EURÓPAI PARLAMENT 2009-2014 Költségvetési Ellenőrző Bizottság 18.6.2013 MUNKADOKUMENTUM a 20/2012. sz., A települési hulladékgazdálkodási infrastrukturális projekteket finanszírozó strukturális intézkedések eredményesen segítik-e a tagállamokat az uniós hulladékgazdálkodási politika céljainak elérésében? című különjelentésről (2012. évi mentesítés) Költségvetési Ellenőrző Bizottság Előadó: Theodoros Skylakakis DT\940409.doc PE514.591v01-00 Egyesülve a sokféleségben
Bevezetés 2010-ben minden uniós polgár átlagosan kb. 502 kg települési hulladékot termelt: Lettországban volt ez az érték a legalacsonyabb (304 kg), Cipruson pedig a legmagasabb (760 kg). Ezt a hulladékot megfelelő módon kell kezelni, különben káros környezeti hatása lehet a levegőre, a talajra és a vízre, továbbá közegészségügyi veszélyt jelenthet, míg a megfelelő hulladékkezelés ugyanakkor a meglévő források hatékonyabb felhasználását is eredményezheti (újrafeldolgozás, komposztálás és energetikai hasznosítás). Jóllehet az utóbbi években egyre jelentősebbé vált az energetikai hasznosítás és főként a hulladék újrafeldolgozása, a legtöbb uniós tagállamban a hulladékkezelés elsődleges módja továbbra is a hulladéklerakóban való elhelyezés. A települési hulladék káros környezeti és közegészségügyi hatásának csökkentése, valamint a források hatékonyabb felhasználása érdekében az Európai Unió irányelvek formájában általános alapelveket, illetve közös normákat és célszámokat vezetett be. Az uniós hulladékgazdálkodási politika keretrendszerét az 1975. július 15-i irányelv 1 hozta létre, majd a hulladékokról szóló 2008-as irányelv 2 fejlesztette tovább. A hulladékokról szóló 2008-as irányelvet számos, a hulladékgazdálkodás konkrét műveleteire (hulladéklerakók használata és hulladékégetés), illetve egyes anyagok (csomagolóanyagok, elektromos és elektronikus berendezések) hulladékáramára vonatkozó irányelv egészítette ki. Ezek az irányelvek számszerű célokat tűznek ki a tagállamok számára, pl. arra vonatkozóan, hogy a biológiai szerves hulladék hány százalékát ne helyezzék el a hulladéklerakókban, illetve a csomagolóanyagok újrafeldolgozási és hasznosítási arányára, valamint az elektromos és elektronikus berendezésekből származó hulladék szelektív gyűjtésére vonatkozóan. Egyes meghatározott régiókban a tagállamok az Európai Regionális Fejlesztési Alapon (ERFA), illetve a Kohéziós Alapon keresztül uniós pénzügyi támogatást igényelhetnek a települési hulladékgazdálkodási infrastruktúrákra vonatkozóan. A 2000 2006-os programozási időszakban ezekből az alapokból 4,6 milliárd eurót különítettek el városi és ipari hulladékgazdálkodási infrastruktúrákra. A strukturális alapok elsősorban a komposztálást és anaerob lebontást végző üzemek, a mechanikus-biológiai hulladékfeldolgozók, a szelektív gyűjtőrendszerek és hulladéklerakók számára nyújtottak társfinanszírozást azzal a céllal, hogy hozzájáruljanak az uniós hulladékgazdálkodási politika céljainak eléréséhez, pl. ahhoz, hogy a biológiai szerves hulladékot lehetőség szerint ne a hulladéklerakókban helyezzék el, valamint az újrafeldolgozás arányának a növeléséhez. A 2007 2013-as programozási időszakban a hulladékgazdálkodási infrastruktúrákhoz való uniós hozzájárulás összesen 6,2 milliárd euróra nő, ennek kb. 70%-a az EU 12 tagállamaiba jut. A társfinanszírozott infrastrukturális projekteket megosztott irányítás alatt hajtják végre, ahol a Bizottság viseli a végső felelősséget az uniós költségvetés végrehajtásáért. 1 A Tanács 1975. július 15-i 75/442/EGK irányelve a hulladékokról (HL L 194., 1975.7.25., 39. o.). 2 Az Európai Parlament és a Tanács 2008. november 19-i 2008/98/EK irányelve (HL L 312., 2008.11.22., 3. o.). PE514.591v01-00 2/8 DT\940409.doc
Az ellenőrzés hatóköre és módszere A számvevőszéki ellenőrzés fő célja annak értékelése volt, hogy a települési hulladékgazdálkodási infrastrukturális projekteket finanszírozó strukturális intézkedések mennyire eredményesen segítik a tagállamokat az uniós hulladékgazdálkodási politika céljainak elérésében. A Számvevőszék a következő három kérdésre kereste a választ: a) Eredményes-e a települési hulladékgazdálkodási infrastruktúrák működése? b) Regionális szinten elérték-e az uniós hulladékgazdálkodási politika céljait? c) Kerültek-e bevezetésre intézkedések az uniós finanszírozás eredményességének maximalizálása érdekében? A Számvevőszék az ellenőrzést a Bizottságnál és négy tagállam (Spanyolország, Olaszország, Portugália és Románia) összesen nyolc régiójában végezte. Az ellenőrzött infrastruktúrák mintájába elsősorban olyan tagállamok és régiók kerültek be, amelyek jelentős uniós pénzügyi támogatásban részesültek a 2000 2006-os és a 2007 2013-as programozási időszakban hulladékgazdálkodás céljára. Az ellenőrzés az alábbiak vizsgálatán alapult: a) a mintában található, a 2000 2006-os programozási időszakban társfinanszírozásban részesült 26 hulladékgazdálkodási infrastruktúra öt hulladékválogató üzem, hét komposztáló, illetve anaerob lebontást végző üzem, hét mechanikus-biológiai hulladékfeldolgozó és hét hulladéklerakó teljesítménye; b) a települési szilárdhulladék-gazdálkodás uniós célkitűzéseinek megvalósulása a nyolc ellenőrzött régióban; c) a mintában szereplő régiókban a támogató intézkedések végrehajtása, valamint a Bizottságnak a szerepe. Az ellenőrzésre 2011 januárja és novembere között került sor. A Bizottságnál és a mintában szereplő négy tagállamban tekintettünk át projektdokumentációt, ezenkívül beszélgetéseket folytattunk a Bizottság és a tagállami hatóságok munkatársaival, valamint az infrastruktúrák üzemeltetőivel. Az ellenőrzés folyamán a mintában szereplő valamennyi hulladékgazdálkodási infrastruktúrát felkerestük. A Számvevőszék munkáját független külső szakértők segítették. A Számvevőszék megállapításai DT\940409.doc 3/8 PE514.591v01-00
A Számvevőszék megállapítása szerint a hulladékfeldolgozó üzemek eltérő mértékben voltak eredményesek; a nem szelektált hulladékot begyűjtő üzemek alulteljesítettek. A Számvevőszék által megvizsgált öt hulladékválogató üzem, amelyek feladata a csomagolási hulladék visszanyerése volt, az input/output arányt illetően a műszaki tervezés és az általánosan elfogadott normák szempontjából általában véve kielégítő teljesítményt nyújtott: A Számvevőszék megállapítása szerint a komposztot előállító hét komposztáló-, illetve anaerob lebontást végző üzem teljesítménye változó volt. az üzemek közül négy esetében a létesítményekbe érkező települési hulladék mennyiségéhez képest az előállított komposzt mennyisége nem érte el a tervezett célt, és két üzemben az előállított komposzt minősége nem érte el a pályázatban megfogalmazott célkitűzéseket. Hat ellenőrzött mechanikus-biológiai hulladékfeldolgozó üzemképes állapotban volt, de a hetedik üzem a számvevőszéki ellenőrzéskor nem működött. A hat ellenőrzött működő mechanikus-biológiai hulladék-feldolgozóból öt kevert hulladékot kezelt. A Számvevőszék a visszanyert anyagok szempontjából, valamint abból a szempontból, hogy a hulladék hány százaléka nem kerül lerakóba, alacsony teljesítményt állapított meg. Mindössze egy mechanikus-biológiai hulladékfeldolgozó járult hozzá egyértelműen az uniós hulladékgazdálkodási politika céljainak eléréséhez, egy másik mechanikus-biológiai hulladékfeldolgozó változó teljesítményt nyújtott, míg négy mechanikus-biológiai hulladékfeldolgozó esetében nem csökkent jelentős mértékben a lerakóba kerülő hulladék mennyisége. A hét kiválasztott hulladéklerakóra vonatkozóan a Számvevőszék megállapította, hogy az itt elhelyezett összes hulladék 31 55%-a biológiai szerves anyagokból állt, ami az ilyen hulladék nem megfelelő kezeléséből adódott. Majdnem mindegyik infrastruktúra megfelelt a környezetvédelmi előírásoknak; az ellenőrzés idején ugyanakkor a hét kiválasztott hulladéklerakóból kettőben a biológiai szerves hulladék lebomlásakor keletkező gázokat nem fogták fel, illetve nem kezelték/fáklyázták el, noha a hulladéklerakókról szóló irányelv ezt írja elő. A Számvevőszék gondokat talált az alkalmazandó szagkibocsátási határértékekkel is. A Számvevőszék megállapította, hogy a hét kiválasztott hulladéklerakóból öt nem rendelkezett kellő pénzügyi fedezettel a bezárásra, illetve utógondozásra, jóllehet a hulladéklerakókról szóló irányelv előírja, hogy e költségek fedezésére legalább 30 éves időszakra pénzügyi fedezettel kell rendelkezni. A Számvevőszék jelentős eltéréseket talált továbbá az egyes régiók között a pénzügyi fedezet kiszámításának módszereit illetően, ami rendkívül eltérő fedezeti összegeket eredményezett. A mintában szereplő négy tagállam nyolc régiójában tett helyszíni ellenőrzések során a Számvevőszék ellentmondásokat talált az uniós célszámok elérésére vonatkozó beszámolásban. A Bizottságnak bejelentett adatok nem mindig egyeztek meg a tagállamokban rendelkezésre álló adatokkal: a Bizottság ugyan ellenőrzi a beszámolókban szereplő adatok ellentmondásmentességét, a megbízhatóságukat azonban nem. Mindez megnehezítheti a Bizottság számára annak értékelését, hogy valóban elérték-e a hulladékgazdálkodással kapcsolatos uniós célszámokat. PE514.591v01-00 4/8 DT\940409.doc
A Számvevőszék megállapította, hogy a nyolc kiválasztott régió közül csupán kettő tett komolyabb előrelépést a szelektív gyűjtés, valamint a lerakókba szállított hulladék mennyiségének csökkentése területén: ugyanebben az időszakban a települési hulladék lerakókba történő szállítása Szardíniában 74%-ról 23%-ra, Katalóniában pedig 64%-ról 39%- ra csökkent. E két régióban a lerakókba szállított hulladék egy főre jutó mennyisége (kg-ban) csökkent, míg a másik hat kiválasztott régióban ez a mutató gyakorlatilag változatlan maradt vagy növekedett. Szintén Szardínia és Katalónia az egyedüli két olyan régió, amelyek egyes településihulladék-típusokra nézve általában hozzájárultak az uniós célszámok eléréséhez: Az ellenőrzött régióktól kapott adatok alapján a 2000 2009-es időszakban az illegális hulladéklerakókat vagy megszüntették, vagy jelentősen csökkentették a számukat; ugyanakkor a települési hulladékot általában megfelelő kezelés nélkül helyezték el a lerakókban. A mintában szereplő hulladékgazdálkodási infrastruktúrák régióiban általában bizonyíthatóan sor került kiegészítő tájékoztató tevékenységekre, pl. figyelemfelkeltő kampányokra vagy hulladékgazdálkodási útmutatók közzétételére. Ugyanakkor az illetékes hatóságok a kiválasztott régiók közül egyikben sem mérték a tájékoztató kampányok sikerességét, és azok megkezdésekor nem tűztek ki mérhető célokat. A Számvevőszék megállapítása szerint a nyolc régió mindegyike vezetett be rendszert a hulladékfeldolgozó létesítmények engedélyeztetésére. A számvevőszéki ellenőrzés idején az infrastruktúrák mindegyikére vonatkozóan végeztek helyszíni vizsgálatokat az illetékes hatóságok. Ezek a vizsgálatok azonban a potenciális környezeti hatások felmérésére szorítkoztak, a hulladékgazdálkodási létesítmények teljesítményével nem foglalkoztak. A Számvevőszék megállapítása szerint a strukturális intézkedések finanszírozása nem volt hatással a tájékoztató, közigazgatási, illetve gazdasági támogató intézkedések bevezetésére. A Bizottság a hulladékgazdálkodási infrastruktúrák társfinanszírozására vonatkozó döntések meghozatalakor az ilyen eszközökről kevés információt kért. A Számvevőszék megállapította, hogy az, hogy az uniós társfinanszírozás nem függ a támogató intézkedések meglététől, különösen a szennyező fizet elv végrehajtásával kapcsolatban szúr szemet: míg a kohéziós politikával kapcsolatos rendeletek és a Bizottság belső iránymutatásai szerint az uniós pénzügyi támogatást különböző támogatási arányok alkalmazása révén kell függővé tenni ennek az elvnek a megvalósításától, a Bizottság nem alkalmazta a különböző támogatási arányok elvét, azaz nem csökkentette a társfinanszírozás arányát. A Bizottság válaszai A kohéziós politika szerinti társfinanszírozásban részesülő projektek keretében a Bizottság nem rendelkezik hatáskörrel megfelelőségi ellenőrzés végzésére, a hulladékgazdálkodási tervek érdemi értékelésére és támogató intézkedések felvételének előírására. A projektek jóváhagyásának és végrehajtásának időpontjában a szelektív hulladékgyűjtés nem jelentett uniós jogi követelményt. DT\940409.doc 5/8 PE514.591v01-00
A Bizottság elismeri, hogy a hulladéklerakók bezárásával, illetve utógondozásával kapcsolatos költségek kérdése rendszerszintű probléma, ami globális megközelítést igényel. A kohéziós politika keretében a 2007 2013 közötti időszakban a főbb projektekre vonatkozó pályázati űrlap benyújtásakor a pályázóknak alá kellett támasztaniuk, hogy adott referenciaidőszakra nézve fedezni tudják a működési és karbantartási költségeket, köztük az áthelyezési költségeket, annak érdekében, hogy biztosítsák a projekt fenntarthatóságát. A Bizottság 2010-ben uniós szinten elindította a regionális és települési hulladékstatisztikák gyűjteményét. A Bizottság az 1995 óta összeállított éves települési hulladékstatisztikák készítésére megállapított minőségi keretet alkalmazza. A Bizottság éves statisztikai munkaprogramja keretében a tagállamok önkéntesen vállalják a települési hulladékokkal kapcsolatos adatgyűjtést. Regionális szinten nincs jog szerinti beszámolási kötelezettség: az irányelvek és előírásaik köztük a célszámok címzettjei a tagállamok. A tagállamoknak be kell számolniuk azokról az előrelépésekről, amelyeket nemzeti szinten a 2008-as hulladékkeretirányelv alapján a települési hulladék újrafeldolgozási és hasznosítási célszámainak teljesítése terén elértek; az első beszámolókat 2012-ben kellett elkészíteni. A 2008-as hulladék-keretirányelv előírja a tagállamok számára, hogy 2015-ig szervezzék meg legalább a papír-, az üveg-, a fém- és a műanyaghulladékok elkülönített gyűjtését. A jogilag kötelező erejű hulladékhierarchiában a hulladéklerakók a hulladékgazdálkodási és -kezelési opciók legalsó szintjén helyezkednek el. Az erőforrás-hatékony Európa megvalósításának ütemterve (COM(2011)0571) című dokumentumban megfogalmazottakkal összhangban 2020-ig minimálisra kell csökkenteni a hulladékok lerakókban való elhelyezését, és ezt a nem újrahasználható és nem újrafeldolgozható hulladékra kell korlátozni. Végezetül, a hulladéklerakókra vonatkozó célszámokat nemzeti szinten állapítják meg. A nemzeti/regionális/helyi illetékes hatóságok feladata annak biztosítása, hogy a lakosság hulladékgazdálkodási gyakorlatokról és elérhető infrastruktúrákról való tájékozottságának növelése érdekében tájékoztató kampányokat folytassanak. A Bizottság a Kohéziós Alap és a főbb projektek esetében a díjak (használati díjak) támogatási arány kiszámításába való beépítésével veszi figyelembe a szennyező fizet elvet. Ezen elv alkalmazását a megfizethetőség elvével összefüggésben kell vizsgálni. A jövedelemtermelő projektek esetében a megállapított támogatási arányok egy kiegyensúlyozott megközelítésen alapulnak, amely figyelembe veszi a szennyező fizet elvet, a megfizethető díjakat és az eredményességet. Az 1999-ben kibocsátott, A szennyező fizet elv alkalmazása című 1. szakmai dokumentum differenciált közösségi támogatási arány alkalmazásával ösztönzi az elv szélesebb körű alkalmazását, és törekszik annak elkerülésére, hogy alacsonyabb támogatási arányokat állapítsanak meg azon tagállamok esetében, amelyek beépítik társfinanszírozott műveletekbe a szennyező fizet elvet, mint azon tagállamok esetén, amelyek nem így járnak el. A vélemény előadójának az éves mentesítési jelentésbe esetlegesen felveendő ajánlásai: [Az Európai Parlament] PE514.591v01-00 6/8 DT\940409.doc
üdvözli a Számvevőszéknek A települési hulladékgazdálkodási infrastrukturális projekteket finanszírozó strukturális intézkedések eredményesen segítik-e a tagállamokat az uniós hulladékgazdálkodási politika céljainak elérésében? című különjelentését, és támogatja annak ajánlásait; hangsúlyozza, hogy a Számvevőszék megállapításai is szemléltetik azon projektek változó, sőt gyenge teljesítményét, amelyek a települési hulladékgazdálkodás területén az infrastruktúrák tekintetében az Európai Regionális Fejlesztési Alap és a Kohéziós Alap révén uniós pénzügyi támogatásban részesültek, így különösen: a hét megvizsgált mechanikus-biológiai hulladékfeldolgozó közül mindössze egy járult hozzá ahhoz, hogy a hulladékot ne hulladéklerakóban helyezzék el, egy üzem változó teljesítményt nyújtott, míg négy üzem nem csökkentette a hulladéklerakóban elhelyezett hulladék mennyiségét, egy pedig nem működött; a hét ellenőrzött komposztálóüzem közül négy esetében az előállított komposzt mennyisége nem érte el a tervezett célt; a kiválasztott nyolc régióban 31 55% között alakult a hulladéklerakókban elhelyezett biológiai szerves hulladék mennyisége, ami az ilyen hulladék nem megfelelő kezeléséből adódott; az illetékes hatóságok a nyolc kiválasztott régió közül egyikben sem mérték a tájékoztató kampányok sikerességét, és nem tűztek ki mérhető célokat; aggodalommal jegyzi meg, hogy a Számvevőszék e megállapításai kétségeket vetnek fel a közpénzek Bizottság általi eredményes kezelésével kapcsolatban, és felszólítja a Bizottságot, hogy adjon magyarázatot a mentesítő hatóságnak e helyzetről és számoljon be arról, hogy milyen eszközöket alkalmaz és/vagy tervez bevezetni az ilyen és hasonló hiányosságok megelőzésére; emlékezteti a Bizottságot arra, hogy nemcsak az uniós kiadások jogszerűségére és szabályszerűségére, hanem fő célként a teljesítményre kell összpontosítania; méltatja ezzel összefüggésben a Számvevőszék által végzett ellenőrzést, különösen a Számvevőszéknek az uniós kiadások hatékonyságára és eredményességére összpontosító különjelentéseit; véleménye szerint az Unió pénzügyi támogatását az uniós hulladékgazdálkodási politika céljainak elérésétől kellene függővé tenni; felszólítja a tagállamokat, hogy hozzanak létre megbízható hulladékgazdálkodási adatbázisokat, amelyek alapján egyrészt nyomon követhetik az előrehaladást az uniós hulladékgazdálkodási politika céljainak elérésében, s amelyek másrészt segíthetik őket a Bizottságnak történő beszámolásban; felszólítja a Bizottságot, hogy értékelje a tagállamoktól beérkező adatok megbízhatóságát; a szennyező fizet elvet illetően arra sürgeti a Bizottságot, hogy írja elő a tagállamok számára, hogy csökkentett arányban nyújtsanak támogatást, ha a háztartásoktól beszedett hulladékkezelési díjak nem fedezik a települési hulladékgazdálkodással kapcsolatos működési költségeket és az értékcsökkenési költségeket, valamint hogy a főbb projektek jóváhagyásakor maga is ezt az elvet alkalmazza; a hulladékgazdálkodási infrastruktúrák teljesítményének maximalizálása, valamint az uniós hulladékgazdálkodási politika céljainak elérése érdekében hangsúlyozza a szelektív gyűjtés végrehajtásának fontosságát, beleértve a biológiai szerves hulladékot is; arra ösztönzi a tagállamokat, hogy a hulladékgazdálkodás keretén belül vezessenek be gazdasági eszközöket a hulladékmegelőzés és az újrafeldolgozás ösztönzése érdekében, elsősorban hulladék- DT\940409.doc 7/8 PE514.591v01-00
elhelyezési adó, fizetés a kidobott mennyiség alapján elvű díjmegállapítási rendszer és a háztartások által fizetett díjakba épített más ösztönzők formájában; felszólítja a tagállamokat, hogy fordítsák a legnagyobb figyelmet a keletkezés helyén már szétválogatott hulladékot feldolgozó hulladékgazdálkodási infrastruktúrákra, és biztosítsák, hogy a lerakókban elhelyezett települési hulladék elhelyezés előtt kezelésen megy keresztül; hangsúlyozza, hogy a hulladéklerakóknak a bezárással, illetve az utógondozással kapcsolatos költségek fedezésére legalább 30 éves időszakra pénzügyi fedezettel kell rendelkezniük, és ennek összegét megfelelő módszerekkel kell kiszámítani; felszólítja a tagállamokat, hogy figyeljenek oda jobban a lakosság tájékoztatására, illetve a hulladékgazdálkodási rendszerekbe történő bevonására, különösen ami a hulladéknak a keletkezés helyén, a háztartásoknál történő szétválogatását illeti, valamint hogy rendszeresen mérjék a tájékoztató kampányok és az oktatási stratégiák eredményeit. PE514.591v01-00 8/8 DT\940409.doc