EÖTVÖS LORÁND TUDOMÁNYEGYETEM ÁLLAM- ÉS JOGTUDOMÁNYI DOKTORI ISKOLA

Átírás

1 EÖTVÖS LORÁND TUDOMÁNYEGYETEM ÁLLAM- ÉS JOGTUDOMÁNYI DOKTORI ISKOLA Serva legem, et lex servabit te. Óvjad a törvényt, s majd szelleme téged is óv. Az időbeli hatály ikergyermekei: a kellő felkészülési idő és a visszamenőleges jogalkotás tilalma Avagy jogbiztonsági szemle az alkotmánybírósági esetjog tükrében DOKTORI ÉRTEKEZÉS TÉZISEI ÍRTA: PAPP IMRE TÉMEVEZETŐ: DR. KUKORELLI ISTVÁN EGYETEMI TANÁR Budapest, 2012.

2 2 1. A kutatás célkitűzései Dolgozatomban és kutatásom során a jogszabály időbeli hatályának két ikergyermekére koncentráltam, a visszamenőleges jogalkotás tilalmára és a kellő felkészülési idő követelményére. Egy olyan témát választottam, ami a magyar közjogi irodalomban az önállóan ritkán tárgyalt témák közé tartozik. Célom az alkotmánybírósági esetjog és dogmatika feltérképezése volt annak érdekében, hogy ne pusztán az egyes kérdések fő vonalai, a szinte minden kommentárban fellelhető toposzok jelenjenek meg az Olvasó számára, hanem láttassam egyrészt az adott elv fejlődéstörténetét, valamint mindazon mozzanatait, amelyek az adott jogbiztonsági tétel alappilléreit jelenítik meg. Nem a döntések végeredményére fókuszáltam, nem az a perdöntő a magam alkotta csoportosítási szempontokat illetően, hogy az Alkotmánybíróság miként döntött egy norma alkotmányosságát illetően, megállapította-e az alkotmányellenességet vagy sem, hanem a tárgyalt téma szemszögéből hogyan látta a taláros testület a konkrét esetet, előrébb vitte-e a tárgyalt elv fejlődését az adott ügy, vagyis összességében mit tett hozzá az alkotmánybírósági döntés a jogfejlődéshez. Nem a jogszabály pontos leírása, főszövegben való megjelölése volt izgalmas a számomra, ez nem volt célom, hanem az, hogy a konkrét jogszabály kiváltotta problémával mit kezdett az Alkotmánybíróság, és következetes gyakorlata alakult-e ki végül, vagyis az egyes döntések kapcsolódtak-e egymáshoz. Célom volt az is, hogy a jogbiztonság alkotmányos kultúráját illetően hű képet adjak mind a kellő felkészülési idő, mind a visszamenőleges jogalkotás tilalmát illetően azokról a fogalmi elemekről, amelyek összességükben határozzák meg e jogbiztonsági összetevők mindennapjait, és éltetik a kialakított joggyakorlatot. A már létrejött jogviszonyokba, a folyamatban levő ügyekbe való jogalkotói beavatkozás, ennek a mértéke, terjedelme és hatása különösen foglalkoztatott, ezért állt a vizsgálódásom homlokterében, ráadásul ebben a kérdésben nem is vegytiszta az ennek kapcsán kialakult alkotmánybírósági gyakorlat. Nem kerülhető meg egyetlen jogrendszer kapcsán sem, hogy egyrészről a jogalkotásnak a társadalmi viszonyok változását rugalmasan kell követnie, másfelől, hogy érvényesítenie kell a jogszabályok stabilitásába vetett bizalmat. A jog stabilitása, de egyúttal változatossága volt a hívószó a kutatásom során. A dolgozat többek között arra keresi a választ, hol húzódik meg az egyes konkrét esetekben az időbeli hatály megválasztásának a szabadsága, vagyis mikor és milyen esetekben nem kerül összeütközésbe a jogalkotó az alkotmánnyal az időbeli hatály

3 3 meghatározásakor, továbbá milyen garanciák szolgálnak a jogbiztonság védelmezésére. Hol húzódik a határ például a retroaktív hatály kapcsán, meddig alkotmányos a visszamenőleges jogalkotás, és mikortól válik tiltottá. Mivel sokat foglalkoztam és foglalkozhattam a jogalkotás elméleti és gyakorlati kérdéseivel, célul tűztem ki, hogy a választott tárgykör gyakorlati szemszögű bemutatásán keresztül mutathassak rá a jogalkotás időbeli dimenziójának a mindennapjaira, valamint fogalmazhassak meg de lege ferenda javaslatokat. Csak érintőlegesen vállalkoztam a szoros tartalmi kapcsolódásra tekintettel a szerzett jogok, továbbá a bizalomvédelem tanának és gyakorlatának a felvillantására. Nem foglalkoztam az időbeli hatályon kívül a hatály többi fajtájával sem, s nem volt célom az érvényesség problematikáját górcső alá venni. Az érvényesség kérdéskörének a tanulmányozása egy önálló dolgozat tárgya lehet. Az érvényességi feltételek közül egy kis kitekintést tettem a jogszabályok kihirdetésére, valamint a helyesbítésre, mivel ez a két témakör nagyon szoros összefüggéseket vonultat fel az általam tárgyalt súlyponti témákkal, vagyis az érvényesség időbeli dimenzióját jelenítik meg. Kerestem a válaszokat arra, mi fűzi egybe az ikreket, milyen módon kapcsolódnak egymáshoz. Számos esetjogi példában mindkettő megjelent, s egymásra tekintettel való érvényesülésük is izgalmasnak ígérkezett. Mivel a jogalkotás új törvénye megváltoztatta a visszamenőlegesség viszonyítási pontját, és a kihirdetés helyébe a hatálybalépést állította, külön kellett vizsgálnom e változás hatásait, mivel a kiindulópontom az volt, hogy a jellemzően nagyon kevés felkészülési idő akár a visszamenőleges jogalkotás tilalmához is elvezethet. Gyakorlati jogászi tapasztalataim mondatták velem, hogy elméletileg is át kell tekinteni az időbeli hatály legizgalmasabb szeleteinek az értelmezését, mert amennyiben e jogbiztonsági jellemzők alaptulajdonságai ismertté válnak, sokkal könnyebb jogi válaszokat nyújtani egyegy konkrét kérdés megválaszolásakor például a kodifikációs munka során. 2. A kutatás módszertana A megközelítésem elsődlegesen esetjogi szemléletű, valamint jogi elemző módszerű, a joganyag történeti összefüggéseire kitekintő. Nem nélkülözöm a tételes jog áttekintését, de csak annyiban, amennyiben feltétlenül szükséges a tárgyalt téma elméleti kereteinek a megragadásához.

4 4 Kiindulópontként figyelemmel voltam Peschka Vilmos és Petrétei József álláspontjára. Peschka Vilmos szerint a jogbiztonságot a jog kalkulálhatósága és általános megvalósulása mellett annak megismerhetősége, áttekinthetősége és bizonyossága jelenti. 1 Ahogy Petrétei József megfogalmazza, a jogbiztonság alkotmányjogi parancsként a jogállam értéktartalmú alapelemének tekinthető, és minden jogállam jogrendjének feltétlenül elérendő célja. 2 Peschka Vilmos a visszaható hatályú jogszabályok elemi problémájaként láttatja azt, hogy ekkor a jog ismeretének megdönthetetlen vélelme (ignorantia iuris neminem excusat) valójában fikcióvá válna. Az Alkotmánybíróság gyakorlatában többször hivatkozza Peschka tételét Kiss László alkotmánybíró, általában különvéleményeiben. 3 A 2011-es év jogalkotási tevékenységét sok szempontból azért vettem vizsgálódás alá, hogy érzékeltessem, merre halad az új jogalkotási törvény joggyakorlata, és milyen kihívásokkal jár a friss norma alkalmazása. Empirikus vizsgálódásom a tárgyalt témára fókuszált, s csak nagyon kis részleteket illetően hajlott el. Foglalkoztam többek között a kellő felkészülési idővel, a kihirdetés napján való hatálybalépéssel, a helyesbítés gyakorlatával stb. Érdekes annak is a nyomon követése, hogy az alkotmánybírósági joggyakorlatból az új jogalkotási törvénybe épített rendelkezések miként állják meg a helyüket a tételes jog világában. A jogszabály kihirdetésének és közzétételének fogalma közötti pontos különbségtétel, illetve az összefüggéseik tisztázása a jogalkotásról szóló törvényben különösen a jogszabályok helyesbítésének és egységes szerkezetben való közzétételének a kérdéskörével kapcsolatban lehet jelentős. A visszamenőlegesség jelentéstartalmán kívül áttekintettem annak az okait is. Zárt, tudományos igényű tipizálásra természetesen aligha lehet mód. Az erre tett kísérletre ritka példa az angolszász jogirodalomban a visszamenőleges jogalkotás egyes, a cél alapján megkülönböztetett típusainak felosztására vonatkozó visszatérően alkalmazott csoportosítás, amely különböztet a szándékolt visszamenőlegesség esetei között: a büntető jellegű visszaható jogalkotás ( punishment ), a visszaható jogalkotás általi igazságszolgáltatás ( legislative trial ), valamint a szabályozó jellegű visszaható jogalkotás ( regulative legislation ). 1 Peschka Vilmos: Értékek és kategóriák a jogalkotásban. Jogtudományi Közlöny, Petrétei József: A jogbiztonságról. In: Ünnepi kötet Schmidt Péter egyetemi tanár 80. születésnapja tiszteletére (szerk. Fürész Klára és Kukorelli István) Rejtjel Kiadó, Utal Peschka művére Az Alkotmány kommentárja Budapest, Századvég. Győrfi Tamás Jakab András 181. o lábjegyzet: Peschka Vilmos: A jogszabályok elmélete Budapest, Akadémiai Kiadó,

5 5 Áttekintettem a visszamenőleges jogalkotás szabályozását külföldi alkotmányokban és külföldi jogrendszerekben. A visszamenőleges jogalkotás teljes tilalma ugyanakkor a legtöbb államban inkább támogatott elméleti konstrukció, mint a valóság. Míg a magyar közjogi gyakorlatban a törvényhozót minden jogviszonnyal kapcsolatban kötik a kötelezettségnehezítő visszaható hatályú jogalkotás korlátai, addig a klasszikus és a modern alkotmányos felfogás szerint a visszaható hatály tilalma csak a büntetőügyekre terjed ki. A common law jogrendszerekben ugyan általában nincs kodifikált tilalom a visszamenőleges jogalkotásra (ha van, akkor az csak a büntetőjogra vonatkozik), a koncepció azonban valamilyen (a kontinentális jogrendszereknél általában enyhébb) formában ezekben az államokban is létezik. Közös ezekben a modellekben, hogy a visszamenőlegesség kérdése gyakran az írott jogszabályokhoz kapcsolódó bírói értelmezés során merül fel. A kontinentális modellt követő jogrendszerekben változatos megoldásokat találunk, bár közös minimumként a büntetőjogi tilalmak alkotmányszövegben való megjelenése jellemző. Itt kisebb a bírói értelmezés, de nagyobb a kodifikált jog szerepe. Áttekintettem az Emberi Jogok Európai Bíróságának a joggyakorlatát is, s a büntetőjogi tárgyúak mellett sikerült feltérképeznem a büntetőjoggal össze nem függő precedenseket is. Meglepetésemre a tisztességes eljárás, valamint a tulajdonvédelem témakörében találtam meg ezeket. A bizalomvédelem kapcsán foglalkoztam az Európai Unió Bírósága joggyakorlatával is. Valamennyi tárgyalt téma kapcsán feldolgoztam az alkotmánybírósági esetjogot, és annak alapján különböző csoportosítást alkalmaztam, és tipizáltam a lehetséges értelmezési irányokat. Az esetjog, valamint a jogi szabályozás alapján vontam le a következtetéseimet. Külön vizsgáltam a visszamenőleges jogalkotás tilalmának a problematikáját két tipikusan önkormányzati szabályozási tárgykör: az állattartás, valamint az építési-változtatási tilalom kapcsán, valamint külön fókuszáltam mind a kellő felkészülési idő, mind a visszamenőleges hatályú jogalkotás tilalma kapcsán a foglalkoztatással összefüggő esetekre. Hiánypótló jelleggel vállalkoztam a visszamenőleges hatályú jogalkotás tilalma és a pénzügyi jogi összefüggések áttekintésére, különösen az adókedvezmények csökkentése és megszüntetése tárgykörben. Tárgyalt témám kulcsfontosságú, sőt a törvényi szintet jóval meghaladó összefüggései tárultak fel az ún. 98%-os különadó történetében, ezért ezt a kérdéskört is átfogóan tanulmányoztam. Bár kerülgette az Alkotmánybíróság az alkotmányellenes alkotmánymódosítás problematikájának az áttekintését, éppen a különadó kapcsán bekövetkezett alkotmánymódosítás(ok) apropóján kénytelen volt ezzel a kérdéssel is behatóan foglalkozni, ezért legalább ebben a tekintetben érintettem ezt a kérdéskört is.

6 6 Az esetjog mozaikdarabjainak összerakásából rajzoltam meg az ikrek természetét, alapvető jellemzőit, s ennek segítségével tettem jövőbeli jogalkotásra vonatkozó javaslatokat. 3. A disszertáció főbb megállapításai A dolgozat témaválasztása és címe új tudományos eredményt tartalmaz, hiszen ez a megközelítés korábbi szerzőknél nem merült fel. Könnyű belátni, hogy a kellő felkészülési idő követelménye és a visszamenőleges hatályú jogalkotás tilalma egymással összefüggésben érvényesül, sokszor nem is lehet azokat elválasztani. Szintén újdonságot jelent az időbeli hatály különböző formáinak a tárgyalása, az anyagi és az eljárási jogi értelemben vett időbeli hatály, továbbá az azonnali hatály rég elfeledett kategóriájának a disszertációba való beemelése. A jogalkotás mai üteme és módszere különösen felértékeli a jogbiztonság dolgozatban tárgyalt garanciális jogintézményeit, ezért a disszertáció időszerűsége nem szorul különösebb magyarázatra. A dolgozat az áttekintett jogalkotási megoldásokat napjaink jogalkotásának friss példáin keresztül szemlélteti. A felkészülési idővel kapcsolatos főbb megállapítások: Az Alkotmánybíróság mérlegelési szempontjai stabilak, de az egyes esetekben újabb és újabb kivételek teremtődtek, amelynek a révén az Alkotmánybíróság sok esetben még akkor is megmentette a jogalkotót, ha az ügyet sem vetett a kellő felkészülési időre. Alkotmányossági szempontból az Alkotmánybíróság gyakorta leszállította a mércét, a megfelelő, az elegendő, a kellő felkészülési idő helyett beérte a minimális felkészülési idővel, s azt kutatta, a jogalkotó biztosított-e az érintettek számára legalább minimális felkészülési időt, vagyis lehetőségük volt-e az érintetteknek a jogszabály előzetes megismerésére. Ha az új szabályozás nem volt teljesen vadonatúj, hiszen a korábbi szabályozás, az előzményi joganyag előrevetítette magának az új normának az érkezését, akkor ezekben az esetekben a felkészülési idő lazább követelményű. Azokban az esetekben, amikor a jogalanyoknak nem volt olyan kötelezettségük, amit a norma hatálybalépésekor vagy azt közvetlenül követően teljesíteniük kellett volna, nem volt érdekes a felkészülési idő kérdése, hiszen gyakorlatilag nem volt teendőjük, vagyis bőven volt későbbi

7 7 lehetőség a norma önkéntes jogkövetésére. Ez egy elég gyakori alkotmánybírósági érvelés, s nagyon jellemző az esetjogban, egyúttal alapos kimenekülési utat jelent a jogalkotó számára. Szintén jelentős kibúvóul szolgált az esetjogban az a tétel, hogy nem sérült a felkészülési idő követelménye, mert nem eredményezte a jogbiztonság súlyos sérelmét vagy veszélyeztetését. Az esetek nagyobb részében semmilyen felkészülési idő (tehát egy nap sem!) vagy csupán egy-két nap állt rendelkezésre, az Alkotmánybíróság mégis zöld utat engedett a jogi szabályozásnak. E kevéssé szigorú álláspont jellemzően tekintettel volt arra, hogy a kifogásolt norma valamilyen átmeneti rendelkezést tartalmazott, és ennek köszönhetően nyugvópontra juttatta az éppen folyamatban levő ügyeket. Nagyon ritkán következett be az elégtelennek bizonyult felkészülési idő esetében az alkotmányellenesség megállapítása és a norma megsemmisítése. Összegezve megállapítható, hogy a kellő idő mértékét a jogszabályba foglalt rendelkezések jellege, tartalma dönti el. Önmagában az a tény, hogy valamely jogszabályi rendelkezést végrehajtották a felkészülési idő rövidsége ellenére, azt eredményezi, hogy nem vethető fel a jogbiztonság sérelme. Önmagában a rövid felkészülési idő vagy a felkészülési idő hiánya alkotmányellenességet nem eredményez. A felkészülési idő nem önmagában való követelmény, hanem arra is szolgál, hogy a személyek, akik a korábbi jogi szabályozás alapján döntéseket hoztak, tudják azt korrigálni, és az új helyzethez igazodó döntéseket hozni. Ha viszont csak technikai felkészülésről van szó, a felkészülési idő nagyon rövid is lehet. Szerintem be kell vezetni egy minimális felkészülési időt, amelynek fő szabályként nem kell túlságosan hosszúnak lennie (8 nap vagy 15 nap), és jogilag jól körül kell bástyázni annak a lehetőségét, hogy ennél rövidebb felkészülési idő mikor adható. Ilyen lehet például az, ha tartalmilag valamennyi érintett számára kedvező szabályozásra kerül sor, ha egyébként a norma jellegéből adódóan nem kell hozzá előzetes felkészülés, vagy éppen a jogalkotói célt hiúsítaná meg a vacatio legis időszaka. Ezzel összhangban ki kell mondani, hogy új törvény hatálybalépésére minimum harmincnapos felkészülési időt kell adni, s ennek vonatkoznia kell olyan törvénymódosításokra is, amelyek az egységes szerkezetű törvény egy meghatározott részét (háromötödét vagy felét) érintik. Egy alapvető jogintézmény vagy jogterület újraszabályozását elvégző norma esetében legalább három hónapos felkészülési idő lenne indokolt, különösen akkor, ha a norma végrehajtásához több rendelet megalkotása szükségeltetik (nyilván még több, ha pl. önkormányzati rendeleti szabályozást is várunk). A

8 8 jogrendszer rugalmasságának az érdekében itt is szükség lehet viszonylag objektív kritériumokkal aládúcolt és szűk körű kivételek megfogalmazására. Kódexek esetében legalább hat hónapos felkészülési idő biztosítandó. Még radikálisabb megoldással le kellene fékezni a jogalkotás lendületét, mert a nagyon rövid idő alatt kiérlelt, valamint sok-sok tartalmi és formai hibával elfogadott normák nagyon hamar módosításért vagy a más normában keletkezett joghézag betöltéséért kiáltanak. Ki kellene azt munkálni, miként lenne lehetséges az új jogszabályok módosításának a tiltása. A módosíthatóság időbeli korlátozása tehát moratóriumot eredményezne, vagyis egy megadott ideig hagyni kellene a jogszabály kifutását, hogy láthatóak legyenek a friss jogszabály hatásai, és maguk a jogalkalmazók ítélhessék meg az egyes rendelkezéseket, és ne a jogalkotó havonkénti rögtönzései vegyék át a jogalkalmazói munka szerepét. Az időbeli korlátozás nyilván nem lehetne hosszú időtartamú a magyar jogalkotás rohamtempója mellett, de már egy hat hónapos moratóriumi időszakkal is előrébb lennénk, mint jelenleg (természetesen a moratórium nem béníthatja meg a jogrendszert, vagyis a rigorózus szabályozás oldására kivételek fogalmazandók meg, jól meg kellene határozni, mely jogszabályok esetében indokolt a moratóriummal való védelem). A jövőre nézve be kellene vezetni új adónem létesítése kapcsán jóval szigorúbb kritériumokat (hosszabb felkészülési idő, csak január vagy július 1-jén való bevezethetőség), valamint rögzíteni kellene az év közbeni adómérték változtatásának a tilalmát stb. A visszamenőleges jogalkotás tilalmával összefüggő főbb megállapítások: A visszamenőleges hatály büntetőjogi aspektusának értékelésekor megállapítható, hogy az Alkotmánybíróság nem jutott el odáig, hogy szembeállítsa a klasszikus büntetőjogi visszamenőleges hatály tilalmat (vagyis a nullum crimen sine lege és nulla poena sine lege tilalmai együttesen) a jogállamiság követelményével. Azt nehéz eldönteni, hogy az Alkotmánybíróság a visszamenőleges hatály tilalma tekintetében az elbíráláskori enyhébb szabály alkalmazásának előírásán túl mi az, amit a jogállamiság elvéből és nem a klasszikus büntetőjogi visszamenőleges hatály tilalmából vezet le, sőt e két elvet az Alkotmánybíróság akár egymásra is vonatkoztathatja. Összefoglalóan rögzíthető, hogy az Alkotmánybíróság határozataiból a könnyen eldönthető esetekre vonatkozóan kirajzolódnak a nullum crimen sine lege és a nulla poena sine lege elvek keretei: a nemzetközi kötelezettség alapján büntetendő bűncselekmények kivételével az anyagi büntetőjogban az elkövetőt hátrányosan érintő bármilyen visszamenőleges szabályozás tiltott.

9 9 A büntetőjogon kívüli visszaható hatályra vonatkozó strasbourgi gyakorlat kifejezett tételes egyezményi rendelkezés hiányában az egyes emberi jogok védelméből levezetve jut el a visszaható hatály részleges tilalmához. Az előreláthatóság és a kiszámíthatóság a jogbiztonság két olyan alapvető követelménye, amely a visszaható hatályú jogalkotás tilalma mögött húzódik meg, és bármelyiknek a figyelmen kívül hagyása összeegyeztethetetlen a jogállamiság tételével. Teljesen nyilvánvaló ugyanis, hogy egy jogállamban senkit sem lehet felelősségre vonni olyan jogszabály megsértése miatt, amelyet az érintett személy nem ismert és nem is ismerhetett, mivel azt vagy egyáltalán nem hirdették ki, vagy utólag hirdették ki, és visszamenőlegesen léptették hatályba (rendelték el alkalmazását). Amikor a jogalkotó ígérete alapján zajló folyamatokba, az ezek mentén már létrejött jogviszonyokba kívánt a jogalkotó valamilyen oknál fogva (zömében költségvetési, gazdasági tárgyú okokból) beavatkozni, belenyúlva a már létrejött jogviszonyokba azok átalakítását igyekezett megkísérelni, ott érhető tetten a visszamenőleges jogalkotás egyik alapkérdése. Az Alkotmánybíróság számos határozatában utalt arra, hogy hiába lép ugyanis egy jogszabály hatályba a jövőre nézve (formálisan nem sértve a felkészüléshez szükséges kellő idő alkotmányos követelményét), ha a folyamatos ügyekre is irányadó alkalmazhatóság miatt tartalmában az érintetteknek visszamenőleg állapít meg kötelezettséget, nyilvánít valamely magatartást jogellenessé. Az Alkotmánybíróság gyakorlata következetes abban a tekintetben, hogy valamely jogszabály nem csupán akkor minősülhet a visszamenőleges hatályú jogalkotás tilalmába ütközőnek, ha a jogszabályt a jogalkotó visszamenőlegesen léptette hatályba, hanem akkor is, ha a hatálybaléptetés nem visszamenőlegesen történt ugyan, de a jogszabály rendelkezéseit erre irányuló kifejezett rendelkezés szerint a jogszabály hatálybalépése előtt létrejött jogviszonyokra is alkalmazni kell. A folyamatos (le nem zárt) jogviszonyok esetében akkor állapítható meg a visszaható hatályú jogalkotás tilalmának a megsértése, ha a támadott rendelkezést a hatálybalépése előtti jogi helyzetre alkalmazzák, vagyis a jogszabály hatálybalépését megelőző időben bekövetkezett események jogi megítélését változtatja meg. Az alkotmánybírósági gyakorlatban a lezárt jogviszonyok kapcsán a visszamenőleges hatály tilalma tekintetében egységes gyakorlat figyelhető meg, ezzel szemben a folyamatos jogviszonyok esetében az ítélkezési gyakorlat már vegyes képet mutat. Kivételekkel ugyan, de az anyagi jogi jogviszonyok megváltoztatásának a tilalmaként jelent meg a visszamenőleges jogalkotás tilalmának az elve, mert az Alkotmánybíróság többségi álláspontja szerint az

10 10 eljárási jogviszonyok nem élvezhetnek erőteljesebb alkotmányos védelmet, mint a jogerős határozattal lezárt anyagi jogviszonyok (szerzett jogok). Az esetjog alapján bemutatott joggyakorlat alapján aláhúzható, hogy a) a visszaható hatályú jogalkotás tilalma egyrészt csak a jogalanyok helyzetét terhesebbé tevő (ad malam partem) jogalkotásra vonatkozik; b) a folyamatban lévő ügyekre irányadó rendelkezés normatív tartalmának a vizsgálata során a visszaható hatály tilalma szempontjából azt kell figyelembe venni, hogy az új jogszabály a kérelmezőkre hátrányosabb feltételeket eredményezett-e, illetve súlyosabb kötelezettséget állapított-e meg; c) az új, hátrányosabb feltétel sem minden esetben valósítja meg a jogbiztonság alkotmányi szintű sérelmét, külön vizsgálatot igényel a szóban forgó jogviszony jellege és a konkrét szabályozás körülményei is; d) a jogviszony jellegét vizsgálva megszorítóan, azaz a létrejött anyagi jogi jogviszonyok megváltoztatásának a tilalmaként kell értelmezni a visszamenőleges jogalkotás tilalmát. Megállapítható, hogy az alkotmánybírósági gyakorlat különösen szigorú és következetes a visszamenőleges hatályú jogi szabályozás tilalmának az érvényre juttatásakor. Árnyaltabban fogalmazva: lényegesen szigorúbb, mint a felkészülési időt illetően. Mégis kialakult bennem az az érzés, hogy a szigorúsága ellenére az Alkotmánybíróság igyekezett elkerülni azokat a csörtéket, ahol éles pengeváltásra kerülhetett volna sor. A nagyon egyértelmű, leginkább a jogszabályok kihirdetésével összefüggő kirívó jogsértések (leginkább még a papír alapú Magyar Közlöny visszadátumozásából adódó problémák), továbbá néhány esetben a norma hatálybalépését követő (!) kihirdetés elenyésző esetkörében tapasztalt egyértelmű szigor mellett leginkább csak a védhetetlen esetekben állapította meg a testület a visszamenőleges jogalkotást. Ezek azok az ügyek voltak, amikor a jogalkotó olyan kész helyzet elé állította a jogalkalmazókat, hogy a visszamenőleges jogalkotás következtében lehetetlen helyzetbe sodródtak, vagy éppen valamilyen alapjogi sérelem vagy jelentős anyagi hátrány bekövetkezése állt volna elő az alkotmánybírósági elmarasztalás nélkül. Aligha valószínű, hogy a jogalkotó a kihirdetés előtti időpontot jelölne meg a hatálybalépés napjaként, s maga lépne a visszamenőleges kihirdetés ingoványos talajára. Sok esetben a taláros testület a visszamenőlegesség helyett számos más fogalommal operált. Néhol a visszamenőlegességet támadó ügyben az Alkotmánybíróság a kellő felkészülési idő követelményének az érvényesítése felé vitte a megoldást, máskor pedig a szerzett jogok vagy éppen a kevéssé

11 11 ismert és alkalmazott bizalomvédelem irányába tolta el az alkotmánybírósági döntést a visszamenőleges jogalkotás érintése nélkül. Megint csak más irányú megközelítést jelzett a tartós magánjogi viszonyokban mérceként alkalmazott cluasula rebus sic stantibus vagy éppen például az egészséges környezethez való joggal összefüggésben kimunkált, az alapjogvédelmi szint csökkentésére vonatkozó tétel. Voltak lehetőségei tehát az Alkotmánybíróságnak arra, hogy elkerülje a határozott állásfoglalást a visszamenőlegesség kérdésében. A felkészülési idő és a visszamenőleges jogalkotás tilalmának főbb összefüggései, valamint a szerzett jogokkal és a bizalomvédelemmel való főbb kapcsolódás: Az Alkotmánybíróság gyakorlata nem mindig választja el a kellő felkészülési idő követelményét más, a jogrendszer változásának alkotmányosságát szabályozó alkotmányos elvektől [a szerzett jogok védelme, a visszamenőleges jogalkotás (és -alkalmazás tilalma), valamint a megfelelő átmeneti szabályok megalkotásának hiánya], noha ezek önmagukban tartalmilag indokolhatják az egyes jogi normák alkotmányellenességét. A gyakorlatban sokszor nem is lehet elválasztani kristálytisztán ezeket az elveket, hiszen számos norma esetében egyszerre valósul meg a jelzett elvek közül többnek a vélt vagy valós sérelme. Mivel az új Jat. visszamenőleges jogalkotást megfogalmazó rendelkezése a hatálybalépést állította a visszamenőlegesség megítélésének a határmezsgyéjére, vagyis ha a hatálybaléptetésre felkészülési idő hiányában vagy csekély felkészülési időre tekintettel kerül sor, akkor nem pusztán a felkészülési idő mikéntje lesz alkotmányosan megválaszolandó kérdés, hanem a jogviszonyok jellegére, a szabályozott tárgykört megjelenítő lezárt vagy még folyamatban levő viszonyokra való alkalmazás magának a visszamenőlegességnek a kérdését is felveti. Ezen a ponton tehát egybecsúszik a forma és a tartalom, s a valóságban egymásra tekintettel tartalmi kérdéssé válik, hogy a szabályozás a felkészülési idő elhanyagolásán túl megsértette-e a visszamenőleges jogalkotás tilalmát is. Gyakorlati jelentősége az új szabályozásnak éppen abban az esetkörben lenne, amikor a jogalkotó hosszabb felkészülési időt ad. Ma nincs például akadálya annak, hogy egy egyéves időközzel hatályba lépő új kódex vele egyszerre hatályba lépő átmeneti rendelkezései a kihirdetéskor fennálló jogviszonyokat érintő átmeneti rendelkezést állapítsanak meg; ezt bár alkotmányos tartalommal is megtehető a törvény tiltaná, ám önmagában azzal, hogy az átmeneti rendelkezést formailag korábban léptetik hatályba, a probléma megoldható lenne. Gyakorlati hatást ezért a hatálybalépéshez képest mért visszaható hatály tekintetében legfeljebb annyiban várhatunk, hogy az kikényszeríti egyes rendelkezések korábbi hatálybaléptetését. Ez viszont azzal járhat,

12 12 hogy ha már a jogszabály egészét korábban kell hatályba léptetni, akkor a gyakorlat nem vesződik az eltérő hatálybaléptetési időpontok meghatározásával, és maga a felkészülési idő rövidül majd teljesen értelmetlen módon le. Ha a jogalkotó rosszul választotta meg a kötelezettség teljesítésének a határidejét, vagyis nem biztosította a jogszabály végrehajtásához a kellő felkészülési időt, ingoványos talajra merészkedett, hiszen ha a kötelezettség meghatározását követő napon már a teljesítési határidő is bekövetkezett, akkor valójában kizárt volt a jogkövető magatartás tanúsítása, vagyis gyakorlatilag visszamenőlegesen írt elő a gyakorlatban egyébként minden jó szándéka ellenére teljesíthetetlen feladatot. Magának a megfelelő felkészülési időnek, továbbá az átmeneti rendelkezések alkalmazására szolgáló átmeneti időszaknak a jogilag korrekt biztosítása mind-mind fékezi a visszamenőleges jogalkotás tilalmának az esetleges bekövetkezését, miként a lépcsőzetes hatálybalépés is. Ebből adódóan általában szükség van átmeneti szabályok megalkotására. Ha a jogalkotó nem modellezi az új szabályozás lehetséges hatásait, könnyebben hibázhat különösen a folyamatban levő jogviszonyok esetében. A formailag kiküszöbölhető visszamenőlegesség ellenszere lehet, ha a jogalkotó nem konkrét naptári nap kiválasztásával jelöli meg a hatálybalépés időpontját, hanem a norma kihirdetését követő hónap első napján stb. fordulatot alkalmazza, mert ebben az esetben nem kell feleslegesen izgulnia amiatt, hogy milyen dátummal történik meg a norma kihirdetése. A jogbiztonság és a szerzett jog alkotmányos védelme nem értelmezhető akként, hogy a múltban keletkezett jogviszonyokat alkotmányosan soha nem lehet későbbi szabályozással megváltoztatni. A bizalomvédelem a fennálló, tartós jogviszonyokba való jogalkotói beavatkozás egyik korlátja. Az Alkotmánybíróság a fennállása alatt nem munkált ki általánosan irányadó tesztet, módszertant arra vonatkozóan, hogy hol húzódik a határ a jogalkotó szabadsága és a címzetteknek a jogi szabályozás állandóságához, kiszámíthatóságához fűződő érdeke között, hanem esetről esetre mérlegelte, hogy a jogi szabályozás változása következtében a jogalanyokat ért hátrány indokolja-e a jogbiztonság sérelme alapján az alkotmányellenesség megállapítását. Bizalomvédelem és visszamenőleges jogalkotás azért nem vonatkoztatható egymásra, mert a jogos elvárások védelme az azonnali hatályú vagy jövőbeni jogmegvonásokra lehet hatással, nem múltbeli kiterjedésű. A bizalomvédelem és a szerzett jogok tétele viszont

13 13 összekapcsolódik például a foglalkozással összefüggő szigorítások vagy szociális ellátórendszer stabilitása tekintetében, de egyértelmű elhatárolási szempont nem lévén legfeljebb arra utalhatok, hogy a bizalomvédelemnél alapjogi védelem nem áll fenn, ez azonban a szerzett jogoknál sem általános, csak egyes szerzett (és leginkább vásárolt) jogok esetén van így. Mint hangsúlyoztam, a szerzett jogok egyik arca alapvető összekapcsolódást jelenít meg a kellő felkészülési idővel, sőt a bizalomvédelem szemszögéből is alapvető jelentőségű az időtényező, éppen az átmeneti időszak léte vagy nem léte itt is kulcsfontosságú. A mai jogalkotást érintő, a tárgyalt témákkal összefüggő főbb jelenségek: A helyesbítés sajátosan értelmezett közjogi funkciója ma az, hogy a jogalkotási hibák legnagyobb szarvashibáit kijavítsák. Biztosan ki kell zárni a norma hatálybalépését követő helyesbítést, ha erre szükség lenne, a jogbiztonság elvéből és a közjogi érvényességből fakadóan csak a norma módosítása a járható út. Általában véve pedig vagy meg kell szüntetni az elektronikus közlönyt érintő helyesbítést vagy a törvénytelen helyesbítések eltakarítására bírósági utat (pl. közérdekű keresetindítást) kellene nyitni, az ugyanis nyilvánvalóan sérti a jogállamiságot, ha a helyesbítő képében megjelenő állam a törvénysértő módon kiadott helyesbítéssel kívánja a jogalkotói akarat megmásítását egyébként joghatás kiváltására alkalmatlan eszközzel elérni. Ha a helyesbítés jogintézményét meghagyjuk, alapvető, hogy még hatályba nem lépett norma esetén van csak erre mód, hiszen nagyon súlyosan sértheti nem csupán a jogbiztonságot, hanem az alapjogokat is, ha egyszer csak visszamenőlegesen megváltozik a jogszabály szövege. A kellő felkészülési idő tekintetében soha nem látott méreteket ölt az azonnalos vagy a kihirdetést követő napon való hatálybaléptetés. Megítélésem szerint meg kell tiltani a norma kihirdetés napján való hatálybaléptetését, ezt békeidőben csak azokra a természetéből adódóan rendkívüli helyzetekre lehet fenntartani, mint a jegybanki alapkamat mértékének a meghatározása vagy éppen pl. árvíz vagy más hasonló természeti okból adódó veszélyhelyzet elrendelése. Teljesen általánossá vált a normák átírása még a hatálybalépésüket megelőzően. Ebből következően véget kell vetni annak a joggyakorlatnak, hogy a normák a szövegüket tekintve a hatálybalépésük előtt szinte átvedlenek, vagyis fő szabályként meg kell tiltani a kihirdetett és a hatálybalépése útján levő normák bármilyen biankó változtatásának a lehetőségét. Törvényben kell felsorolni azokat az eseteket, amikor kivételesen előadódhat a módosítás : ha a jogszabály kihirdetésének és hatálybalépésének időpontja között olyan magasabb szintű

14 14 jogszabály, nemzetközi szerződés vagy európai uniós norma lépett hatályba, amellyel a jogszabály nem áll összhangban; a jogszabály ellentétes egy friss alkotmánybírósági döntéssel; jogalkotási hiba miatt a jogszabály magasabb szintű jogszabályba vagy nemzetközi szerződésbe ütközne; a jogszabály téves szövege helyesbítéssel sem orvosolható. A jogi változások követése amiatt nehézkes, hogy nem az adott jogviszonyt szabályozó normákban jelennek meg a módosítások, hanem valamely indifferens jogszabályban rejtőznek el. Az átlátható jogalkotás érdekében ki kell zárni annak a lehetőségét, hogy egymással semmilyen módon össze nem függő normaszövegek ugyanabba a normába kerülhessenek. Érdemi segítség nélkül végzik a munkájukat a normaszövegek hatályosításával foglalkozó szakemberek, ezért törvényben kell meghatározni az egységes szerkezetű normaszöveg (előhatályosítás, hatályosítás) előállításának a lépéssorozatát és ez alapján egységes elvek mentén kell kezelni a jogalkotásban előforduló hibákat. A 98%-os különadóra vonatkozó hatályos szabályozás megítélésem szerint sérti az emberi méltósághoz fűződő alapvető jogot, mert úgy állapított meg a január 1-jétől juttatott jövedelemre vonatkozó, visszamenőleges hatályú adókötelezettséget, hogy nem adott lehetőséget arra, hogy az adókötelezett bizonyítsa: jövedelmét nem visszaélésszerűen, hanem a hatályos törvényi rendelkezések alapján szerezte. A 98%-os különadóra szakosodott visszamenőleges jogalkotás jó példát jelent arra, hogy indokolt lenne garanciális okokból magában az Alaptörvényben a visszamenőleges jogalkotás tilalmát rögzíteni. Megítélésem szerint garanciális jelleggel az Alaptörvénynek kellene tartalmaznia az új Jat. legfontosabb rendelkezéseit is, mert a jelen jogi helyzet szerint az új Jat. szabályainak a megsértése nem eredményez közjogi érvénytelenséget, ez pedig nem sok jót sejtet az új Jat. érvényesülését illetően. A jogalkotás jelenségeihez tartozik, hogy a hiányzó vagy teljesen rövid felkészülési idő következtében már a norma hatálybalépése után kezdődik meg a tényleges felkészülés a norma végrehajtására, tehát a felkészülési idő átcsúszik a hatályosulás időszakába. Egy másik jellemző kép a honi jogalkotásban az a mozzanat, amikor időszakosan, de általában évről évre, jellemzően egy-egy évvel elhalasztják az adott norma hatálybaléptetését. A jogbiztonság követelménye azonban egy, a társadalmi viszonyok változásával lépést tartani képtelen jogrendszerben nyilvánvalóan sérül. Megítélésem szerint ebből adódóan a hatásvizsgálati, a kodifikációs, a konzultációs és a deregulációs tevékenység, összefoglalóan a

15 15 minőségi jogalkotás legalapvetőbb tételeinek az érvényesülése alkotmányos követelmény. Minőségi jogalkotásban nem lehet gondolkodni az ezt támogató korszerű technikai eszközök nélkül: a hiteles, teljes, elektronikus jogszabály-nyilvántartás megteremtése, a jogszabályelőkészítés automatizálható fázisaira szolgáló jogalkotási szoftver létesítése, tematikus jogi fogalomtár és kodifikációs szótár létrehozatala, a jogszabályok nyelvi lektorálásának kötelezővé tétele, a hatályos joganyag (de legalább a legfontosabb, a gazdasági szektor érdeklődésére számot tartó normák) idegen nyelvű hozzáférhetőségének a naprakész biztosítása, a normaszöveg-fordítást elősegítő terminológiai adatbázis kialakítása szükséges. 4. A kutatási eredmények hasznosítási lehetőségei Tudtommal a magyar jogirodalomban eddig senki nem vállalkozott arra, hogy az időbeli hatály e két ikertestvérének az alkotmánybírósági esetjogát kutassa, valamint ebből következően akár kritikai, akár de lege ferenda javaslatokat fogalmazzon meg. Azok számára remélem, haszonnal forgatható e mű, akik nem akarják elkövetni a korábbi jogalkotási hibákat, és a választott jogintézmények mélyére ásva alaposabban megismerhetik és például egy-egy jogszabály-előkészítési munkájukban hasznosíthatják e dolgozat tudományos eredményeit. A disszertáció tehát bizonyos alapkérdések tisztázásával valódi segítséget nyújthat az időbeli hatály egyéb összefüggéseivel, valamint a jogbiztonsággal (és rajta keresztül a jogállammal) kapcsolatos további kutatásokhoz a közjogtudomány területén. A kutatás eredményei ezen túlmenően a minőségi jogalkotás programjába is illeszkednek és hasznosíthatóak. 5. A szerzőnek a disszertáció témakörében megjelent publikációi Papp Imre: Kétharmaddal vagy anélkül? Fundamentum, Papp Imre: Az új jogalkotási törvény. Korreferens: Müller György Zsuffa István. = Jogász vándorgyűlés, Papp Imre [Sári Jánossal együtt]: A jogforrások In: Alkotmánytan I. (szerk. Kukorelli István) Budapest, Osiris Kiadó. Papp Imre: Deregulációs csodafegyver, avagy a jogszabályok népszámlálása Ünnepi kötet Sári János egyetemi tanár 70. születésnapja tiszteletére (szerk. Dezső Márta és Kukorelli István) Rejtjel Kiadó,

16 16 Papp Imre: Az Alkotmánybíróság határozata a jogalkotási törvény alkotmányellenességéről Jogbiztonság és államszervezeti változások JeMa Jogesetek Magyarázata A jogforrási rendszer. In: Alkotmányjog jogesetek tükrében Módszertani útmutató és példatár (szerk. Papp Imre és Somody Bernadette) ELTE Állam- és Jogtudományi Kar Alkotmányjogi Tanszék, február