Közös érdekű villamos energia- és földgáz-infrastruktúra projektek kockázatértékelési módszertanának leírása 1. Bevezetés A transzeurópai energiaipari infrastruktúrára vonatkozó iránymutatásokról szóló, 2013. április 17-i, 347/2013/EU rendelet (a továbbiakban: TEN-E rendelet) 13. cikke értelmében az európai közös érdekű projektek (a továbbiakban PCI) esetében, amennyiben a projektgazdának magasabb fejlesztési, kivitelezési, üzemeltetési vagy karbantartási kockázatot kell vállalnia, mint a vele összehasonlítható infrastrukturális projekthez kapcsolódó rendes kockázat, a tagállamok és a nemzeti szabályozó hatóságok megfelelő ösztönzőket nyújtanak. Ehhez kapcsolódóan a TEN-E rendelet 13. cikk (6) bekezdése értelmében a Magyar Energetikai és Közmű-szabályozási Hivatal (a továbbiakban: a Hivatal) is közzéteszi a magasabb kockázatok értékeléséhez alkalmazott módszertanát. Az alábbiakban bemutatásra kerül az infrastruktúrafejlesztés és a költségmegtérülés szabályozása, majd bemutatásra kerülnek a magasabb kockázatok értékelésének általános módszertani alapelvei. Az ismertetett módszertan azonban nem korlátozza a Hivatalt, azaz minden egyes esetben a Hivatalnak további mérlegelési lehetősége van az alkalmazott módszertant illetően. 2. Infrastruktúrafejlesztés és a költségmegtérülés szabályozása Az infrastruktúra-fejlesztés szabályai garantálják a PCI megvalósulását. a) villamos infrastruktúra fejlesztése A villamos energiáról szóló 2007. évi LXXXVI. törvény (továbbiakban: VET) 25. (1) bekezdése szerint az átviteli rendszerirányító az elosztók által készített fejlesztési tervek és ajánlatok, az aktuális és a várható villamosenergia-felhasználás, -termelés, -kereslet és - kínálat, a határkeresztező villamosenergia-forgalom, az európai villamosenergia-piac követelményei, a regionális és közösségi szintű hálózatokra vonatkozó fejlesztési tervek, valamint a VET egyes rendelkezéseinek végrehajtásáról szóló 273/2007. (X. 19.) Korm. rendeletben (továbbiakban: VET Vhr.) meghatározott szempontok figyelembevételével az üzemi szabályzatban meghatározottak szerint évente köteles elkészíteni a villamosenergiarendszer 132 kv-os és annál nagyobb feszültségű hálózatokra vonatkozó hálózatfejlesztési tervét. VET 25. (2) A hálózatfejlesztési tervben meg kell jelölni az átviteli hálózatnak a következő tíz évben megépítendő vagy felújítandó elemeit, a már jóváhagyott fejlesztéseket, a következő három évben megvalósítandó beruházásokat, valamint ez utóbbiak tervezett ütemezését. Az átviteli rendszerirányító által készített, (1) és (2) bekezdésben meghatározott hálózatfejlesztési tervet a Hivatal a VET Vhr.-ben meghatározott szempontrendszer alapján hagyja jóvá. VET 25. (5) A jóváhagyás során a Hivatal megvizsgálja a hálózatfejlesztési terv összhangját a 714/2009/EK rendelet 8. cikk (4) bekezdésében meghatározott közösségi szintű tízéves hálózatfejlesztési tervvel. Amennyiben kétség merül fel az összhang 1
meglétével kapcsolatban, a Hivatal álláspontja kialakítása céljából egyeztet az Energiaszabályozók Együttműködési Ügynökségéről szóló, 2009. július 13-i 713/2009/EK rendelet 1. cikke alapján létrehozott Energiaszabályozók Együttműködési Ügynökségével (a továbbiakban: Ügynökség). Ha a hálózatfejlesztési terv nem áll összhangban a közösségi szintű tízéves hálózatfejlesztési tervvel, a Hivatal kötelezheti az átviteli rendszerirányítót a terv kiegészítésére, amennyiben a hálózatfejlesztési tervből hiányzó, de a közösségi szintű tízéves hálózatfejlesztési tervben szereplő fejlesztésekre fedezetet nyújt a 838/2010/EU rendelet mellékletének A. rész 4. pontja alapján meghatározott veszteségért történő ellentételezés, és e fejlesztések a magyar villamosenergia-rendszer ellátásbiztonsága érdekében indokoltak. Ha a hálózatfejlesztési terv jogszabálysértő vagy akadályozza a hatékony versenyt, a Hivatal határidő tűzésével és az okok megjelölésével kötelezi az átviteli rendszerirányítót a terv módosítására. VET 25. (6) A jóváhagyott hálózatfejlesztési tervben foglalt fejlesztéseket a hálózati engedélyesek kötelesek végrehajtani. A jóváhagyott hálózatfejlesztési terv szerint megvalósított beruházások indokolt költségeit az árszabályozás során el kell ismerni. A Hivatal figyelemmel kíséri, és évente értékeli a hálózatfejlesztési terv végrehajtását. VET 26. (1) szerint amennyiben az engedélyesek nem tesznek eleget a 25. (4) bekezdésében meghatározott kötelezettségeiknek, a Hivatal az átviteli rendszerirányító, valamint az érintett elosztó hálózati engedélyes közreműködésével, a külön jogszabályban meghatározott feltételek szerint az átviteli, valamint az átvitelt befolyásoló elosztó hálózatok fejlesztésére pályázatot írhat ki. VET 26/A. (1) szerint ha az átviteli rendszerirányító neki felróható okból a hálózatfejlesztési tervben meghatározott ütemterv szerint nem kezd meg vagy nem valósít meg egy, a hálózatfejlesztési terv alapján a következő három évben megvalósítandó beruházást, a Hivatal amennyiben az érintett beruházás megvalósítása a legutóbbi hálózatfejlesztési terv alapján továbbra is indokolt köteles az érintett beruházás megvalósítására a VET Vhr.-ben meghatározott feltételek szerint pályázatot kiírni. b) gázinfrastruktúra fejlesztése A földgázellátásról szóló 2008. évi XL. törvény (továbbiakban: GET) 81. (1) szerint az együttműködő földgázrendszer kapacitásának rendszeres felülvizsgálatát és fejlesztésének tervezését a szállítási rendszerirányító koordinálásával a rendszerüzemeltetők összehangoltan elvégzik. A GET 83. (1) szerint a Hivatal rendszerfelügyeleti hatáskörében szükség szerint szakértők bevonásával ellenőrzi a szállítási rendszerirányító által beterjesztett kapacitás-felülvizsgálat eredményét, valamint az infrastruktúra-fejlesztési javaslatot és vizsgálja az előző fejlesztési tervvel meglévő összhangját. Ha az infrastruktúra-fejlesztési javaslat nem áll összhangban a hazai vagy a közösségi energiapolitikában meghatározott ellátás biztonsági célokkal, vagy az hátrányosan érinti a nemzetgazdaságot, jogszabálysértő vagy akadályozza a hatásos versenyt, a Hivatal a Kormány tájékoztatása mellett, határidő tűzésével és az okok megjelölésével kötelezheti a szállítási rendszerirányítót a javaslat módosítására. GET 83. (2) Az ellenőrzés során a Hivatal vizsgálja a fejlesztési javaslat összhangját a 715/2009/EK rendelet szerinti közösségi szintű 10 éves hálózatfejlesztési tervvel. Ha 2
kétség merül fel az összhang meglétével kapcsolatban, a Hivatal köteles egyeztetni az Ügynökséggel. Ha a hálózatfejlesztési terv nem áll összhangban a közösségi szintű tízéves hálózatfejlesztési tervvel, jogszabálysértő vagy akadályozza a hatékony versenyt, a Hivatal határidő tűzésével és az okok megjelölésével kötelezheti a szállítási rendszerirányítót a terv módosítására. Ha a Hivatal a szállítási rendszerirányítót a kétirányú kapacitásbővítésre vonatkozóan a terv módosítására kötelezi, a szállítási rendszerirányító felszólítására a szállítási rendszerüzemeltető köteles a kétirányú kapacitásbővítésre vonatkozó javaslatát vagy mentesség iránti kérelmét átdolgozni. GET 83. (3) A Hivatal a GET rendelkezéseinek végrehajtásáról szóló 19/2009. (I. 30.) Korm. rendelet (továbbiakban: GET Vhr.) szerinti szempontrendszer alapján jóváhagyja a 10 éves fejlesztési tervet és rögzíti az elfogadásának feltételeit. A Hivatal határozatának tartalmaznia kell az egyes beruházásokra vonatkozó műszaki tartalmat, a határidőket, az országok között várhatóan létrejövő költségmegosztást, a Hivatal által indítványozott módosításokat, az egyes beruházásoknak, valamint azok összességének a hazai ellátásbiztonságra gyakorolt hatását. A Hivatal határozatának tartalmaznia kell továbbá a következő három évben megvalósításra javasolt beruházásokat, valamint az előző fejlesztési tervben jóváhagyott beruházások esetleges módosításait. GET 83. (3a) A Hivatal a kétirányú kapacitásbővítésre vonatkozó javaslatot, vagy a kétirányú kapacitásbővítés alóli mentesítésre vonatkozó kérelmet véleménynyilvánítás céljából haladéktalanul megküldi az Európai Bizottságnak és az érintett tagállamoknak. A véleményezési határidő lejártát követően a Hivatal 2 hónapon belül dönt. GET 83. (3b) A Hivatal a (3a) bekezdés szerinti határozat-tervezetet az eljárás egyidejű felfüggesztése mellett a döntésre vonatkozó összes információval együtt, a 994/2010/EU rendelet 7. cikk (4) és (5) bekezdésében meghatározott eljárás lefolytatása céljából haladéktalanul megküldi az Európai Bizottságnak. Az Európai Bizottság eljárását követően a Hivatal az eljárás felfüggesztését megszünteti, és a határozatot a kérelmezővel közli. GET 83. (4) A rendszerüzemeltető az adott beruházások megvalósításának megkezdését megelőzően köteles a működési engedélye módosítását kérni. A rendszerüzemeltető csak a jóváhagyott 10 éves fejlesztési tervben szereplő fejlesztéseket kérelmezheti. A beruházás csak a jóváhagyott engedélymódosítás birtokában kezdhető meg. GET 83/A. (1) Ha a rendszerüzemeltető a jóváhagyott fejlesztési tervben meghatározott ütemezés szerint a beruházásokat határidőre nem végzi el, a Hivatal a földgázellátásról szóló törvény rendelkezéseinek végrehajtásáról szóló kormányrendeletben meghatározott feltételek szerint az indokolt fejlesztések elvégzésére, valamint új földgáztároló létrehozására pályázatot írhat ki. c) Beruházások megtérülése Mivel a PCI-ok elismert költségei a rendszerhasználatot terhelik, a villamos energia rendszerhasználati díjak árszabályozásának kereteiről szóló 64/2013. (X. 30.) NFM rendelet és a földgáz rendszerhasználat árszabályozásának kereteiről szóló 74/2009. (XII. 7.) KHEM rendelet, míg a díjak konkrét mértékéről és az alkalmazásuk részletes szabályairól a villamos energia rendszerhasználati díjakról és alkalmazásuk szabályairól szóló 4/2013. (X.16.) MEKH rendelet, valamint a földgáz rendszerhasználati díjakról, a rendszerüzemeltető által nyújtott szolgáltatás minőségének a rendszerhasználati díjakon 3
keresztül történő ösztönzésének szabályairól, a nyújtott szolgáltatás minőségétől függően alkalmazható rendszerhasználati díjakról, valamint a rendszerhasználati díjak alkalmazásának feltételeiről a 1/2013. (VII. 11.) MEKH rendelet ad iránymutatást. A 64/2013. NFM rendelet 1. (1) szerint az átviteli-rendszerirányítási díj a) az átviteli hálózat indokolt és más bevételi forrásból nem fedezett működési költségeire, értékcsökkenésére és tőkeköltségére, b) az átviteli hálózaton elismert hálózati veszteség pótlásához szükséges villamos energia beszerzésének indokolt költségeire, valamint c) az átviteli rendszerirányítónak a jogszabályokban, az európai uniós jogi aktusokban és a villamosenergia-ellátási szabályzatokban megfogalmazott kötelezettségei teljesítéséhez tartozó indokolt költségére nyújt fedezetet, kivéve a 2. -ban meghatározott költségeket. A 64/2013. NFM rendelet 3. szerint az elosztási díj nyújt fedezetet figyelembe véve a VET 142/A. (2) bekezdése szerinti kiegyenlítő fizetéseket is az elosztók (elosztó hálózat) indokolt működési költségeire, értékcsökkenésére és tőkeköltségére, az elosztó hálózaton elismert hálózati veszteség pótlásához szükséges villamos energia beszerzésének és az elismert hálózati veszteséggel kapcsolatban fizetendő átviteli-rendszerirányítási és rendszerszintű szolgáltatási díjak megfizetésének, valamint a profiltól való eltérés kiegyenlítésének indokolt költségeire. A rendszerhasználati díjak alkalmazásának feltételeiről szóló 1/2013. (VII. 11.) MEKH rendelet 9. (2) szerint a szállítási rendszerüzemeltetési díj nyújt fedezetet a szállítóvezeték és szagosító rendszerek indokolt értékcsökkenésére, működési és tőkeköltségére, valamint a szállítóvezeték indokolt hálózati veszteségére. A 1/2013 MEKH rendelet 24. (2) szerint földgázelosztási díj nyújt fedezetet az elosztóvezeték indokolt értékcsökkenésére, működési és tőkeköltségére. A 1/2013 MEKH rendelet 38. (2) földgáztárolási díj nyújt fedezetet a tároló indokolt értékcsökkenésére, működési és tőkeköltségére, valamint az indokolt földgáztárolói veszteségére. A földgáz rendszerhasználat árszabályozásának kereteiről szóló 74/2009. (XII. 7.) KHEM rendelet 2. (1) szerint a Magyarország államhatárán belül található szállítóvezeték-rendszer (a továbbiakban: alaprendszer), az elosztó-vezetékrendszer és a tárolói rendszer rendszerhasználati díjainak megállapítására, valamint a rendszerirányítási díj megállapítására a 4. mellékletben foglaltakat kell alkalmazni. Az alaprendszeren belül a rendszerhasználati díjak az importbetáplálási pontokon azonos árszabályozási alapelvek mentén kerülnek meghatározásra. Az összekötő vezetékek esetében a költségeket az üzemeltetési és fenntartási feladatok elvégzéséhez szükséges közvetlen és közvetett költségek előzetes kalkuláció és benchmark adatok alapján kell meghatározni. A benchmark adat az azonos, illetve hasonló műszaki paraméterekkel rendelkező beruházás, a magyarországi vezetékszakasz költségfelülvizsgálattal elfogadott üzemeltetési és fenntartási költsége, amelyből az új vezetékszakaszra nem jellemző költségek kiszűrésre kerülnek. 4
3. Kockázatértékelési módszertan A PCI-ok esetlegesen szükségessé váló kockázatértékelésekor a Hivatal az alábbi szempontokat mérlegeli és az alábbiakban vázolt általános módszertan alapján értékeli a kockázatokat. A kockázatok általános áttekintése A PCI-oknak elő kell segítenie az alábbi célok elérését: az energia ellátás biztonságosabbá tétele; a hálózat megbízhatóságának növelése; az egységes európai piac kialakulása. Mivel a projekt gazdák (project promoter) ismerik leginkább az adott projekthez kapcsolódó kockázatokat, ezért az elsődleges kockázatelemzés az ő feladatuk. A Hivatal az esetleges vizsgálata során áttekinti, hogy vannak-e olyan kockázati tényezők, amelyek veszélyeztetik e célok elérését. Kockázati tényezőnek tekinti a Hivatal mindazon nullánál nagyobb valószínűséggel bekövetkező eseményeket, amelyek negatív hatással lehetnek a projekt megtérülésére. Ezen tényezők vizsgálata azért lehet releváns a Hivatal számára, mert ilyen esetben a projekt gazdák (project promoter) el is állhatnak a beruházástól, össztársadalmi jóléti veszteséget okozva ezzel. Ezért vizsgálja a Hivatal az általános kereslet-kínálati összefüggésekhez, iparági jellemzőkhöz és a nemzeti szinten felüli együttműködésből eredő kockázati tényezőket. Különösen fontos az összes piaci szereplő érdekének figyelembe vétele és elemzése, továbbá az esetlegesen felmerülő más kockázati tényezők feltérképezése. A Hivatal elsődleges feladata az összes érintett fél szempontjainak a megismerése. A projekt specifikus kockázati tényezők áttekintése A Hivatal kockázatértékelése során vizsgálja a projektgazdák által benyújtott dokumentumokat, így különösen fontos, hogy a projekttel kapcsolatos minden információ a Hivatal rendelkezésére álljon. Az eljárás során a Hivatalnak lehetősége van arra is, hogy a megalapozott döntéshozatal érdekében további, az értékelés szempontjából releváns információkat gyűjtsön be. Mivel a PCI projektekhez kapcsolódó kockázatértékelésnek elsődlegesen egy harmonizált költség-haszon elemzésen kell alapulnia, nagyon fontos, hogy ezen elemzés adatai és a kockázati tényezők teljes összhangban legyenek. A Hivatal módszertanának egyik központi eleme ezen adathalmazok következetességének vizsgálata. Elsődleges törekvés, hogy az összes felmerülő kockázati tényező számszerűsíthető módon beépüljön a költség-haszon elemzésbe. A Hivatal a kockázati tényezők áttekintését végezheti egyedül, nemzeti szinten. Abban az esetben, ha a projekt határokon túlnyúló együttműködést igényel, a Hivatal együttműködhet más szabályozó hatósággal. A kockázati tényezők értékelése során a folyamatban felmerülő kockázati tényezők mindegyikét vizsgálnia kell a Hivatalnak. A különböző kockázati tényezők közül a Hivatalnak eljárása során különös figyelmet kell szentelnie az alábbi tényezőknek: 5
a) előirányzott költségek túllépése; b) tervezett bevételek csökkenése; c) likviditási kockázatok; d) tervezési kockázatok; e) pénzügyi és finanszírozási kockázatok; f) más projektek megvalósulásából, ill. meg nem valósulásából eredő kockázatok; g) technológiai kockázatok; h) értékesítési és árkockázatok. A Hivatal különös figyelemmel vizsgálja azt is, hogy a projekt gazdák a tőlük telhető legnagyobb mértékben csökkentsék a felmerülő kockázatokat. A Hivatal a vizsgálata során kiemelt figyelmet fordít arra, hogy vizsgálata objektív, jól átlátható, az előterjesztő szempontjait figyelembe vevő legyen. Minden egyes felmerülő kockázati tényezőt egyenként kell figyelembe venni hozzátéve a bekövetkezési valószínűséget és a pénzügyi hatást. Ha valamely kockázati tényezőhöz kapcsolódóan nem lehet könnyen konkrét valószínűséget rendelni, akkor első lépésben a valószínűségek értelmezhető intervallumát kell meghatározni, majd szakértők bevonásával ezt az intervallumot kell egy adott értékké szűkíteni. Fontos szempont az is, hogy mivel a piac specifikus kockázat a súlyozott átlagos tőkeköltségben (WACC) már figyelembe vételre került, minden más elismert többletkockázat csak abban az esetben kompenzálható, ha a projekt gazda azt saját tevékenységén belül nem tudja kiküszöbölni és a Hivatal azt indokoltnak tartja. 6