A kormány 1
A kormányokról általában az egész politikai intézményrendszer és az állami döntéshozatal központi szereplője több mint végrehajtás nehéz lenne az állami tevékenységnek olyan területét kiragadni, amelynek az ellátásáért a kormány hacsak az alkotmány más állami szerv hatáskörébe nem utalja ne tartozna felelősségge (Sári) 2
A kormány belső közjogi struktúrája magyar kormány az alkotmány szerint a miniszterelnökből és a miniszterekből áll politikai értelemben tagjai az államtitkárok is kormány belső struktúráját három elv határozza meg: 1. miniszterelnöki 2. kabinet 3. reszort 3
1. A miniszterelnöki elv: a kormányfő kiemelkedése közepesen erős kormányfői hatalom kormányfői hatalom fokozatosan erősödött 1. konstruktív bizalmatlansági indítvány 2. az egyes miniszterekkel szemben a parlamenti bizalmatlansági indítványnak a hiánya 3. a parlament először a miniszterelnök személyéről és egyben az általa beterjesztett kormányprogramról szavaz; a megválasztott kormányfő csak ez után választja meg kormányának tagjait 4. diszkrecionális jog a miniszterek kiválasztása 4
2. A kabinet-elv: a kormány mint testület a kormány ügyrendje a kormányülés normális menetében történő döntéshozatalra testületi tanácskozást és állásfoglalást, többségi szavazás révén történő döntéshozatalt ír elő DE: ritka a pozitív szavazás (1999: költségvetésről 2 tartózkodás, 2 nem) 5
3. A miniszteri önállóság: a reszortelv a minisztériumot irányító miniszternek törvényesen körülhatárolt feladatköre, reszortja van önálló hatásköre és ebből következő politikai felelőssége van egyes miniszterek gyakran inkább a tárca/az ágazat kormányon belüli képviselői, mint az egységes kormánypolitika végrehajtói 6
Közjog: igen Politika: olykor Magyarországon közjogilag az első elem emelkedik ki miniszterelnöki típusú kormány az alkotmányjogi irodalomban a kormány és azon belül a kormányfő tényleges hatalmát és működési módját azonban csak a politikai elemek áttekintése nyomán érthetjük meg nagymértékben függ a pártrendszer típusától, a kormány és a parlamenti frakciójának viszonyától, a kormánytagok karrierútjától, a kormány koalíciós jellegétől, illetve a koalíció működési módjától 7
A kormányalakítás - 1989 33. (3) A miniszterelnököt a köztársasági elnök javaslatára az Országgyűlés tagjai többségének szavazatával választja. A miniszterelnök megválasztásáról, továbbá a Kormány programjának elfogadásáról az Országgyűlés egyszerre határoz. (4) A minisztereket a miniszterelnök javaslatára a köztársasági elnök nevezi ki és menti fel. (5) A Kormány a miniszterek kinevezésével alakul meg. A Kormány tagjai a Kormány megalakulása után az Országgyűlés előtt esküt tesznek. 8
A kormányalakítás - 2012 16. Cikk (3) A miniszterelnököt az Országgyűlés a köztársasági elnök javaslatára választja meg. (4) A miniszterelnök megválasztásához az országgyűlési képviselők több mint a felének szavazata szükséges. A miniszterelnök a megválasztásával hivatalba lép. (5) A köztársasági elnök a (3) bekezdés szerinti javaslatát, a) ha a miniszterelnök megbízatása az újonnan megválasztott Országgyűlés megalakulásával szűnt meg, az új Országgyűlés alakuló ülésén teszi meg; b) ha a miniszterelnök megbízatása lemondásával, halálával, összeférhetetlenség kimondásával, a megválasztásához szükséges feltételek hiánya miatt vagy azért szűnt meg, mert az Országgyűlés a bizalmi szavazáson a miniszterelnökkel szemben bizalmatlanságát fejezte ki, a miniszterelnök megbízatása megszűnésétől számított tizenöt napon belül teszi meg. (6) Ha az (5) bekezdés szerint miniszterelnöknek javasolt személyt az Országgyűlés nem választotta meg, a köztársasági elnök az új javaslatát tizenöt napon belül teszi meg. (7) A minisztert a miniszterelnök javaslatára a köztársasági elnök nevezi ki. A miniszter a kinevezésében megjelölt időpontban, ennek hiányában a kinevezésével hivatalba lép. (8) A Kormány a miniszterek kinevezésével alakul meg. (9) A Kormány tagja az Országgyűlés előtt esküt tesz. 9 ÚJ: nincs kormányprogram + határidők
A kormányalakítás közjogilag a miniszterelnököt Magyarországon a köztársasági elnök javaslatára a parlament választja meg, de nem a parlament választja ki kormányfő személyének kiválasztása a választásokon nyertes, legtöbb parlamenti mandátummal bíró párton belüli vezetői szelekció eredménye 10
A kormányalakítás 11
A megszűnés - 1989 12 33/A. A Kormány megbízatása megszűnik: a) az újonnan megválasztott Országgyűlés megalakulásával, b) a miniszterelnök, illetőleg a Kormány lemondásával, c) a miniszterelnök halálával, d) a miniszterelnök választójogának elvesztésével, e) a miniszterelnök összeférhetetlenségének megállapításával, illetőleg f) ha a 39/A. (1) bekezdésében foglaltaknak megfelelően az Országgyűlés a miniszterelnöktől a bizalmat megvonja és új miniszterelnököt választ.
A megszűnés - 2012 13 20. cikk (1) A miniszterelnök megbízatásának megszűnésével a Kormány megbízatása megszűnik. (2) A miniszterelnök megbízatása megszűnik a) az újonnan megválasztott Országgyűlés megalakulásával; b) ha az Országgyűlés a miniszterelnökkel szemben bizalmatlanságát fejezi ki, és új miniszterelnököt választ; c) ha az Országgyűlés a miniszterelnök által kezdeményezett bizalmi szavazáson a miniszterelnökkel szemben bizalmatlanságát fejezi ki; d) lemondásával; e) halálával; f) összeférhetetlenség kimondásával; g) ha a megválasztásához szükséges feltételek már nem állnak fenn. (4) A miniszterelnök megválasztásához szükséges feltételek hiányának megállapításáról és az összeférhetetlenség kimondásáról az Országgyűlés a jelen lévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazatával határoz.
A bizalmatlanság és a bizalom -1989 14 39/A. (1) A képviselők legalább egyötöde a miniszterelnökkel szemben írásban - a miniszterelnöki tisztségre jelölt személy megjelölésével - bizalmatlansági indítványt nyújthat be. A miniszterelnökkel szemben benyújtott bizalmatlansági indítványt a Kormánnyal szemben benyújtott bizalmatlansági indítványnak kell tekinteni. Ha az indítvány alapján az országgyűlési képviselők többsége bizalmatlanságát fejezi ki, az új miniszterelnöknek jelölt személyt megválasztottnak kell tekinteni. (2) Az indítvány feletti vitát és szavazást legkorábban a beterjesztéstől számított három nap után, legkésőbb a beterjesztéstől számított nyolc napon belül kell megtartani. (3) A Kormány - a miniszterelnök útján - bizalmi szavazást javasolhat a (2) bekezdésben előírt határidők szerint. (4) A Kormány - a miniszterelnök útján - azt is javasolhatja, hogy az általa benyújtott előterjesztés feletti szavazás egyben bizalmi szavazás legyen. (5) Ha az Országgyűlés a (3)-(4) bekezdésben foglalt esetekben nem szavaz bizalmat a Kormánynak, a Kormány köteles lemondani.
A bizalmatlanság és a bizalom - 2011 15 21. cikk (1) Az országgyűlési képviselők egyötöde a miniszterelnökkel szemben írásban a miniszterelnöki tisztségre javasolt személy megjelölésével bizalmatlansági indítványt nyújthat be. (2) Ha az Országgyűlés a bizalmatlansági indítványt támogatja, ezzel bizalmatlanságát fejezi ki a miniszterelnökkel szemben, egyben miniszterelnöknek megválasztja a bizalmatlansági indítványban miniszterelnöki tisztségre javasolt személyt. Az Országgyűlés döntéséhez az országgyűlési képviselők több mint a felének szavazata szükséges. (3) A miniszterelnök bizalmi szavazást indítványozhat. Az Országgyűlés a miniszterelnökkel szemben bizalmatlanságát fejezi ki, ha a miniszterelnök javaslatára tartott bizalmi szavazáson az országgyűlési képviselők több mint a fele nem támogatja a miniszterelnököt. (4) A miniszterelnök indítványozhatja, hogy a Kormány által benyújtott előterjesztés feletti szavazás egyben bizalmi szavazás legyen. Az Országgyűlés a miniszterelnökkel szemben bizalmatlanságát fejezi ki, ha a Kormány által benyújtott előterjesztést nem támogatja. (5) Az Országgyűlés bizalmi kérdésről való döntését a bizalmatlansági indítvány vagy a miniszterelnöknek a (3) és (4) bekezdés szerinti indítványa beterjesztésétől számított három nap után, de legkésőbb a beterjesztéstől számított nyolc napon belül hozza meg.
Ügyvezetés - 1989 16 39/B. Ha a Kormány megbízatása megszűnik, az új Kormány megalakulásáig a Kormány hivatalban marad, és gyakorolja mindazokat a jogokat, amelyek a Kormányt megilletik; nemzetközi szerződést azonban nem köthet, és rendeletet csak törvény kifejezett felhatalmazása alapján, halaszthatatlan esetben alkothat. 39/C. (1) Ha a miniszterelnök megbízatása az újonnan megválasztott Országgyűlés megalakulásával vagy a miniszterelnök, illetőleg a Kormány lemondásával szűnt meg, a miniszterelnök az új miniszterelnök megválasztásáig ügyvezető miniszterelnökként gyakorolja a hatáskörét, de új miniszter kinevezésére, illetőleg miniszter felmentésére javaslatot nem tehet, és rendeletet csak törvény kifejezett felhatalmazása alapján halaszthatatlan esetben alkothat. (2) Ha a miniszterelnök megbízatása halála, választójogának elvesztése, illetőleg összeférhetetlenségének megállapítása miatt szűnik meg, az új miniszterelnök megválasztásáig az a miniszter gyakorolja - az (1) bekezdésben írt korlátozásokkal - a miniszterelnök hatáskörét, akit a miniszterelnök a helyettesítésére kijelölt; ha pedig több miniszter lett kijelölve, az első helyen kijelölt miniszter.
Ügyvezetés - 2012 22. cikk (1) A Kormány a megbízatása megszűnésétől az új Kormány megalakulásáig ügyvezető kormányként gyakorolja hatáskörét, nemzetközi szerződés kötelező hatályát azonban nem ismerheti el, rendeletet csak törvény felhatalmazása alapján, halaszthatatlan esetben alkothat. (2) Ha a miniszterelnök megbízatása lemondásával vagy az újonnan megválasztott Országgyűlés megalakulásával szűnik meg, a miniszterelnök az új miniszterelnök megválasztásáig ügyvezető miniszterelnökként gyakorolja hatáskörét, miniszter felmentésére vagy új miniszter kinevezésére azonban javaslatot nem tehet, rendeletet csak törvény felhatalmazása alapján, halaszthatatlan esetben alkothat. (3) Ha a miniszterelnök megbízatása halálával, összeférhetetlenség kimondásával, a megválasztásához szükséges feltételek hiánya miatt vagy azért szűnt meg, mert az Országgyűlés bizalmi szavazáson a miniszterelnökkel szemben bizalmatlanságát fejezte ki, az új miniszterelnök megválasztásáig a miniszterelnök hatáskörét a (2) bekezdésben meghatározott korlátozásokkal a miniszterelnök-helyettes vagy több miniszterelnök-helyettes esetén az első helyen kijelölt miniszterelnök-helyettes gyakorolja. (4) A miniszter a miniszterelnök megbízatásának megszűnésétől az új miniszter kinevezéséig vagy az új Kormány más tagjának a miniszteri feladatok ideiglenes ellátásával való megbízásáig ügyvezető miniszterként gyakorolja hatáskörét, rendeletet azonban csak halaszthatatlan esetben alkothat. 17
Kormányok Magyarországon (1990-) Kormány Pártösszetétel (alakuláskor) Hivatali idő Antall-kormány MDF-KDNP-FKGP 1990. május 23. 1993. december 12. Boross-kormány MDF-KDNP-EKGP 1993. december 21. 1994. július 15. Horn-kormány MSZP-SZDSZ 1994. július 15. - 1998. július 7. Orbán-kormány Fidesz-FKGP-MDF 1998. július 7. - 2002. május 27. Medgyessy-kormány MSZP-SZDSZ 2002. május 27. - 2004. szeptember 29. Gyurcsány-kormány MSZP-SZDSZ 2004. szeptember 29. - 2006. június 9. 2. Gyurcsány-kormány MSZP-SZDSZ 2006. június 9. - 2009.április 14. Bajnai-kormány MSZP-(SZDSZ) 2009. április 14. 2010. május 29. 2. Orbán-kormány Fidesz-KDNP 2010. május 29.- 18
Kormányfők kiválasztása 1990: Antall az MDF miniszterelnök-jelöltje 1993: Borosst két ellenjelölttel szemben választotta meg az MDF országos választmánya + frakciója 1994: Horn listavezető, de nem hivatalos miniszterelnök-jelölt 1998: Orbán a Fidesz miniszterelnök-jelöltje 2002: Medgyessy az MSZP miniszterelnök-jelöltje 2004: Gyurcsányt egy ellenjelölttel szemben választotta meg az MSZP kongresszusa 2006: Gyurcsány az MSZP miniszterelnök-jelöltje 2009: Bajnai egy hetes casting végén lesz jelölt 2010: Orbán a Fidesz miniszterelnök-jelöltje 19
Miniszterelnökök karrierútja párt kor párttag képviselő karrierút Antall MDF 58 igen p.elnök igen 1990 előtt: bölcsész, múzeumigazgató, pártonkívüli Boross MDF 65 igen nem 1990 előtt: középvezető, pártonkívüli Horn MSZP 62 igen p.elnök igen 1990 előtt: Szovjetunióban tanult, 1956-ban karhatalmista, majd pártfunkcionáriusi karrier, KB-tag, 1989-ben külügyminiszter Orbán Fidesz 35 igen p.elnök igen 1990 előtt: Bibó szakkollégista, a rendszerváltás egyik vezéralakja Medgyessy MSZP 60 nem igen 1990 előtt: párttag, szt tiszt, minisztériumi karrier, 1987-től pénzügyminiszter, 1988-90 között miniszterelnökhelyettes. 1990 után: karrier a magánszférában, ill. 1996-98 között pénzügyminiszter 20 Gyurcsány MSZP 43 igen nem 1988-89: KISZ KB, 1989: DEMISZ alelnök 1990-2002: vállalkozó, 2003-2004: sportminiszter
Miniszterek rekrutációja, szelekciója, karrierútja miniszterelnök diszkrecionális joga politikai lojalitás politikai elv alapján történő rekrutáció vs. szakértői kormány pártok érdeke vs. miniszterelnöki érdek 21
A kormánytagok összetétele a tagok képviselői mandátuma és párttagsága szerint (A kormányok "átpolitizáltáságának" mértéke) Antall Boross Horn Orbán Medgyessy Gyurcsány kormánytagok 18 18 14 17 16 17 - képviselő 12 11 14 9 11 10 (8) % 67 % 61 % 100 % 53 % 69 % 59 % (44%) - párttag 14 15 12 9 10 11 22 % 78 % 83 % 85 % 53 % 62,5 % 61%
23
Kormányfő, pártelnök, frakcióvezető brit miniszterelnök egyben pártjának elnöke, s a kormánypárt parlamenti frakcióvezetője mindig a miniszterelnök által kinevezett, hivatalosan is kormánytag politikus német kancellár általában pártjának elnöke, a parlamenti frakcióvezetőt azonban maga a képviselőcsoport választja Mo: közelebb a német modellhez DE: pártelnöki és miniszterelnöki poszt szétválására is akad példa 24 Horn: szétválasztás ötlete a belső harcokban Orbán: prezidencializálódást segíti
Pártháttér: erőforrás és korlát pártháttér szerepe egy többségi kormányt vagy egy minisztert az ellenzék nem tud megbuktatni: erre csak a kormánypártok képesek Medgyessy miért nem volt pártvezető? 1. vákuum 2. sikerpolitikus kívülről 3. perszonalizáció, mediatizáció 25
A koalíciós kormány közjognak már semmilyen szerepe nincsen: itt már politikai törvények működnek koalíció: korlátozza a kormányfő hatalmát bár olykor segítheti is saját pártjával szemben sokpárti koalíció: a miniszterelnököt közösen választják Mo: eddig mindig egyértelmű volt, hogy ki adja a kormányfőt 26
Kormányok közös jellemzői (1) a legtöbb kormány koalíciós kormány (2) mindegyik kormányalakítással megbízott politikus a politikai palettán legközelebb elhelyezkedő párttal, illetve pártokkal kötött koalíciót, azaz a kormányalakítások jól magyarázhatóak a koalíciós-elméletek politikaorientált modelljében; (3) az első három parlamenti választás után a parlamenti többséghez szükségesnél szélesebb kormánykoalíciók jöttek létre 27
Zsarolási potenciál 28 nem a mandátumszámmal vagy a kormánytöbbséghez való aritmetikai nélkülözhetetlenséggel arányos, hanem a parlament politikai összetételétől és szerkezetétől, valamint az illető pártnak az abban elfoglalt pozíciójától függ elsősorban zsarolási potenciál parlamenti aritmetikától való függetlenségének legszemléletesebb példáját az 1994-es szocialistaszabaddemokrata koalíciós tárgyalások adják
Pártok Mandátum % Tárca % Antall-kormány MDF 164 72 8 62 FKGP 44 19 2 15 KDNP 21 9 1 8 Párton kívüli - - 2 15 Koalíció 229 100 13 100 Horn-kormány 29 A tárcaelosztás MSZP 209 75 9 75 SZDSZ 69 25 3 25 Koalíció 278 100 12 100 Orbán-kormány FMPP 148 69,5 10 71,5 FKGP 48 22,5 3 21,5 MDF 17 8 1 7 Koalíció 213 100 14 100 Medgyessy-kormány MSZP 178 90 11 73 SZDSZ 20 10 4 27 Koalíció 198 100 15 100
A tárcaelosztás szempontjai tárcapreferencia: egyes pártok sajátos igényei kormánytagok szelekciója: pártok határoznak vagy a kormányfő? tárcairányítás: egypárti (Orbán, Medgyessy, Gyurcsány) vagy megosztott (Horn, Antall) 30
A kormányfő erőforrásai 31 1. a kormányfő patronázshatalma: a kormányátalakítás (Antall 18, Horn 12, Orbán 11 miniszter csere) 2. a kormány szerkezetének és létszámának meghatározása, a feladatkörök elosztása 3. a miniszterelnök személyes stábja és tanácsadói 4. a miniszterelnök személyisége, politikusi karaktere, vezetési stílusa 5. közjogi-politikai feltételek és a kormányfői szerep
Változások 1990 után a miniszterelnök kormányból való kiemelkedése fokozatosan erősödött míg az Antall-Boross-kormány inkább kabinettípusú kormány, a Horn-kormány inkább miniszterelnöki-kormány, az Orbán- Medgyessy-Gyurcsány-kormányok több vonatkozásban is az "elnöki kormányzás" jegyeit mutatták 32