AZ ÁLTALÁNOS KÖLTSÉGVETÉSI TÁMOGATÁS BIZOTTSÁGI IRÁNYÍTÁSA AZ AKCS-, LATIN-AMERIKAI ÉS ÁZSIAI ORSZÁGOKBAN

Átírás

1 EURÓPAI SZÁMVEVŐSZÉK 11. sz. különjelentés ISSN AZ ÁLTALÁNOS KÖLTSÉGVETÉSI TÁMOGATÁS BIZOTTSÁGI IRÁNYÍTÁSA AZ AKCS-, LATIN-AMERIKAI ÉS ÁZSIAI ORSZÁGOKBAN HU

2

3 sz. különjelentés AZ ÁLTALÁNOS KÖLTSÉGVETÉSI TÁMOGATÁS BIZOT TSÁGI IRÁNYÍTÁSA AZ AKCS-, LATIN-AMERIKAI ÉS ÁZSIAI ORSZÁGOKBAN (az EUMSz cikke (4) bekezdésének második albekezdése alapján) EURÓPAI SZÁMVEVŐSZÉK

4 EURÓPAI SZÁMVEVŐSZÉK 12, rue Alcide De Gasperi 1615 Luxembourg LUXEMBOURG Tel.: Fax: Internet: sz. különjelentés Jelentős mennyiségű további információt talál az Európai Unióról az interneten. Az információk az Europa szerveren, a következő címen állnak rendelkezésre: Katalógusadatok a kiadvány végén találhatók. Luxembourg: Az Európai Unió Kiadóhivatala, 2011 ISBN doi: /93249 Európai Unió, 2011 A sokszorosítás a forrás megnevezésével engedélyezett. Printed in Luxembourg

5 TARTALOMJEGYZÉK 3 Bekezdés KIFEJEZÉSEK JEGYZÉKE I XI ÖSSZEFOGLALÓ 1 11 BEVEZETÉS 6 8 A TÁMOGATÁSI MÓDOK KÖZÜL SOK DONOR LEGJOBBAN A KÖLTSÉGVETÉS TÁMOGATÁSÁT KEDVELI 9 11 AZ ÁKT LEHETSÉGES ELŐNYEI SZÁMOSAK A PROJEKTALAPÚ TÁMOGATÁSHOZ KÉPEST AZ ELLENŐRZÉS HATÓKÖRE ÉS AZ ELLENŐRZÉS MÓDSZERE ÉSZREVÉTELEK AZ ÁKT-PROGRAMOKAT A BIZOTTSÁG NEM IGAZÍTJA HOZZÁ ELÉGGÉ AZ ORSZÁGOK KÖRÜLMÉNYEIHEZ AZ ÁKT-PROGRAMOK A PARTNERORSZÁGOK ELTÉRŐ HELYZETÉNEK DACÁRA MINDEGYIKNÉL HASONLÓ CÉLOKAT TŰZNEK KI AZ ÁKT-PROGRAMOK CÉLKITŰZÉSEIT GYAKRAN TÚL ÁLTALÁNOSAN HATÁROZZÁK MEG A BIZOTTSÁG NEM KEZELI MEGFELELŐEN AZ ÁKT EREDMÉNYESSÉGÉT FENYEGETŐ FŐ KOCKÁZATOKAT NEM MEGFELELŐEN ALAKÍTOTTÁK KI A KOCKÁZATKEZELÉSI KERETET AZ ÁKT-BAN RÉSZESÜLŐ ORSZÁGOK TÖBBSÉGÉBEN MAGASAK A KOCKÁZATOK, ÉS AZOKAT A BIZOT TSÁG NEM KEZELI MEGFELELŐEN AZ ÁKT-PROGRAMOK KÜLÖNBÖZŐ ÖSSZETEVŐINEK BIZOTTSÁGI MEGTERVEZÉSE ÉS VÉGREHAJTÁSA NEM BIZTOSÍTJA A PROGRAMOK POTENCIÁLIS HATÁSÁNAK OPTIMALIZÁLÁSÁT NEM MINDIG ALAPOS ANNAK AZ INDOKLÁSA, HOGY EGYIK VAGY MÁSIK ÁKT-PROGRAM MIÉRT RÉSZESÜL JUT TATÁSBAN, MÁSRÉSZT A PARTNERORSZÁGOK EGYRE NAGYOBB BIZTONSÁGGAL SZÁMÍTHATNAK A PÉNZESZKÖZÖK FOLYÓSÍTÁSÁRA A KAPACITÁSÉPÍTÉSI TÁMOGATÁS HASZNOS HOZZÁJÁRULÁSSAL SZOLGÁLT UGYAN, DE GYAKRAN NEM AZ ELSŐDLEGES IGÉNYEK MEGFELELŐ FELMÉRÉSÉN ALAPULT A KIFIZETÉSHEZ KAPCSOLT FELTÉTELEK TELJESÍTMÉNYKÖZPONTÚAK UGYAN, ÁM A GYAKORLATBAN NEM A SZÁNDÉK SZERINT MŰKÖDNEK NEM AKNÁZZÁK KI A PARTNERORSZÁGOKKAL FOLYTATOTT PÁRBESZÉDBEN REJLŐ LEHETŐSÉGEKET

6 A KÜLSŐ ÉRDEKELT FELEKNEK SZÁNT BESZÁMOLÓIBAN A BIZOTTSÁG AZ EREDMÉNYEK HELYETT INKÁBB AZ ÁKT LEHETSÉGES ELŐNYEIRE ÖSSZPONTOSÍT A KÜLSŐ BESZÁMOLÓK AZ ÁKT LEHETSÉGES ELŐNYEIRE ÖSSZPONTOSÍTANAK A KÜLSŐ BESZÁMOLÓK KEVÉSSÉ TÁJÉKOZTATNAK A KOCKÁZATOKRÓL, A VÉGREHAJTÁS NEHÉZSÉGEIRŐL ÉS A TÉNYLEGES EREDMÉNYESSÉGRŐL KÖVETKEZTETÉSEK ÉS AJÁNLÁSOK ÁLTALÁNOS KÖVETKEZTETÉSEK KONKRÉT KÖVETKEZTETÉSEK ÉS AJÁNLÁSOK I. MELLÉKLET KÖLTSÉGVETÉS-TÁMOGATÁSI KÖTELEZETTSÉGVÁLLALÁSOK ÉS PROGRAMOZÁS AZ AKCS-ORSZÁGOKBAN IG II. MELLÉKLET KÖLTSÉGVETÉS-TÁMOGATÁSI KÖTELEZETTSÉGVÁLLALÁSOK AZ ÁZSIAI ÉS LATIN-AMERIKAI ORSZÁGOKBAN IG A BIZOTTSÁG VÁLASZAI

7 KIFEJEZÉSEK JEGYZÉKE 5 AKCS: Afrikai, karib-tengeri és csendes-óceáni államok (AKCS-országok) CPIA: Politikai és intézményi országértékelés (Country Policy and Institutional Assessment) EFA: Európai Fejlesztési Alap MDG: Millenniumi fejlesztési célok (Millennium Development Goals) PEFA: közkiadások és pénzügyi elszámoltathatóság (Public Expenditure and Financial Accountability) ÁKT: általános költségvetési támogatás

8 6 ÖSSZEFOGLALÓ I. A z E u r ó p a i S z á m v e v ő s z é k t e l j e s í t m é n y - e l l e n ő r z é s k e r e t é b e n é r t é k e l t e, h o g y a z E u r ó p a i B i z o t t s á g e r e d m é n y e s e n i r á n y í t - j a - e a z á l t a l á n o s k ö l t s é g v e t é s t á m o g a t á - s á r a ( Á K T ) i r á n y u l ó p r o g r a m j a i t. A z Á K T a h a g y o m á n y o s p r o j e k t m e g k ö z e l í t é s h e z képest számos előnnyel jár. Nagyobb menyny i s é g ű t á m o g atást k é p e s k i s z á m í t h atóbb m ó d o n ny ú j t a n i, é s m i vel a p a r t n e ro r s z á g n e m z e t i f e j l e s z t é s i s t r a t é g i á j á t f i n a n s z í - rozza, e támogatási eszköz a par tnerország o t n a g yo b b fe l e l ő s s é g vállalásra k é s z teti. M i v e l a z Á K T a n e m z e t i k ö l t s é g v e t é s e n k e r e s z t ü l é r k e z i k, a t á m o g a t á s ö s z t ö n ö z - h e t i a p a r t n e r o r s z á g k ö z p é n z k e z e l é s é n e k j a v í t á s á t, é s fo k o z h a t j a a h a z a i e l s z á m o l - t a t h a t ó s á g o t. E m ó d s z e r r e l a z á l t a l á n o s vélemény s zerint e rősödik a p o l i t i k a i p á r - b e s zéd, é s j o b b l e s z a t á m o g atások d o n o - rok közötti összehangolása és koordinálása, a m i p o t e n c i á l i s a n m e g n ö veli a t á m o g a t á - s o k c é l b a j u t t a t á s á n a k h a t é k o n y s á g á t, é s csök kenti a par tnerországra háruló költsé - geket. A Bizottság az elmúlt évtizedben fő fe j l e s z t é s p o l i t i k a i c é l k i t ű z é s e, a s z e g é ny - ség csök kentése érdekében egyre többször alk almazza az ÁK T módszerét. II. A z ÁK T-programok jellemzően olyan támo - g a t á s i c s o m a g b ó l á l l n a k, a m e l y m a g á b a n fo g l a l j a p é n z e s z k ö z ö k fo l yósítását, k a p a - c i t á s é p í t é s i i n t é z k e d é s e k e t, a p a r t n e r o r- s z á g g a l v a l ó p á r b e s z é d e t é s a k i f i z e t é s i feltételek megszabását. Számos más donor i s a l k a l m a z z a a z á l t a l á n o s k ö l t s é g v e t é s i támogatást, és ezek kel a Bizottságnak szo - rosan koordinálnia kell programjait.

9 7 ÖSSZEFOGLALÓ III. H o g y a z Á K T végső fo k o n m e n ny i re e red - m é n y e s e n s z o r í t j a v i s s z a a s z e g é n y s é g e t a z e g y e s o r s z á g o k b a n, a z m á s t á m o g a - t á s i m ó d o k h oz h a s o n l ó a n a z e g ye s o r s z á - g o k k o n k r é t k ö r ü l m é n y e i n m ú l i k, i l l e t v e a z Á K T- p ro gramok e re d m é nye s b i zottsági i r á n y í t á s á t ó l i s f ü g g. A m i n t a S z á m v e v ő - szék megállapította, határozottan látható, h o g y a B i z o t t s á g a z e l m ú l t é v t i z e d b e n i g y e k e z e t t m e g k ö z e l í t é s é t a z Á K T ú t j á n t ö r t é n ő s e g í t s é g ny ú j t á s i r á nyába fe j l e s z- t e n i, á m m é g v a n n a k h i á n y o s s á g o k a z a l k a l m a z o t t m ó d s z e r e k b e n é s a z A K C S -, a l a t i n - a m e r i k a i é s a z á z s i a i o r s z á g o k ÁK T-programjainak irányításában, amelyek emiatt aligha fogják elér ni eredményessé - gük elvileg lehetséges mér tékét. IV. A S z á m v e v ő s z é k m e g á l l a p í t á s a s z e r i n t a b i z o t t s á g i m e g k ö z e l í t é s n e k p o z i t í v v o n á s a u g y a n, h o g y a m a k r o g a z d a s á g i é s k ö z p é n z k e z e l é s i c é l k i t ű z é s e k e t s z i s z - t e m a t i k u s a n b e é p í t i a p r o g r a m o k b a, a z Á K T - p r o g r a m o k c é l k i t ű z é s e i a z o n b a n n e m v e s z i k k e l l ő m é r t é k b e n f i g y e l e m b e a p a r t n e r o r s z á g o k k o n k r é t k ö r ü l m é n y e i t é s v á l t o z ó p r i o r i t á s a i t, i l l e t v e a B i z o t t - s á g é s e g y é b d o n o r o k á l t a l m e g v a l ó s í - t o t t m á s p rogramok a t. Továbbá, h a b á r a z újabb keletű programok ban észlelhető volt n é m i j a v u l á s, a p r o g r a m o k c é l k i t ű z é s e i t a Bizottság hajlamos túlságosan általáno - s a n m e g fo g a l m a z n i, a m i e g y r é s z t h á t r á l - t a t j a a p rogramok k ü l ö n b ö z ő ö s s z e t e vőinek megter vezését, másrészt megnehezíti, hogy a Bizottságon számon lehessen kérni ezek eredményességét. V. A Bizottság még nem dolgozott k i megbízh a t ó k o c k á z a t k e z e l é s i k e r e t r e n d s z e r t a z Á K T- p r o g r a m j a i k o c k á z a t á n a k m e g f e l e l ő f e l m é r é s é r e é s c s ö k k e n t é s é r e. E z p e d i g k ü l ö n ö s e n f o n t o s, m i v e l a k ö z p é n z k e z e - lési rendszerek gyengeségéből és a jelent ő s s z i n t ű k o r r u p c i ó b ó l a d ó d ó a n m a g a s a támogatáskezelési kock ázat és számos p a r t n e r o r s z á g n e m z e t i fe j l e s z t é s i s t r a t é - giájának hiányosságaiból adódóan a fejlesztési kock ázat. VI. N e m v i l á g o s, m i l y e n l o g i k á t k ö v e t e t t a B i z o t t s á g a z e g y e s Á K T- p r o g r a m o k n a k j u t t a t a n d ó f i n a n s z í r o z á s i ö s s z e g e k m e g - állapításakor. Megállapítható ugyanak kor, h o g y a B i z o t t s á g k i s z á m í t h a t ó b b á t e t t e a par tnerországok nak tör ténő k ifizetéseit, ami ezek költségvetés- kezelése szempontjából igen fontos. VII. A k a p a c i t á s é p í t é s h e z ny ú j t o t t t á m o g a t á s h a s z n o s a n, á m n e m a z e l s ő d l e g e s i g é - nyek megfelelő felmérésén alapuló módon e r ő s í t i a k ö z p é n z k e z e l é s t. N e m f o r d í t o t - t a k k e l l ő f i g y e l m e t a z o l y a n f e l ü g y e l e t i s z e r v e z e t e k m e g e r ő s í t é s é n e k s z ü k s é g e s - s é g é r e, m i n t a n e m z e t i s z á m v e v ő s z é k e k, p a r l a m e n t e k, i l l e t v e a k ö l t s é g v e t é s i f o r - r á s o k k o r m á n y á l t a l i f e l h a s z n á l á s á n a k monitor ingjával foglalkozó civil szer veze - tek. E támogatást kevéssé használták fel az ÁK T-ban foglalt egyéb célk itűzések, így az e g é s z s é g ü g y é s a z o k t a t á s t á m o g a t á s á r a. Gyak ran megtör tént, hogy a Bizottság nem tudta az egyes ÁK T-programok időkeretén belül teljes körűen végrehajtani a k apacit á s é p í t é s i t á m o g a t á s t. A B i z o t t s á g a z o n - ban 2008-ban stratégiát fogadott el tech - nik ai együttműködése eredményességének javításáról.

10 8 ÖSSZEFOGLALÓ VIII. A B i z o t t s á g á l t a l a z Á K T - t á m o g a t á s o k f o l y ó s í t á s á h o z m e g s z a b o t t t e l j e s í t m é n y - a l a p ú f e l t é t e l e k r e n d s z e r i n t r e l e v á n s a k, á m k i a l a k í t á s i é s v é g r e h a j t á s i m ó d j u k m i att n e m valószínű, h o g y e l é r i k a k í vánt ösztönző hatást. Sokszor nehéz megítélni, h o g y t e l j e s ü l t e k - e a fe l t é t e l e k v a g y s e m, különösen azér t, mer t nem egyér telmű, mi jelent k ielégítő haladást, és mer t az eredm é nyek é r tékelésére h a s z n á l t s t a t i s z t i k a i rendszerek hiányosságok k al küszködnek. XI. A B i z o t t s á g t u d a t á b a n v a n a n n a k, h o g y tökéletesítenie k e l l a z Á K T i rány í t á s á t, é s 2009 végén a Számvevőszék által ebben a j e l e n t é s b e n f e l v e t e t t l e g t ö b b k é r d é s megoldásának szándék ával el is indította b e l s ő i r á n y m u t a t á s á n a k f e l ü l v i z s g á l a t á t. J e l e ntésünk e g y s o r o l yan a j á n l á s t t a r t a l - m a z, a m e l y e k e t e t e k i n t e t b e n m e g fo n t o - lásra ajánlunk a Bizottságnak. IX. B á r a z Á K T- p r o g r a m o k k a t a l i z á l ó, e r ő s í t ő h a t á s s a l vo l t a k a n e m zeti k ö l t s é g ve tésrő l és a közpénzkezelésről folyó párbeszédre, a B i z o t t s á g n e m a k n á z z a k i a z e b b e n a z eszközben rejlő lehetőségeket, mivel nem r e n d e l k e z i k e l e g e n d ő s z a k é r t ő m u n k a - t á r s s a l a z Á K T- p rogramok c é l k i t ű z é s e i vel k a p c s o l atos p r i o r i t á s i területeken, i l l e t ve mer t nehezen tudja irányítani a párbeszéd folyamatát. X. Amikor a Bizottság külső érdekelt felek nek számol be az általános költségvetési támo - gatásról, hajlamos annak a támogatásnyúj - t á s t e r é n g y a k o r o l t p o t e n c i á l i s e l ő nyeire ö s s z p o n t o s í t a n i, á m a s z e g é n y s é g m é r - s é k l é s é r e g y a k o r o l t t é n y l e g e s h a t á s á r ó l v i s zony l a g k e vé s i n fo r m á c i ó á l l re n d e l k e - zésre. Még nem alakult k i olyan ér tékelési m ó d s z e r, a m e l y b i z o n y í t é k k a l s z o l g á l n a a r r ó l, h o g y a k ö l t s é g v e t é s i t á m o g a t á s k é p e s - e, é s h a i g e n, m i l y e n k ö r ü l m é nyek k ö z ö t t k é p e s e r e d m é nyesen h o z z á j á r u l n i a s z e g é nység m é r s é k l é s é h e z. A B i zottság a z o n b a n v e z e t ő s z e r e p e t v i s z a d o n o r o k k özött a z ilyen módszer k ialak ítását célzó törek vések ben.

11 BEVEZETÉS 9 1. A z uniós fejlesztési együttműködés átfogó célk itűzése a sze - génység csök kentése, s e cél elérésére az Európai Bizottság és egyéb donorok az elmúlt évtizedben egyre növek vő mér ték - ben alk almazták az általános költségvetési támogatást. Ennek k e retében a B i zottság a p é n zeszközöket a p a r t n e rország á l - lamk incstárába utalva, k iegészítő költségvetési forrást nyújtva t á m o g atja a n e m zeti fe j l e s z tési s t ratégiák at. Amögött, h o g y a f i n a n s z í r o z á s i l y e n m ó d o n t ö r t é n i k, a z a s z á n d é k i s m e g - húzódik, hogy ily módon is segítsék a fejlesztési és szegénység- csök kentési szempontból rendszerint alapvetőnek tar tott m a k rogazdasági s t a b i l i t á s t. A f i n a n s z í rozás t e h á t a n e m z e t i p é n z ü g y i re n d s zere k e n k e re s z t ü l tör ténik, a m i a k özpénzkezelés javítását is szolgálja, hiszen a hatékony közpénzkezelési rendszerek ugyancsak fontos szerepet töltenek be a szegénység mérsék lésére irányuló erőfeszítések ben. 2. A Bizottság és egyéb donorok általános költségvetési támogatási programjai a pénzeszközök folyósításán túl három másik tényező révén is jelentősen elősegítik a programcélok megvalósítását. Ezek a tényezők : a) k a p a c i t á s f e j l e s z t é s i i n t é z k e d é s e k, a m e l y e k e l s ő s o r b a n t e c h n i k a i s e g í t s é g ny ú j t á s ré vé n e rő s í t i k a z e g ye s o r s z á - g o k b a n a p o l i t i k a i d ö n t é s h o z a t a l t é s i r á n y í t á s t ( l á s d : 49. bekezdés); b) olyan feltételek megszabása a pénzeszközök rendelkezésre bocsátásához, amelyek a programcélok hoz k apcsolódnak, valamint a par tnerország és a donorok közötti megállapod á s o n a l a p u l n a k. A B i zottság a fe l t é t e l e k e l l e n ő r zésénél legink ább az országok nak ígér t fokozottabb ösztönzők kel igyekezett biztosítani az eredményeket, így a teljesítményt a változó összegű részletfolyósítás mechanizmusát alk almaz va jutalmazta (lásd: 58. bekezdés); c) p á r b e s z é d a z o r s z á g g a l a n e m z e t i é s á g a z a t i p o l i t i k á k beleér t ve a költségvetést ter vezéséről, végrehajtásáról és eredményeiről. A költségvetési támogatás külön előnyé - nek szok ás tek inteni, hogy a szokottnál több alk almat ad a párbeszédre ( lásd: 68. bekezdés).

12 10 3. A z Á K T s o k b a n h a s o n l í t a z á g a z ati k ö l t s é g ve tési t á m o g atás - hoz, amelynek során a pénzeszközöket szintén az államkincstá - ron keresztül folyósítják. A z ágazati költségvetési támogatási p ro gramok célja a zonban i n k á b b e g y á g a z a t i p o l i t i k a t á m o - g atása, s e m m i nt e g y n e m zeti s t ratégiáé. E n n e k m e g fe l e l ő e n mind a k apacitásépítés, mind a feltételek és a párbeszéd a k i - jelölt ágazat támogatásához kötődnek. 4. Az ÁKT fontos vonása a donorok közötti szoros együttműködés, m i vel m i n d a n ny i a n u g y a n a z t a n e m z e t i s t r a t é g i á t t á m o g a t - ják, és ugyanazon nemzeti rendszereket veszik igénybe. Ezér t amikor a Bizottság k itűzi ÁK T- programjainak céljait és megterve z i, h o g y m i l ye n p é n zeszköz-fo l yó s í t á s i é s k a p a c i t á s é p í tési intézkedések, illetve milyen feltételek és párbeszéd szükséges ezek eléréséhez, ak kor arra is törekednie kell, hogy e hozzájárulásait összehangolja a többi donor hozzájárulásával. 5. Példaér tékű az ÁK T k apcsán a donorok közötti szoros koordináció a par tnerországok azon tranzakciós költségeinek csökk e ntése s zempontjából i s, a m e l ye k a k k o r m e r ü l n é n e k fe l, h a s zámos d o n o r ral k e l l e n e k é toldalú k a p c s o l atban á l l n i u k. Ám h a a B i z o t t s á g a d o n o rok k ö z ö t t i ö s s z e h a n g o l á s e l vét k ö ve - t i i s, a t t ó l m é g e g y e d ü l i f e l e l ő s s é g e t v i s e l a f i n a n s z í r o z á s i h a t á r o z a t o k m e g h o z a t a l á é r t, é s a z u n i ó s p é n z e s z k ö z ö k fe l - használása tek intetében a zárszámadásér t felelős hatóságnak t a r tozik e l s z á m o l á s s a l. A z, h o g y a z e g yé b d o n o ro k k a l s zemben szükséges par tneri hozzáállását össze kell egyeztetnie az ÁK T- programokér t viselt felelősségével és elszámoltathatósá - gával, szükségszerűen nehéz feladat elé állítja a Bizottságot.

13 11 A TÁ M O G ATÁ S I M Ó D O K KÖ Z Ü L S O K D O N O R L E G J O B B A N A KÖ LT S É G V E T É S TÁ M O G ATÁ S ÁT K E D V E L I 6. A B i z o t t s á g a z A K C S - o r s z á g o k n a k a 7. E FA - k e r e t p r o g r a m ( ) ó t a, a z á z s i a i é s l a t i n - a m e r i k a i o r s z á g o k n a k p e - d i g ó t a b i z t o s í t á l t a l á n o s t á m o g a t á s t a k ö l t s é g v e t é s - h e z. A z A KC S - o r s z á g o k részére Á K T ny ú j t á s á n a k l e h e t ő s é g é t a Cotonoui Megállapodás 1 biztosítja, illetve ennek lehetőségét hivatalosan belefoglalták az Ázsiára és Latin-Amerik ára kiterje - dő, évi új fejlesztési együttműködési eszközről szóló rendeletbe is 2. A z ÁK T irányítására a Bizottság átfogó belső iránymutatást 3 alk almaz, amelyet 2002-ben dolgoztak k i, 2007-ben alaposan felülvizsgálták, majd ben aktualizálták. A jelenlegi ellenőrzés keretében a Bizottság újabb nagyszabású felülvizsgálatot indított, amely az ütemter v szerint 2010-ben zárul l e. M unk atársai számára a Bizottság k ü l ö n b öző k é pzéseket i s beindított a költségvetési támogatás egyes kérdésköreiről. 7. A költségvetéshez nyújtott támogatás, legyen az általános vagy á g a z a t i, s z á m o s d o n o r k ö z t ü k a B i z o t t s á g l e g k e d veltebb t á m o g a t á s i f o r m á j á v á v á l t, m i v e l s z e r i n t ü k e z a t á m o g a t á s célbajuttatásának legeredményesebb módja. A 2005-ben aláír t párizsi nyilatkozatban a donorok kötelezettséget vállaltak arra, hogy egyre nagyobb összegű támogatást fognak az egyes országok saját rendszerei révén célba juttatni. E cél érdekében az Unió k ifejezetten vállalta, hogy re az általa nyújtott kormányközi köz vetlen segítségnyújtás 50%-a az egyes országok saját rendszerein keresztül nyújtott támogatás lesz ban a z a ccrai c s e l e k vé s i p ro gram a p á r i z s i ny i l atkozaton t ú l l é pve a r ra h í vo t t fe l, h o g y a j övő b e n a t á m o g atásny ú j t á s a l a p e s e t - ben a par tnerországok rendszereit igénybe véve tör ténjék ez elsősorban költségvetési támogatást jelent, és ha a donorok eltérnek ettől, az eltérést egyér telműen indokolják meg cikk. 2 Az Európai Parlament és a Tanács 1905/2006/EK rendelete (2006. december 18.) a fejlesztési együttműködés finanszírozási eszközének létrehozásáról, 25. cikk (1) bekezdés b) pont (HL L 378., , 41. o.). 3 Guidelines on the programming, design & management of general budget support, az EuropeAid weboldalán az alábbi címen olvasható: europeaid/what/economicsupport/documents/guidelines_ budget_support_en.pdf. 8. A z U n i ó á l t a l n y ú j t o t t k ö l t s é g v e t é s i t á m o g a t á s ö s s z e g e a z idők során ennek megfelelően emelkedett. M íg a 9. EFA idején ( ) a költségvetési támogatás (általános: 21%, ágazati: 9%) a teljes finanszírozás 30%-át tette k i, a 10. EFA ( ) keretében ugyanez az arány várhatóan eléri a 48%- ot (általános: 31%, ágazati: 17%). Az ázsiai, illetve latin-amerikai régióra néz ve a költségvetési támogatás aránya a közötti időszak ra ér vényes 12%-ról (általános: 3%, ágazati: 9%) a közötti időszak ra 25%-ra (általános: 5%, ágazati: 20%) emelkedett. A z ÁK T alkalmazására 35 AKCS-országban, valamint eddig hét ázsiai é s l a t i n - a m e r i k a i o r s z á g b a n k e r ü l t s o r. A z I. é s a I I. m e l l é k l e t ismer teti az országonkénti kötelezettségvállalások at.

14 12 A Z Á K T L E H E T S É G E S E LŐ N Y E I S Z Á M O S A K A P R O J E K TA L A P Ú TÁ M O G ATÁ S H O Z K É P E S T 9. A z Á K T s z á m o s l e h e t s é g e s e l ő n nyel b í r a z e g yedi p rojektek finanszírozásához képest. Egyfelől nagyobb mennyiségű támo - gatást képes k iszámíthatóbb módon nyújtani, és mivel a par t- nerországok nemzeti fejlesztési stratégiáit finanszírozza, ezek jobban a magukénak érzik e támogatási eszközt. M ásfelől az, h o g y a t á m o g a t á s a n e m zeti k ö l t s é g vetésen k e resztül é r k e - zik, ösztönözheti a par tnerország közpénzkezelésének és államháztar tási ter vezésének javítását, elszámoltathatóságának fokozását. A z ÁK T révén továbbá erősíthető a politik ai párbe - széd, és jobban összehangolható és koordinálható a donorok támogatási tevékenysége, miáltal potenciálisan nő a támoga - tások köz vetítésének hatékonysága és csökken a par tnerország által viselt költség. 4 A Cotonoui Megállapodás 61. cikkének (2) bekezdése és a Fejlesztési Együttműködési Eszközről szóló rendelet 25. cikke (1) bekezdésének b) pontja Hogy az ÁKT végső fokon mennyire eredményesen szorítja viszsza a szegénységet az egyes országok ban, az más támogatási módok hoz hasonlóan az adott körülményektől függ. A jogsza - bályi keret 4 ér telmében csak abban az esetben nyújtható ÁK T, h a m e g fe l e l ő m a k rogazdasági p o l i t i k a é s j ó l m e g h a t á rozott n e m zeti fe j l e s z tési p o l i t i k a v a n é r vény b e n, a k özpénzek k e - z e l é s e p e d i g k e l l ő e n á t l á t h a t ó, m e g b í z h a t ó é s e redményes. A B i z o t t s á g d i n a m i k u s a n é r t e l m e z i e z e k e t a fe l t é t e l e k e t, é s ú g y tek i n t i, h o g y h a a f i n a n s z í rozási h a t á rozat i d e j é n n e t á n hagy is k ívánnivalót maga után a par tnerország közpénzkeze - lése vagy nemzeti fejlesztési stratégiája, az önmagában nem zárja k i költségvetési támogatási program elindítását, feltéve, hogy érezhető a reformszándék, és a reformok relevánsak és hitelesek. A Bizottság tehát nemcsak a kiinduló helyzetet veszi tek i n tetbe, h a n e m a p a r t n e ro r s z á g töre k vé s e i n e k i rányát i s. Osztoznak ezen a felfogáson a költségvetési támogatást nyújtó egyéb donorok is. 11. A z e g y e s o r s z á g o k k o n k r é t k ö r ü l m é n y e i m e l l e t t a z Á K T- p r o g r a m o k h a t á s á t b e f o l y á s o l ó m á s i k f o n t o s s z e m p o n t a z, hogy a Bizottság milyen jól tudja irányítani ezeket a progra - mok at. E jelentés arra a kérdésre keres választ: eredményesen irányítja- e a Bizottság az ÁK T- programjait?

15 AZ ELLENŐRZÉS HATÓKÖRE ÉS AZ ELLENŐRZÉS MÓDSZERE A n n a k m e g v á l a s z o l á s á h o z, h o g y a B i z o t t s á g e r e d m é nyesen irányítja- e ÁK T-programjait, az ellenőrzés négy kulcsterületre összpontosított: a) Megfelelően választja-e ki és fogalmazza-e meg a Bizottság az ÁK T- programjainak célk itűzéseit és elvár t eredményeit? 5 Közkiadások és pénzügyi elszámoltathatóság (Public Expenditure and Financial Accountability). b) M egfelelően kezeli- e a Bizottság az ÁK T- programok ered - ményességét érintő főbb kock ázatok at? c) E r e d m é n y e s e n t e r v e z i - e m e g é s h a j t j a - e v é g r e Á K T- programjait a Bizottság? d) Egyér telműen, teljes körűen és pontosan beszámol- e a Bizottság a k itűzött ÁK T- célok eléréséről? 13. A z ellenőrzés az AKCS-, a latin-amerik ai és az ázsiai országokban működő ÁK T- programok bizottsági irányítására összpontosított. Tekintettel azok sajátosságaira, sérülékeny helyzetben l é v ő o r s z á g o k r a a z e l l e n ő r z é s n e m t e r j e d t k i. A z e l l e n ő r z é s a 9. és a 10. EFA-t ölelte fel, vagyis a 2001-től tett kötelezettségvállalások at, továbbá az általános költségvetésből fedezett valamennyi ÁK T-programot, amelyek közül az elsőre 2003-ban tör tént kötelezettségvállalás. A z országok támogathatóságá - nak bizottsági ér tékeléseit a Számvevőszék a pénzügyi ellenő r zései s o rán v i z s g á l j a, s m e g á l l a p í t á s a i t é ve s j e l e ntéseiben ismer teti. E jelentés adott esetben hivatkozik e megállapítások ra. A z ellenőrzésnek nem volt célja, hogy ér tékelje az ÁK T más támogatási módok k al szembeni előnyeit és hátrányait. 14. A z ellenőrzés során az ÁK T irányításával k apcsolatos bizottsági hozzáállást ér tékelendő elemző áttek intésnek vetettük alá az ezek ben a régiók ban a közötti időszak ban finanszírozott valamennyi ÁK T-programot. Beninben, Laoszban, Paraguayban és Ugandában helyszíni vizsgálatra is sor t kerítet - tünk. E vizsgálatok során ellenőreink elbeszélgettek bizottsági munk atársak k al, a nemzeti hatóságok képviselőivel és egyéb donorok k al. Ellenőreink ezenfelül N icaragua és Vietnam ÁK T- programjait is megvizsgálták, dokumentumalapú ellenőrzés, valamint a két országban található bizottsági képviseletek nek elküldött kérdőívek segítségével. A z ellenőr zés részeként el - lenőreink találkoztak a PEFA- ér tékelések kel 5 foglalkozó titk ársággal, a Világbank k al, a Nemzetközi Valutaalappal, illetve az Egyesült K i r á l yságban a n e m zetközi fe j l e s z téssel fo g l a l k ozó kormányszer v vel (Depar tment for International Development, D F I D), a n e m zeti s z á mve vőszék k e l é s e g y t a n á c s a d ó céggel. A z ellenőrzést 2009 májusa és 2010 májusa között végeztük.

16 ÉSZREVÉTELEK 14 A Z Á K T - P R O G R A M O K AT A B I ZOT T S ÁG N E M I G A Z Í TJ A H O Z Z Á E L É G G É A Z O R S Z ÁG O K KÖ R Ü L M É N Y E I H E Z 15. A z ÁK T-programok általános célja, hogy támogassák egy- egy ország nemzeti fejlesztési stratégiájának 6 végrehajtását. A Bizottság a r ra töre k s z i k, h o g y p ro gramjai e g ye d i célk i t ű zéseit összhangba hozza e stratégiák k al. 16. E s z a k a s z a r r a a k é r d é s r e k e r e s v á l a s z t, h o g y a B i z o t t s á g m e g f e l e l ő e n v á l a s z t j a - e k i é s f o g a l m a z z a - e m e g a z Á K T- p rogramjainak c é l k i t ű z é s e i t é s e l v á r t e redményeit. A S z á m- ve vő s zék m e g v i z s g á l t a, h o g y a p ro gramok célk i t ű zései p o n - t o s a k - e é s i g a z o d n a k - e a z a d o t t o r s z á g k ö r ü l m é n y e i h e z. Vizsgáltuk azt is, hogy a célk itűzések között szerepel- e a par t- nerországok közpénzkezelésének megerősítése, és hogy egyértelműen tisztázzák- e a programok, hogyan fog a költségvetés támogatása hozzájárulni a vár t eredmények eléréséhez. A Z Á K T - P R O G R A M O K A PA R T N E R O R S Z ÁG O K E LT É R Ő H E LY Z E T É N E K D AC Á R A M I N D E G Y I K N É L H A S O N LÓ C É LO K AT T Ű Z N E K K I 6 E nemzeti fejlesztési stratégiák gyakran A szegénység csökkentésére irányuló stratégiai dokumentumok alakját öltötték, bár az utóbbi években ritkábban használják ezt az elnevezést. 7 A Bizottság belső iránymutatásai szerint ahol a szegénység csökkentésére irányuló stratégiai dokumentumok alapján nyújtanak támogatást, ott természetes, hogy olyan szociális területekre összpontosítsanak, mint az oktatás és az egészségügy, hiszen ezek a jövedelmi és nem jövedelmi szegénység csökkentésének kulcselemei. 17. A z Á K T- p rogramok j avarészt i g e n h a s o n l ó c é l o k a t t ű z n e k k i m i n d e n o l y a n o r s z á g b a n, a h o l a B i z o t t s á g e z t a t á m o g a t á s i m ó d o t a l k a l m a z z a. A z A KC S - o r s z á g o k b a n p é l d á u l a z e l m ú l t tíz évben szinte valamennyi ÁK T-programnak e négy területtel vo l t a k k a p c s o l atosak a célk i t ű zései: m a k ro g a zdasági s t a b i l i- tás, közpénzkezelés, egészségügy, oktatás 7. Ez a mindent egy k aptafára hozzáállás nem veszi kellőképpen figyelembe sem az egyes országok egyedi és változó prioritásait, sem a Bizott - s á g, i l l e t ve a z o r s z á g e g yé b d o n o rai á l t a l f i n a n s z í rozott m á s programok at.

17 P o z i t í v v o n á s a a b i z o t t s á g i Á K T- p r o g r a m o k n a k, h o g y k ö - v e t k e z e t e s e n b e e m e l n e k o l y a n á l t a l á n o s g a z d a s á g i r á ny í t á - s i c é l k i t ű z é s e k e t, a m e l yek a m a k rogazdasági s t a b i l i t á s r a é s a közpénzkezelés reformjára irányulnak. E kettő ugyanis elen - gedhetetlen ahhoz, hogy elérhetővé váljék az ÁK T-programok általános célkitűzése, a szegénység mérséklésének elősegítése. A közpénzkezelés terén k itűzött célok azonban gyak ran nem igazodnak az egyes par tnerországok közpénzkezelési reformjának prioritásaihoz. Így például Laoszban a közpénzkezelési célk i t ű zések k özött n e m s zere p e l n e k o l yan fo ntos területek, mint a belső kontrollmechanizmusok és a korrupció, Vietnamban pedig a közpénzkezelési ügyek nem kerültek a prioritások közé. Paraguayban és N icaraguában a közpénzkezelés helyze - tének fe l m é ré s e j e l e ntős h i á nyo s s á g o k ra m u t atott rá, á m a z ÁK T- programok mégsem fogalmaztak meg egyedi közpénzke - zelési program- célk itűzéseket. 8 A szegénység felszámolására irányuló első cselekvési tervet 1997-ben alkották meg Ugandában. Amikor a Világbank más fejlődő országokat is hasonló tervek készítésére ösztönzött, ez szolgált mintául a szegénység csökkentésének stratégiai dokumentumaihoz. 19. A m i a z Á K T- p r o g r a m o k m á s c é l k i t ű z é s e i t i l l e t i, a B i z o t t s á g n e m v e s z i k e l l ő e n f i g y e l e m b e a z t, h o g y a z u t ó b b i é v e k b e n e g y e s o r s z á g o k n e m z e t i fe j l e s z t é s i s t r a t é g i á j a a s z e g é nység csök kentésének átfogó célját szem előtt tar t va növeke - d é s o r i e n t á l t m e g k özelítések fe l é m ozdult e l. E z t a v á l tozást n e m t ü k r ö z i k a z ú j Á K T- p r o g r a m o k c é l k i t ű z é s e i, p e d i g e r r e szükség volna a nemzeti statégiák támogatásához. Példa erre Uganda új nemzeti fejlesztési ter ve, amely a Számvevőszék ellenőrzésének idején készült. A ter v sok k al jobban k iemelte a z i n f rastruktúrát é s a m a g á n s zektor fe j l e s z tését, m i nt a k o - r á b b i n e m z e t i fe j l e s z t é s i s t r a t é g i á k, a m e l yek a s z e g é nység felszámolásának cselek vési ter vei címet viselték 8. A Bizottság belső iránymutatása ugyan elismeri, hogy a növekedés a sze - g é nység c s ö k k e n t é s é n e k s z ü k s é g e s fe l t é t e l e, á m a z z a l n e m foglalkozik, hogy a par tnerországok újabban milyen nagy fontosságot tulajdonítanak ennek, sem azzal, hogy a Bizottságnak hogyan kellene ezt figyelembe vennie a program- célk itűzések és a k apcsolódó feltételek k ijelölésekor.