y r a g Hun s n io at u al v E Értékelési évkönyv

Átírás

1 Értékelési évkönyv

2

3 Értékelési évkönyv 2012

4 4

5 Tartalom Előszó...7 Az Európai Unió által társfinanszírozott fejlesztések értékelései Magyarországon 2011-ben...8 I. Közlekedésfejlesztési programok átfogó értékelése, I. II. A Társadalmi Megújulás Operatív Program (TÁMOP) közoktatási és kulturális konstrukcióinak értékelése...19 II. II/1. A TÁMOP 3-as prioritás közoktatási, kulturális intézmények vezetői és fenntartók számára kiküldött kérdőívének eredményeinek összegzése III. Európai uniós környezeti Kötelezettségeink teljesülésének egyes kérdései...26 III. IV. Roma integrációt szolgáló EU-s fejlesztések értékelése...32 IV/1. Esettanulmány: Az Első lépés típusú programok megvalósításának elemzése (TÁMOP ) IV. IV/2. Módszertani tanulmány: a Delphi-vizsgálat V. A közötti operatív programok végrehajtásával kapcsolatos kommunikációs tevékenységek félidei értékelése...45 V. 5

6 6 Értékelési évkönyv 2012 Előszó

7 Előszó Értékelési évkönyv 2012 Előszó 2012-ben és 2013-ban az Európai Unió Kohéziós Politikájának végrehajtásában érintett intézményrendszer előtt Európa-szerte hatalmas feladatok állnak. Időben egyszerre jelentkeznek a as fejlesztéspolitikai program-végrehajtás gyorsításával, az abszorpció fokozásával, illetve a következő Európai Uniós pénzügyi periódus kohéziós politikájának előkészítésével kapcsolatos feladatok. E két, önmagában is komplex és kihívást jelentő feladatcsoport közötti kapcsolat megteremtése, a hídszerep biztosítása harmadik feladatként önállóan is értelmezhető: a jelenlegi, valamint a korábbi fejlesztéspolitikai időszakok tapasztalatainak értékelése, az ebből származó következtetések és javaslatok becsatornázása az előkészítés döntéseibe. A Nemzeti Fejlesztési Ügynökség az elmúlt években számos lépést tett a végrehajtás gyorsítása érdekében mind a projektek finanszírozását, mind a rendszerszintű szabályozást érintően, ugyanakkor egyre több figyelmet szentelünk a következő pénzügyi periódus előkészítésének. Ha az előttünk álló tervezési feladatokra tekintünk, azt láthatjuk, hogy a Kohéziós Politika története során talán még nem nézett szembe ilyen nehéz körülményekkel és feladatokkal. A világgazdaságban egyszerre jelentkeznek konjunkturális és strukturális problémák, melyek egész Európát érintik, de különösen súlyosan érintik a Kohéziós Politika legfőbb célországait, köztük Magyarországot is. E körülmény megnöveli a tétet és jelentős nyomást jelent a Kohéziós Politika látható, érzékelhető eredményessége irányában. A következő időszakban a források szűkössége legyen szó akár uniós, akár hazai költségvetésről minden eddiginél nagyobb kihívást fog jelenteni a fejlesztéspolitika irányítói és megvalósítói számára egyaránt, ezért kiemelten fontos lesz, hogy a múlt és a jelen tapasztalatai alapján, tényadatokkal, elemzésekkel és értékelésekkel támogatott döntések készítsék elő a as Strukturális és Kohéziós Alapok fejlesztéspolitikai programjait. Petykó Zoltán a Nemzeti Fejlesztési Ügynökség elnöke 7

8 Értékelési évkönyv 2012 Az Európai Unió által társfinanszírozott fejlesztések értékelései Az Európai Unió által társfinanszírozott fejlesztések értékelései Magyarországon 2011-ben Évkönyvünk a Nemzeti Fejlesztési Ügynökség évi értékelési tevékenységébe kíván betekintést adni azzal a céllal, hogy az olvasó átfogó képet kaphasson az Európai Unió Strukturális és Kohéziós Alapjaiból megvalósított programok vonatkozásában lefolytatott értékelésekről. Ezen értékeléseink olyan időszakban készültek, amikor egyrészt visszacsatolást tudnak nyújtani a jelen ( as) programozási periódus végrehajtása számára, másrészt az eredményeik jelentős mértékben jelenhetnek meg a következő, közötti fejlesztési programok uniós pénzügyi periódusához kapcsolódó tervezése során. A 2011-ben indított értékeléseink témaválasztásakor hangsúlyosan szerepeltek e fenti szempontok. Olyan témákban folytattuk le értékelési projektjeinket, melyek hangsúlyosan támogatták a végrehajtás optimalizálását (a közoktatási, illetve kommunikációs értékelésünk), vagy a végrehajtás tapasztalatait csatornázták be a szakpolitika aktuális formálásába (a roma beavatkozások értékelése), illetve olyan témákat öleltek fel, melyek megállapításaival már az új időszaki kohéziós politika magyar álláspontjához tudnak támogatást nyújtani (közlekedésfejlesztési, illetve környezeti derogációs kötelezettségek értékelése). A közoktatási fejlesztéseket magában foglaló TÁMOP 3. prioritás értékelése kifejezetten a prioritás végrehajtás támogatásának igényével született, mely értékelés során azonban számos, a prioritás kialakításával kapcsolatos stratégiai javaslat is született. Az értékelés eredményei közvetlenül becsatornázódtak az időközi OP-módosítási folyamatba. A kommunikációs értékelés bár elsősorban az Európai Bizottság előírásának való megfelelés okán készült, azonban az értékelés során törekedtünk arra, hogy megállapításaival minél inkább támogassa az érintett intézményi szereplőket is, és releváns javaslatokkal szolgáljon a kommunikációs tevékenység as időszak második felére történő optimalizálása érdekében. A humán vonatkozású területek között kiemelten fontosnak ítéltük meg a roma célcsoportú beavatkozások értékelését. Ezen értékelés keretében részletesen megvizsgálták a különböző konstrukciókban megvalósított egyes helyi gyakorlatokat, melyek körében számos hazai best practice-t sikerült azonosítani. A legjobb gyakorlatok mellett a roma, illetve a hátrányos helyzetű társadalmi csoportokat célzó fejlesztéspolitikai stratégia kapcsán számos javaslat került megfogalmazásra. Az értékelés szakmai különlegessége, hogy az értékelési megállapítások, javaslatok finomítása során a Delphi-módszertan is alkalmazásra került, melyet mint a tervezés során releváns módszertant mutat be röviden az Évkönyv. A közlekedésfejlesztési értékelés hiánypótló funkcióval bír: a vizsgált időszak ilyen átfogó jelleggel korábban még nem került bemutatásra, illetve vizsgálatra annak ellenére, hogy az utóbbi tíz évben jelentős fejlesztések történtek az ágazatban. Ez az átfogó kép számos tanulság levonására alkalmas, melyek mentén javulhat az ágazati fejlesztések hatékonysága és fenntarthatósága a jövőben. 8

9 Az Európai Unió által társfinanszírozott fejlesztések értékelései Értékelési évkönyv 2012 A környezeti direktíváknak való megfelelés vizsgálata projekt során a megvalósítás kontextusára, a végrehajtásban esetlegesen nehézséget okozó tényezőkre voltunk kíváncsiak. Ezen direktíváknak való megfelelés elérésére jelentős uniós forrást szánt Magyarország a as periódusban, ami nagy kihívást jelent a végrehajtásban érintettek számára. Értékelések 2012-ben feladatok és értékelési rendszer 2012 szakmai szempontból kivételesen jó időpontnak tekinthető az értékelések lefolytatásának és azok döntéshozatalban történő felhasználhatóságának időzítésében, hiszen a programok nagy része esetén már elegendő idő telt el indításuk óta, hogy azok eredményességét érdemben lehessen vizsgálni, ugyanakkor az értékelés megállapításai és az azokon alapuló javaslatai még be tudnak csatornázódni a tervezési folyamatba. Ennek megfelelően a legtöbb, a as kohéziós politikai tervezés számára kiemelten fontos területen indítunk értékelést, így a gazdaságfejlesztési beavatkozások, beleértve a KKV- és az innováció-támogatás területét, a foglalkoztatás bővítését célzó programokat és számos infrastrukturális területet. Annak érdekében, hogy az értékelési tevékenységgel szemben a fentiek miatt megnövekedett mennyiségi és minőségi igénynek az értékelések megvalósításáért felelős Nemzeti Fejlesztési Ügynökség meg tudjon felelni, 2012 tavaszától az értékelések végrehajtására keretrendszert alakítottunk ki az alábbi szempontok figyelembe vételével: valódi árverseny mellett minőségi ösztönzők megtartása; az elérhető legmagasabb szintű szakértelem bevonása; a különféle igényekre és határidőkre rugalmasan reagáló rendszer. A kohéziós és strukturális támogatások felhasználásának értékeléséhez kapcsolódó feladatok ellátása érdekében a 8 (2 módszertani és 6 tematikus) részterület került meghatározásra. Valamennyi tématerületre kiélezett versenyben, közbeszerzési eljárás lefolytatása eredményeként egy-egy partnerrel kötöttünk szerződést. Értékelési szakterületeink: módszertani területek: statisztikai-ökonometriai, illetve kérdőíves felmérés és kvalitatív módszerek; tematikus területek: gazdaságfejlesztés, környezet és energia, közlekedés, állami és intézményrendszeri fejlesztések, humán erőforrás fejlesztések és területi kohézió ben terveink szerint mintegy 15 értékelést indítunk, melynek eredményeiről reményeink szerint a lehető legteljesebb körben számolunk majd be következő, évi Értékelési Évkönyvünkben. 9

10 Értékelési évkönyv 2012 Közlekedésfejlesztési programok átfogó értékelése, I. Közlekedésfejlesztési programok átfogó értékelése, I. Az értékelés célja Az értékelés célja a Magyarországon között kiemelten az európai uniós támogatások (ISPA/Kohéziós Alap , KIOP , ROP , KözOP , ROP-ok , Phare és határon átnyúló együttműködési programok 1 ) segítségével, illetve egyéb forrásokból megvalósult közlekedésfejlesztési beavatkozások vizsgálata volt. Az értékelés öt feladatcsoportban vizsgálta a közlekedési fejlesztéseket: stratégiai kontextus elemzés, fejlesztések rendszerezett bemutatása, közvetlen eredményesség vizsgálata, programmenedzsment vizsgálata és fenntarthatósági elemzés. Az értékelés fő célja a közötti szakpolitikai tervezés, programozás és a végrehajtáshoz kapcsolódó program menedzsment számára javaslatok megfogalmazása, melyek hozzájárulnak a fejlesztéspolitikai döntések megalapozásához, a támogatási rendszer eredményességének javításához, visszacsatolásokat nyújtanak a prioritások eredményeiről, hatásairól, a végrehajtás intézmény-rendszerének hatékonyságáról. Főbb megállapítások Jelentős előrelépés történt között a közlekedésfejlesztés stratégiai megalapozottságában, ugyanakkor sok kritika éri az aktuális stratégiát (azaz a releváns közlekedésfejlesztési dokumentumok öszszességét), amely stratégia a végrehajtás során nem feltétlenül tud érvényre jutni. A közlekedés-fejlesztés közti stratégiai dokumentumai nem tudják betölteni iránymutató szerepüket, egyrészt időbeli túlhaladottságuk, másrészt minden szempontot összefoglaló, így hangsúlyokat eltüntető jellegük miatt. Túlzottak a társadalmi elvárások is, amelyeknek a döntéshozók meg akarnak felelni, nem számba véve annak súlyos költségterheit, s esetenként túlzott az infrastruktúra kiépítési szintjének mértéke a valós igényekhez képest. 1 Rövidítések magyarázata: ISPA - Strukturális Politikák Csatlakozás Előtti Eszköze; KA Kohéziós Alap; KIOP - Környezetvédelem és Infrastruktúra Operatív Program; ROP Regionális Operatív Program; KÖZOP Közlekedés Operatív Program; KEOP Környezet és Energia Operatív Program 10

11 Közlekedésfejlesztési programok átfogó értékelése, Értékelési évkönyv 2012 A főúthálózat és vasúthálózat fejlesztése során a megvalósítás az éppen aktuális projektlisták alapján zajlik. E listák gyakran változtak, az ezeket meghatározó döntési folyamat esetleges. A közösségi közlekedési projektek esetében a legnehezebben nyomon követhető a projektkiválasztás folyamata. Főbb javaslatok A közlekedésfejlesztési stratégiák tartalmában, alkalmazásában változtatásra van szükség a szakmai megalapozottság, elkötelezettség, közös érdekek, együttműködés, hatékonyság területén. Ki kell alakítani a megalapozott projektkiválasztás módszertanát, amihez szükségesek a közlekedésfejlesztési célok, a tematizált rangsorok, a megvalósítás feltételei: ütemezés, feladat- és felelősségi viszonyok, együttműködő partnerek, nyomon követés, ellenőrzés meghatározása. Az értékelési munka Az értékelést a Terra Studio Kft. végezte, 2011 második felében. Az értékelt időszak intervalluma január 1. és július 1. közötti időszakban támogatási szerződéssel rendelkező projektekre terjed ki, az elemzés során az európai uniós programok közlekedésfejlesztéshez kapcsolódó prioritásait vették figyelembe, a lehető legszélesebb kört átfogva. Az értékelés során a rendelkezésre álló információk alapján a hazai forrásból megvalósult fejlesztési projekteket is elemezték, hogy bemutassák azt a fejlesztési környezetet, amelyben az EU-források megjelentek, illetve amelyeket kiegészítenek. A felhasznált adatok köre elsősorban az EMIR 2 és az OKA 3 adatbázisra terjedt ki, de az egyes programok dokumentációit, az irányító hatóságok, a KKK 4 és a MÁV 5 adatszolgáltatását is alapul vették az értékelés során. A jelentés elkészítése során a közlekedésfejlesztés releváns dokumentumait, a program- és projektdokumentációkat is felhasználták. Kiemelendő, hogy a jelentés több mint 40 interjú felhasználával készült. Az elérhetőségi vizsgálat és a hatásértékelés az értékelők saját módszertanán alapuló számítás. A projekt előrehaladás vizsgálata néhány vasúti és közúti (ISPA/KA/KÖZOP forrásból megvalósult) projekt részletes elemzésén alapul. EU-források a közlekedési alágazatok fejlődésében A közötti időszakban a Regionális Operatív Programból (ROP) megvalósított projektek összköltségének 90%-a, a as időszakban a 74%-a jutott közútfejlesztésre, a Környezetvédelem és Infrastruktúra Operatív Programból 80% (KIOP), a Közlekedés Operatív Programból (KÖZOP) pedig 40%, ami arra utal, hogy csökken az útépítések dominanciája az uniós források felhasználásában. Ugyanakkor ez csak az uniós forrásokra vonatkozik és a hazai költségvetési eszközökre nem. 2 EMIR-adatbázis: a Nemzeti Fejlesztési Ügynökség Egységes Monitoring Információs Rendszere, mely naprakész adatokat szolgáltat az EU-támogatások felhasználásáról, és lehetővé teszi a pályázatok nyomon követését a beadástól a fejlesztések megvalósításáig. 3 OKA: Országos Közúti Adatbank 4 KKK: Közlekedésfejlesztési Koordinációs Központ, a Nemzeti Fejlesztési Minisztérium háttérintézménye 5 MÁV: Magyar Államvasutak Zrt. 11

12 Értékelési évkönyv 2012 Közlekedésfejlesztési programok átfogó értékelése, ábra Közútfejlesztések között I. A vasúti fejlesztéseket túlnyomórészt az ISPA/Kohéziós Alap és a KÖZOP forrásaiból finanszírozták. A legtöbb kerékpáros közlekedési projektet a ROP finanszírozta, között az I. Nemzeti Fejlesztési Tervben (NFT I.) kizárólag turisztikai célokból, míg a közötti fejlesztések jellemzően hivatásforgalmi célokból történtek. A fejlesztési időszak újdonsága, hogy a KÖZOP-on, és a KEOP-on belül is megjelent a kerékpáros cél (dunai árvízvédelmi gáton futó kerékpárút). 2. ábra Vasúti fejlesztések között Forrás 1 : Forrás2 : KKK: Közlekedésfejlesztési Koordinációs Központ, EMIR: az NFÜ monitoring és információs rendszere NIF: Nemzeti Infrastruktúra Fejlesztő Zrt. 12

13 Közlekedésfejlesztési programok átfogó értékelése, Értékelési évkönyv 2012 Az intermodális fejlesztések igen sokrétűek, ennek megfelelően majdnem minden operatív programból kötöttek támogatási szerződést ilyen jellegű projektekre. A gazdasági operatív programokból finanszírozott projektek esetében a logisztika, a ROP-okból a közösségi közlekedés fejlesztése volt a fő cél, míg a közlekedési OP-kból vegyesen finanszírozták a két célt. A vízi közlekedést két nagy részre oszthatjuk: a nem kereskedelmi vitorlás, evezős hajózás céljait szolgáló beruházásokat a ROP-okból, a kereskedelmi kikötőfejlesztéseket a gazdasági és közlekedési OP-kból támogatták. Európai uniós és hazai közlekedésfejlesztési források kapcsolata Az értékelés alapját képező időszakban, között alapvető átalakuláson ment keresztül a közlekedésfejlesztés-politika finanszírozása. A hazai források domináns szerepét az uniós támogatások vették át. A Kohéziós és Strukturális Alapok mellett az Európai Beruházási Bank (EIB) által nyújtott hitel, a 6 PPP-konstrukciók és különböző hazai költségvetési források keretében valósultak meg a fejlesztések. Az uniós csatlakozásig elsődleges cél a kapacitásbővítés volt, a szolgáltatások minőségi javítása és az intelligens közlekedési rendszer (ITS) fejlesztések kevéssé képezték a projektek részét. Elsősorban az európai uniós elvárásoknak köszönhető, hogy ez utóbbi területen is jelentős eredményeket sikerült elérni. Az uniós források a közlekedésfejlesztés teljes spektrumán megjelentek. A hazai források korábbi alacsony szintje miatt a vasút, a közösségi közlekedés és a kerékpáros közlekedés fejlesztése tekinthető az uniós támogatások legfőbb nyertesének. A hazai források felhasználása egészen más gyakorlat szerint működött, mint az uniós támogatásoké: a hazai projektek esetén elegendő volt a hazai döntéshozó szerveknek jóváhagyni a fejlesztéseket. Korábban a hazai forrásokból sok kisméretű projekt kapott pénzt, ami szélesebb kört érintett, de csak a hálózat túlélését segítette elő. Az uniós rendszerben a projektkiválasztásnak önálló intézményrendszere épült ki. Az operatív programokban jellemző egy bizonyos minimum projekt méret, támogatási összeg, amely elsősorban nagyobb projektek megvalósulását jelenti. Ezáltal megvalósult a források nagyobb koncentrációja, viszont a fejlesztések pénzügyi korlátai miatt azok kevesebb települést érintenek. Az uniós forrásszerzésnél az előkészítésnek van kulcsfontosságú szerepe. Amely projekteket megfelelően előkészítik, azok alkalmasak lesznek uniós források elnyerésére. A projekt kiválasztási folyamat problémáinak hátterében részben az áll, hogy a vizsgált időszakban nem volt olyan minden érintett szereplő által elfogadott átfogó, jogszabályi erővel bíró stratégia, amely alapot jelentett volna a projektek kiválasztásához akár az uniós programozást, akár a hazai finanszírozást tekintjük. Eredmények összefoglalása A közötti időszakban db uniós társfinanszírozású (előcsatlakozási alapok, Kohéziós és Strukturális Alapok) közlekedésfejlesztési projektre kötöttek támogatási szerződést. Hazai forrásból 954 db projekt készült el (mely tartalmazza a PPP és EIB hitelből megvalósult projekteket is). A beruházások teljes összköltsége 2011-es áron milliárd Ft, 47,5 %-át társfinanszírozták Európai Uniós forrásból, Mrd Ft (6,8 Mrd EUR) volt a megítélt uniós támogatási összeg. Az uniós forrásoknak köszönhető, hogy megkezdődött egy vasútfejlesztési rekonstrukciós hullám, azonban ez csak a fővonalakat érinti. A páneurópai hálózatok az uniós források 51%-át kötötték le, azonban az V/C. és X/B. páneurópai vasúti korridorra még előkészítési projekt sem történt. 6 Public Private Partnership (rövidítve: PPP): a közfeladatoknak a közszféra és a magántőke együttműködésében történő ellátása 13

14 Értékelési évkönyv 2012 Közlekedésfejlesztési programok átfogó értékelése, Az ország korábbi perifériális térségeinek közúti elérési ideje jelentősen javult. 7 A fejlesztésekkel nem érintett közúthálózat állapotának romlása miatt azonban kiterjedt térségekben romlott a megyeszékhelyek, ill. régióközpontok elérési ideje. A vasúti, menetrend szerinti elérési idő a vizsgált vasútvonal szakaszok jelentős részén javult, különös tekintettel a befejezett projektekkel érintett szakaszokra. A határontúli (elsősorban a romániai és horvátországi) fejlesztések nélkül egyes projektek nemzetközi szerepe alárendelt marad (pl. az M6-os autópálya, a Debrecen-Berettyóújfalu közötti út), mivel nem biztosított a határon túl a gyorsforgalmi utak közvetlen összeköttetése. Az európai szintű hálózati hatások csak akkor tudnak érvényesülni, ha a folyosók teljes hosszukban határtól határig kiépülnek és a nemzetközi szintű folytonosság is biztosítva van. Programmenedzsment tapasztalatai I. Az intézményrendszer változásait elsősorban az uniós folyamatok generálták. Az intézményrendszerben bekövetkezett változások szükségszerűen befolyásolják a rendszer működésének hatékonyságát, és ezen keresztül a projektek előrehaladását és eredményességét, ami a programcélok teljesülésében vagy a várt eredmények elmaradásában csapódik le. Az intézményrendszert a stabilitás hiánya jellemzi. A bizonytalanság miatt elhúzódnak a döntések, és rugalmatlanabbá válik az intézmények működése, melynek elsősorban a projektek látják kárát a végrehajtás során. A projektek előkészítése relatív hosszú folyamat, jellemzően azonban nincs elég idő a projektek alapos szakmai előkészítésére, minden érintettel való egyeztetésre, mely a későbbi fázisokban többletköltségek formájában jelentkezik. A projektek szakmai előkészítése a legfontosabb tényező a projektek idő- és költségkereteinek tartásában. A projektek ütemezésének tervezésénél jellemzően nem számoltak a közbeszerzések időigényének jelentős növekedésével. Az ingatlanvásárlások/kisajátítások rendkívüli mértékben elhúzódtak. Az önkormányzatok és/vagy a környezetvédelmi intézményrendszer sok projekt esetében nehezen kezelhető feltételeket támasztanak. Az intézményi átalakítások, a személycserék, fluktuáció mind lassítják a projektek előrehaladását. Ugyanez jellemző a kedvezményezett oldalán fellépő változásokra is. Számos környezetvédelmi beruházás kihasználtsága alacsony fokú. Más esetekben meglehetősen beruházás-igényes megoldások születnek (túlzott területigényű beruházások hatalmas kisajátítási igénnyel, támfalak, völgyhíd, M0, M6 alagutak stb.). Fenntarthatósági kérdések Minden ötödik projekt új infrastruktúra elem építését szolgálja, noha a felújítások egyre nagyobb hangsúlyt kaptak. Az új infrastruktúrák építése jelentősen növeli a fenntartási költségeket. A hazai költségvetési forrásból, Európai Fejlesztési Bank (EIB) által nyújtott hitelből, illetve PPP-konstrukcióban finanszírozott projektek rövid és hosszú távon is terhelik a költségvetést, miközben szabadon hagynak uniós kereteket. A nagyprojektek EU-támogatási kérelménél a legkomolyabb problémát a környezeti hatástanulmány (KHT) léte/nem léte, tartalma/minősége/eljárásrendi megfelelősége jelentette. Az értékelés során tett javaslatok A tervezési folyamat szemléletbeli változása szükséges egy stratégiai keret felállításával, a végrehajtás számára a stratégia- és programalkotás során alkalmazandó elvek és szempontok, valamint az alkalmazási feltételek meghatározásával. A legfontosabb szempont a társadalmi hasznosság legyen, meg kell fogalmazni a minimális szolgáltatási színvonalat jelentő feltételeket, az ehhez szükséges minimum infrastrukturális elemeket. A fejlesztések jogosságát 7 Az elérhetőségi vizsgálat a későbbiekben részletesebben bemutatásra kerül. 14

15 Közlekedésfejlesztési programok átfogó értékelése, Értékelési évkönyv 2012 és szükségességét a pozitív hatásokkal, hasznokkal kell alátámasztani. Miután ezek hálózati szinten érvényesülnek, ezért a tervezési folyamat során országon belül egészben kell kezelni a projekteket (egy vasúti vonalat egyben, kerékpárutat a városi közlekedési főáramokkal és a csatlakozási pontokkal egyben). Európai szinten szükséges vizsgálni a hálózatosodást, azaz a határokon túli illeszkedést, kapcsolódást. A területi kohézió és az esélyegyenlőség elvével összhangban a következő időszakban több figyelmet szükséges fordítani a közúthálózat fejlesztésből kimaradt térségek erősebb integrálására. A szolgáltatás orientált fejlesztések szerepének további növelése szükséges, vizsgálni kell a közösségi közlekedés kapcsán a járműállomány megújításának feladatait. A projekt előkészítés feladatát intézményesíteni kell a közlekedéspolitikai fejlesztésben. A megvalósíthatósági tanulmány döntés előkészítésben és projektkiválasztásban betöltött szerepét növelni szükséges. Javasolt kiemelt hangsúlyt helyezni a pénzügyi fenntarthatóságra. Az uniós finanszírozási körbe bevonandó projektek kiválasztása során mérlegelni kell a költségvetés rövid-, közép-, illetve hosszú távú terhelését, továbbá azt, hogy az adott támogatási arány mellett megéri-e a projektet EU-forrásból megvalósítani. A környezeti szempontokra, a környezeti hatásvizsgálati tanulmányra a projekt-előkészítés során nagyobb hangsúlyt kell helyezni, hogy a projektek emiatt ne szenvedjenek időbeli csúszást/többletköltséget. Elérhetőségi vizsgálat 8 Az elérhetőség javulása az elérési idő csökkenése a közlekedési fejlesztések egyik kitüntetett célja, amely az egyes térségek versenyképességének is fontos tényezője. A közúti elérhetőség vizsgálata alapján megállapítható, hogy az elérhetőség javulása elsősorban a döntően hazai forrásokból megvalósult országos úthálózat bővülésének, az elmúlt 5 évben megvalósult autópályák hatásának tudható be (M3, M6 és M7). 1. táblázat: A TEN-T 9 és páneurópai (PEN) közúti folyosókon között történt elérési idő javulása a határátkelőhelyek között Folyosó Kiindulási határátkelő Érkezési határátkelő Elérési idő, 2000 (perc) Elérési idő, 2011 (perc) Javulás (perc) Javulás (%) IV Hegyeshalom Nagylak 264,5 230,7 33,8 12,8 IV-V Hegyeshalom Beregsurány 372,9 307,2 65,7 17,6 IV-X/B Hegyeshalom Röszke 222,6 190,7 31,9 14,3 V Tornyiszentmiklós Beregsurány 483,0 350,8 132,1 27,4 V Letenye Beregsurány 465,1 339,6 125,5 27,0 Forrás: Közlekedésfejlesztési programok átfogó értékelése Az értékelők saját számításán alapul. 9 TEN-T: transzeurópai közlekedési hálózat 15

16 Értékelési évkönyv 2012 Közlekedésfejlesztési programok átfogó értékelése, Az ország korábbi perifériális térségeinek elérési ideje jelentősen javult: a fejlesztések eredményeként egyes térségekből közel egy órával hamarabb elérhető Budapest, a legközelebbi autópálya- vagy gyorsforgalmi-csomópontot pedig számos település két órával hamarabb éri el az új infrastruktúraelemek kiépítésének köszönhetően. A kistérségi, megye- és régióközpontok elérésében döntően nem az autópályák, hanem az alsóbbrendű úthálózat játszik szerepet. Ezért a fejlesztésekkel nem érintett közúthálózat állapotának romlása egyre inkább előtérbe kerül, a romló úthálózat miatt Nyugat- és Dél-Dunántúlon, valamint Békés és Jász-Nagykun-Szolnok megyék között kiterjedt térségekben romlott a megyeszékhelyek, illetve régióközpontok elérési ideje. 3. ábra Gyorsforgalmi csomópontok elérési idejének változása között 10 I. 10 OKA: Országos Közlekedési Adatbank 16

17 Közlekedésfejlesztési programok átfogó értékelése, Értékelési évkönyv 2012 A közúti elérhetőség javulása versenyképességre gyakorolt hatásának vizsgálata nem hozott egyértelmű eredményeket. Az elvégzett számítások szerint a kistérségek komplex versenyképességének változását az elérési idők rövidülése alig befolyásolta. Ebben azonban szerepet játszott egyes mutatók kedvezőtlen változása más, külső körülmények hatására (pl. gazdasági válság). A komplex mutató elemeit külön vizsgálva megállapítható, hogy az egyes mutatók alakulását kistérségi szinten csak kevéssé, és nem egyértelműen befolyásolja a gyorsforgalmi úthálózathoz való hozzáférés javulása. Az elérhetőség javulásának pozitív hatása legnagyobb mértékben az adófizetők arányának növekedése és a munkanélküliségi ráta csökkenése tekintetében mutatható ki. A térségi, két gyorsforgalmi folyosót érintő (M3 és M5 autópályák) dinamika-vizsgálat ellenben megmutatta, hogy az egyes folyosók mentén, kiváltképpen azok km-es hátországában érezhető a gyorsforgalmi úthálózathoz való hozzáférés jövedelmekre gyakorolt pozitív hatása. 4. ábra A vizsgálati terület településeinek jövedelemnövekedése 17

18 Értékelési évkönyv 2012 Közlekedésfejlesztési programok átfogó értékelése, A vasúti, menetrend szerinti elérési idő a vizsgált 21 vasútvonal 11 több, mint 60 szakaszának jelentős részén javult. A személyvonatok a szakaszok 80%-án, a gyorsvonatok és InterCity-k (IC) a szakaszok 65%-án rövidebb idő alatt jutnak el céljukhoz, mint 2000-ben. Ugyanakkor a 9 nemzetközi gyorsvonat által járt szakaszból 5-ön javult, 4-en romlott a helyzet. A javulás mértéke átlagosan a személyvonatoknál 7,2%-os, a gyorsvonatoknál, IC-knél 3,5%-os, a nemzetközi gyorsvonatoknál 4,5%-os. A befejezett projektekkel érintett szakaszok javulása az átlagosnál sokkal szembetűnőbb: a személyvonatok 14,9%-kal (a 15 legnagyobb javulást elérő szakaszból 14 átesett felújításon), a gyorsvonatok, IC-k 9,3%-kal gyorsabbak voltak, mint 2000-ben. Fontos hangsúlyozni, hogy a felújítás kedvező hatásait a nem megfelelő menetrend ronthatja/eltüntetheti. 5. ábra Vasúti elérési idők változása között I. Az értékelési jelentés elérhető a Nemzeti Fejlesztési Ügynökség honlapján a következő oldalon: 11 A vasúti elérhetőség változásának vizsgálata felölelte a TEN-T és a páneurópai (PEN) korridorokat, valamint azokat a vonalakat, ahol között megvalósultak projektek (Sopron-Szombathely, Cegléd-Szeged). 18

19 A TÁMOP közoktatási és kulturális konstrukcióinak értékelése Értékelési évkönyv 2012 II. A Társadalmi Megújulás Operatív Program (TÁMOP) közoktatási és kulturális konstrukcióinak értékelése Az értékelés célja A TÁMOP közoktatás-fejlesztési prioritás értékelési célja a program-megvalósítás körülményeinek és a prioritáson belül futó egyes konstrukciók előrehaladásának értékelése volt. Az értékelés eredménye közvetlenül támogatta, illetve javaslatokat fogalmazott meg az időközi OP módosítás számára. Emellett az értékelés számos fontos megállapítása hasznosítható a as tervezés során a program kialakítás és a végrehajtási rendszer tervezése során. Megállapítások A TÁMOP 3-as prioritásában tapasztalható tervezési hiányosságok előre vetítették a későbbi szakmai és az abszorpciós nehézségeket. Ezeket a végrehajtási intézményrendszer nehezen tudta kezelni. Az egyes programok és projektek egymásra épülése nem valósulhatott meg a tervezett módon, és a tervezéskor látszólag bőven rendelkezésre álló idő ellenére, sok esetben nem volt biztosított a projektek megvalósításához szükséges idő. A végrehajtáshoz szükséges kapacitásokat kissé alulbecsülték és kapacitás problémák jelentkeztek mind a kedvezményezett megvalósító szervezetek, mind a végrehajtó intézményrendszer esetében. A kiemelt projektek esetében, de az intézményi pályázatok megvalósításában is alapvető fontosságú a professzionális projektszervezet működése, ennek hiánya jelentősen veszélyeztette, sőt lehetetlenné is tette egyes konstrukciók elindítását, végrehajtását. Az oktatási intézmények fenntartóinak fejlesztése kimaradt a prioritásból, ugyanakkor a professzionális fenntartói és szakmai irányítás alapvető fontosságú az iskolafejlesztésben a tapasztalatok alapján. Főbb javaslatok Célszerű a fejlesztési források kritikus tömegét egy-egy stratégiai problématerületre koncentrálni. Regionális, térségi szintű célzott fejlesztés javasolt, az országos, egységes fejlesztési célok és a permetező finanszírozás helyett, a legkedvezőtlenebb adottságú intézmények, a leggyengébben teljesítő intézmények célzott feljavítása érdekében. 19

20 Értékelési évkönyv 2012 A TÁMOP közoktatási és kulturális konstrukcióinak értékelése A közreműködő szervezetek kapacitását szükséges bővíteni. Javasolt új eljárások, finanszírozási technikák bevezetése. Szükséges az elmaradt, kiemelt fejlesztési programok megvalósítása, további pályázatok indítása az új megyei igazgatású fenntartói szint számára. Projektgazdák szervezetfejlesztését a projekt megkezdése előtt szükséges megtenni. A változásmenedzsment minősége kiemelten fontos lesz a következő időszakban, megfontolandó egy ilyen témájú pályázati kiírás megjelentetése. Az értékelési munka Az értékelést az Expanzió Humán Tanácsadó Kft. végezte. Az értékelés 2011 második félévében zajlott. II. Az értékeléshez a fejlesztéspolitikai dokumentumok és az EMIR-adatok elemzése mellett - mind a közoktatási, mind a felsőoktatási projektek esetében - a programkidolgozókkal, a projektvezetőkkel és szakmai vezetőkkel, valamint a végrehajtási intézményrendszer munkatársaival lefolytatott nagyszámú interjú jelentette az elsődleges információforrást. A 3-as prioritás esetében valamennyi, támogatást nyert intézményt felkeresték az értékelők a kérdőíves adatfelvétel elvégzése során. Az értékelési jelentés munkaváltozatát szakértői kerekasztalok keretében vitatták meg, az értékelők ezen információk szintetizálásával alakították ki következtetéseiket, javaslataikat. Az értékelés legfontosabb megállapításainak kifejtése A tervezési folyamat A célrendszer nem volt kellően fókuszált, és a prioritások menet közben is változtak. A prioritás 80 konstrukciója bonyolult rendszert hozott létre, amelynek nincs társadalmi kontrollja, főképp a rutinos pályázóknak kedvező, így éppen azok az intézmények, célcsoportok maradnak ki a fejlesztésekből, akik a leginkább rászorulnak. Alapvető tervezési problémaként jelentkezett a célzott fejlesztés hiánya. A magyarországi régiók nagyon eltérő oktatási problémákkal küzdenek, mégis egyenletesen és a lehető legtöbb végső kedvezményezettet megcélozva hozták létre a fejlesztési beavatkozást. A közoktatási prioritás tervezése nem épült egy elfogadott, a fejlesztéseket tágabb oktatáspolitikai cél- és eszközrendszerbe illesztő oktatási stratégiára. Ennek következtében, illetve a kormányzati stratégiai irányítás gyengesége miatt a fejlesztési programok és az egyéb oktatáspolitikai intézkedések összhangja nem volt mindig megfelelő. A tervezésért viselt felelősség 2010-ig megosztott volt, amelyben az Irányító Hatóság meghatározó súlya mellett részt vett az Oktatási Minisztérium számos szervezeti egysége is. A folyamatos szakmai koordinációs mechanizmus nem bizonyult megfelelően hatékonynak, ami hozzájárult a fejlesztési folyamat instabilitásához. A tervezési mechanizmus bizonytalanságai jelentős teret hagytak különböző érdekcsoportok informális érdekérvényesítése és befolyása számára. A beavatkozás tervezésekor az a döntés született, hogy közvetlenül sem tanuló, sem tanár nem kaphat támogatást. Így a Tanoda típusú esélyegyenlőségi programok erősen korlátozottá váltak, illetve a TÁMOP pályázati kiírás ( Láthatatlan kollégiumi programok támogatása felsőoktatási intézményekben tanuló roma fiatalok számára) sem jelent meg. 20