SZAKDOLGOZAT BUDAPESTI GAZDASÁGI FŐISKOLA PÉNZÜGYI ÉS SZÁMVITELI FŐISKOLAI KAR ZALAEGERSZEGI INTÉZETE. Pataki Klaudia Pénzügy szak 2009.

Átírás

1 BUDAPESTI GAZDASÁGI FŐISKOLA PÉNZÜGYI ÉS SZÁMVITELI FŐISKOLAI KAR ZALAEGERSZEGI INTÉZETE SZAKDOLGOZAT Pataki Klaudia Pénzügy szak

2 BGF Pénzügyi és Számviteli Főiskolai Kar Zalaegerszegi Intézete A helyi önkormányzatok finanszírozási rendszere Pataki Klaudia Pénzügy szak

3 TARTALOMJEGYZÉK Bevezetés... 5 I. Az önkormányzatiság magyar modellje... 7 I.1. Az önkormányzati rendszer kialakulása az új kezdet... 7 I.2. A helyi önkormányzatok és a magyar közigazgatás... 8 I.3. Az önkormányzatok szerepe, jelentősége a települések életében II. Magyarország önkormányzati rendszere az Európai Unió tükrében 13 II.1. Az önkormányzati rendszer Uniós szabályozása II.2. Az európai önkormányzatok sajátosságai, bevételi struktúrájuk II.2.1. Az önkormányzás jellemzői az Unióban II.2.2. Az uniós tagállamok bevételi forrásszerkezete III. A magyar önkormányzatok bevételi struktúrája III.1. Az önkormányzati feladatellátás forrásának jellemzői III. 2. A helyi önkormányzatok bevételei III.2.1. Saját bevételek III.2.2. Átengedett központi adók III.2.3. Az állami támogatások III.2.4. Az önkormányzatok tőkepiaci finanszírozása III Hazai sajátosságok a hitelezésben III A helyi önkormányzatok kötvénykibocsátása III. 3. A Zala megyei önkormányzatok bevételei, finanszírozásuk forrásai III.3.1. Az önkormányzati bevételi struktúra jellemzői, változásai III.3.2. Zala megye önkormányzatainak évi költségvetési bevételei IV. A forrásszabályozási finanszírozási rendszer IV.1. A forrásszabályozási rendszer alapvető ismeretei IV.2. A pénzügyi szabályozás változásai, fejlődése IV.3. A helyi önkormányzatok költségvetési körből származó forrásai IV.3.1. Normatív állami hozzájárulások és támogatások IV Normatív állami hozzájárulások IV Normatív, kötött felhasználású támogatások IV.3.2. Fejlesztési célú támogatások IV Címzett és céltámogatások

4 IV A helyi önkormányzatok fejlesztési és vis-maior feladatainak támogatása IV.3.3. A helyi önkormányzatok működőképességének megőrzését szolgáló kiegészítő támogatások IV Önhibájukon kívül hátrányos helyzetben lévő helyi önkormányzatok támogatása IV Tartósan fizetésképtelen helyi önkormányzatok támogatása IV Működésképtelen önkormányzatok egyéb támogatása IV.3.4 Egyéb állami támogatás IV Központosított előirányzatok IV Helyi önkormányzatok színházi támogatása IV.3.5. Személyi jövedelemadó, mint átengedett központi adó V. Reformok a finanszírozás területén jövőkép VI. Konklúzió, avagy az önkormányzatok pénzügyi helyzetének értékelése Mellékletek Táblázat és ábrajegyzék Irodalomjegyzék

5 Bevezetés Magyarországon 1990-re egy hosszú, több évig tartó reformfolyamat eredményeként kiépültek a jogállamiság alkotmányos keretei, és az 1990-es választásokkal egy többpártrendszerű demokrácia jött létre. A megszavazott önkormányzati törvény megteremtette az önkormányzatok működésének jogi kereteit, melynek következtében mintegy önkormányzatot hívtak életre. Az önkormányzati alapjogok megnövekedett önállósághoz juttatták a helyi döntéshozó szerveket annak érdekében, hogy a helyben felmerülő szükségleteket minél jobban ki tudják elégíteni. A reformfolyamat eredménye továbbá, hogy az addig centralizált, kiadásorientált szabályozásról egy normatív és decentralizált, forrásorientált szabályozásra tértek át. Ahhoz, hogy az önkormányzatok biztosítani tudják gazdasági önállóságukat, szükséges volt az önkormányzati bevételek szabályozásának más alapokra való helyezése. Az önkormányzati finanszírozási rendszer tanulmányozása során azonban majd láthatjuk, hogy mind maga a forrásszabályozási rendszer, mind pedig más, egyéb szabályozó eszközök, mechanizmusok előírásai gátolják az önkormányzatok önállóságát. Dolgozatomban a helyi önkormányzatok finanszírozási rendszerét kívánom bemutatni. Az első fejezetben az önkormányzatok megalakulását vizsgálom, azt a hosszú folyamatot, melynek során életre keltették az új demokratikus önkormányzati rendszert és annak gazdasági alapját képező forrásorientált szabályozórendszert. Röviden ismertetem az önkormányzatok közigazgatásban betöltött szerepét, bemutatom a településekkel való kapcsolatát. A második fejezetben az Európai Unió önkormányzatokra, azok működésére vonatkozó előírásait, útmutatásait vizsgálom. Megnézem, hogy milyen önkormányzati modellek vannak jelen az Unióban, tanulmányozom, hogy feladatellátásuk, finanszírozásuk terén található-e hasonlóság a magyar gyakorlattal. A dolgozat harmadik részében visszatérve Magyarországra a helyi önkormányzatok bevételi struktúráját mutatom be, a főbb bevételi csoportokat, azok összetevőit, jellemzőit. Elemzem a Zala megyei önkormányzatok bevételeit, finanszírozásuk forrásait. 5

6 A következő rész a forrásszabályozásról, a finanszírozási rendszerről szól. A forrásszabályozási rendszer jellemzőit, a pénzügyi szabályozás változásait kutatom. Részletesen bemutatom az önkormányzatok költségvetési körből származó forrásait. Az ötödik fejezetben a finanszírozási rendszer átalakításának, reformjának szükségességét hangsúlyozom. Ismertetem azokat az elképzeléseket, melyek a finanszírozás problémájára keresik a megoldásokat, s talán kiutat mutatnak. Végső soron megpróbálom az önkormányzatok pénzügyi helyzetét értékelni, összegezni, és a rendszer hibáinak kiküszöbölésére keresni a megoldásokat. 6

7 I. Az önkormányzatiság magyar modellje I.1. Az önkormányzati rendszer kialakulása az új kezdet Magyarországon már az 1980-as évek közepén elindult a helyi közigazgatás rendszerének és finanszírozási gyakorlatának fejlesztése, átalakítása. A társadalom különböző rétegeiben felerősödtek az önkormányzatiság iránti igények, megjelentek az első civil szervezetek. Ezt megelőzően már az 1970-es években is tapasztalhattunk változtatásokra utaló törekvéseket. Ez a megállapítás azzal támasztható alá, hogy a korábban kialakult szovjet típusú tanácsrendszert az 1960-as évek végén felváltotta az osztrák-német típusú rendszer, melyben a helyi tanácsok egyre több állami feladatot kaptak. Ezzel egyidejűleg a finanszírozás rendszere is valamelyest átalakult. Az addig kizárólag állami támogatásokon nyugvó finanszírozással ellentétben részben a központi adó részleges átengedése lett a forrása a helyi közszolgáltatásoknak. Mindezek ellenére a finanszírozásban tartalmi átalakulás nem következett be, mivel az elosztás rendszere továbbra is ún. kiadásorientált rendszerként működött. Az 1980-as évek első felében ez a pénzügyi rendszer is inkább visszafelé fejlődött, mint előre. A gazdasági problémákra hivatkozva a formális decentralizáció elemeit a recentralizáció váltotta fel. Ennek hatására már mind a gyakorlati, mind pedig az elméleti szakemberek egyaránt sürgették a tarthatatlanná vált helyzet megváltoztatását. Az újabb reformmunkának köszönhetően 1986-ban radikálisnak hitt változások következtek be a szabályozó rendszerben, mely továbbra is ellentmondásosan működött, alapvetően kiadásorientált maradt ban bevezették a személyi jövedelemadót. Ezt követően már tapasztalhatóak voltak olyan gyakorlati törekvések, melyek az önkormányzati rendszer gazdasági alapját képező, forrásorientált szabályozórendszer kialakítása érdekében születtek ben megtartották az első demokratikus választásokat, kialakult a többpártrendszerű politikai struktúra. A tanácsrendszert felváltó önkormányzati rendszer megalakulásával olyan önszervező helyi hatalom-gyakorlás feltételei jöttek létre, amelyben a lakosság közvetlenül, illetve képviselői útján, törvényi keretek között önállóan intézheti az ügyek széles körét. Az önkormányzati rendszer életre keltéséhez szükség volt az Alkotmány módosítására is, mely rögzíti, hogy a helyi önkormányzás joga megilleti a község, a város, 7

8 a főváros és kerületei, valamint a megye választópolgárainak közösségét. Az Alkotmány szabályainak megfelelően fogadták el 1990-ben az önkormányzati törvényt. A helyi önkormányzatokról szóló évi LXV. törvény életbe lépésével megvalósult a decentralizált közigazgatás erős helyi érdekérvényesítési lehetőségekkel, esélyekkel. A törvény alapelveiben megerősítette a forrásorientált pénzügyi szabályozást is és követelményeket támasztott a szabályozó rendszer továbbfejlesztésére, finomítására. I.2. A helyi önkormányzatok és a magyar közigazgatás A közigazgatás területi és települési szintjén alapvetően két közigazgatási szervtípus van jelen: az államigazgatási és az önkormányzati. Az államigazgatási rendszer fentről lefelé szervezett, a kormánytól, a minisztériumoktól és más központi szervektől a területi és - kivételesen - a helyi szervek felé. Felépítésük hierarchikus, jellemzőjük az egyszemélyi vezetés és felelősség, a feladat- és hatáskörök gyakorlásában pedig a dekoncentráció. Végrehajtó, zömében egyedi hatósági jogalkalmazó funkciót látnak el, melyek az érintett ügyfelekhez viszonylag közel - területi vagy települési szinten - működnek. Az önkormányzati közigazgatási szervek elsősorban települési szinten, valamint a központi és a települési szint közötti területi szinten fejtik ki tevékenységüket. Jellemzőjük a helyi választópolgárok által közvetlenül választott testület általi irányításuk, a törvényben garantált és el nem vonható önálló feladat- és hatáskör, szervezet, személyzet és a saját bevételi források köre. E decentralizált szervek egymással és az államigazgatási szervekkel nem állnak alá-fölérendeltségben, működésüket a jogszabályoknak megfelelően, és a központi közigazgatás törvényességi ellenőrzésével fejtik ki. Az önkormányzatok által ellátott feladatok jellege főként a lakossági közszolgáltatások szervezése és biztosítása, valamint egyes rájuk bízott államigazgatási feladatok nem saját hatáskörben történő ellátása. Az államigazgatási és az önkormányzati közigazgatási szervek közötti feladatmegoszlást egyesek sajátos munkamegosztásnak tekintik, míg mások az önkormányzati feladatokat azok önálló államhatalmi ág jellegéből származtatják. Akár az egyik, akár a másik megközelítést is alkalmazzák, a valóságban minden államnak egy közigazgatási rendszere 8

9 van, mely ellátja a végrehajtó funkciókat. Központi szinten az államigazgatási szervek a meghatározóak, míg települési szinten az önkormányzatok. A központi és a helyi szint között az államigazgatási és az önkormányzati típusú szervek a fejlett államok túlnyomó többségében egymás mellett vannak jelen. Ez a párhuzamosság sok gond forrása, hiszen azonos szinten működik két közigazgatási szervtípus. Bár kapcsolatuk nem hierarchikus, mégis a konkrét megoldások zömében, éppen az e szinten lévő államigazgatási szervek egyike látja el az önkormányzatok törvényességi ellenőrzését a kormány nevében. Az országok többségében területi szinten a hatósági funkciók ellátására a helyi befolyásolástól mentes dekoncentrált államigazgatási szerveket működtetnek, míg települési szinten önálló államigazgatási szervek ritkábban vannak jelen. Az államigazgatási szervezet területi tagoltságának vannak racionális határai, nem rendelkezhet minden ágazat területi szinten működő tagolt, önálló szakigazgatási szervezettel. Ugyanakkor a települési szintű közigazgatást jellemző önkormányzat sem láthat el minden közigazgatási hatáskört saját önkormányzati hatáskörében. A két rendszer települési főként községi szinten való párhuzamos működtetése felesleges és költséges dolog lenne, s az állampolgárokat és szervezeteiket pedig egyébként sem az érdekli, hogy ügyeiket államigazgatási vagy önkormányzati közigazgatási szervek intézik, hanem hogy azokat gyorsan, szakszerűen és jogszerűen lássák el. Éppen ezért a világ összes közigazgatási rendszerében így nálunk is települési szinten főszabályként az államigazgatási és az önkormányzati közigazgatási funkciók egy részét azonos szervezet keretében látják el. A mai magyar közigazgatásban a települési önkormányzatok jegyzői azok, akik egyfelől az őket alkalmazó önkormányzat döntéseit szakszerűen előkészítő és végrehajtó önkormányzati funkciót ellátók, másfelől ha jogszabály másként nem rendelkezik általános első fokú államigazgatási hatóságként működnek. A legjelentősebb ügyfélcsoportot érintő államigazgatási ügyekben (okmányirodák, építésügy, gyámügy, szociális igazgatás) első fokon, körzeti illetékességgel a körzetközpont települési önkormányzatok jegyzői járnak el, saját államigazgatási hatáskörükben. Amennyiben egy ágazatnak nincs külön területi dekoncentrált szerve úgy első fokon, vagy a jegyző első fokú hatásköre esetén másodfokon a regionális közigazgatási hivatal, mint a kormány általános hatáskörű területi szerve járhat el. 9

10 I.3. Az önkormányzatok szerepe, jelentősége a települések életében A magyar önkormányzati modell egyik legfőbb sajátossága, hogy fogalmilag is összeköti az önkormányzati szervezetet a helyi közösséggel. Az önkormányzati törvény deklarálja, hogy a helyi önkormányzati jogok a településen választójoggal rendelkező lakosok közösségét illetik meg, akik képviselőik útján és a helyi népszavazáson való részvételükkel gyakorolják az önkormányzáshoz való közösségi jogaikat. Az önkormányzati rendszer magalakításával a jogalkotó olyan helyi kormányzási modellt kívánt létrehozni, ahol a képviselet és a polgármester együtt, közösen kormányoz. Olyan önkormányzati politikát képzelt el, melynek lényegi eleme az állampolgári részvétel. Az évek során több olyan jogszabály is született, melynek célja a helyi társadalom részvételének garantálása az önkormányzásban. A különböző helyi lehetőségekkel és igényekkel rendelkező önkormányzatoknak különböző feladat- és hatásköreik vannak. Ez a különbözőség létrejöhet mind az önként vállalt, mind pedig a törvény által kötelezően előírt feladat- és hatáskörökben. A közszolgáltatások zömét a törvények az önkormányzati alapszintre, községek vagy városok szintjére utalják. A helyi önkormányzatok feladata a helyi közszolgáltatások körében különösen sokrétű. Feladataik közé tartozik a településfejlesztés, a településrendezés, a lakásgazdálkodás, valamint az épített és természeti környezet védelme. Gondoskodnak a helyi tűzvédelemről és a közbiztonság helyi feladatairól. Közreműködnek a helyi energiaszolgáltatásban, a foglakoztatás megoldásában. Közösségi teret biztosítanak a lakosság számára. Támogatják a közművelődési, tudományos és művészeti tevékenységet, a sportot. Fenntartják helyi közutakat, közterületeket és a köztemetőt. Megoldják a vízrendezés, a csatornázás és csapadékvíz elvezetésének problémáit. Biztosítják a tömegközlekedést, a településtisztaságot. Gondoskodnak az óvodáról, az alapfokú nevelésről, az oktatásról, az egészségügyi és szociális ellátásokról, valamint a gyermek és ifjúsági feladatokról. Feladatuk a nemzeti és etnikai kisebbségek jogainak érvényesítése, az egészséges életmód közösségi feltételeinek erősítése. A fentiekben megtalálhatók azok a legalapvetőbb feladatok, melyek révén biztosítható egy-egy település működése, megvalósítható a műszaki-technikai infrastruktúrája, továbbá a lakosság kommunális és humánszolgáltatásokkal való legalább alapfokú ellátása. 10

11 A felsorolás nem taxatív, nem adja teljes keresztmetszetét azoknak a feladatoknak, amelyeket a települési önkormányzatok végeznek, illetőleg végezhetnek. Így az önkormányzatok ún. önként vállalt feladatként a közszolgáltatási feladataikat bővíthetik a felsoroltakon túlmenően is, ha a feladat ellátását a jogszabály nem utalja más szerv hatáskörébe. Ugyanakkor az önkormányzati törvényen kívül más törvény is állapíthat meg helyi önkormányzati kötelezettséget, ebből következően feladatot is a közszolgáltatások biztosítása terén. Ilyenek például a hulladékártalmatlanító telep kijelölése, helyi zaj és rezgésvédelmi szabályok megállapítása, vagy például a közművelődési szolgáltatások. Az önkormányzat maga határozza meg a lakosság igényei alapján, illetve anyagi lehetőségeitől függően, mely feladatokat, milyen mértékben és módon lát el. Azt, hogy az önkormányzat mely feladatok ellátását vállalja, befolyásolja a helyi társadalom szerkezete, a népesség összetétele, a település adottságai, fejlettsége, helyzete és egyéb más körülmények is. A helyi önkormányzat köteles gondoskodni az egészséges ivóvízellátásról, az óvodai nevelésről, az általános iskolai oktatásról és nevelésről, az egészségügyi és szociális alapellátásról, a helyi közutak és köztemető fenntartásról, köteles biztosítani a nemzeti és etnikai kisebbségek jogainak érvényesülését. Ezek a kötelező feladatok, melyek a feladatoknak azt a minimális körét jelentik, amelyek elengedhetetlenül szükségesek a helyi közösség alapfokú ellátásához, a település üzemeltetéséhez. Az önkormányzati törvény nem határozza meg a közszolgáltatások fogalmát, egyes feladatkörök tartalmát, mélységét. Azokat más törvényekből ismerhetjük meg. Minden önkormányzat kötelező feladatain túl saját maga határozza meg, hogy a feladatok közül melyeket lát el, azokat milyen eszközökkel, milyen mértékben és hogyan oldja meg. A sokrétű lakossági szolgáltatásokat az önkormányzatoknak nem feltétlenül saját intézményeikkel kell ellátniuk, szabadon dönthetnek afelől, hogy a feladataikat saját intézménnyel, más gazdálkodó szervezet támogatásával, a szolgáltatások megvásárlásával, vagy egyéb módon látják el. A szerződéses megbízások az önkormányzati szolgáltatások körében nagyon elterjedtek. A városüzemeltetés különböző feladatait, karbantartási, javítási feladatokat, a szállítást, közüzemi szolgáltatásokat vagy oktatási, egészségügyi alapellátási feladatokat is végeznek szerződés alapján. A megbízott szervezetek között lehetnek nem nyereségérdekeltségű szolgáltató szervezetek, melyek rendszeresen végzik a feladatokat. Nagy számban önkéntességi alapon vállalnak át helyi feladatokat, rendszerint a szociális ellátás, oktatás, kultúra, egészségügy területén, amelyekhez az állam támogatást nyújt. 11

12 Egy másik közkedvelt feladat ellátási lehetőség a koncesszió. A koncesszió fejlesztési és üzemeltetési célokra kötött hosszú távú megállapodás. Ilyen eset például az, amikor az önkormányzat nem feltétlenül beruházással járó feladat kizárólagos ellátásával bíz meg társaságot és a díjbeszedési jogosítványokat is átadja a szerződő félnek. A koncessziós forma elsődlegesen a közművek területén gyakori, de más szolgáltatásoknál is előfordul. 12

13 II. Magyarország önkormányzati rendszere az Európai Unió tükrében II.1. Az önkormányzati rendszer Uniós szabályozása Az Európai Unióhoz való csatlakozással a tagállamok bizonyos hatáskörök gyakorlását átengedték egy általuk létrehozott szervezet javára, hogy azokat a szervezet keretein belül a jövőben közösen gyakorolhassák. A Közösség működésének alapvető feltétele, hogy az általa kiadott joganyaghoz igazodjanak a tagállamok jogrendszerei. A helyi önkormányzatok jogi szabályozása s így értelemszerűen a pénzügyekre vonatkozó jogi szabályozás az Európai Unión belül nem képez közösségi kompetenciát. Az Unió a nemzeti közigazgatásra, önkormányzati rendszerre nézve nem alkot szervezeti vagy működési szabályokat. A Római Szerződésben megfogalmazott szubszidiaritás elve szerint a jogi szabályozás az egyes tagállamok feladata, hatásköre. Ennek eredményeképpen megfigyelhető, hogy a helyi önkormányzatok pénzügyi-gazdaságigazdálkodási szabályozását sokszínűség jellemzi, az adott ország történelmi és nemzeti hagyományai, államberendezkedési formája jelentős mértékben befolyásolja. A helyi önkormányzatoknak ugyanakkor követniük kell a közösségi előírásokat végrehajtási tevékenységük során, valamint be kell tartatni azokat intézményeikkel, ügyfeleikkel is. Az önkormányzatiságnak léteznek széles körben elfogadott közös értékei, melyek azonban valamennyi uniós tagállam jogi szabályozásában megjelennek. Ezek a közös európai önkormányzati értékek fellelhetők az Európai Tanács által elfogadott dokumentumban, az Európai Helyi Önkormányzati Kartában. A Karta 9. Cikkében olvashatunk a helyi önkormányzatok finanszírozásáról, a pénzügyigazdasági szabályozásról. E szerint a helyi önkormányzatok pénzügyi alaptételét a megfelelő pénzügyi forrásokhoz való jogosultság képezi. Ezt nevezzük a bevételi oldal alapelvének. Kifejtve a fentiekben foglaltakat, ez egyrészt azt jelenti, hogy az önkormányzati források volumenének a vonatkozó törvényekben meghatározott felelősségi kör kiterjedésével arányosan kell alakulnia. Másrészt akkor találhatjuk az önkormányzati pénzügyi források mennyiségét megfelelőnek, ha azok az önkormányzati feladat-ellátási kiadásokkal képesek lépést tartani. 13

14 A helyi önkormányzati pénzügyek Kartában lefektetett másik kiemelkedő alaptétele a helyi önkormányzati gazdálkodási autonómia elismerése. A gazdálkodási autonómia a befolyt pénzeszközök relatíve szabad felhasználását, elköltését jelenti, ami a Kartában a kiadási oldal alapelvét fogalmazza meg. Relatíve szabad a pénzfelhasználás, ugyanis egyfelől ennek a kötelező önkormányzati feladatellátás keretei között kell lezajlania, másfelől pedig a központi állam által elosztott egyes pénzeszközökhöz felhasználási kötöttség is társulhat. (Ez utóbbi szükségtelen térnyerését kívánja meggátolni a Karta rendelkezése, amely szerint a felhasználási kötöttséggel járó pénzügyi források lehetőleg ne lépjenek túl a feltétlenül szükséges mértéken.) II.2. Az európai önkormányzatok sajátosságai, bevételi struktúrájuk II.2.1. Az önkormányzás jellemzői az Unióban Az európai önkormányzatok sajátosságai többféle szempontrendszer szerint csoportosíthatók. Ezek a jellemzők befolyásolják az önkormányzatok Unióhoz való viszonyát, kapcsolatrendszerét. Különböző tanulmányok, összehasonlító vizsgálatok alapján elmondható, hogy méretük, szervezetük, vagy éppen feladataik alapján külön kategóriát alkotnak az északi és a déli országok önkormányzatai. A skandináv országokra jellemző a decentralizált regionális és helyi önkormányzat. Ezen önkormányzatok általában magas jogi státusszal, jól képzett szakembergárdával rendelkeznek. Működésük elsődleges szempontja a jóléti állam megteremtése, az oktatás, az egészségügy, a lakásviszonyok, a szociális ellátások megfelelő színvonalon történő biztosítása. Ezen országok mint például Dánia, Norvégia, Finnország, Hollandia vagy Svédország közös sajátossága, hogy alacsony az Unióval kapcsolatos politikai, illetve adminisztratív nyitottság. Az északi országokkal ellentétben a dél-európai országok önkormányzatai kevésbé fejlettek. A regionális szint még nem alakult ki, vagy ha igen, akkor kulturális, történelmi, nyelvi tradíciókon nyugszik. Ezen önkormányzatokra nem jellemző a jól képzett 14

15 humánerőforrás. Közjogi helyzetük ugyanakkor erős, a polgármester vagy más helyi vezető képes befolyásolni a kormányzás különböző szintjeit. II.2.2. Az uniós tagállamok bevételi forrásszerkezete A helyi önkormányzatok bevételi forrásszerkezete Európa számos országában hasonlóképpen alakul. Valamennyi tagállamban megtalálható a három fő finanszírozási pillér: központi költségvetési támogatások, megosztott vagy átengedett, adókból vagy más fizetési kötelezettségből származó közbevételek, saját jogú bevételek. A központi költségvetési támogatások normatív alapon (normatív állami támogatás), vagy anélkül (individuális állami támogatás), illetőleg felhasználási kötöttséggel, vagy szabad felhasználású támogatásként kerülnek szétosztásra. A megosztott vagy átengedett bevételek valamely az államháztartás részére központilag előírt fizetési kötelezettségből való önkormányzati részesedést jelentenek. Ezek tipikusan az adók. A saját jogú önkormányzati bevételek csoportja meglehetősen heterogén, az alábbi tényezők köré csoportosítható bevételi forrásokat foglal magába: helyi adók (önkormányzat által megállapított adó típusú bevételek) helyi díjak (szintén az önkormányzat által megállapított díj típusú, valamilyen szolgáltatásért járó fizetési kötelezettség) helyi önkormányzati vagyonból származó bevételek (ilyenek például a privatizációs bevételek, koncessziós díjbevételek, bérleti díjak, stb.) kölcsönbevételek (kötvénykibocsátásból származó bevétel, bankkölcsön). Az Unió tagállamaiban az önkormányzatok pénzügyi szabályozási rendszerét vizsgálva megkülönböztethetünk támogatásalapú finanszírozást és adóalapú finanszírozást. A támogatásalapú finanszírozás jellemzője, hogy az önkormányzati források több mint felét az állami költségvetési támogatások teszik ki. Ez a finanszírozási forma jellemző Hollandia vagy Nagy-Britannia önkormányzataira. 15

16 Az adóalapú finanszírozás esetében a központi, illetve a helyi adók játsszák a meghatározó szerepet. Ilyen módszerrel találkozhatunk Dániában vagy Svédországban. Az egyes tagállamok között jelentős különbségeket tapasztalhatunk, ha megvizsgáljuk a bevételi forrásoknak az államháztartáson belül elfoglalt helyét, valamint az egyes finanszírozási pillérek egymáshoz viszonyított súlyát. A bevételi források államháztartáson belüli jelentőségét leginkább az önkormányzatnak az adott ország éves GDP-jéből való részesedése mutatja. Ez esetben is a fentiekben már részletezett északi és déli önkormányzati modellt kell megkülönböztetünk egymástól. Az előbbi körhöz tartoznak azok az országok, ahol az önkormányzatokat széles felelősségi körrel ruházták fel, és a GDP-ből való részesedésük meghaladja a tíz százalékot. Ezzel szemben a déli modell szerint működő államokat a tíz százalékon aluli GDP részesedés jellemzi. Ha megvizsgáljuk az önkormányzati alrendszer közszektoron belüli mutatóit, megállapíthatjuk, hogy ez esetben is különbséget tehetünk a két modell között. Az északi modell szerint működő tagállamokban az államháztartáson belül a helyi önkormányzati alrendszer legalább egyötödnyi részesedéssel rendelkezik, míg a dél-európai országok esetében a részesedés az előbbinél jóval kisebb súlyú. Ha megvizsgáljuk a két európai modellt, szembeállítjuk szervezeti felépítésüket, működési rendjüket, gazdálkodási gyakorlatukat, azt a megállapítást tehetjük, hogy Magyarországon a dél-európai struktúra az észak-európai feladattelepítéssel társul. 16

17 III. A magyar önkormányzatok bevételi struktúrája III.1. Az önkormányzati feladatellátás forrásának jellemzői Magyarországon az önkormányzatok pénzügyi szabályozásának új rendjét január 1- jén vezették be, melynek alapvető célja az volt, hogy tegye lehetővé az önkormányzatok gazdálkodási önállóságát, önfinanszírozó képességét, teremtse meg a pénzügyi feltételeket a helyi lakosság közszolgáltatásokkal való ellátásához. Célja továbbá, hogy tegye érdekeltté az önkormányzatokat feladat- és intézményrendszerük felülvizsgálatában, korszerűsítésében, a feladatok költségtakarékos megoldásaiban. Jelentsen ösztönzést, de gazdasági kényszert is a helyi erőforrások feltárásában, mozgósításában. Legyen előre kiszámítható és a helyi bevételek alakulásától független a számukra biztosított normatív állami hozzájárulás. A gazdálkodás alapvető jogi feltételeinek szabályozására szolgál az önkormányzati, az éves költségvetési és az államháztartási törvény. Mindennapos működésük során meghatározóak még az önkormányzati vagyonra, valamint a helyi adókra vonatkozó törvények. A gazdálkodás feltételeire hatnak továbbá a nagy elosztási rendszereket (egészségügyi, közoktatási, szociális ágazatok) érintő törvények, valamint a lakástörvény, a területfejlesztési törvény, a címzett- és céltámogatási rendszerről szóló törvény, valamint az adósságrendezési eljárásról szóló törvény. A fent nevesített jogszabályok által biztosított jogi feltételek törvényi garanciákat nyújtanak az önkormányzatok autonóm gazdálkodásához. E gazdálkodási garanciák a következők: az önkormányzatoknak kötelező feladatot és hatáskört csak törvény állapíthat meg, a kötelezően ellátandó önkormányzati feladat- és hatáskörök meghatározásával egyidejűleg az Országgyűlés gondoskodik az azok ellátásához szükséges anyagi feltételekről, a kötelező és az önként vállalt feladataikat egységes költségvetésből finanszírozzák, az önkormányzatoknak a bevételeik keretéig rangsorolniuk kell a feladataikat. A döntési szabadság nem vezethet a kötelező feladatok hiányos ellátásához. 17

18 az önkormányzatokat alanyi jogon normatív központi hozzájárulás illeti meg, mely kötöttség nélkül felhasználható és a költségvetési év során nem mérsékelhető, törvényben meghatározott beruházási célok körében céltámogatást igényelhetnek, önállóságuk és működőképességük védelme érdekében kiegészítő állami támogatás illeti meg az önhibájukon kívül hátrányos pénzügyi helyzetben lévő települési önkormányzatokat, figyelembe véve a helyi adókról szóló törvények előírásait, maguk döntenek a helyi adók bevezetéséről, ezen belül a bevezetendő helyi adók fajtájáról, mértékéről, a mentességekről, kedvezményekről, az önkormányzatok önállóan alakítják ki pénzügyi és számviteli rendszerüket a vonatkozó jogszabályok figyelembevételével. A helyi önkormányzatok az előbb felsorolt garanciákat figyelembe véve nagy önállósággal gazdálkodhatnak. A gazdálkodás biztonságáért a képviselő-testület, a gazdálkodás szabályszerűségéért a polgármester tartozik felelősséggel, az önkormányzat jegyzője közigazgatási-szakmai vezető. Ha a gazdálkodás veszteséges, a következmények az adott önkormányzatot terhelik. Az állami költségvetés a veszteséges gazdálkodásból származó kötelezettségekért nem vállal felelősséget. III. 2. A helyi önkormányzatok bevételei Magyarországon a hatályos jogi szabályozás, mindenekelőtt az önkormányzati törvény alapulvételével a helyi önkormányzatok bevételeit alapvetően a következő csoportosítás alapján különböztethetjük meg: helyben keletkező bevételek, átengedett központi adók, normatív központi hozzájárulások és állami támogatások, Társadalombiztosítástól átvett pénzeszközök, tőkepiaci bevételek. E bevételek az önkormányzatok egységes költségvetésének bevételi oldalát alkotják. 18

19 Az Alkotmány az önkormányzatok gazdasági alapjai között három tételt emel ki az önkormányzati bevételek megkülönböztetése kapcsán. Ezek a következők: saját bevételek, állami támogatások, az önkormányzatok vagyona. Az államháztartási mérleghez az önkormányzatok bevételei bruttó módon kapcsolódnak, vagyis az államháztartási mérleg bevételi oldala tartalmazza a helyi önkormányzatok valamennyi bevételi forrását (a halmozódás elkerülése végett természetesen az államháztartás alrendszerei közötti átcsoportosítások kiszűrésével), ugyanakkor az államháztartási mérleg kiadásai tartalmazzák az önkormányzatok valamennyi kiadását is. Az önkormányzati költségvetés nettó módon kapcsolódik az állami költségvetési mérleghez. Dolgozatom során a továbbiakban a helyi önkormányzatok bevételi struktúráját ismertetem a következő megbontás alapján: saját bevételek, átengedett központi adók, állami támogatások, tőkepiaci finanszírozás lehetőségei. III.2.1. Saját bevételek A saját bevételek alakulását tekinthetjük úgy, mint az önkormányzat és a helyi közösség (lakosság, vállalkozás) közötti kapcsolat mércéjét. A saját bevételeket az állam közvetlenül nem befolyásolhatja. Nagysága nem függ a központi hozzájárulástól, a támogatás mértékétől és összegétől. Szemben az átengedett központi adókkal és különösen az állami támogatásokkal a saját bevételek körében a bevétel nagysága alapvetően a helyi önkormányzat különféle döntéseitől függ (pl. helyi adókat és díjakat megállapító önkormányzati rendeletek elfogadása, az önkormányzati vagyon hasznosításával összefüggő döntések meghozatala, valamely helyi önkormányzati hatáskörbe tartozó bírság mértékének megállapítása, stb.). A saját bevételeket az állam csak normatív úton, a törvényi keretek kijelölésével tudja befolyásolni. 19

20 A települési önkormányzatok saját bevételei között meghatározó szerepet kaptak a helyi adóbevételek, közülük is legnagyobb jelentőségű az iparűzési adó. Az önkormányzati önállósággal összhangban lévő új típusú helyi adók rendszere 1991-ben lépett hatályba. Az önkormányzatok szuverén módon dönthetnek arról, hogy a gazdálkodási feladatok teljesítése és az ehhez szükséges forrásképzés érdekében élnek-e, és milyen mértékben természetesen a törvény keretei között a helyi adóztatás eszközrendszerével. A helyi adóztatás feltételrendszerével kapcsolatban az önkormányzatok számára követelmény, hogy: kerüljenek beépítésre a rendszerbe az adóalanyok teherviselő képességét figyelembe vevő, az adótöbbszörözést, illetve a túladóztatást korlátozó garanciális szabályok, erősödjön az adóztatás szektorsemlegessége, a helyi adóztatás ne csak a helyi sajátosságokhoz igazíthatóan, hanem lehetőség szerint időt állóan kerüljön meghatározásra. Az önkormányzat képviselő-testülete rendeletével a következő adók bevezetésére jogosult: vagyoni típusú adók, kommunális jellegű adók, helyi iparűzési adó. Az illetékekről 1991-ben alkottak törvényt, ami összhangba hozta az illetékrendszert a helyi önkormányzatok rendszerével. A helyi önkormányzatok feladat- és hatásköréről szóló törvény változást hozott az illetékhivatalok szervezetében és jogállásában. Az Adó és Pénzügyi Ellenőrzési Hivatal által beszedett illetékeknek az 50%-a az éves költségvetési törvényben meghatározott levonások, továbbá az ugyanott meghatározott számítási módszer alapján különböző mértékben a fővárosi, a megyei, illetőleg a megyei jogú városi önkormányzatokat illeti meg. Az önkormányzatok saját bevételei között vesszük figyelembe a vállalkozásból, önkormányzati vagyonhasznosításból származó bevételeket. Az önkormányzatok szolgáltatási vagyonukat (épületek, parkok), üzleti vagyonukat (bérlakások, részesedések, 20