E L Ő T E R J E S Z T É S

E L Ő T E R J E S Z T É S Tiszalök Város Önkormányzata Képviselő-testületének 2013. április 30-án tartandó ülésének 1.b) számú Előterjesztés a 2012. évi belsőellenőrzésről szóló jelentés megtárgyalásáról tárgyú napirendi pontjához Előadó: Graczka István belső ellenőr Előkészítette: Pénzügyi Bizottság Tisztelt Képviselő-testület! A tárgyalandó napirendi ponthoz mellékelem a belső ellenőr írásos anyagát. Tiszalök, 2013. április 23. Mező József jegyző TISZALÖK VÁROS ÖNKORMÁNYZATA KÉPVISELŐ-TESTÜLETÉNEK /2013.(IV.30.) számú határozat-tervezete Belső ellenőrzési jelentésről A képviselő-testület Megtárgyalta és elfogadta a 2012. évi belső ellenőrzésről szóló jelentést. 1

Tiszavasvári Többcélú Kistérségi Társulás Munkaszervezetének Belső ellenőre 4440 Tiszavasvári, Városháza tér 4. Száma:../2013. Éves összefoglaló ellenőrzési jelentés, Tiszalök Város Önkormányzatának 2012. évi belső ellenőrzési tevékenységéről A jelentésben használt jogszabályi hivatkozások: Az államháztartásról szóló 2011. évi CXCV. törvény (továbbiakban: Áht.) A költségvetési szervek belső kontrollrendszeréről és belső ellenőrzéséről szóló 370/2011.(XII.31.) Korm. rendelet (továbbiakban: Ber.) I. A belső ellenőrzés által végzett tevékenység bemutatása A Tiszavasvári Többcélú Kistérségi Társulásban (továbbiakban: társulás) a belső ellenőrzési tevékenységet feladat ellátási megállapodás alapján a társulás, a munkaszervezetén keresztül látta el 2012-ben. Rakamaz körzetközponttal kilenc település önkormányzatánál, illetve a társulásnál láttam el 2012. évben a belső ellenőrzési feladatokat. Az ellenőrzési kapacitás előzőleg (ellenőrzési munkanapok) lakosságszám szerint arányosan került felosztásra az egyes önkormányzatok között. I.1. Az éves ellenőrzési tervben foglalt feladatok teljesítésének értékelése Tiszalök Város Önkormányzatának (továbbiakban: önkormányzat) 2012. évi ellenőrzési tervében négy tervezett témaellenőrzés került tervezésre, ami összesen 30 ellenőrzési munkanapot igényelt a terv szerint. 2

A tervezett ellenőrzések az alábbiak voltak: Az ellenőrzés tárgya Az önkormányzat önállóan működő intézményei részére, utólagos elszámolási kötelezettség mellett kiadott előlegek (ellátmányok) elszámolási folyamatai A házipénztár pénzkezelési tevékenysége szabályszerűségének vizsgálata Az adóhátralékok behajtása eredményességének értékelése Belső kontrollrendszer, és a kapcsolódó szabályozási környezet kialakításának, működésének ellenőrzése Ellenőrzési Az ellenőrzés kapacitás típusa 5 szakértői nap Pénzügyi és Szabályszerűségi ellenőrzés 4 szakértői nap Pénzügyi és Szabályszerűségi ellenőrzés 8 szakértői nap Pénzügyi és Szabályszerűségi ellenőrzés 13 szakértői nap Rendszerellenőrzés Ellenőrzött szervek Tiszalök Város Önkormányzatának önállóan működő költségvetési szervei Tiszalök Város Önkormányzatának Polgármesteri Hivatala Kossuth Lajos Általános és Alapfokú Művészeti Iskola Tiszalök Város Önkormányzatának Polgármesteri Hivatala Tiszalök Város Önkormányzata A betervezett ellenőrzések közül egy kivételével valamennyi megvalósult az ütemtervnek megfelelően, melyekről a részletes megállapításokat is tartalmazó ellenőrzési jegyzőkönyvek elkészültek. A pénztári munkafolyamatokat érintő vizsgálatok egy program keretében kerültek lefolytatásra. A belső kontrollrendszereket érintő vizsgálat kapacitás hiánya miatt elmaradt, mely részben a társulás munkaszervezetének létszámleépítésének is köszönhető volt. Az előzőekből adódóan tehát 2012-ben összesen három belső ellenőrzési vizsgálat került lefolytatásra az önkormányzatnál, amelyek összességében 17 szakértői napot vettek igénybe. Következésképpen a tervezett ellenőri erőforrások felhasználása többségében megvalósult. Az ellenőrzések során az alábbi főbb megállapításaim születtek a teljesség igénye nélkül: 3

I.1.1. Az önkormányzat önállóan működő intézményei részére, utólagos elszámolási kötelezettség mellett kiadott előlegek elszámolási folyamatairól című vizsgálat Az ellenőrzés aktualitását az adta, hogy a 2012-től jelentősnek mondható előírások léptek életbe az államháztartás egységeinek készpénzkezelésére vonatkozóan. Ennek értelmében minden költségvetési szervnek külön házipénztár kezelést kell megvalósítania és külön bankszámlával is rendelkeznie kell. Az ellenőrzés tapasztalatait összefoglalva megállapítható volt, hogy az önkormányzatnál a pénzkezelési tevékenység ezen belül is az ellátmányok kezelése szabályozási környezete kiépítettnek mondható, valamint az e tevékenység szabályszerű ellátásához szükséges technikai háttér is biztosításra került. A vizsgálat időpontjában még nem kerültek kialakításra a felügyelt költségvetési szervek elkülönült házipénztárai, melyek megvalósítása a vizsgálat időszakában már folyamatban volt. Ebből adódóan a jelenlegi ellenőrzés elsősorban az ellátmánykezelés munkafolyamataira irányult. A vizsgált ellátmányok gyakorlatának értékelése során arra a következtetésre jutottam, hogy noha betartásra kerülnek a pénzkezelési szabályzat lényeges elemei, az ellátmányok és a készpénzes utólagos elszámolásra felvett előlegek rendszere kissé összemosódik a pénztári munka során. A felügyelt költségvetési szervek részére kiadott ellátmányok nem egységes időtartamra kerülnek kifizetésre, illetve megfigyelhető volt, hogy a kifizetett ellátmány mellett párhuzamosan utólagos elszámolásra kiadott előleg is kifizetésre került az érintett intézmény részére. Hiányosságként értékelhető, hogy az intézmények beszerzéseit tartalmazó számlákon, illetve a kapcsolódó pénztárbizonylatokon az utalványozás és ellenjegyzési feladatok elmaradtak a 2011. évi beszerzések esetében, illetve a 2012. évi beszerzések körében pedig a kötelezettségvállalási, ennek pénzügyi ellenjegyzési, valamint az utalványozási feladatok elmaradását tapasztaltam valamennyi vizsgált tétel esetében. Az önkormányzat gazdasági szerveként is funkcionáló polgármesteri hivatal gondoskodott az Ávr. záró rendelkezései között előírt számlanyitási feladatokról önkormányzati szinten. I.1.2. Az adóhátralékok behajtása eredményességének értékeléséről című vizsgálat Az ellenőrzés célja az volt, hogy értékelésre kerüljön az önkormányzat helyi adóhatósági munkájának eredményessége, annak fényében, hogy szemügyre vegyük az adóhatóság helyi adóból származó hátralékállományának alakulását, illetve az ezzel összefüggésbe megtett adóhatósági intézkedések hatékonyságát. 4

Az önkormányzat adóztatási tevékenységét a polgármesteri hivatalon belül külön szervezeti egységként működő adócsoport végzi, melynek létszáma 3 fő köztisztviselőből áll. Az önkormányzat gazdálkodásában folyamatosan gondot jelent az adóhátralékok növekedése, melynek megakadályozására az adócsoport folyamatosan igyekszik kapacitást biztosítani. Az önkormányzat adó és adójellegű bevételinek hátraléka 2011. év végén 81.786.232.-Ft volt. A 2011-es vizsgálati évben az átlagos hátraléknövekedési mérték a helyi adók tekintetében 9-21 százalék között mozgott, kivétel ez alól a helyi iparűzési adó, amelynek hátralékos összege egy év alatt közel 50 százalékkal emelkedett. Továbbra is a gépjárműadó és az iparűzési adó esetében a legkedvezőtlenebb a fizetési hatékonyság, ami azt jelenti, hogy 100.-Ft adókivetésből a magánszemélyek kommunális adója esetében 7,53.-Ft, az idegenforgalmi adó esetében 5,61.-Ft, a helyi iparűzési adó esetében 19,27.-Ft, míg a gépjárműadó tekintetében 8,80.-Ft adóhátralék generálódik. A 15 véletlenszerűen kiválasztott adózókkal szemben foganatosított intézkedéseket figyelembe véve megállapítottam, hogy megközelítőleg a felénél nem kerültek alkalmazásra az Art. szerinti végrehajtási cselekmények. Az adócsoport jellemző intézkedései közé tartozott az ügyvédi felszólítás kiküldése, foglalási eljárás foganatosítása, a munkabérből történő letiltás kezdeményezése, illetőleg az adós ingatlanára vonatkozó jelzálogbejegyzés. Ezen cselekmények csak kis részben vezettek eredményre, melyet alátámasztott a kiválasztott adóügyek tapasztalatai is, hiszen a 15 kiválasztott esetében csak 2 esetben volt sikeresnek minősíthető valamely intézkedés. Az önkormányzat megállapodás alapján egy bírósági végrehajtónak adja át a végrehajtásra szánt hátralékos ügyeket, ám az ellenőrzés alkalmával arról győződtem meg, hogy ez is igen kevés százalékban vezet eredményre. Amennyiben sikerül is a végrehajtónak valamennyi tartozást behajtania, abból az összegből elsőként a közreműködési díja kerül kiegyenlítésre. Így az esetek nagy részében, ha sikerült is a tartozás egy részének behajtása a végrehajtó által, abból az önkormányzat nem részesült. A kiválasztott adósok közül 13-an rendelkeztek gépjárműadó hátralékkal, ám a gépkocsi forgalomból történő ideiglenes kivonását végrehajtási cselekményként, csak két esetben alkalmazta az adóhatóság. Ehhez kapcsolódó észrevételem még, hogy a már megvalósult forgalomból történő kivonás azonnal visszavonásra került több alkalommal, amikor az adós befizette egy részét a gépjárműadó elmaradásának, viszont a Gépjárműadóról szóló törvény csak akkor tartja ezt indokoltnak, amennyiben az adós rendezi a kötelezettségét. Ezt követően viszont az esetek többségében továbbra sem fizet az adós. Összességében az a benyomásom a hátralékkezelési feladatokról, hogy annak kedvezőtlen mutatói nem az adócsoport munkatársainak hozzáállásának 5

köszönhető, hanem mindinkább a szükséges erőforrások hiányának. A végrehajtási cselekmények többségében kimerültek egy-egy sikertelen inkasszós megkeresésben, egy-egy ügyvédi felszólításban, illetve jelzálog bejegyzésben. Amennyiben ezek nem vezettek eredményre, átadásra kerültek a bírósági végrehajtónak, ami az esetek túlnyomó részében szintén nem bizonyult eredményesnek. Menetközben több jogi személy ellen végrehajtási eljárás indult, és gyakorlatilag minimálisra csökkent a behajtás valószínűsíthető eredménye. Ennek köszönhetően viszont a hátralékok egyre növekvő összegei, már-már érezhető negatív hatást gyakorolnak az önkormányzat likviditási helyzetére. I.2. A bizonyosságot adó tevékenységet elősegítő és akadályozó tényezők bemutatása A 2012. évi belső ellenőrzési feladatokat az önkormányzat vonatkozásában egy személyben láttam el teljes egészében. A feladat ellátásához szükséges informatikai, technikai és szakmai hátteret a munkaszervezet teljes körűen biztosította részemre. A helyszíni vizsgálatokon kívüli adminisztrációs tevékenységek megvalósítása érdekében Tiszanagyfalu Község Önkormányzata pedig egy irodahelyiséget bocsátott rendelkezésemre a belső ellenőrzési tevékenység zavartalan és eredményes működtetése érdekében. A belső ellenőrzés által megvalósított tevékenység során kivétel nélkül valamennyi tagönkormányzattal kiváló partneri munkakapcsolatot sikerült kialakítanom, így a tevékenységgel kapcsolatban akadályozó tényező nem merült fel. I.3. Tanácsadó tevékenység bemutatása A Ber. 2. r. pontja szerinti tanácsadói tevékenység dokumentáltan nem valósult meg 2012-ben az önkormányzatnál. Ettől függetlenül több esetben is konzultáltam az önkormányzat döntéshozóival és alkalmazottaival egyes szakmai kérdések megoldásáról. II. A belső kontrollrendszer működésének értékelése Az Áht. 69. alapján a belső kontrollrendszer a kockázatok kezelése és tárgyilagos bizonyosság megszerzése érdekében kialakított folyamatrendszer, amely azt a célt szolgálja, hogy megvalósuljanak a következő célok: - a működés és gazdálkodás során a tevékenységeket szabályszerűen, gazdaságosan, hatékonyan, eredményesen hajtsák végre, - az elszámolási kötelezettségeket teljesítsék, és - megvédjék az erőforrásokat a veszteségektől, károktól és nem rendeltetésszerű használattól. 6

A belső kontrollrendszer létrehozásáért, működtetéséért és fejlesztéséért a költségvetési szerv vezetője felelős az államháztartásért felelős miniszter által közzétett módszertani útmutatók figyelembevételével. A Ber. 3-4. -i értelmében a költségvetési szerv vezetője felelős a belső kontrollrendszer keretében - a szervezet minden szintjén érvényesülő megfelelő a) kontrollkörnyezet, b) kockázatkezelési rendszer, c) kontrolltevékenységek, d) információs és kommunikációs rendszer, és e) nyomon követési rendszer (monitoring) kialakításáért, működtetéséért és fejlesztéséért. A belső kontrollrendszer tartalmazza mindazon elveket, eljárásokat és belső szabályzatokat, melyek biztosítják, hogy - a költségvetési szerv valamennyi tevékenysége és célja összhangban legyen a szabályszerűséggel, szabályozottsággal, valamint a gazdaságosság, hatékonyság és eredményesség követelményeivel, - az eszközökkel és forrásokkal való gazdálkodásban ne kerüljön sor pazarlásra, visszaélésre, rendeltetésellenes felhasználásra, - megfelelő, pontos és naprakész információk álljanak rendelkezésre a költségvetési szerv működésével kapcsolatosan, és - a belső kontrollrendszer harmonizációjára és összehangolására vonatkozó jogszabályok végrehajtásra kerüljenek a módszertani útmutatók figyelembevételével. Az Áht. rendelkezései alapján a rendszer kiépítésének kötelezettsége a költségvetési szervek vezetőinek feladatkörébe tartozik, függetlenül attól, hogy azok önállóan működő és gazdálkodónak, vagy csak önállóan működőnek minősülnek-e. Az önkormányzat a belső kontrollrendszer alapvető kiépítési kötelezettségének az utóbbi években a polgármesteri hivatal tekintetében eleget tett, ám a közelmúltban bekövetkező, a belső kontrollrendszereket érintő jogszabályi változások indokolttá teszik a már működő belső kontrolfolyamatok felülvizsgálatát, illetve azok szükségszerű módosítását. A belső kontrollrendszereket érintően 2012-ben nem valósult meg közvetlen belső ellenőrzési vizsgálat az önkormányzatnál. Felhívom a jegyző, illetve az önkormányzati intézmények vezetőinek figyelmét, hogy az Áht. ide vonatkozó rendelkezéseit figyelembe véve a belső 7

kontrollrendszer kiépítéséről és annak aktualizálásáról mihamarabb gondoskodjanak, valamint a Ber. - 3-10. - kontrollrendszerekre vonatkozó új szabályozási környezetének megfelelően a szükséges módosításokat is hajtsák végre önkormányzati szinten. III. Az intézkedési tervek megvalósításának értékelése III.1. Az intézkedési terv megvalósításáról, valamint az ellenőrzési megállapítások, és ajánlások hasznosulásának tapasztalatai Az önkormányzat intézményeiben a 2012-ben lezajlott ellenőrzés kapcsán valamennyi esetben készült intézkedési terv. A 2012. évre tekintettel lezajlott vizsgálatok során feltárt hiányosságokkal kapcsolatban tett javaslatok megvalósulásáról a soron következő hasonló témakörű ellenőrzések alkalmával igyekszem majd meggyőződni. III.2. Az ellenőrzési tevékenység fejlesztésére vonatkozó javaslatok Javaslatom az önkormányzat részére, hogy a belső ellenőrzés keretében elkészült jegyzőkönyvek tartalmát figyelembe véve amennyiben abban szerepelnek feltárt hiányosságok, szabálytalannak ítélt munkafolyamatok az ellenőrzött szerv vezetője tekintettel a Ber. 45. -ban foglaltakra továbbra is készítsen intézkedési tervet, melynek egy példányát az ellenőrzést végző személy részére küldje meg, a Ber.-ben előírt határidőn belül. Az intézkedési tervek tartalmazzák a jelentésben foglalt hiányosságok korrigálása érdekében megtenni kívánt lépéseket és ezek határidejét, illetve ennek felelősét. Ez kiváló alapot biztosít egy utóellenőrzés ellenőrzési programjához. Kelt: Tiszavasvári, 2013. április 18.. Graczka István Belső ellenőr 8