ÁLLAM- ÉS JOGTUDOMÁNYI DOKTORI ISKOLA

Átírás

1 EÖTVÖS LORÁND TUDOMÁNYEGYETEM ÁLLAM- ÉS JOGTUDOMÁNYI DOKTORI ISKOLA Serva legem, et lex servabit te. Óvjad a törvényt, s majd szelleme téged is óv. Az időbeli hatály ikergyermekei: a kellő felkészülési idő és a visszamenőleges hatályú jogalkotás tilalma Avagy jogbiztonsági mélyfúrás az alkotmánybírósági esetjog tükrében DOKTORI ÉRTEKEZÉS ÍRTA: PAPP IMRE TÉMEVEZETŐ: DR. KUKORELLI ISTVÁN EGYETEMI TANÁR 2012.

2 2 Tartalom I. BEVEZETÉS A DOLGOZAT CÉLJA, TARTALMI LEHATÁROLÁSA A JOGÁLLAM ÉS A JOGBIZTONSÁG AZ IDŐBELI HATÁLY A RÉGI ÉS AZ ÚJ JOGALKOTÁSI TÖRVÉNY AZ IKREK FELBUKKANÁSA AZ ALKOTMÁNYBÍRÓSÁGI DÖNTÉSEK IDŐBELI HATÁLYA II. EGY PILLANTÁS A JOGSZABÁLYOK KIHIRDETÉSÉRE HŐSKORI KÜZDELMEK A MAI JOGI SZABÁLYOZÁS ÉS GYAKORLAT ÉRTELMEZÉSI KERET A hatályos jogszabályi szöveg megállapításának a problémája és kötelessége HELYESBÍTÉS A helyesbítés gyakorlata az új Jat. időszakában KACSINTÁS A KÖZJOGI ÉRVÉNYTELENSÉGRE III. A KELLŐ IDŐ KÖVETELMÉNYE A JOGSZABÁLY ALKALMAZÁSÁRA VALÓ FELKÉSZÜLÉSHEZ JELENTÉSE, TARTALMA AZ ELV GYAKORLATA Elégséges felkészülési idő Kötelezettség híján elég volt a felkészülési idő Előzményi szabályozás Későbbi cselekvés kötelezettsége Nem következett be a jogbiztonság súlyos sérelme Elégtelen felkészülési idő ellenére a norma kímélete Elégtelen felkészülési idő Foglalkoztatás és kellő idő

3 3 3. NAGY HORDEREJŰ VÁLTOZÁSOK ELŐKÉSZÍTÉSE, A PTK. VESSZŐFUTÁSA A negyvenöt napos zsinórmérték Koncepcionális átalakítás időigénye Kódex időigénye ÉRTÉKELÉS IV. A VISSZAMENŐLEGES HATÁLYÚ JOGI SZABÁLYOZÁS ÉRTELMEZÉSE A VISSZAMENŐLEGES JOGALKOTÁS FOGALMA A VISSZAMENŐLEGESSÉG DEKLARÁLT ÉS VALÓDI OKAI A VISSZAMENŐLEGES JOGALKOTÁS KÜLFÖLDI ALKOTMÁNYOKBAN ÉS KÜLFÖLDI JOGRENDSZEREKBEN VISSZAMENŐLEGES HATÁLY A BÜNTETŐJOGBAN ALKOTMÁNYBÍRÓSÁGI GYAKORLAT Az elv tartalma Tartalmi kérdések Az elv és a magánjog Az elv átlépése Alapjogi vetület, valamint eljárási tartalom A VISSZAMENŐLEGES JOGALKOTÁS TILALMÁNAK A JELENTÉSE ÉS TARTALMA A tilalom hazai történetének kiindulópontjai, kérdésfeltevések Folyamatos ügyek definiálása Folyamatban levő ügyek alkalmazhatósági szabályairól kialakult alkotmánybírósági esetjog alkotmányos megoldások Folyamatban levő ügyek alkalmazhatósági szabályairól kialakult alkotmánybírósági esetjog alkotmányellenes megoldások Egy helyi önkormányzati slágertéma, az állattartás szabályozásának a problematikája Az építésügyi, valamint az iparigazgatással összefüggő ügyek PÉNZÜGYI JOGI TÁRGYÚ JOGGYAKORLAT Közteher-viselési kötelezettség Adókedvezmények csökkentése és megszüntetése A különadó története Első nekifutás

4 Második felvonás Harmadik félidő Alkotmányi kollízió? VISSZAMENŐLEGES HATÁLYÚ JOGALKOTÁS TILALMÁNAK EGYÉB ESETKÖRBEN VALÓ MEGJELENÉSE AZ ALKOTMÁNYBÍRÓSÁGI ESETJOGBAN Nem sérült a tilalom A tilalom sérelme Foglalkozás gyakorlásával összefüggő ügyek ÉRTÉKELÉS PILLANTÁS A SZERZETT JOGOK VÉDELMÉRE ÉS A BIZALOMVÉDELEMRE A szerzett jogok fogalma, tartalma A szerzett jogokkal kapcsolatos joggyakorlat (társadalombiztosítási ügyek) A társadalombiztosítási rendszeren kívüli példák Foglalkoztatással összefüggő joggyakorlat Bizalomvédelem definiálása, joggyakorlat, eltérő értelmezési keret Értékelés V. ZÁRÓ GONDOLATOK VI. FÜGGELÉK

5 5 I. BEVEZETÉS Ubi ius incertum, ibi ius nullum. Ahol a jog bizonytalan, ott nincsen jog. 1. A dolgozat célja, tartalmi lehatárolása Dolgozatomban és kutatásom során a jogszabály időbeli hatályának két ikergyermekére koncentráltam, a visszamenőleges hatályú jogalkotás tilalmára és a kellő felkészülési idő követelményére. A megközelítésem elsődlegesen esetjogi szemléletű, valamint jogi elemző módszerű, a joganyag történeti összefüggéseire kitekintő. Csak érintőlegesen vállalkoztam a szoros tartalmi kapcsolódásra tekintettel a szerzett jogok, továbbá a bizalomvédelem tanának és gyakorlatának a felvillantására. Nem foglalkoztam az időbeli hatályon kívül a hatály többi fajtájával sem, s nem volt célom az érvényesség problematikáját górcső alá venni. Az érvényesség kérdéskörének a tanulmányozása egy önálló dolgozat tárgya lehet. Az érvényességi feltételek közül egy kis kitekintést tettem a jogszabályok kihirdetésére, valamint a helyesbítésre, mivel ez a két témakör nagyon szoros összefüggéseket vonultat fel az általam tárgyalt súlyponti témákkal, vagyis az érvényesség időbeli dimenzióját jelenítik meg. Nagyon bátortalan kacsintást tettem a közjogi érvénytelenség felé, elsődlegesen a tárgyalt témával való kapcsolódás okán. A 2011-es év jogalkotási tevékenységét sok szempontból azért vettem vizsgálódás alá, hogy érzékeltessem, merre halad az új jogalkotási törvény joggyakorlata, és milyen kihívásokkal jár a friss norma alkalmazása. Empirikus vizsgálódásom a tárgyalt témára fókuszált, s csak nagyon kis részleteket illetően hajlott el. Célom az alkotmánybírósági esetjog és dogmatika feltérképezése volt annak érdekében, hogy a különböző nagy kommentároktól eltérően ne pusztán az egyes kérdések fő vonalai, a szinte minden kommentárban fellelhető toposzok jelenjenek meg az Olvasó számára, hanem láttassam egyrészt az adott elv fejlődéstörténetét, valamint mindazon mozzanatait, amelyek az adott jogbiztonsági tétel alappilléreit jelenítik meg. Csak ott és csak annyiban ismétlem az egyes alkotmánybírósági döntéseket, ahol az összefüggések könnyebb megértése miatt szükségét érzem. Nem a döntések végeredményére fókuszálok, nem az a perdöntő a magam alkotta csoportosítási szempontokat illetően, hogy az Alkotmánybíróság miként döntött egy norma alkotmányosságát illetően, megállapította-e az alkotmányellenességet vagy sem, hanem a tárgyalt téma szemszögéből hogyan látta a taláros testület a konkrét esetet, előrébb vitte-e a tárgyalt elv fejlődését az adott ügy, vagyis összességében mit tett hozzá az alkotmánybírósági döntés a jogfejlődéshez. Nem a jogszabály pontos leírása, főszövegben

6 6 való megjelölése volt izgalmas a számomra, ez nem volt célom, hanem az, hogy a konkrét jogszabály kiváltotta problémával mit kezdett az Alkotmánybíróság, és következetes gyakorlata alakult-e ki végül, vagyis az egyes döntések kapcsolódtak-e egymáshoz. Csupán a könnyebb követhetőség miatt bocsátkozom nem a tételes jog, hanem a tárgyalt probléma felvillantására. Vannak olyan csemegék is, ahol maga az Alkotmánybíróság is vizsgálta mind a kellő felkészülési idő, mind a visszamenőleges hatályú jogalkotás tilalmának a tételét, itt csak akkor szerepeltetem ugyanazt a döntést mindkét fejezetben, ha annak különös indoka van, általában megelégszem azzal, hogy a jellemzőbb fejezetbe helyezzem az adott döntést. Nem könnyű elkerülni a párhuzamosságokat, mégis igyekeztem szűrni az esetleges párhuzamosságokat. Ha a témám szempontjából az Alkotmánybíróság például kijelentette, hogy az adott jogszabály abban a konkrét esetben megítélve nem volt tiltottan visszamenőleges hatályú, ez volt a vezérlő szempont, ez volt a vizsgálódásom középpontjában, és nem az, hogy esetleg más okból mégis alkotmányellenesnek bizonyult az adott norma. Jellemzően lábjegyzetben varrtam el, ha az előbb felhívott esetben a jogszabály tartalmilag más szempontból mégis alkotmányellenesnek minősült. Célom volt az is, hogy a jogbiztonság alkotmányos kultúráját illetően hű képet adjak mind a kellő felkészülési idő, mind a visszamenőleges hatályú jogalkotás tilalmát illetően azokról a fogalmi elemekről, amelyek összességükben határozzák meg e jogbiztonsági összetevők mindennapjait, és éltetik a kialakított joggyakorlatot. Azok számára remélem, haszonnal forgatható e mű, akik nem akarják elkövetni a korábbi jogalkotási hibákat, és a választott jogintézmények mélyére ásva alaposabban megismerhetik és például egy-egy jogszabály-előkészítési munkájukban hasznosíthatják e dolgozat tudományos eredményeit. Tudtommal a magyar jogirodalomban eddig senki nem vállalkozott arra, hogy az időbeli hatály e két ikertestvérének az alkotmánybírósági esetjogát kutassa, valamint ebből következően akár kritikai, akár de lege ferenda javaslatokat fogalmazzon meg. Mivel sokat foglalkoztam és foglalkozhattam a jogalkotás elméleti és gyakorlati kérdéseivel, néhol nem bírom magamba fojtani a sokszor nem éppen hízelgő véleményemet, de mindezt azért teszem, hogy mások is átérezzék, nagyon komoly kihívás egy-egy norma előkészítése, s világossá váljon, hogy a jogalkotás egyáltalán nem könnyű feladat. Érdekes annak is a nyomon követése, hogy az alkotmánybírósági joggyakorlatból az új Jat.-ba épített rendelkezések miként állják meg a helyüket a tételes jog világában. Nem megelőgezve

7 7 az álláspontomat, kijelenthetem, hogy féltettem a mindenkori törvényt attól, hogy a politika játékszere legyen, amolyan írott malaszt, s kutatásaim alapján úgy látom, hogy számos ponton nincs valódi illeszkedés a törvény betűje és a jogalkotási gyakorlat között. Attól függetlenül, hogy az Alkotmányt felváltotta az Alaptörvény január 1-jén, nem okoz problémát a dolgozatom szempontjából ez a váltás, hiszen a jogállamiság tétele, azon belül a jogbiztonság ugyanúgy az alkotmányjogi dogmatika és az alkotmányjogi kultúra része, vagyis ebből a szempontból is különös hangsúlyt kap az esetjog szemléltetése. Van tehát elég jelentős muníciója az Alkotmánybíróságnak ahhoz, hogy a jogbiztonság összetevőit illetően továbbvigye a korábbi joggyakorlatát annak ellenére is, hogy nem várható jelentős számú alkotmánybírósági beadvány a 2012-es évben. Nyilvánvaló, hogy az esetjog még az alkotmányi rendelkezésekre vonatkozik, de mivel nem az egyes normák konkrét sorsa állt a vizsgálódásom középpontjában, hanem az időbeli hatály ikertestvéreinek élete és jellemzői határozták meg írásom alapjait, ezért nem kell kétségbe esnem a jogszabályi változás következtében. A terjedelmi korlátok, valamint a választott téma gazdagsága nem tette lehetővé, hogy a jogállam definiálását elvégezzem, továbbá a jogbiztonság más összetevőit is kutassam, legfeljebb egy-egy, az adott ügyben előforduló mélyebb összefüggés során jelzésszerűen érintem ezeket. Következetesen használom a korábbi jogalkotási törvényre, az évi XI. törvényre a régi Jat., a jelenleg hatályos évi CXXX. törvényre pedig az új Jat. megjelölést. Hasonlóképpen járok el az Alkotmánybíróságról szóló törvény esetében is, az évi XXXII. törvény a régi, a évi CLI. törvény pedig az új Abtv. megjelölést kapta. 2. A jogállam és a jogbiztonság Az alkotmánybírósági gyakorlatot alapjaiban határozza meg az az egymás után meghozott három határozat, amellyel a testület kijelölte a jogállamiság jelentését, tartalmi elemeit [9/1992. (I. 30.) AB határozat, 10/1992. (II. 25.) AB határozat, 11/1992. (III. 5.) AB határozat]. A jogállamiság tétele normatív, önálló alkotmányjogi normát jelenít meg, vagyis konkrét alkotmányossági mércét jelentve a megsértésére önállóan is lehet hivatkozni. Az az évszázadok alatt formálódott követelmény, hogy az államnak a jog uralma alatt kell állnia, az állam csak a jog keretei között, a jog által előre meghatározott eljárási rendben

8 8 működhet, az ítélkezési gyakorlat kezdete óta a jogállam-értelmezéshez tartozik. Az Alkotmánybíróság már 1991-ben, mintegy elvi éllel kimondta, hogy a jogállamiság egyik alapvető követelménye, hogy a közhatalommal rendelkező szervek a jog által meghatározott szervezeti keretek között, a jog által megállapított működési rendben, a jog által a polgárok számára megismerhető és kiszámítható módon szabályozott korlátok között fejtik ki a tevékenységüket. [56/1991. (XI. 8.) AB határozat, ABH 1991, 454., 456.] A formális jogállam e követelménye az ítélkezési gyakorlat alapját képezi, miként tartalmilag a jogállamiságnak való megfelelés magában foglalja az Alkotmány valamennyi rendelkezésének egyidejű érvényesítésülését. Peschka Vilmos a jogbiztonságra mint a legkisebb közös többszörösre tekint. A kevés kérdések egyike, amelyben a jogelmélet különböző irányai és koncepciói egyetértenek: a jog egyik alapvető értéke annak biztonsága. Peschka szerint a jogbiztonságot a jog kalkulálhatósága és általános megvalósulása mellett annak megismerhetősége, áttekinthetősége és bizonyossága jelenti. 1 A jog megismerhetőségét elősegíti a joghoz való hozzáférés, s mai informatikai alapú társadalmunkban ez egyre könnyebben biztosítható. A jogrendszer gyors, egyszerű és ingyenes áttekintése alapjaiban változtatja meg a joganyag tartalmának az elsajátítását, megismerését. Még további segítséget jelenthet a bírósági döntések áttanulmányozása, hiszen ezáltal az élő jog is feltérképezhető, s ezzel a tudással jelentősen bővül a jogalkalmazásról szerezhető információk köre, vagyis az egyes jogszabályok jogalkalmazási gyakorlatban való viselkedése is sokatmondó lehet pl. a jogkövetés szemszögéből. A jog áttekinthetősége roppant relatív fogalom egy olyan jogrendszer esetében, amely gyakori toldozásnak-foltozásnak kitett, vagyis a megalkotott normák jelentős része módosító jellegű, ráadásul általában nem csekély, hanem legalább közepes, de a gyakorlatban sokszor igen nagy terjedelmű. Azokkal a sajátos hazai megoldásokkal, amelyek elég vegyes jogszabályszerkesztési technikákkal fűszerezve törvény- és egyéb jogszabályi csomagokat hoznak létre, még kevésbé követhető a jog áttekinthetősége. Végül a különböző jogtárak, jogi szövegek, összeállítások, vagyis az egységes szerkezetű szöveg lendíti át a holtponton a magyar jogrendszer áttekinthetőségét, hiszen ennek révén ténylegesen áttekinthető a hazai joganyag, hiszen a legostobább, legszakszerűtlenebb módosítások is beköltöznek az alapjogszabály testébe, s ezáltal kihámozhatóvá válik a jogalkotói szándék. 1 Peschka Vilmos: Értékek és kategóriák a jogalkotásban. Jogtudományi Közlöny,

9 9 A jog bizonyossága magában foglalja azt, hogy a jog lesz a kiindulópontja a mindennapi működésnek, vagyis az érvényes és hatályos jogszabály alkalmazására sor kerül, végrehajtják azt. A jogba vetett bizalom összetartja a társadalmat, érvényesül a jog primátusa. Ahhoz, hogy a joganyag kifejthesse a kívánt joghatást, szükségszerűen összhangban kell állniuk a jogszabályoknak egymással, vagyis egy ellentmondásmentes jogrendszert kell feltételeznünk. A jog kalkulálhatósága nagyon fontos versenyképességi szempont, az előre láthatóságban, kiszámíthatóságban gyökeredzve ugyanis éppen a jövőbeli magatartások iránytűje lehet, vagyis képes arra, hogy megszülessen az a döntés, hogy valaki követi-e a jogszabályt, vagy a jogi következményekkel számolva nem lesz jogkövető. A jog általános megvalósulása azt a hatályosulási folyamatot jeleníti meg, amelynek során meggyőződhetünk a jogi norma életéről, ténylegesen milyen jogkövetkezmények kapcsolódnak hozzá, kialakul-e a norma értelmezésével, alkalmazásával összefüggően egységes gyakorlat, vagy éppen arról szól a norma léte, hogy jogalkalmazási kilengések jellemzik a norma mindennapi gyakorlatát, tehát a hatályosulás kapcsán képet kaphatunk arról, hogy a jogalkalmazás tapasztalatai alapján hol szorul kiigazításra a norma, a hatályosulás tapasztalatai alapján kell-e változtatni rajta. Sajnos, a magyar jogalkotó gyakorta gyorsabb és türelmetlenebb, nem ad elegendő kifutási időt a norma hatályosulására, megretten az alkalmazás kapcsán felerősödő kritikák hallatán, és még mielőtt a hatályosuláshoz elengedhetetlenül szükséges két-három év eltelne, érdemi hatályosulási vizsgálat nélkül felszínes jogszabály-módosításba kezd, amelynek kapcsán újra meg újra elköveti ugyanazokat a hibákat. Ahogy Petrétei József megfogalmazza, a jogbiztonság alkotmányjogi parancsként a jogállam értéktartalmú alapelemének tekinthető, és minden jogállam jogrendjének feltétlenül elérendő célja. 2 Az Alkotmánybíróság a jogbiztonságra a jogállamiság fogalmi elemeként tekint, s teljességgel érdektelen az, hogy maga a jogbiztonság szó nem szerepelt sem az Alkotmányban, és nem szerepel az Alaptörvényben sem. Kialakult és megszilárdult az az alkotmánybírósági joggyakorlat, ami tartalmat adott a jogállamiság részeként magának a jogbiztonságnak. Amiként Sólyom László láttatja a folyamatot, hiszen az Alkotmánybíróság már a működése kezdetétől fogva abból indult ki, hogy a jogállamiság tartalma a jogbiztonság, mindkét 2 Petrétei József: A jogbiztonságról. In: Ünnepi kötet Schmidt Péter egyetemi tanár 80. születésnapja tiszteletére (szerk. Fürész Klára és Kukorelli István) Rejtjel Kiadó,

10 10 fogalom mindig együtt szerepelt, s majd csak később állandósult a jogbiztonság a jogállamiság fogalmi elemeként. 3 Az Alkotmánybíróság gyakorlatában tehát a jogbiztonság követelménye szorosan kapcsolódik a jogállamiság alkotmányos elvéhez, annak szerves részét képezi. A jogbiztonság követelménye a jogalkotó kötelezettségévé teszi annak biztosítását, hogy a jogszabályok világosak, egyértelműek és a működésüket tekintve kiszámíthatóak és előreláthatóak legyenek a jogszabályok címzettjei számára [9/1992. (I. 30.) AB határozat]. Az Alkotmánybíróság a 25/1992. (IV. 30.) AB határozatában jogállamiság egyik fontos alkotóelemeként tekintett a jogbiztonságra, amely egyebek között megköveteli, hogy az állampolgárok jogait és kötelességeit a törvényben megszabott módon kihirdetett és bárki számára hozzáférhető jogszabályok szabályozzák, valamint azt, hogy meglegyen a tényleges lehetőség arra, hogy a jogalanyok magatartásukat a jog előírásaihoz tudják igazítani, ennek érdekében a jogszabályok a kihirdetésüket megelőző időre nézve ne állapítsanak meg kötelezettséget, illetőleg valamely jogszerű magatartást visszamenőleges érvénnyel ne minősítsenek jogellenesnek. A jogbiztonság e két alapvető követelménye közül bármelyiknek a figyelmen kívül hagyása alkotmányellenes. Teljesen nyilvánvaló ugyanis, hogy egy jogállamban senkit sem lehet felelősségre vonni olyan jogszabály megsértése miatt, amelyet az érintett személy nem ismert és nem is ismerhetett, mivel azt vagy egyáltalán nem hirdették ki, vagy utólag hirdették ki, és visszamenőleges érvénnyel léptették hatályba. Ugyanez értelemszerűen irányadó a kötelezettségek utólagos megállapítására is. 3. Az időbeli hatály A hatály különböző fajtái közül jelentőségében kiemelkedik az időbeli hatály, ráadásul ez a legbonyolultabb kategória is, vagyis jóval nehezebb az időbeli hatály megértése, mint pl. a területi vagy a személyi hatályé. 4 Jakab András megfogalmazása szerint a magyar jogi nyelv hatályosságon a tényállási időbeli hatályt érti, vagyis a hatályos jogszabály kifejezés a létező és tényállási időbeli hatályában megvalósult jogszabályt jelenti. 5 3 Sólyom László: Az alkotmánybíráskodás kezdetei Magyarországon. Osiris Kiadó, Budapest Kézikönyv jellegű munkájában alaposan foglalkozik e kérdéssel Drinóczi Tímea Petrétei József: Jogalkotástan Dialóg Campus Kiadó, Budapest-Pécs, , Jakab András: A magyar jogrendszer szerkezete Dialóg Campus Kiadó, Budapest-Pécs, Jakab András: A magyar jogrendszer szerkezete Dialóg Campus Kiadó, Budapest-Pécs, oldal és 267. lábjegyzet.

11 11 Az időbeli hatály nem végtelen, hanem időben véges, a jogszabály hatályának van kezdete és vége. Attól az időponttól kezdve, hogy a norma hatályba lép, és addig, amíg hatályban van, a jogszabályban foglalt jogi hatás bekövetkezhetősége elvi értelemben fennáll (alkalmazandó és alkalmazható). A jogszabály időbeli hatálya úgy áll be, ahogy létezése a megalkotásával, érvényessége a kihirdetés aktusával. 6 Minden jogszabálynak van időbeli hatálya. Ez feltételezi a jogszabály hatályba léptetését, vagyis annak az időpontnak a meghatározását, amelytől kezdődik a jogszabály időbeli hatálya. Ez egy tételes jogi rendelkezést takar, tehát a jogalkotónak rendelkeznie kell erről. Elméletileg nem fordulhat az elő, hogy egy jogszabálynak ne lenne hatályba léptető rendelkezése. Nem fogadható el az a korábban jogszabályszerkesztők által követett eljárás, miszerint ha egy jogszabálynak nem lenne az időbeli hatályra vonatkozó rendelkezése, akkor a kihirdetés napján lép hatályba a jogszabály, a kihirdetés időpontja pedig a Magyar Közlönyön feltüntetett dátum. Annyira kevés kötelező kelléke van egy jogszabálynak, hogy nem mulasztható el a hatályba léptető rendelkezés megfogalmazása. A hatálybalépésről szóló rendelkezés a jogszabály kötelező eleme, miként a régi Jat. 12. (1) bekezdése, valamint az új Jat. 7. (1) bekezdése megfogalmazza. Meg kell tehát határozni a jogszabályban a hatálybalépésének a napját. Szerencsére, nem találtam egyetlen példát sem arra, hogy jogszabály hatályba léptető rendelkezés nélkül született volna meg. Nem sorolom ebbe a körbe azt az esetet, amikor a jogszabály maga nem rendelkezik a konkrét hatályba lépéséről, hanem egy külön jogszabályra utalja a hatálybalépés megállapítását. Az új Jat. ezt már csak törvények esetében engedi meg, vagyis külön törvény rendelkezhet az adott norma hatályba léptetéséről. 7 Csak arra találtam példákat, amikor eltűnt a hatályba léptető rendelkezés. Felmerül a kérdés, hogy egy jogszabálynak, amíg hatályos, mindvégig kell-e legyen hatályba léptető rendelkezése. Ha a hatályosság a jogi terminológiában állapotot jelez, és a jogszabályokat a hatályos tartalmuk szerint értékeljük, az a jogalkotói parancs, hogy a jogszabályban meg kell határozni a hatálybalépés napját, a jogszabály mindenkori szövegével szemben támaszt elvárásokat. Maga a hatályba lépés egyszeri történés, még akkor is, ha a jogalkotó a lépcsőzetes hatályba lépést választja, ráadásul az új Jat. egyértelműen figyel az időbeliségre, vagyis magának a jogszabály egészének a leghamarabb kell hatályba lépnie ahhoz, hogy 6 Bártfai Zsolt: A jogszabályok kihirdetése és hatálybalépése Magyar Közigazgatás, 1995/ A 9. (4) bekezdése szerint ha a szabályozás célja másként nem érhető el, törvény rendelkezhet úgy, hogy a hatálybalépéséről külön törvény rendelkezik.

12 12 néhány rendelkezése a többihez képest jóval hamarabb hatályba léphessen. 8 E logikából adódik, hogy a jogszabály egészének a hatályba lépését mindig a legkorábban hatályba léptetendő rendelkezésekhez kell igazítani. E tekintetben az új Jat. meghaladta azt az elharapódzott gyakorlatot, miszerint lehetséges az is, hogy a még nem hatályos jogszabálynak lehetnek már hatályba lépett rendelkezései. Mivel a hatályba léptetés normaformába öntött egyedi döntés, bajos lenne, ha azt vallanánk, hogy a hatályba léptető rendelkezés hatályon kívül helyezése automatikusan az egész jogszabály hatályvesztését eredményezné. A hatályba léptető rendelkezés tehát valójában a jogszabály időbeli hatályát meghatározó rendelkezés. Biztosan sérti a jogbiztonságot, ha a jogszabály hatályba léptető rendelkezése a hatályát veszti, mert magából a jogszabályból nem derül ki ezáltal, hogy egyáltalán hatályos-e, ha igen, akkor mikortól. A neveléssel-oktatással kapcsolatos egyes feladatokról és hatáskörökről szóló 113/1991. (IX. 4.) Korm. rendelet, valamint a villamosenergia-szállítás és -szolgáltatás korlátozásáról és szüneteltetéséről szóló 95/1995. (VIII. 24.) Korm. rendelet 9 alól kicsúszott a talaj, mert mindkét rendelet menet közben elveszítette a hatályba léptető rendelkezését. Hatályosak lehetnének ezek a kormányrendeletek a hatályba léptető rendelkezés hatályon kívül helyezése után? Mindkét hatályba léptetését elvesztett normát egy deregulációs norma ártalmatlanította, így hagyták el a jogrendszert. 10 A hatályos hatályba léptető rendelkezés a jogállamiság sérelme nélkül nem módosítható, egész egyszerűen jogilag lehetetlen megoldás. Az új Jat. 8. (2) bekezdése éppen ezért kizárja a hatályba lépett jogszabályi rendelkezés hatályba léptető rendelkezésének a módosítását. A még hatályba sem lépett hatályba léptető rendelkezés tologatása tipikus kísérőjelensége a honi jogalkotásnak, amikor is általában egy-egy évvel eltolják az adott norma hatályba léptetését, ezáltal is sértve a jogbiztonságot. 8 Az új Jat. 7. (5) bekezdése szerint ugyanis a jogszabály egyes rendelkezéseinek hatálybalépésére különböző, a jogszabály hatálybalépését követő időpontokat is meg lehet állapítani. 9 A villamosenergia-rendszer jelentős zavara és a villamosenergia-ellátási válsághelyzet esetén szükséges intézkedésekről szóló 281/2002. (XII. 21.) Korm. rendelet 25. (1) bekezdése szerint hatályát veszti a villamosenergia-szállítás és -szolgáltatás korlátozásáról és szüneteltetéséről szóló 95/1995. (VIII. 24.) Korm. rendelet 1. -a, 2. (1) és (4) bekezdései, 3. (1) és (4) bekezdései, ai és a 2. számú melléklete. A 7. tartalmazta a hatályba léptető rendelkezést, így a módosítás értelmében az is hatályát vesztette. 10 Egyes jogszabályok hatályon kívül helyezéséről szóló 105/2004. (IV. 27.) Korm. rendelet.

13 13 Nem sokban különböznek elméletileg azok a jogszabályok, amelyek csonttá soványodva élték a végnapjaikat, hiszen a jogalkotó már minden rendelkezésüket hatályon kívül helyezte (adott esetben a hatályba léptetőt is), de az egész jogszabályt nem! A jogszabály címe (esetleg bevezető rendelkezése) ott árválkodott a jogrendszerben anélkül, hogy akár csak egyetlen érdemi, tartalmi rendelkezése lett volna az adott normának. 11 Ha a jogszabály minden rendelkezését hatályon kívül helyezzük több jogalkotási lépésben, attól még nem lesz a jogszabály egésze hatálytalan sem a régi, sem az új Jat. szerint. Elméletileg meg kell azonban különböztetni egymástól az anyagi és eljárási értelemben vett időbeli hatály, valamint a visszaható és az azonnali hatály fogalmát. Az anyagi jogi értelemben vett időbeli hatály azt írja le, hogy a tényállási elemeknek mely időszakban kell megvalósulniuk ahhoz, hogy jogi tényként legyenek értékelhetőek. Az időbeli hatály tehát azt tisztázza, hogy az új jogszabály mely jogviszonyokat, jogi tényeket kívánja megragadni: azokat (is), amelyek a hatálybalépéskor a következményeikkel együtt már lezárultak, vagy azokat (is), amelyek (vagy következményeik) a hatálybalépéskor még (vagy már) fennállnak, vagy csak azokat, amelyek a hatálybalépés után keletkeznek. Az eljárásjogi értelemben vett időbeli hatály esetén azonban nem az anyagi jogi tényállás megvalósulásának az ideje irányadó, hanem az eljárás megkezdésének és végének az időpontja. Eljárásjogilag tehát az időbeli hatály arra a kérdésre ad választ, hogy a jogalkotó elképzelése szerint kell-e alkalmazni az új jogszabályt a hatálybalépése előtt jogerősen befejezett eljárásokban (is), a hatálybalépéskor folyamatban levő eljárásokban (is) vagy csupán a hatálybalépése után induló eljárásokban. Eljárási értelmben tehát ex tunc az a rendelkezés, amelyet a már megindult, de még le nem zárt (véget nem ért) eljárásban is alkalmazni kell, nyilvánvaló, hogy ez anyagi értelemben is ex tunc hatállyal párosul. Az eljárási értelemben vett ex nunc hatály is szükségszerűen anyagi jogi értelemben vett ex tunc hatályt jelent, hiszen az eljárások, amelyekre az új szabály azon nyomban vonatkozik, 11 Például az egyetemek kari tagozódásáról, valamint az egyetemi továbbképző intézetekről szóló 37/1986. (VIII. 31.) MT rendelet, a postai tevékenységről szóló 133/1993. (IX. 29.) Korm. rendelet, egyes miniszterek feladatés hatásköréről szóló kormányrendeletek módosításáról a nemzeti szabványosítással, valamint a laboratóriumok, a tanúsító és az ellenőrző szervezetek akkreditálásával összefüggő időszerű feladatok ellátása érdekében című 78/1994. (V. 19.) Korm. rendelet. Mindhárom csontváz normát egy deregulációs norma helyezte hatályon kívül: egyes jogszabályok hatályon kívül helyezéséről szóló 105/2004. (IV. 27.) Korm. rendelet.

14 14 bizonyosan múltbeli eseményeket jelenít meg. Az eljárásilag pro futuro hatály viszont anyagi jogilag lehet ex tunc, ex nunc és pro futuro is. 12 Mind az anyagi, mind az eljárási jogi értelemben vett időbeli hatály körében megkülönböztethetjük az úgynevezett ex nunc, pro futuro, retroaktív és azonnali hatály fogalmát. A régi Jat. 12. (2) bekezdése az Alkotmánybíróság többségi állásfoglalása alapján az anyagi értelemben vett retroaktív hatály tilalmát rögzíti, ezzel szemben például a T/4488. számú törvényjavaslat 12. -a kifejezetten az eljárási értelemben vett azonnali hatály problematikájával foglalkozott 13 : Az azonnali és visszaható hatály között eljárási értelemben a különbség az, hogy a visszaható hatályú jogalkotás a már lezárt jogviszonyokra is vonatkozik, ráadásul a korábbi eljárási cselekmények felülvizsgálatát, esetleg megismétlését teszi szükségszerűvé. Ezzel szemben az eljárási értelemben vett azonnali hatály egy már meglévő, bár korábban keletkezett eljárási jogviszonyban keletkeztet, változtat vagy szüntet meg eljárási jogokat és kötelezettségeket, amely azonban szükségszerűen a jövőre szól. A 32/1991. (VI. 6.) AB határozat szerint ez pedig nem ellentétes a régi Jat. 12. (2) bekezdésében foglalt rendelkezéssel. Éppen ezért nincs olyan Alkotmányból levezethető indok, amely alapján az eljárási értelemben vett azonnali hatálybaléptetést korlátozni kellene. Ráadásul az Alkotmánybíróság az eljárási törvények hatálybaléptetésével kapcsolatosan a 29/2000. (X. 11.) AB határozatában kiemelte, hogy csak kivételesen, és kifejezetten átmeneti jelleggel van arra alkotmányos lehetőség, hogy az egyébként hatályon kívül helyezett korábbi szabályt az új jogszabály hatálybalépésekor folyamatban lévő eljárásokban még alkalmazzák. Ebből következően nincs alkotmányos lehetőség arra, hogy az azonnali hatály alkalmazását a jogszabály az érintettek számára kedvező esetekre korlátozza. Kampis György élesen elválasztja az azonnali és a visszamenőleges hatályt 14, s arra az álláspontra jut, hogy az azonnali hatály nem tilalmazott, s semmiképpen sem keverendő össze a visszamenőleges hatállyal. Szerinte az Alkotmánybíróság nem választotta szét világosan a két kategóriát, s ebből adódóan Kampis félt attól, hogy az azonnali hatály tilalma tétele megbéníthatja az állam szabályozó tevékenységét. Az azonnali hatály problematikája csak akként oldható fel, 12 Vö. Az Alkotmány kommentárja Budapest, Századvég. Győrfi Tamás Jakab András o pont. 13 (1) A jogszabály hatályba lépésével kapcsolatban szükség szerint rendezni kell az új szabályozás alkalmazására való áttérés kérdését (átmeneti rendelkezések). (2) A jogszabály előírásait a hatályba lépése után induló eljárásokban kell alkalmazni. Ha azonban ez veszélyeztetné a kívánt joghatás elérését, a jogszabály úgy is rendelkezhet, hogy előírásait a hatálybalépése előtt indult eljárásokban is alkalmazni kell. 14 Jakab András az azonnali hatályt visszaható hatályként aposztrofálja. L. Jakab András: A magyar jogrendszer szerkezete Dialóg Campus Kiadó, Budapest-Pécs,

15 15 ha a jogalkotó megfelelő megoldást ad a folyamatban levő ügyek lehetőleg joghátrány nélküli lezárására. 15 Kampis aggodalma felesleges, mert az azonnali hatály tehát főszabály szerint megengedett, legfeljebb a bizalomvédelme elve szab neki határt. A jogszabályt a kihirdetésének a napján (ex nunc) hatályba léptető jogalkotás a jogszabály azonnali, a kihirdetéstől kezdődő alkalmazhatóságát teszi lehetővé, vagyis a jogszabály a kihirdetése után bekövetkezett eseményekhez társít jogkövetkezményeket. Anyagi jogilag az azonnali hatály egyrészről azt jelenti, hogy az új jogszabály hatálybalépése előtti jogi tények az új jogszabály hatálybalépése után más joghatást fejtenek ki. Másrészről a régi jogszabálytól eltérően szabályozza az új jogszabály a korábbi norma alapján kialakulóban levő tényállások létét, joghatását, megszűnését (pl. elévülés, elbirtoklás). Harmadrészt pedig joghatással ruház fel olyan huzamosabb ideje fennálló tényeket vagy állapotokat, amelyek a hatálybalépéskor folyamatban levők, de a korábbi jogi szabályozás joghatást nem tulajdonított nekik. Az eljárási értelemben vett azonnali hatály azt jelenti, hogy a jogszabály hatályba lépésekor folyamatban levő ügyekben is alkalmazni kell az új rendelkezéseket. 16 A visszaható (retroaktív, ex tunc) hatály azt jelenti, hogy a jogszabály a keletkezését megelőző eseményekhez kapcsol jogkövetkezményt, vagyis ha a jogszabályt a hatályba lépése előtt már lezárt jogviszonyokra is alkalmazni kell. A visszaható hatálynak két alfaja van: a valódi visszaható hatály és az azonnali hatály. 17 Az azonnali hatályt kvázi-retroaktív hatálynak nevezi Chronowski Nóra és Petrétei József. 18 Élesen el kell különítenünk mind a valódi visszaható hatályt, mind az azonnali hatályt, ez utóbbi pedig semmilyen módon nem keverendő össze az ex nunc hatállyal. 19 Hangsúlyos, hogy az azonnali hatály a már folyamatban levő, azaz még nem lezárt jogviszonyokra is alkalmazandó. Az azonnali hatály kategóriáját Szászy István vezette be a hazai jogirodalomba Kampis György: Kodifikáció Elmélet és gyakorlat. Unió Kiadó, Budapest, Uo. 17 Az Alkotmány kommentárja Budapest, Századvég. Győrfi Tamás Jakab András 179. o pont. 18 Chronowski Nóra- Petrétei József: Észrevételek az új jogalkotási törvény koncepciójához Jura, 2003/ Az Alkotmány kommentárja Budapest, Századvég. Győrfi Tamás Jakab András o pont. 20 Szászy István: A magánjogi jogszabályok időbeli hatálya: a törvény visszaható erejének problémája. Magyar Jogászegyleti Értekezések Szászy az időbeli hatály kérdéseit feszegette már a Szladits-féle Magánjogban, majd a hivatkozott későbbi művében is, ugyanakkor nem adott pontos elhatárolást. Szászy István: Jogszabály-összeütközések Budapest,

16 16 Peschka Vilmos a visszaható hatályú jogszabályok elemi problémájaként láttatja azt, hogy ekkor a jog ismeretének megdönthetetlen vélelme (ignorantia iuris neminem excusat) valójában fikcióvá válna. Az Alkotmánybíróság gyakorlatában többször hivatkozza Peschka tételét Kiss László alkotmánybíró, általában különvéleményeiben. 21 A jövőbeni hatály a jogszabály mindennapos velejárója, tipikus kelléke, nyilvánvalóan a jövőt kívánja szabályozni. Anyagi jogilag ez azt jelenti tehát, hogy a jogszabály kizárólag a hatálybalépése után keletkező jogviszonyokra, tényekre vonatkozik. Eljárásjogi értelemben: a jogszabályt csak a hatálybalépése után induló eljárásokban lehet alkalmazni. Ha a jogszabály kizárólagosan jövőbeli hatályú, mert például olyan vadonatúj jogintézményt honosít meg, amelynek nincs előzménye, az új szabályozás időbeli hatálya érdemi problémát nem vet fel. Szemben azokkal az esetekkel, amikor egy korábbi szabályozás megújítása következik be, amikor is a jövőbeli hatály szükségképpen együttjár a korábbi jogszabály továbbhatásával, vagyis ebben az esetben kéz a kézben jár a jövőbeli hatály és valamilyen átmeneti rendelkezés. A hatályon kívül helyezett jogszabály alkalmazását az új jogszabály rendeli el, amikor a saját időbeli hatálya kapcsán arról rendelkezik, hogy az új jogszabály hatálybalépése előtt létrejött és a hatálybalépéskor fennálló jogviszonyokra, tényekre nem az új jogi normát, hanem (ezáltal) a korábbit kell alkalmazni. A továbbhatás tehát a jövőbeli hatállyal együttesen érvényesül; akár teljes, akár részbeni megengedése gyakran alkalmazott jogalkotási technika éppen a jogvesztés elkerüléséért. A dolgozat többek között arra keresi a választ, hol húzódik meg az egyes konkrét esetekben az időbeli hatály megválasztásának a szabadsága, vagyis mikor és milyen esetekben nem kerül összeütközésbe a jogalkotó az alkotmánnyal az időbeli hatály meghatározásakor, továbbá milyen garanciák szolgálnak a jogbiztonság védelmezésére. Hol húzódik a határ például a retroaktív hatály kapcsán, meddig alkotmányos a visszamenőleges hatályú jogalkotás, és mikortól válik tiltottá. Annak a kérdésnek az eldöntése tehát, hogy az új szabályozást kell-e és mennyiben alkalmazni a folyamatban levő ügyekben (eljárásokban), a jogszabály időbeli hatályának a meghatározásán múlik. Az új Jat a a szabályozási átmenet alcím alatt előremutatóan rendelkezik a jogi norma alkalmazásáról, alkalmazhatóságáról: fő szabályként 22 a jogszabályi rendelkezést a hatálybalépését követően keletkezett tényekre és jogviszonyokra, valamint 21 Utal Peschka művére Az Alkotmány kommentárja Budapest, Századvég. Győrfi Tamás Jakab András 181. o lábjegyzet: Peschka Vilmos: A jogszabályok elmélete Budapest, Akadémiai Kiadó, Ha jogszabály eltérően nem rendelkezik.

17 17 megkezdett eljárási cselekményekre a hatályban léte alatt és a továbbhatás elve alapján a hatályvesztését követően kell alkalmazni. Ez a rendelkezés tehát egy általánosan alkalmazandó, de eltérést engedő alkalmazási szabály. 4. A régi és az új jogalkotási törvény Az Alkotmánybíróság 121/2009. (XII. 17.) AB határozata december 31. napjával megsemmisítette a jogalkotásról szóló évi XI. törvényt (a továbbiakban: régi Jat.), és felhívta a jogalkotót, hogy eddig az időpontig alkotmányos szabályozást fogadjon el. Valóban kell, vagy egy önálló jogalkotási törvény ahogy az Alkotmánybíróság fogalmaz csupán egy sajátos magyar megoldás? Mi az a normatartalom, amelyet a jogalkotási törvénynek tartalmaznia kell, ami kihagyhatatlan e jogszabályból, és az Alkotmány helyett törvényi szinten kell rendezni? 23 Megítélésem szerint túl későn született meg ez az alkotmánybírósági döntés, hiszen évekkel korábban megsemmisíthető lett volna a Jat., gyakorlatilag 1990-től bármikor sort lehetett volna rá keríteni. Mostanra viszont olyan mértékűvé duzzadt a Jat.-ot érintő problémák köre, hogy az Alkotmánybíróság nehezen tehette volna meg, hogy ne a törvény egészét semmisítse meg. Úgy érzem, hogy akkor, amikor viszont megszületett a régi Jat.-ot megsemmisítő AB határozat, akkor viszont túl sok haladékot adott az Alkotmánybíróság az Országgyűlésnek. Magam Trócsányi László egyik gondolatával értek egyet, miszerint ezt a Jat.-ot hamarabb száműzni kellett volna a jogrendszerből, mivel ez a törvény érdemi funkciót már hosszú ideje nem tölt be. 24 Az Alkotmánybíróság végül 2009 végén hozta meg régóta várt döntését, ez első indítványok beérkezése után több mint egy évtizeddel. A régi Jat. jelentőségéről nem lehet eleget írni, nem lehet eléggé hangsúlyozni, mennyire előremutató volt a törvény megalkotása. Holló András a rendszerváltás közjogi folyamatát elindító, e folyamatot generáló első törvények, az évi X. és XI. törvényt tekinti. 25 Kukorelli István a jogállam-építési folyamatnak a parlamenti kormányzás irányába tett első 23 A jogalkotásról szóló T/4488. számú törvényjavaslatot a Kormány a közjogi csomag elemeként 2003 júliusában benyújtotta, de nem került sor az elfogadására. E törvényjavaslat az azóta eltelt időre is figyelemmel nyilvánvalóan átdolgozandó, mégis egy alapos pillanatfelvétel az akkori megoldandó jogalkotási problémákról. 24 Lásd Trócsányi László alkotmánybíró párhuzamos indokolását. Trócsányi László a párhozamos véleményében egyetértett a rendelkező résszel, az indokolással azonban részben nem. Szerinte nem volt indokolt a pro futuro megsemmisítés [hiszen minden garanciális szabályt ellát az Alkotmány 2. (1) bekezdés jogállamiság fordulata, azaz a jogbiztonság nem sérült volna a megsemmisítéssel]. 25 Holló András. A jogállamtól a jogállamig (A közjog forradalma ) Budapest, Alapítvány a politikai kultúráért.

18 18 bátortalan lépéseként tekintett a régi Jat.-ra, hiszen átalakította a kormányzás belső rendszerét, és innen számítva jelentősen megugrott a törvények száma. 26 A régi Jat. ahogy az Alkotmánybíróság is kiemeli a határozatában a megszületésekor kiemelkedő helyet foglalt el a rendszerváltozás törvényei között. Az Alkotmánybíróság már működése kezdetén kifejtette, hogy a jogállamiság egyik alapvető követelménye, hogy a közhatalommal rendelkező szervek a jog által meghatározott szervezeti keretek között, a jog által megállapított működési rendben, a jog által a polgárok számára megismerhető és kiszámítható módon szabályozott korlátok között fejtik ki a tevékenységüket. 27 A közhatalom gyakorlásának kiszámítható és rendeltetésszerű gyakorlása a legfontosabb közhatalmi jogosítványt 28, a jogalkotást gyakorló állami szervekkel szemben is követelmény. A jogalkotás rendje, a jogszabályok formai és tartalmi megformálása, ennek eljárási rendje kizárólag a jogállamiságból fakadó jogbiztonság által támasztott elveknek megfelelően történhet meg. A jogbiztonság az állam s elsősorban a jogalkotó kötelességévé teszi annak biztosítását, hogy a jog egésze, egyes részterületei és az egyes jogszabályok is világosak, egyértelműek, működésüket tekintve kiszámíthatóak és előreláthatóak legyenek a norma címzettjei számára. Vagyis a jogbiztonság nem csupán az egyes normák egyértelműségét követeli meg, de az egyes jogintézmények működésének kiszámíthatóságát is. 29 A régi Jat. vállalta azt az úttörő feladatot, hogy megszünteti a jogforrások dzsungelét, egyértelművé teszi, melyek a jogszabályok és az állami irányítás egyéb jogi eszközei, valamint irányadó szabályrendszerét adja a jogszabály-előkészítésnek egy olyan jogalkotási időszakban, amikor a kizárólagos törvényhozási tárgyak meghatározásával helyreállt a törvényhozás súlya, és hosszú idő óta először elkezdett zakatolni az országgyűlési törvénygyár, hogy aztán minden képzeletet felülmúlva ontsa a rengeteg törvényt. A jogalkotás tudományos és szakmai megalapozottságával, a hatásvizsgálatok kiterjesztésével, a jogszabályok stabilitásával szemben soha nem látott mértékben növekedtek meg a jogszabályváltoztatási igények. A folyton változó életviszonyok egyre több és egyre bonyolultabb, kifinomultabb, differenciáltabb és ezért szükségszerűen részletesebb jogi szabályozást követelnek meg. A kilencvenes évek elején általánossá vált, hogy még szinte meg sem száradt 26 Kukorelli István: Az alkotmányozás évtizede Közjogi, politikai tanulmányok, parlamenti jegyzetek Korona Kiadó, Budapest, /1991. (XI. 8.) AB határozat, ABH 1991, 454.; lásd még: 6/1999. (IV. 21.) AB határozat, ABH 1999, 90., 2/2000. (II. 25.) AB határozat, ABH 2000, /2006. (IX. 20.) AB határozat, ABH 2006, 480., 124/2008. (X. 14.) AB határozat, 2008, /1992. (I. 30.) AB határozat, ABH 1992, 59.

19 19 a tinta az elkészült törvényeken, már kezdődhetett a módosításuk; hiányzott az a jogalkotói türelem és fegyelem, ami kivárta volna az egyes jogintézmények kihordását, megnézte volna az új törvények jogalkalmazási tapasztalatait. Mindenhatóvá vált a jogalkotás, az egyes társadalmi csoportok különös előszeretettel vágyakoztak egy-egy jogi norma, de főként lehetőleg törvény megalkotására, s minden követ megmozgattak azért, hogy szeretett témakörük (laboratóriumok, műtrágya, topográfiai oltalom, mozi stb.) törvényben öltsön testet. A korabeli törvényalkotási eljárás számos fogyatékossága pedig csak tovább növelte a jogalkotási zűrt, hiszen az első parlamenti ciklusban módosító indítványok elutasítása esetén szavazni kellett a módosítással érintett eredeti törvényhelyről is, azaz számos esetben lyukak keletkeztek, hiszen az alapszöveg sem kapott támogatást a T. Házban. Az 1994-től bevezetett új parlamenti jogintézmények (egységes javaslat bevezetése, halasztott határozathozatal, az eredetileg az össznépi hibakeresésre kitalált záró módosító indítvány, záró vita) 30 mind igyekeztek a számtalan hiba javítását elérni. A törvényhozás számokban rendkívül kimagasló termése a jogforrási hierarchiából adódóan tovább mélyítette a jogalkotás szakadékát, hiszen a rengeteg megszületett törvény módosítására már nehezen lehetett egyenként vagy tematikusan sort keríteni, így megkezdődött az egymással szorosan össze nem függő törvények egy törvényben való módosításának korszaka, ami visszavisszatérően jellemzi az egyes parlamenti ciklusokat. A címében az egyes szót szerepeltető, ilyen-olyan tárgyú törvények módosítása, továbbá a költségvetési törvény vagy egyes adótörvények mesterséges felhizlalása mind-mind jelezte, a gyorsan változó életviszonyok szabályozása nem tűr halasztást, rögtön a jogalkotás eszközeivel kell a jogalkalmazásban még meg sem honosodott rendelkezéseket változtatni. Sok esetben nem kezelhette a jogalkalmazás a maga bölcsességével az egyes jogi szabályokat, mert a jogalkotó beavatkozása előbb megtörtént, mintsem egy állandó (még ha bizonytalanságokkal tarkított) jogalkalmazási gyakorlat kialakulhatott volna. A régi Jat. tehát feldobta a labdát, s ez a labda csak gurult, csak gurult, miközben a jogalkotás már az eredeti célját/értelmét elveszítette. Így gyakorta került sor ugyanannak a törvénynek az adott évben való többszöri módosítására, rosszabb esetben ráadásul ugyanazon rendelkezések felülírása történt meg. Az ugyanazon törvények 30 A módosításokról szóló hosszadalmas szavazást már nem követte rögtön a törvényjavaslat zárószavazása, hanem a törvénykezdeményező kötelességévé vált, hogy összeszerkessze a módosításokkal érintett törvényjavaslati szöveget, vagyis a törvényjavaslat eredeti szövegébe kompilálja az elfogadott módosító, valamint kapcsolódó módosító indítványokat. Az ekként előállított egységes javaslat össznépi bakikeresés tárgya lett, hiszen a szöveg alkotmányossági szempontú, más törvénnyel való kollízióra utaló vizsgálata mellett a szöveg belső ellentmondásait, hibáit kellett kiküszöbölni. Záró módosító javaslat benyújtásával lehetett a koherenciazavart feloldani, amit a módosító indítványt benyújtók mellett az előterjesztő is jegyezhetett. Mindezek az eszközök még egy utolsó szűrőt jelentettek a törvényjavaslat elfogadása előtt.

20 20 párhuzamos, más-más törvényben való módosítása számos esetben eredményezett jogalkotási hibát, amit csak újabb törvényalkotással lehetett korrigálni. Az egyes bekezdések, pontok, alpontok átszámozása, újabb bekezdések beiktatása, önálló szerkezeti egységként nem viselkedő bekezdésbeli egyes mondatok hatályon kívül helyezése csak fokozta a káoszt, s tette egyre nehezebbé a jogszabályok hatályosításával foglalkozók helyzetét. E fejleményekhez társult a közösségi jogi jogalkotás párhuzamossága és rendkívül gyors bővülése, mely újabb kötelezettségeket rótt a hazai jogalkotásra. A régi Jat. szerepvesztése 31 kapcsán megállapítható, hogy a törvény egyre inkább megkerülhetővé vált. A régi Jat. a maga idejében úttörő módon és időt állóan fogalmazta meg a jogalkotással szemben támasztott garanciális alapelveket, olyan, a jogállamiságból és az annak részét képező jogbiztonságból fakadó minimumkövetelményeket rögzített, amelyeket egyetlen jogalkotó szerv sem hagyhat figyelmen kívül. A régi Jat. 12. (2) bekezdése szabályozza a visszaható hatályú jogalkotás tilalmát, 12. (3) bekezdése tartalmazza a kellő felkészülési idő követelményét, 13. -a áttételesen a jogbiztonságra sérelmes sommás dereguláció tilalmára vonatkozó szabályt fogalmaz meg, 14. -a a kihirdetési-közzétételi kötelezettség rögzítésével egyértelmű teszi, hogy jogállamban nem létezhetnek titkos jogszabályok, 15. -a a felhatalmazás, a jogalkotói hatáskör delegálásának határairól rendelkezik a szubdelegáció tilalmának rögzítésével. Ezen elvekkel összefüggésben a régi Jat.-ot megsemmisítő AB határozat leszögezte, hogy ezeket az Alkotmánybíróság régóta a jogállamiság elve Alkotmány 2. (1) bekezdés részeként alkotmányos szabálynak tekinti, így a régi Jat. ezen rendelkezései alkalmazására nem is kerülhet sor. Ugyanez áll a régi Jat. 15. (1) bekezdésére is, melyet az Alkotmánybíróság szintén alkotmányos szintű szabálynak tekint. Ezek az alkotmányos jellegű szabályok tehát nem a régi Jat. alapján érvényesek, hanem tőle függetlenül. Az alkotmánybírósági gyakorlat a kezdetektől egyértelmű abban is, hogy a régi Jat. szabályainak megsértése önmagában nem, hanem csak akkor eredményez alkotmányellenességet, ha az alkotmányi alapelvbe, illetőleg rendelkezésbe ütközik. 32 Az Alkotmánybíróság az 31 Papp Imre: Az Alkotmánybíróság határozata a jogalkotási törvény alkotmányellenességéről Jogbiztonság és államszervezeti változások JeMa Jogesetek Magyarázata 2010/ /1991. (VI. 5.) AB határozat, ABH 1991, 421., 32/1991. (VI. 6.) AB határozat, ABH 1991, 146., 34/1991. (VI. 15.) AB határozat, ABH 1991, 170., 7/1992. (I. 30.) AB határozat, ABH 1992, 45., 50/1998. (XI. 27.) AB határozat, ABH 1998, 387., 39/1999. (XII. 21.) AB határozat, ABH 1999., 325., 30/2000. (X. 11.) AB határozat, ABH 2000, 202., 49/2003. (X. 27.) AB határozat, ABH 2003, 556.; lásd még: 496/B/1990. AB határozat, ABH, 1991, 493., 613/B/2005. AB határozat, ABH, 2008, 3107., 125/B/2002. AB határozat, ABH, 2007, 2285., 467/B/2005. AB határozat, ABH, 2007, 2526., 1025/B/2001. AB határozat, ABH, 2003, 1456., 793/B/1998. AB

21 21 Alkotmány 2. (1) bekezdésébe foglalt jogállamiságból eredő jogbiztonság védelme érdekében, illetve más alkotmányos rendelkezések alapján [ ] egyes jogalkotási (a Jat.-ban is szereplő) alapelveket alkotmányos védelemben részesít. 33 Ehhez hasonlóan az Alkotmánybíróság pusztán a régi Jat. szabályai alapján mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességet sem állapít meg. 34 Abban, hogy adott esetben szükséges-e jogalkotás, nem a régi Jat a döntő. Alkotmányossági szempontból az a körülmény meghatározó, hogy a szabályozás hiányossága alapvető jog vagy az Alkotmányban deklarált alkotmányos elv érvényesülését gátolja. Ez természetesen nem akadálya annak, hogy a jogalkotás rendjéről szóló törvény iránymutatásokat adjon a szabályozás szükségességének megítéléséhez, de ez a mérlegelés alapvetően az alkotmányosság keretén belül a jogalkotó rendkívül széles belátásán múló kormányzati döntés eredménye. 35 A régi és az új Jat. központi szerepe csak látszólagos a kodifikáció gyakorlatában, mára már nyilvánvalóan nem tudja betölteni a szerepét. A kodifikáció során nem a régi vagy az új Jat., hanem az Alkotmánybíróság által megfogalmazott alkotmányjogi követelmények szerint kerül sor a jogszabályok kidolgozására és megszövegezésére. Mindez nem a jogalkotási törvény hazai jogrendszerben betöltött szerepének alábecsülését jelenti; épp ellenkezőleg, a jogalkotási törvény alkotmánybírósági normakontroll mellett leértékelődött valódi jelentőségének tudomásul vételéről. Sári János szerint az a tény, hogy a régi Jat. számos rendelkezése nem érvényesül a valóságban, számos vonatkozásban problematikus helyzetet eredményez, sőt a törvény rendelkezéseinek a hatályosságát kérdőjelezi meg. 36 Trócsányi László hasonlóképpen fogalmaz, a megalkotásakor haladó szemléletet tükröző régi Jat. mára megkopott, feleslegessé vált, hatályon kívül helyezése indokolt. A jogalkotási rendszer alapjait az alkotmányban szükséges szabályozni. 37 határozat, ABH, 2000, 777., 26/B/1997. AB határozat, ABH, 2000, 669., 26/B/2001. AB határozat, ABH, 2003, /2002. (I. 25.) AB határozat, ABH 2002, 41., 70/2002. (XII. 17.) AB határozat, ABH 2002, 409., 12/2005. (IV. 6.) AB határozat, ABH 2005, 134., 19/2005. (V. 12.) AB határozat, ABH 2005, 644., 45/2007. (VI. 27.) AB határozat, ABH 2007, /E/1992. AB határozat, ABH, 1993, /1993. (VI. 11.) AB határozat, ABH 1993, 256., 39/2002. (IX. 25.) AB határozat, ABH 2002, 273., 61/2006. (XI. 15.) AB határozat, ABH 2006, Sári János: A jogalkotás és a jogforrási rendszer, Magyar Közigazgatás, szám. 37 Az alkotmányozás elvi kérdései Alkotmány és jogtudomány Tanulmányok Acta Universitatis Szegediensis De Attila József Nominatae Acta Juridica et Politica Tomus XLVII., Fasciculus Szeged, szerk. Tóth Károly 180.