A helyi önkormányzatok költségvetése az államháztartás. Az önkormányzatok évi gazdálkodása adósságszolgálatuk kiszorító hatásának tükrében

Átírás

1 Vasvári Tamás Az önkormányzatok évi gazdálkodása adósságszolgálatuk kiszorító hatásának tükrében Összefoglaló: Korábbi kutatásaim során részletesen vizsgáltam az önkormányzatok gazdálkodásának, eladósodásának alakulását a 2004 és 2010 között eltelt időszakban. Igyekeztem e területet amelyet napjainkban különösen nagy érdeklődés övez új nézőpontból megvilágítani. Jelen tanulmány a hiánymechanizmus elméletének kiterjesztésével kezdődik, amivel arra keressük a választ, hogy milyen tényezők befolyásolják az önkormányzati hiány, valamint az önkormányzati adósság szintjét. Megállapítható, hogy bár a költségvetési hiány növeli a nettó eladósodottságot, a kapcsolódó adósságszolgálat fedezetének megteremtése javítja a költségvetés egyenlegét. Az elméleti bevezetést követően bemutatjuk az önkormányzatok gazdálkodásának alakulását 2004 és 2010 között, majd külön foglalkozunk a évi szektorszintű költségvetés vizsgálatával. Megállapítható, hogy az önkormányzatok költségvetési egyenlege jelentős mértékben javult 2011-ben. Ez elsősorban a működési és felhalmozási bevételek növekedésének köszönhető. Az önkormányzatok felújításokra fordított kiadásai összhangban a beruházások teljes volumenének visszaesésével csökkenést mutatnak 2011-ben, aminek főként szezonalitási okai vannak. Az önkormányzati adósságállomány a megyei önkormányzatok adósságának konszolidációja ellenére sem csökkent jelentősen 2011ben, mivel a csökkenést kompenzálta a devizás tételek átértékelési hatása. Kijelenthető, hogy a 2012-től növekvő terhet jelentő adósságszolgálat a jelenleginél nagyobb pénzügyi kapacitást igényel az önkormányzati költségvetésekben, ami további reorganizációs és/vagy konszolidációs lépéseket eredményezhet helyi és központi szinten egyaránt. 1 Kulcsszavak: önkormányzat, költségvetési hiány, eladósodottság, kiszorítási hatás, adósságszolgálat Jel-kód: H60, H62, H70, H72, H74 A helyi önkormányzatok költségvetése az államháztartás része. [mötv 111. (1) bekezdés] Önkormányzati gazdálkodás új szemléletben Az önkormányzati szektor vagyona és költségvetési mérlege az államháztartás zárszámadásakor konszolidálásra kerül. Az önkormányzati szereplők közjószágokat teremtenek, amelyekhez a központi költségvetés bevételi struktúrájától eltérően a helyi adó- és díjbevételeken kívül központi kormányzati támogatásban is Levelezési e-cím: tamas.vasvari@gmail.com részesülnek. E bevételi forrásokat, hatékonyságukat részletesen elemzi Vigvári (2002, 2011). Itt annyit jegyeznék csak meg, hogy az úgynevezett saját bevételek és központi támogatások (normatívák és államháztartáson belülről átvett pénzeszközök) részaránya alapvetően meghatározza egy önkormányzat bevételi rugalmasságát (Vigvári, 2010), valamint hitelképességét. Az önkormányzati tranzakciók osztályozása történhet funkcionális és közgazdasági bontásban. Előbbi a pénzmozgásokat a kapcsolódó közjószág alapján csoportosítja (például közoktatás), míg utóbbi a bevételeket és kiadásokat közfeladatra tekintet nélkül makrogazdasági hatásuk alapján (működési bevételek-kiadások, azon belül saját, támo- 310

2 gatás- és díjbevételek vagy dologi és személyi kiadások). E tanulmányban utóbbi besorolás alapján készített pénzforgalmi elszámolású 2 kimutatásokat vesszük a vizsgálatunk alapjául, amely során kitüntetett szerep jut a működési és felhalmozási költségvetés elkülönítésének, valamint az ezek finanszírozásával összefüggő tételeknek. Az (ön)kormányzatok bevételeit, kiadásait, azok alakulását, illetve egymáshoz mért viszonyát különböző mutatószámokkal írhatjuk le. Ezeket részletesen vizsgálja a szakirodalom (például Vigvári, 2002), a következőkben csak a tanulmány szempontjából fontos mutatószámokat ismertetjük. Működési egyenleg Működési bevételek és kiadások egyenlege. E tanulmányban működési bevételnek tekintjük a saját bevételeket, normatívákat, államháztartáson belülről és kívülről átvett működési forrásokat. Közgazdasági osztályozás alapján kiadásnak minősülnek a dologi, személyi juttatások és azok járulékai, valamint az egyéb működési kiadások, amelyek kötelező vagy önként vállalt közjószág előállításához kapcsolódnak. Továbbá itt tüntetjük fel a folyó kamatbevételeket és -kiadásokat is. A pénzügyi kapacitás levezetése során Vigvári (2002) e mutatót működési jövedelemnek nevezi. Felhalmozási egyenleg A felhalmozási bevételek (privatizációs bevételek, beruházási céltámogatások és egyéb felhalmozási célú bevételek) és kiadások (beruházások, beruházásra átadott pénzeszközök) egyenlege. Az egyenleg többnyire deficites, mivel a beruházásokat és tőkemozgásokat egy időszakot érintve számolják el, annak ellenére, hogy hasznos élettartamuk hosszabb időszakra terjednek ki. Költségvetési (GFS-) egyenleg 3 A GFSrendszer a költségvetés tervezésének és végrehajtásának nyilvántartásán alapszik, bemutatja, hogy egy meghatározott időszakban ténylegesen mennyit költött az állam (önkormányzat) feladatainak ellátása során, és ezt hogyan finanszírozta. (Simon, 2011) Számítása során a tőke jellegű mozgások mind bevételi, mind kiadási oldalon kiszűrésre kerülnek, ezért nem tartalmazza a hitelműveletekkel kapcsolatos tőkemozgásokat, valamint a felhasznált vagy keletkezett pénzmaradvány összegét sem, de figyelembe veszi a privatizációs bevételeket. Az államháztartás, így az önkormányzati rendszer hiányával szemben támasztott követelmények mérésére a nemzetközi gyakorlat e mutató eredményszemléletű értékét használja. (Vigvári, 2002) Finanszírozási egyenleg A mutató a nettó finanszírozási pénzmozgások irányát mutatja. Bevételként a külső finanszírozásból származó bevételek (hitelfelvétel), kiadásként pedig az adósságszolgálat (tőketörlesztés) kerül kimutatásra. 4 A pozitív egyenleg nettó eladósodást, a negatív egyenleg nettó hiteltörlesztést jelent. A GFS-szemlélet vonal alatti tételként nem veszi figyelembe e pénzmozgásokat. Jellemzően többletegyenleget mutat, a hitelfelvétel egy összegben kerül bevételként elszámolásra, míg a kapcsolódó adósságszolgálat több év költségvetését terheli. Tárgyévi (teljes) egyenleg Összes, az adott évben felmerülő bevétel és kiadás egyenlege, értéke a tartalékok felhasználását vagy képzését jelzi. Az önkormányzati eladósodottság szempontjából az ismertetett mutatószámokon túl szükséges bemutatni a pénzügyi kapacitás fogalmát is. Számításához a működési egyenleg értékét csökkenteni kell az éves tőketörlesztésekkel. (Vigvári, 2002; 2011) Ennek pozitív értéke megtakarítást, beruházásokra fordítható bevételeket jelez előre, míg negatív érték esetén bonitáshiány lép fel. Jelen tanulmányban a pénzügyi kapacitás fogalmának kiegészítésére is javaslatot teszünk. Az államháztartás és az önkormányzatok gazdálkodásában három költségvetést különíthetünk el, amelyek a tartalékok képzésével/felhasználásával zárt finanszírozási rend- 311

3 szert alkotnak. E költségvetés a működési, felhalmozási és finanszírozási költségvetés. E költségvetések összesített egyenlege (lásd korábban tárgyévi egyenleg) a tartalékok változásának egyenlegével egyezik meg. Az 1. ábra a korábbi kutatásaim 5 során megfogalmazott hiánymechanizmus kiterjesztését mutatja be. Azon az általános elméleten alapul, hogy a költségvetési (GFS-) hiány a nettó eladósodottság növekedését okozza az adósság növekményén vagy a tartalékok csökkenésén keresztül. 6 A növekvő eladósodottsághoz növekvő adósságszolgálat kapcsolódik. Az adósságszolgálat fedezetét elsősorban a finanszírozott projekt fedezete jelentheti, azonban ez a beruházások hiányzó és/vagy közvetett jövedelemtermelő képessége miatt nem tipikus a hazai gyakorlatban. További fedezet lehet a saját és az adóbevételek növelésén és/ vagy a működési kiadások csökkentésén keresztül javuló működési egyenleg és pénzügyi kapacitás, amelyet összefoglalóan reorganizációnak nevezünk. A reorganizáció, valamint a szabadon felhasználható felhalmozási bevételek növelése (vagyonfelélés) és a beruházások elhalasztása során javuló felhalmozási egyenleg jelentősen javíthatja a költségvetés pozícióját. Ezt a jelenséget nevezzük kiszorítási hatásnak, amely során a megnövekedett adósságszolgálat reorganizációt okoz, azaz kiadásokat szorít ki, vagy bevételnövelést tesz szükségessé az önkormányzati költségvetésekben. A kiszorítási hatás így nem más, mint az adósságszolgálat költségvetési fedezetének megteremtése, ami szorosan összefügg a pénzügyi kapacitással. Ha az adósságszolgálat már a bonitás (hitelképesség) romlását vagy hiányát (=a pénzügyi kapacitás negatív) okozza, 1. ábra Az önkormányzati gazdálkodás mechanizmusa Forrás: saját szerkesztés 312

4 úgy kiszorítási hatásnak szükséges fellépnie azért, hogy az adósságszolgálat teljesíthető, a költségvetés pedig továbbra is fenntartható legyen. 7 A kiszorítási hatás reorganizációs igényként fog megjelenni addig, amíg a pénzügyi kapacitás nem zérus. 8 Ha az adósságszolgálat esedékességekor a pénzügyi kapacitás (kiegészítve a szabadon felhasználható felhalmozási bevételekkel) nem éri el a kívánt szintet, úgy az alkalmazkodás csak a GFS-költségvetésen kívül történhet: ez lehet a lejáró hitelek és az esedékes törlesztések refinanszírozása/restrukturálása, valamint a tartalékok tőketörlesztésre történő felhasználása. A nettó eladósodottság egyik esetben sem változik, azonban mindkét eset negatív hatásokat hordozhat a költségvetés számára: a refinanszírozás során rosszabb kondíciókkal újíthatók meg a hitelek (kockázatok árazódása), a tartalékok felélése esetén pedig az önkormányzat a kamatjövedelemről is lemond. Ha az esedékes törlesztések nem történnek meg, a lejárt/késedelmes tartozások növekedésnek indulnak. Ez látens csődhöz (Vigvári, 2010) vagy tényleges adósságrendezéshez vezethet. Mindkettő következménye közvetetten vagy közvetlenül reorganizáció, banki restrukturálás, adósságleírás vagy konszolidáció. Az egyes költségvetések keresztfinanszírozásában rejlő kockázatokat a 2. ábrán foglaltuk össze. Működési hiány finanszírozása a korábban működési többletből képzett tartalékok felhasználásán kívül csak közgazdasági szempontból elégtelen eszközökkel teljesülne, és ez strukturális problémákat feltételez. A Magyarország gazdasági stabilitásáról szóló törvény (a továbbiakban: gst) 2012-től törvényileg szabályozza (kormányengedélyhez köti) az évközi és tiltja az év végi működési hiány hitellel történő finanszírozását. Az mötv rendelkezései alapján pedig 2013-tól működési hiány nem tervezhető. Későbbiekben látni fogjuk, hogy az önkormányzatok beruházási költségvetésében jelentős forrásigény (hiány) jelenik meg, amelynek finanszírozására a hitelfelvétel alkalmas eszköz, hiszen az adósságszolgálaton keresztül érvényesül a pay-as-you-use elve (Vigvári, 2002), azaz a beruházási kiadások generációk közötti megosztása. A működési és felhalmozási költségvetésekből fedezett adósságszolgálat (finanszírozási hiány) kiszorítási hatással járhat, ha a pénzügyi kapacitás negatív. Fontos megjegyezni, hogy a kiszorítási hatás közvetetten a beruházások generációk közötti megosztásának megnyilvánulása (is): nem szabad fiskális illúzióban élnünk, hogy az elvégzett beruházásoknak vagy az erőn felül fenntartott közszolgáltatási színvonalnak nincs ára. Az adósságszolgálat refinanszírozását (vagy hitelkiváltást) a gst lehetővé teszi, de engedélyhez köti. Mivel az önkormányzatok a válságot megelőző években a jelenleginél kedvezőbb feltételekkel juthattak külső forráshoz és e források meglehetősen hosszú futamidővel rendelkeznek, nem nyomja az önkormányzatok vállát refinanszírozási kényszer. Az árfolyamkockázat kezelése (például CHF EUR-konverzió) viszont az adósságmegújításra ösztönözheti az önkormányzatokat (és a finanszírozó bankokat). A tartalékok az egyes költségvetések megtakarításaiból képződhetnek. Ha ennek forrása hitelfelvétel/kötvénykibocsátás, az nem növeli a nettó eladósodottságot, a felhalmozott pénzeszközökkel akár carry trade pozíció is nyitható. 9 Mivel a tartalékok összege a korábbi évek költségvetési többletének kumulált egyenlege, ezért felhasználásuk büntetlenül megengedhető, ha a képződés helyének megfelelő kiadásokat finanszíroz. Problémát jelent, ha az önkormányzati működést a felhalmozási bevételből vagy hosszú lejáratú hitelfelvételből képzett tartalékok finanszírozzák, valamint ha a hitel felhasználása és a tartalék forrása nincs összhangban (például rövid lejáratú vagy lik- 313

5 2. ábra Az önkormányzati költségvetésekben fellépő hiány finanszírozása Működési költségvetés Felhalmozási költségvetés Finanszírozási költségvetés Tartalékok Működési hiány (reorganizáció) vagyonfelélés, projektek elhalasztása eladósodottság tartalékok felhasználása* Felhalmozási hiány (Beruházások) projektek elhalasztása (vagyoncsere) eladósodottság, generációk közötti terhek szétosztása tartalékok felhasználása Finanszírozási hiány (Adósságszolgálat) kiszorítási hatás projektelőfinanszírozás, vagyonfelélés kiszorítási hatás (restrukturálás, refinanszírozás) tartalékok felhasználása** Tartalékok képzése ü vagyonértékesítés * Elfogadható, amennyiben tartalékok forrása korábbi működési többlet. ** Elfogadható, amennyiben a tartalékok forrása összhangban van a hitel céljával. Forrás: saját szerkesztés eladósodottság carry trade n/a vid hitel visszafizetése vagyonértékesítésből származó tartalékból). Beruházásra a rövid lejáratú hiteleken kívül bármilyen forrású tartalék felhasználható. Az önkormányzati szektor gazdálkodása 2010-ig Az államháztartás központi és önkormányzati alrendszerből áll [áht. 3. (1)]. Az önkormányzati szektor gazdálkodásának kiadási főösszege 3648 milliárd forint volt 2010-ben, amely 26 százaléka a teljes ( milliárd forint) államháztartási kiadásnak. Az önkormányzati kiadások és bevételek alakulását mutatja be a 3. ábra. Jellemző, hogy a 2007-es és 2008-as kötvénykibocsátások okozta bevételsokkot leszámítva a kiadások reálértéken erőteljesebben növekedtek, mint a bevételek. A trendek alakulásában szembetűnő a 2006-tól megfigyelhető strukturális fordulat, a reálértéken számított bevételek csökkenése, amely az infláció 2007-ben és 2008-ban mért megugrásán túl a normatív és egyéb központi támogatások, átengedett pénzeszközök folyó áron mért alacsonyabb növekedésének köszönhető. A csökkenő források anticipációja miatt ezekben az években jelentős tartalékokat halmozott fel a szektor, ez okozta a jelentős tárgyévi többletet 2007-ben és 2008-ban. 10 E korábban felhalmozott tartalékokból azonban a szektornak 2010-ben jelentős, több mint 155 milliárd forint (teljes) deficitet kellett finanszíroznia. Ez részben a többnyire kötvényekhez kapcsolódó tőketörlesztések megindulásának köszönhető, részben a banki hitelezési politika szigorodásának, azonban nem elhanyagolható a beruházások politikai ciklusokkal összefüggő szezonalitása sem. A tárgyévi egyenleg felbontható a működési, felhalmozási, illetve finanszírozási költségvetések egyenlegeire (lásd 4. ábra)

6 Az önkormányzati bevételek és kiadások nominális és reálértéken ábra Ezer milliárd Ft Bevételek reálértékben (%) Kiadások reálértékben (%) Forrás: a Magyar Államkincstár és a Magyar Nemzeti Bank adatai alapján saját számítás és szerkesztés Az önkormányzati gazdálkodás költségvetéseinek egyenlegei 4. ábra Forrás: a Magyar Államkincstár adatai alapján saját számítás és szerkesztés 315

7 Általánosságban megállapítható, hogy az önkormányzati szektor egészére a működési és finanszírozási többlet (nettó hitelfelvétel) és felhalmozási deficit jellemző. A működési költségvetés egyenlege Az önkormányzatok a működési költségvetésükben kötelező és önként vállalt feladatok ellátását saját bevételeikből, költségvetési támogatásokból, illetve az államháztartáson belülről és kívülről átvett pénzeszközökből finanszírozzák. A kötelező feladatok körét 2012-ig az ötv, 2013-tól pedig az mötv, illetve az ágazati törvények határozzák meg. Az önkormányzati szektor működési költségvetésének egyenlege a rendszerváltás óta többletet mutat. Az adósságszolgálati terhek működési költségvetésben való figyelembevételével a pénzügyi kapacitást kapjuk eredményül. E mutatót azonban érdemes kiegészíteni a felújítási kiadásokkal. E tételek az amortizációt kompenzálandó vagyonpótlást mutatják, a pénzforgalmi elszámolásban az értékcsökkenés 12 ugyanis nem jelenik meg közvetlenül finanszírozási/tartalékolási igényként. Ez az önkormányzati rendszer születése óta feszültségek forrása, hiszen a rendszerváltáskor az önkormányzatok jelentős ingatlanvagyont vehettek át, amivel a karbantartási, felújítási feladatok elvégzése is az önkormányzatokra hárult, viszont ehhez nem kapcsolódott közvetlen forrás. (Vigvári, 2008) Ezért e kiadások fedezetét az önkormányzatoknak önmaguknak kell kigazdálkodniuk/megteremteniük. 13 Az adósságszolgálattal és felújítási kiadásokkal csökkentett működési egyenleg értékei már érzékeltetik az önkormányzatok kifeszített gazdálkodását. (Lásd 5. ábra) Míg a pénzügyi kapacitás 42 milliárd forint többletet, a Működési egyenleg, pénzügyi kapacitás és felújítási kiadások 5. ábra Forrás: a Magyar Államkincstár adatai alapján saját számítás és szerkesztés 316

8 módosított működési egyenleg 110 milliárd forint hiányt mutatott 2010-ben. A mutatók értékeinek csökkenő trendjéből jól látható, hogy az önkormányzatok működéssel kapcsolatos forráshiánya, gazdálkodásuk kifeszítettebbé válása valós jelenség, mértéke 2010-ben minden korábbi szintet felülmúlt. A felhalmozási költségvetés egyenlege A magyar önkormányzati gazdálkodásban a pénzforgalmi elszámolással nyilvántartott felhalmozási bevételek és kiadások több értelemben is jelentős torzításokat tartalmaznak. Korábban említettük, hogy az értékcsökkenési leírás csak vagyonmérlegen belül, közvetlenül saját tőke csökkentő tételként kerül elszámolásra. A felhalmozási költségvetésre jellemző jelentős deficit arra vezethető vissza, hogy a felhalmozási kiadások egy összegben, koncentráltan kerülnek elszámolásra (pay-as-yougo), habár annak hasznossága és hasznosulása a beruházás évén túl mutat. (Vigvári, 2002) A beruházások kiadásainak haszonélvező generációk közötti igazságos elosztása hitelfelvétellel biztosítható, a több évre szétterülő adósságszolgálaton keresztül (pay-as-you-use). További előny, hogy a finanszírozott beruházások által generált cash flow csökkentheti az adósságszolgálattal kapcsolatos terheket. E tételen alapul Musgrave (1959) aranyszabálya, miszerint éven túli hitelfelvétel csak beruházásokat, felhalmozási kiadásokat finanszírozhat. Az aranyszabályból, illetve a kiadások évek közötti megosztásából következik, hogy a szabály megsértésével a folyó kiadások a következő évekre/generációkat terhelhetik, illetve a beruházások finanszírozása kapcsán aránytalanul nagy teher hárulhat a jelen költségvetésre/generációira. A magyar önkormányzati beruházások intenzitása az elmúlt 20 évben kiegyensúlyozottnak mondható. A felhalmozási kiadások 1992-hez viszonyítva nominális értéken hétszeresükre, reálértéken pedig 111 százalékra nőttek 2010-re, de 2008-ban és 2009-ben reálértéken csak az 1992-es kiadási szinteken jártak. Az 6. ábrán nominális és reálértéken egyaránt jól nyomon követhető a választási évek kiugró beruházásai miatti ciklikusság. 14 A 7. ábra bemutatja, hogyan alakult az ismertetett beruházások finanszírozási struktúrája. A felhalmozási bevételek részaránya kiegyensúlyozott, az közötti dinamikus növekedési időszaktól eltekintve 40 százalék és 50 százalék között alakul ben a felhalmozási bevételek részaránya újra megnövekedett (51,3 százalék), párhuzamosan a finanszírozási és működési többlet fedezeti részarányának visszaesésével. Itt szükséges megjegyezni, hogy a 2000-es évek elejéig a felhalmozási bevételeknek meghatározó része származott privatizációs bevételből (részarányuk 2001-ben mért 40,3 százalékról 2010-re 16,2 százalékra esett vissza) ben először jelent meg a tartalékfelhasználás mint a beruházások finanszírozásának forrása, részaránya 22,4 százalék. Érdemes megfigyelni azt is, hogy a beruházások finanszírozási struktúrája meghatározza, hogy egy adott beruházás vagy egy adott időszak beruházásainak terhei hogyan oszlanak meg a haszonélvező generációk között. Ebben az időszakban az önkormányzati ingatlanvagyon 1,81 százalékkal bővült, a forgalomképes ingatlanok aránya azonban csökkent, ami azt sugallja, hogy az önkormányzati beruházások, amelyek az államháztartás összes beruházásának 50 százalékát teszik ki (Vigvári, 2011), többnyire nem forgalomképes ingatlanok állományában csapódnak le. (Lásd 8. ábra) A törzsvagyonhoz 15 vagy korlátozottan forgalomképes vagyonhoz kapcsolódó projektek pozitív cash flow teremtési képessége természetükből (például parkok, terek, közutak) vagy közfeladathoz való kapcsolódásuk miatt bizonytalan, legjobb esetben is csak közvetetten jelentkezhet. 317

9 6. ábra önkormányzati beruházások nominális és reálértéken Felhalmozási kiadások reálértékben (%) Forrás: a Magyar Államkincstár és a Magyar Nemzeti Bank adatai alapján saját számítás és szerkesztés Az önkormányzati beruházások finanszírozási struktúrája 7. ábra Felhalmozási kiadások ( ) Forrás: a Magyar Államkincstár adatai alapján saját számítás és szerkesztés 318

10 A privatizációs bevételek és az önkormányzati vagyon összetétele 8. ábra Forrás: a Központi Statisztikai Hivatal és a Magyar Államkincstár adatai alapján saját számítás és szerkesztés Összefoglalásképpen megállapítható, hogy a felhalmozási költségvetés hiánya, finanszírozási igénye jelentős. Mivel nagyságrendileg az önkormányzati beruházások 50 százalékára nincs felhalmozási fedezet, ezért a beruházások finanszírozásához más egyenlegeknek is fedezetet kell nyújtaniuk. Az önkormányzatok többnyire nem mérték fel a megvalósuló beruházások üzemeltetéssel kapcsolatos kiadásait sem, emiatt a projektek jövőbeni fenntartása nem tervezett addicionális kiadást jelenthet a költségvetések számára. (Állami Számvevőszék, 2011) Az önkormányzatok költségvetési egyenlege A költségvetés egyenlege az államháztartás gazdálkodásának egyik legfontosabb mutatója, a központi kormányzat fiskális politikájának horgonya. Az önkormányzatok pénzforgalmi GFS-egyenlege konszolidálásra kerül az államháztartás költségvetési egyenlegébe. Az önkormányzatok eredményszemléletű GFS-egyenlegének részaránya az államháztartás konszolidált egyenlegében 2008 óta növekszik, 2010-ben 19,4 százalékon tetőzött (lásd 9. ábra). Ebben az évben a kormányzat eredetileg 180,7 milliárd forintos önkormányzati hiányt anticipált, ami a végleges számok alapján 225,5 milliárd forint lett. E nem tervezett hiány felelős nagyrészt 16 az államháztartási hiánycél nem teljesüléséért: 3,8 százalék helyett 4,38 százalék szerepel a KSH (2012) statisztikáiban. Az önkormányzati hiány 27,5 százaléka származott a megyei jogú városok gazdálkodásából (63,8 milliárd forint), míg a főváros és kerületei a GFS-hiány csak 22,3 százalékát termelték. A hiány külső és belső finanszírozásának (hitelek és tartalékok) aránya 319

11 9. ábra Az államháztartás eredményszemléletű egyenlegének összetétele Forrás: a Központi Statisztikai Hivatal adatai alapján saját számítás és szerkesztés százalék/67 százalék, ezt a 4. ábrán a finanszírozási és a tárgyévi egyenleg szemlélteti. A tartalékok alakulása Az önkormányzatok gazdálkodása során költségvetési és vállalkozási tartalékok képződhetnek. A kötvénykibocsátásból mint speciális hitelfelvételből bevont pénzeszközök speciális költségvetési tartalékként elszámolhatók el. E tartalékpénzeszközök a felhasználásig többnyire látra szóló vagy lekötött betétben, illetve állampapírban kerülhetnek elhelyezésre. A pénzeszközök és a banki kötelezettségek állományának alakulását mutatja a 10. ábra. A készpénz és a betétek, valamint a hitelek állománya fokozatosan, fej-fej mellett növekedtek 2003 végéig, majd 2004-től a hitelállomány növekedése elszakadt a készpénzállomány növekedésétől ben és 2008-ban az önkormányzatok hitelkeresletében megjelent a tartalékolás mint hitelfelvételi cél: az eladósodással párhuzamosan jelentősen növekedett az önkormányzati készpénzállomány, ez többnyire a kibocsátott kötvényeknek köszönhető. A kötvénykibocsátásokat több tényező is indokolta. A kormányzat az önkormányzati hitelfelvétel korlátozását helyezte kilátásba, 17 amelyet végül a kétharmados többség hiányában a parlament nem fogadott el. (Vasvári, 2009) A hitelek elszámolása és lehívása körülményes, szemben a kötvények szabad felhasználhatóságával. A hitelek szerződéses kötöttségük miatt nem alkalmasak tartalékolási célú forrásbevonásra. (Gál, 2010) A kötvénykibocsátás és annak zártkörű jegyzése nem közbeszerzés-köteles. A növekvő, többnyire tartalékolási hitelkereslet növekvő, ezért lazább feltételrendszer- 320

12 10. ábra Az önkormányzatok hitel-betét mutatója Forrás: a Magyar Nemzeti Bank adatai alapján saját szerkesztés rel bíró hitelkínálattal találkozott. Ebben az időszakban ugyanis a bankok a deviza bankközi forrásokra csak minimális kamatfelárat fizettek. 18 Az önkormányzatok a többnyire devizában denominált kötvények kibocsátását követően a devizaforrásokat forintra váltva helyezték el bankszámlájukon, evvel úgynevezett carry trade pozíciót építettetek ki. (Vasvári 2009) A bankrendszer a nála elhelyezett betéteken keresztül kedvező áron jutott forintforrásokhoz úgy, hogy a konverzió árfolyamkockázatát az önkormányzatok viselték. Az önkormányzati hitelpiac felfutását elősegíthette az oligopol verseny is: állományi alapon jelenleg is hét hitelintézet uralja az önkormányzati finanszírozási piac 97,3 százalékát (MNB, 2012). Az önkormányzatok megítélését érdemben javította a működési folytonosságukba vetett bizalom: önkormányzat jogutód nélkül nem szűnhet meg, és a bevételei sem apadhatnak el teljesen (Homolya Szigel, 2008). Mindezek fényében és a szektorra jellemző információs aszimmetriák miatt az önkormányzati hitelek és kötvények referenciakamaton felül fizetett kamatfelárai kockázati szempontból nem tekinthetők indikátornak. Gál (2010) megállapítja, hogy az önkormányzatok árazása és a kockázatok hitel- és kötvénykondíciókba való beépítése emiatt inkább a nem kamatjellegű tényezőkön (például futamidő, fedezet, hitelkeret, adós egyéb kötelezettségvállalásai) keresztül történhetett, de a kockázatok pontos felmérése e területen sem figyelhető meg. 19 Az árfolyamkockázatból fakadó átértékelés, valamint a tartalékok 2010-ben bekövetkezett drasztikus apadása miatt a banki kötelezettségek és a betétállomány alakulása jelentősen szétvált, ez is oka a 2010 végén mért 324 százalékos hitel-betét mutató kialakulásának. 321

13 Az önkormányzatok eladósodottsága Az államadósság szintje (pontosabban GDPhez viszonyított aránya) a mindenkori kormányzat gazdaságpolitikájában a leginkább hangsúlyozott fiskális horgony a költségvetési hiány mellett, része a maastrichti követelményeknek. Az önkormányzati rendszer adósságállománya része az államháztartás konszolidált adósságállományának, ennek ellenére 2011 előtt az állam nem vállalt közvetlenül kezességet az önkormányzatok kötelezettségeiért. Az állami kezességvállalás annak ellenére sem volt várható, hogy a jelenlegi turbulens környezetben az adósságrendezési eljárások 20 növelhetik a magyar szuverén kockázattal kapcsolatos befektetői érzékenységet is. (Aczél Homolya, 2011) Ráadásul az önkormányzatok eladósodásának 2011-ig kizárólag egy passzív törvényi korlátja volt (az ötv-ben lefektetett adósságszolgálati korlát), ami az éves adósságszolgálat maximális szintjét határozza meg, azonban nem tartalmaz szankciókat a korlát megsértésének esetére. Több tanulmány (Kovács, 2007; Homolya Szigel, 2008; Vasvári, 2009) kifejti továbbá, hogy a törvényben meghatározott korlát nem volt effektív, ezért a szektor eladósodásának kontrollálására csak a piaci szereplőknek volt módjuk. Egyes bankok ugyan át is vették e limitszámítás használatát (Vasvári, 2009), de korábban nem voltak érdekeltek abban, hogy szankcionálási jogukkal éljenek: a magasabb kamatok, szigorúbb hitelezési feltételek vagy a hitelezés korlátozása a piaci pozíció és hitelezési verseny elvesztésével járhatott volna. A 11. ábrán jól látható, hogy az önkormányzati adósságállomány alakulása az államadósság alakulásának trendjéhez hasonló, nagyságrend- 11. ábra Az államháztartás és az önkormányzatok adósságállománya 33 Forrás: a Magyar Nemzeti Bank adatai alapján saját számítás és szerkesztés 322

14 je azonban lényegesen alacsonyabb. Az önkormányzati eladósodottság az államadóssághoz képest 1,7 százalék volt 2000-ben, ami 2010-re 5,7 százalékra nőtt. A GDP-hez viszonyított önkormányzati adósság a 2000-ben mért 1 százalékról 2010 végére 4,7 százalékra nőtt. Az önkormányzati eladósodás jellemző instrumentumai a hosszú lejáratú hitelek és a kötvénykibocsátások, részarányuk az önkormányzatok külső finanszírozásában 51 százalék/49 százalék volt 2010 végén. A kötelezettségállomány nagy része devizában denominált, aránya ekkor 64,2 százalék. A devizaadósság magas arányának következményei a következőképp foglalhatók össze. A magasabb árfolyam növeli a hitelek/ kötvények adósságszolgálatát, ami fokozza a kiszorító hatást. Ez javíthatja a költségvetési egyenleget, de növelheti a tárgyévi deficitet, így gyorsítva a tartalékok felhasználását. A finanszírozott projektektől pedig magasabb megtérülést követelhet. Az átértékelődések nem realizált nyereséget/veszteséget jelentenek. Tényleges realizálásuk a kamatfizetések és tőketörlesztések során történik. Az átértékelődések hatása konszolidálásra kerül az államháztartás hiányába, ez állományarányosan 15,5 százalék virtuális kötelezettségnövekmény (193,7 milliárd forint) az államháztartás adósságának 0,9 százaléka volt 2010 végén. Az átértékelődések hatása a pénzforgalmi szemléletben hasonlóan az értékcsökkenési leíráshoz kizárólag vagyonmérlegben jelenik meg forrásátrendeződés formájában a saját és az idegen tőke között. Összességében elmondható, hogy az önkormányzati eladósodottság aránya az államadósságban nem jelentős, az önmagában nem okoz strukturális gondokat. Megfigyelhető, hogy az önkormányzati hiány jellemzően (de nem kizárólag!) választási években nagyobb súllyal konszolidálódik az államháztartás teljesítményébe, mint az adósságállomány, ráadásul utóbbi szintje jobban kiszámítható/ előrejelezhető. Az adósságállomány törlesztésének azonban közvetett hatása van mind az önkormányzatok, mind a központi kormányzat gazdálkodására, gazdaságpolitikájára és annak fenntarthatóságára. Az eladósodás motiváló tényezői A korábbi alfejezetekben azonosítottuk az önkormányzati eladósodottság elméleti keretek között lehetséges motiváló tényezőit. A 12. ábrával megkíséreljük az egyes tényezők súlyait is meghatározni. Az önkormányzatok költségvetésének finanszírozása 2004 és 2010 között három szakaszra bontható és 2006 között a külső forrásbevonás (többnyire hosszú lejáratú hitelfelvétel) költségvetési hiányt finanszírozott. A 2007-ben kezdődött kötvénykibocsátás javarészt már pénzeszközök és államkötvények felhalmozását finanszírozta, csak 25 milliárd forint fedezett költségvetési hiányt, a hitelek kiváltása még nem volt meghatározó ban a kötvénykibocsátásokon túl az önkormányzatok pozitív költségvetési egyenlege is hozzájárult a pénzeszközök további gyarapodásához. Alacsony mértékben csökkent a hosszú lejáratú hitelek állománya, amelyet okozhatott az adósságszolgálat teljesítése vagy refinanszírozás is, azonban a rövid lejáratú hitelek reálértékű csökkenése 21 egyértelműen a kötvények működési finanszírozását sejteti. Érdemes megfigyelni azt is, hogy a külső forrásbevonás ban jelentősen bővült, de a beruházások volumene a 2007 és 2009 közötti időszakban csökkenő trendet mutat ben a hitelpiaci aktivitás csökkenésével az önkormányzatok zömében készpénzből finanszírozták költségvetési hiányukat ben bár élénkült a hitelezési piac (66 milliárd forinttal nőtt az árfolyamtisztított banki ki- 323

15 12. ábra Az önkormányzati finanszírozási források és felhasználásuk 34 Forrás: a Magyar Államkincstár és a Magyar Nemzeti Bank adatai alapján saját számítás és szerkesztés tettség), de a hiány nagy részét továbbra is a tartalékok finanszírozták. A költségvetési hiány finanszírozására 2004 és 2010 között 623 milliárd forintot fordított a szektor, amelynek nagy része a 90-es évek óta tartó beruházási intenzitás finanszírozását fedezte. A fentiekkel párhuzamosan ban többnyire tartalékolási kötvénykibocsátások történtek, azonban a ban tartalékolt 349 milliárd forint forrásból 2010 végére csupán 116 milliárd forint maradt. Ezen összeg felhasználása a hitelpiacon kínálati szempontból kevésbé intenzív, a es időszakokban történt. A kötvénykibocsátások 2010-ig strukturális hatékonyságbeli problémákat fedhettek el, amik a hitelforrás apadásával kerülnek felszínre, az esedékesnél részben az alkalmazott tőketörlesztési moratórium elfedő hatása miatt három-négy évvel később. Adósságszolgálat Az önkormányzati eladósodással kapcsolatos adósságszolgálat teljesítése napjainkban jelentős kihívások elé állítja az önkormányzatokat ben a rövid lejáratú hitelek törlesztése 5 milliárd forinttal haladta meg a felvételek értékét. (Lásd 12. ábra) A hosszú lejáratú önkormányzati hitelekkel kapcsolatos adósságszolgálat 2010-ben 50,8 milliárd forint volt. A között megfigyelhető kiegyensúlyozott adósságszolgálat következtében a teljes állományra vetített, állománnyal súlyozott futamidő 8,4 év. Öszszehasonlítva a kötvények futamidejével megállapítható, hogy a hitelek átlagosan 10 évvel rövidebb futamidejűek. 22 Az önkormányzati kötvények körében a legalacsonyabb az éves törlesztésre fordított összeg (2010-ben 13,6 milliárd forint), aminek oka a kötvények- 324

16 re jellemző tőketörlesztési moratórium és a hosszú futamidő. A 2011-től esedékes adósságszolgálati prognózis azonban a törlesztési kötelezettségek növekedését vetíti előre. A 13. ábrán jól látszik továbbá az is, hogy a év adósságszolgálatára vonatkozó, 2011-ben készült becslés alacsonyabb, mint a 2010-ben becsült érték, azonban 2013-ban magasabb szintet ér el, majd kisebb ütemben csökken. Ez a hitelek, illetve a kötvények eredeti törlesztési tervének átütemezésére utal, mivel a devizakötelezettség aránya nem mutat jelentős változást (tehát nem a figyelembe vett árfolyamok közötti különbség okozza a becslések közötti különbséget). Az önkormányzati szektor teljes adósságszolgálata azonban 2013-ban is csak az ötv által meghatározott hitelfelvételi korlát 29 százalékát, a gst-ben lefektetett 2012-től hatályos korlát csupán 39 százalékát érné el. Belátható, hogy az ötv-ben rögzített adósságszolgálati korlát nem effektív, és szektorszinten az új adósságszabály is jelentős puffert hagy az önkormányzati eladósodottság növekedésének. A növekvő adósságszolgálat ahogyan az elméleti áttekintésnél említettük költségvetésen belül reorganizációra, illetve annak refinanszírozására ösztönözheti az önkormányzatokat. Amennyiben ez nem éri el a kellő mértéket, úgy a megnövekszik a lejárt szállítóállomány, bekövetkezik a látens csőd, ezt követően pedig adósságrendezési eljárás indulhat az önkormányzat ellen. Az adósságszolgálati becslések alapján a kiszorítási hatás az elkövetkező években jelentősen növekedhet. 13. ábra Az önkormányzati szektor adósságszolgálata ( ) és prognózisa ( ) 35 Forrás: a Magyar Államkincstár adatai alapján saját számítás és szerkesztés 325

17 Az önkormányzatok évi gazdálkodása Az önkormányzati szektor évi költségvetésének elemzése előtt szükséges bemutatni az aggregált költségvetésre ható egyszeri tételt, amit a évi CLIV. törvény (a megyei önkormányzatok konszolidációjáról, a megyei önkormányzati intézmények és a Fővárosi Önkormányzat egyes egészségügyi intézményeinek átvételéről) okoz. A törvény értelmében a megyei önkormányzatok kötelező, intézményfenntartó feladatait 2012-től az állam látja el, az ehhez kapcsolódó vagyon pedig az állam tulajdonába kerül. A konszolidáció során az állam átvette a megyei önkormányzatok költségvetési szerveinek teljes vagyonát és adósságállományát, az eljárás módja és annak hatálya azonban a vagyon jellegétől függött. A legfontosabb különbség, hogy a megyei önkormányzatok tulajdonában lévő eszközök, a szállítóállomány és a kezességek január 1-jén, míg a hitelviszonyt megtestesítő kötelezettségek már december 30-án az államra szálltak. A konszolidáció szempontjából további lényeges különbség volt a hitelek és a kötvények kezelése között. Míg a hiteleknél az önkormányzat és a pénzintézet közötti jogviszonyba az állam harmadik félként belépve teljesíti az esedékes törlesztéseket, addig a megyei önkormányzatok által kibocsátott kötvényeknél a lejárat előtti visszaváltáshoz nyújt támogatást. Előbbi tényleges hitelátvállalásnak, utóbbi viszont mivel az állam által felvett hitelből vagy állampapírból került finanszírozásra hitelkiváltásnak minősül. 23 Ez elszámolástechnikailag nem átvállalt adósság, amit az EDP-jelentések tartalma is tükröz: a március 30-i jelentésben az önkormányzatok átvállalt adóssága 196 milliárd forint, addig szeptember 28-án megjelent jelentésben csak 59 milliárd forint. Az előtörlesztett adósságállományt 24 a két érték különbségével (137 milliárd forint) becsüljük, a évi finanszírozási kiadásokat e tételtől megtisztítva vizsgáljuk. 25 Mivel e rendkívüli törlesztés bevétele a működési bevételek között jelenhetett meg (az önkormányzatok költségvetési támogatása soron), ezért a működési és a költségvetési egyenleget is meg kell tisztítani. A szűrés eredményét az 1. táblázat 2011* oszlopa tartalmazza, a továbbiakban vizsgálatunk csak e szűrt struktúrára korlátozódik. Az önkormányzati szektor tárgyévi bevételei 252,8 milliárd forinttal nőttek, ami felülmúlja a kiadásokban tapasztalható 77,3 milliárd forint növekményt, így az önkormányzatok 20,2 milliárd forint tárgyévi többlettel zártak a 2011-ben, a 2010-ben tapasztalt 155,2 milliárd forint deficittel szemben. A GFS vonal feletti költségvetések egyenlegei is számottevően javultak 2010-hez képest: a működési egyenleg 81,2 milliárd forintos javulását 80 százalékban a bevételek növekedése, 20 százalékban a kiadások csökkenése okozta. A működési bevételekben azonban korábbi növekedő tendenciával szemben csökkent a saját bevételek súlya (38 százalékról 36 százalékra). Ezt nagyrészt az okozta, hogy a helyi adóbevételek 24 milliárd forintos növekményét 26 ellensúlyozza az általános forgalmi adóbevételek és kapcsolatos visszatérülések 26,3 milliárd forintos csökkenése. A felhalmozási költségvetés egyenlege is jelentősen javult, ami a működési költségvetéshez hasonlóan a bevételek növekedésének és a kiadások csökkenésének egyaránt köszönhető (58 százalék/42 százalék arányban). A felhalmozási saját bevételek 11 milliárd forinttal, az EU-tól átvett pénzeszközök 67 milliárd forinttal növekedtek. Előbbit a működés és az adósságszolgálat forrásigénye, utóbbit nagyrészt a 2010-ben megfigyelhető, jelentős kiadásokat jelentő EU-projektek utófinanszírozása is indokolhatja. A beruházások volumene 53 milliárd forint, a felújítások volumene 30 milliárd forint visszaesést mutat, 326

18 1. táblázat Az önkormányzati költségvetések áttekintése (milliárd forint) * Működési bevételek Műlödési kiadások Műlödési egyenleg Felhalmozási bevételek Felhalmozási kiadások Felhalmozási egyenleg Költségvetési bevételek Költségvetési kiadások Költségvetési egyenleg Finanszírozási bevételek Finanszírozási kiadások Finanszírozási egyenleg Tárgyévi bevételek Tárgyévi kiadások Tárgyévi egyenleg Nyitó készpénzállomány Záró készpénzállomány Tartalékok változása Forrás: a Magyar Államkincstár adatai alapján saját számítás és szerkesztés 30 ami figyelembe véve a beruházások négyéves szezonális ciklusait nem meglepő. Az ingatlanállomány, valamint a forgalomképes ingatlanok részaránya nem változott 2010-hez képest, továbbra is 34,9 százalék. Az önkormányzati szektor GFS-költségvetése 4,6 milliárd forint pénzforgalmi többlettel zárt 2011-ben, azonban az eredményszemléletű egyenleg (amit megtisztítottunk a megyei konszolidációval kapcsolatos fennmaradó 59 milliárd forint egyszeri tételtől) 20,4 milliárd forint volt. 27 Negatív az egyenleg akkor is, ha figyelembe vesszük a szállítóállomány 6,9 milliárd forint növekményét. Mindezek ellenére a nullszaldó közeli költségvetési egyenleg jelentős javulást jelent az előző év 232 milliárd forint hiányához képest. Az eddigiekből az a következtetés vonható le, hogy az önkormányzati gazdálkodás nem szorult jelentős finanszírozásra 2011-ben. A 2. táblázat részleteiben vezeti le, hogy az önkormányzatok költségvetésében 2011-ben 61 milliárd forint finanszírozási igény jelent meg, amit 81 milliárd forint hitelfelvétel finanszírozott. Mind a finanszírozási igény, mind a hitelfelvétel összege a legalacsonyabb szintet érte el 2005 óta. Mindezek alapján az Állami Számvevőszék 327

19 2. táblázat Az önkormányzati szektor pénzügyi kapacitásának és finanszírozási igényének levezetése (milliárd forint) * A. Működési egyenleg B. Éves tőketörlesztés C. Pénzügyi kapacitás (A B) D. Felhalmozási egyenleg E. Finanszírozási igény (C+D) F. Hitelfelvétel G. Készpénzváltozás (E+F) Forrás: Vasvári [2013] és a Magyar Államkincstár adatai alapján saját szerkesztés azon megállapítása, hogy a évi központi költségvetésben tervezett 110 milliárd forint önkormányzati hiány a megyei önkormányzatok adósságának konszolidációja miatt mutat többletet (Állami Számvevőszék, 2012), kiegészíthető azzal, hogy a konszolidáción felül más tételeknek is köszönhető az egyenlegjavulás. Ezt támasztja alá, hogy a konszolidáció hatásaitól szűrten is enyhe többlettel, a tervezett értéknél több mint 110 milliárd forinttal kedvezőbb egyenleggel zárt a szektor 2011-ben. Az önkormányzati szektor rendkívül alacsony, 15,5 milliárd forint nettó hitelfelvétellel élt 2011-ben. A finanszírozási bevételek és kiadások nagy része a rövid lejáratú működési hitelek (folyószámla- és likvid hitelek) felvétele és visszafizetése miatti bruttó elszámolás következménye, e tranzakciók egyenlege 8,5 milliárd forint volt. A hosszú lejáratú kötelezettségek törlesztése 64 milliárd forintot tett ki, míg az önkormányzatok összesen 88 milliárd forint hosszú lejáratú kötelezettséget vállaltak. A tárgyévi többlet az önkormányzati tartalékokat növelte, amelynek állománya év végére 407,1 milliárd forintra nőtt, 28 ami tovább csökkentette a megyei önkormányzatok konszolidáció hatásain felül az önkormányzatok nettó eladósodottságát. Az önkormányzati adósságállomány súlya az államadósságban 4,7 százalékról 4,4 százalékra csökkent 2011-ben, s bár az árfolyamszűrt csökkenés mértéke 145,4 milliárd forint, aminek nagy része a megyei önkormányzatok konszolidációjához kapcsolódott, az átértékelt adósságállomány a forint 2011 végén mutatott leértékelődésének következtében csak 41,2 milliárd forinttal csökkent, 1208 milliárd forintra. (Lásd 14. ábra) Konklúzió Megállapítható, hogy a magyarországi önkormányzatiság számára kiemelkedő jelentőségű év volt költségvetési év. A zömében 2006 óta felhalmozott adósságállománnyal kapcsolatos kötelezettségek, az állami támogatások korábbi években tapasztalt csökkenése, a beruházásokra fordítható szabad források csökkenése egyaránt változásokat követeltek meg a szektor szereplőitől, valamint a központi kormányzattól. Utóbbi számára 2010 óta egyre nyilvánvalóbb, hogy az önkormányzatok gazdálkodása jelentette kockázatok jellege és mértéke aktív kezelést kíván. 328

20 Az önkormányzatok bankszektorral szemben fennálló követelései és kötelezettségei 14. ábra Forrás: a Magyar Nemzeti Bank adatai alapján saját számítás és szerkesztés Az önkormányzati gazdálkodás hatásai az államháztartásra 15. ábra Forrás: saját szerkesztés 329