűzések megvalósítására e két lehetőség kombinációja tűnik a legalkalmasabbnak. A feltárt problémák és a célkitűzések fényében az ajánlás az online szerencsejátékszolgáltatások fogyasztóira és játékosaira összpontosítana, javítani próbálva az átláthatóságot, a játékostámogatást és a játékosok magatartásának nyomon követését, valamint általában a szerencsejátékokkal kapcsolatos oktatást és tudatosságnövelést. Törekedne továbbá a kiskorúak szerencsejátékoktól való távoltartására is. Az ajánlás fókusza kiterjedne továbbá a kereskedelmi kommunikációra is, összefüggésben annak széles hatókörével és egészségügyi ezen belül szociális hatásaival; az ajánlás biztosítani kívánná, hogy a kereskedelmi kommunikációra az alkalmazott csatornától függetlenül társadalmilag felelős módon kerüljön sor. 7. Hatás Gazdasági szempontból nézve a változások elhanyagolható mértékű megfelelési költségekkel járnak a szolgáltatók többsége számára. Lehetővé teszik ugyanakkor az eljárások egyszerűsítését, ami főként a több tagállambeli engedélyeztetés költségei kapcsán segítheti a szolgáltatók megfeleléssel kapcsolatos aggályainak eloszlatását. Az alapvető közös követelmények bevezetése erősebb átgyűrűző hatásokat fog kiváltani a kereskedelmi kommunikációt alkalmazó szolgáltatóknál. Társadalmi szempontból nézve az előnyök a lakosság jobb védelmében, a szerencsejátékok kockázatainak tudatosításában, a kiskorúak kizárásában, a fogyasztóvédelem javulásában és az online szerencsejátékok szolgáltatóira vonatkozó társadalmi felelősségvállalási kötelezettség szigorításában ragadhatók meg. Az adminisztratív hatás várhatóan minimális lesz. Előfordulhat, hogy a tagállamoknak módosítaniuk kell egyes szabályozásokat és engedélyezési követelményeket, és hogy a szabályozó hatóságoknak át kell alakítaniuk szervezetüket. A kombinált megközelítés egyaránt segítheti a szabályozók és a szolgáltatók szükségtelen adminisztratív terheinek a 6
csökkentését. A végrehajtás költségei az alacsony és a mérsékelt szint közé várhatók, attól függően, hogy a tagállamok követik-e a Bizottság ajánlását, és ha igen, milyen mértékben. 8. Ellenőrzés és értékelés A Bizottság rendszeresen, különösen a szerencsejáték-szolgáltatásokra szakosodott szakértői csoportok útján ellenőrizni kívánja az előrehaladást. Rövid távon arra fog összpontosítani, hogy a tagállamok milyen mértékben követik az ajánlást. Ezt két szakértői találkozón lehetne megvitatni, még kidolgozandó mutatók alapján. Közép- és hosszú távon a Bizottság az előrehaladást a tagállamokkal együtt kívánja nyomon követni, megfigyelve a játékosfiókot nyitó játékosok számát, a regisztrációt megszakító személyek számát, a szerencsejáték-szolgáltatásokból kizárást kérő személyek számát, a szerencsejáték-oldalakhoz hozzáfért kiskorúak becsült százalékos arányát és a kereskedelmi kommunikációval kapcsolatos szabálysértések típusait. A Bizottság emellett műhelytalálkozókat szervezhet az ágazat által az ajánlás nyomán bevezetett olyan intézkedések nyomon követésére, mint például az alkalmazottak képzése és a rehabilitációs központokkal való kapcsolattartás. A Bizottságnak az ajánlás elfogadása után 24 hónappal értékelést kell készítenie. 7