ISSN EURÓPAI SZÁMVEVŐSZÉK. 1. sz. különjelentés

Átírás

1 EURÓPAI SZÁMVEVŐSZÉK 1. sz. különjelentés ISSN JAVÍTOTTA-E A KÜLSŐ SEGÍTSÉGNYÚJTÁS HATÉKONYSÁGÁT AZ, HOGY A BIZOTTSÁG A KÖZPONTI RÉSZLEGEKRŐL A KÜLKÉPVISELETEKRE RUHÁZTA ÁT AZ IRÁNYÍTÁST? HU

2

3 sz. különjelentés JAVÍTOT TA-E A KÜLSŐ SEGÍTSÉGNYÚJTÁS HATÉKONYSÁGÁT AZ, HOGY A BIZOT TSÁG A KÖZPONTI RÉSZLEGEKRŐL A KÜLKÉPVISELETEKRE RUHÁZTA ÁT AZ IRÁNYÍTÁST? (az EUMSZ 287. cikke (4) bekezdésének második albekezdése szerint) EURÓPAI SZÁMVEVŐSZÉK

4 EURÓPAI SZÁMVEVŐSZÉK 12, rue Alcide De Gasperi 1615 Luxembourg LUXEMBOURG Tel.: Fax: Internet: sz. különjelentés Jelentős mennyiségű további információt talál az Európai Unióról az interneten. Az információk az Europa szerveren, a következő címen állnak rendelkezésre: Katalógusadatok a kiadvány végén találhatók. Luxembourg: Az Európai Unió Kiadóhivatala, 2011 ISBN doi: /24363 Európai Unió, 2011 A sokszorosítás a forrás megnevezésével engedélyezett. Printed in Luxembourg

5 TARTALOMJEGYZÉK 3 Bekezdés BETŰSZAVAK ÉS RÖVIDÍTÉSEK I V ÖSSZEFOGLALÁS 1 5 BEVEZETÉS 6 9 AZ ELLENŐRZÉS HATÓKÖRE ÉS MÓDSZERE ÉSZREVÉTELEK A DECENTRALIZÁCIÓ A TÁMOGATÁSNYÚJTÁS TERÉN ÁTFOGÓ JAVULÁST EREDMÉNYEZETT A DECENTRALIZÁCIÓ RÉVÉN A TÁMOGATÁSNYÚJTÁS GYORSABBÁ VÁLIK, MIVEL A BIZOT TSÁG A FINANSZÍROZÁSI FORRÁSOK NAGYOBB VOLUMENÉT TUDJA LEKÖTNI ÉS ELOSZTANI BÁR EGYES MUTATÓK A TÁMOGATÁSNYÚJTÁS MINŐSÉGÉNEK JAVULÁSÁT JELZIK, A BIZOT TSÁG MINŐSÉGÉRTÉKELŐ RENDSZEREI ALAPJÁN NEM VONHATÓ LE HATÁROZOTT KÖVETKEZTETÉS A DECENTRALIZÁCIÓ BEVEZETÉSE ÓTA ALKALMAZOT T PÉNZGAZDÁLKODÁSI ELJÁRÁSOK EGYRE MEGBÍZHATÓBBAK MÍG A DECENTRALIZÁCIÓ RÉVÉN TÖKÉLETESEBBÉ VÁLT A TÁMOGATÁS, A BENNE REJLŐ HASZON KÜLÖNÖSEN AMI A MINŐSÉGI JAVULÁST ILLETI NEM ÉRVÉNYESÜL TELJES MÉRTÉKBEN A BIZOT TSÁG TOVÁBB JAVÍTHATNÁ A HUMÁNERŐFORRÁSOK ELOSZTÁSÁT ÉS KIHASZNÁLÁSÁT A KÜLKÉPVISELETEKEN A BIZOT TSÁG KÖZPONTI RÉSZLEGEI A MINŐSÉG JAVÍTÁSA TERÉN CSAK KORLÁTOZOT TAN SEGÍTHETIK A KÜLKÉPVISELETEKET, BÁR A EUROPEAID JELENTŐS ERŐFESZÍTÉSEKET TESZ ENNEK ÉRDEKÉBEN A TÁMOGATÁSOK MINŐSÉGÉVEL ÉS A PÉNZGAZDÁLKODÁSSAL KAPCSOLATBAN A MONITORING, A JELENTÉSTÉTEL ÉS AZ ÉRTÉKELÉS EGYELŐRE MÉG NEM MEGFELELŐ MINŐSÉGŰ KÖVETKEZTETÉSEK ÉS AJÁNLÁSOK ÁLTALÁNOS KÖVETKEZTETÉSEK KONKRÉT KÖVETKEZTETÉSEK ÉS AJÁNLÁSOK MELLÉKLET AZ EURÓPAI SZÁMVEVŐSZÉK FEJLESZTÉSI SEGÍTSÉGNYÚJTÁSSAL KAPCSOLATOS LEGUTÓBBI TELJESÍTMÉNY-ELLENŐRZÉSEI ( ) A BIZOTTSÁG VÁLASZAI

6

7 BETŰSZAVAK ÉS RÖVIDÍTÉSEK 5 AKCS-államok: Afrikai, karibi és csendes-óceáni államok CRIS: Közös Relex Információs Rendszer (Common Relex Information System) CSP: Országos stratégiai dokumentumok (Country Strategy Paper) EAMR: A külső támogatások kezeléséről szóló jelentések (External Assistance Management Report) EFA: Európai Fejlesztési Alap EKSZ: Európai Külügyi Szolgálat ENPI: Európai Szomszédsági és Partnerségi Támogatási Eszköz EuropeAid: EuropeAid Együttműködési Hivatal FLEX: EFA-támogatás az exportbevételek ingadozásának ellensúlyozására ROM: Eredményorientált monitoring (Results Oriented Monitoring) SPSP: Ágazati politikai támogatási program (Sector Policy Support Programme)

8 6 ÖSSZEFOGLALÁS I. A z Európai Számvevőszék ellenőr zést végz e t t a n n a k é r d e k é b e n, h o g y é r t é k e l j e : a z Európai Bizottság k ülső támogatással k ap - c s o l a t o s f e l a d a t a i n a k a k ö z p o n t i r é s z l e - gek ről a világ számos országában működő k ü l k é p v i s e l e t e k r e t ö r t é n ő n a g y m é r t é k ű á t r u h á z á s a ( d e c e n t r a l i z á c i ó ) j a v í t o t t a - e a támogatás hatékonyságát. Az ellenőrzés elsősor ban a decentralizáció három fő célk i t ű zését v i z s g á l t a, m e l yek a k övetkezők: a t á m o g atásny ú j t á s g yo r s í t á s a, a t á m o g a - tások minőségének javítása és a pénzgazdálkodási eljárások megbízhatóbbá tétele. II. A z e l l e n ő r z é s a ( a z a z a d e c e n t r a l i - z á c i ó s fo l y a m a t l e z á r á s a ) é s k ö z ö t t i i d ő s z a k o t v i z s g á l t a. A z e l l e n ő r z é s i d ő z í - tése különösen megfelelő, mivel az Európai U n i ó é p p e n j e l e n l e g h o z z a l é t re a L i s z - s z a b o n i S z e r z ő d é s s e l ö s s z h a n g b a n a z E u rópai K ü l ü g y i S z o l g á l a t o t ( E K S Z ), é s e z a n a g y s z a b á s ú r e f o r m s z i n t é n j e l e n t ő s k ö v e t k e z m é n y e k k e l j á r m a j d a z E u r ó p a i U n i ó k ü l s ő t á m o g atásainak b i zottsági i rányítására néz ve. III. A S z á m v e v ő s z é k v é l e m é n y e s z e r i n t a decentralizáció a támogatásnyújtás terén javulást eredményezett. Ami a három konkrét célk itűzést illeti: a) a Bizottság felgyorsította a támogatás - n y ú j t á s t : a f i n a n s z í r o z á s i f o r r á s o k n a - g y o b b ö s s z e g é t k ö t i l e ú j t á m o g a t á s i b e a v a t k o z á s o k r a, é s e z t a p ó t l ó l a g o s f o r r á s t m e g f e l e l ő g y o r s a s á g g a l o s z t j a el ahhoz, hogy elkerülhető legyen az el nem költött források felhalmozódása;

9 7 ÖSSZEFOGLALÁS b) a z e redményeket t e k i n t ve v a n n a k a r r a m u t a t ó j e l e k, h o g y a d e c e n t r a l i z á c i ó h o z z á j á r u l t a t á m o g a t á s o k m i n ő s é g é - nek javításához. Elsősorban a bizottsági ér tékelések alapján mondható el, hogy a n e m m e g fe l e l ő t e l j e s í t m é ny t ny ú j t ó projektek száma csök kent és a releváns projektek száma nőtt. A támogatás min ő s é g é n e k é r t é k e l é s e u g y a n a k k o r n e - h é z f o l y a m a t, é s a B i z o t t s á g j e l e n l e g i r e n d s z e r e i e r r e a c é l r a e g y e l ő r e m é g nem megfelelő minőségűek ; c) a Bizottság a decentralizáció óta folyamatosan jelentős javítások at eszközölt a pénzgazdálkodás tek intetében, noha néhány hiányosság továbbra is fennáll. IV. E javulások ellenére a számvevőszék i ellenő r z é s k i e m e l t n é h á n y o l y a n p r o b l é m á t, amelyek miatt a Bizottság nem tudja teljes m é r t é k b e n k i h a s z n á l n i a d e c e n t r a l i z á c i ó előnyeit: a) a Bizottság tovább javíthatná a humánerőforrások elosztását és k ihasználását a k ü l k é p v i s e l e t e k e n. E t e k i n t e t b e n a z e l l e n ő r z é s s o r á n m e g h a t á r o z o t t f ő b b k é r d é s e k k ö z ö t t s z e r e p e l t a t á m o g a - t á s o k k a l f o g l a l k o z ó a l k a l m a z o t t a k é s a p o l i t i k a i é s s z a k m a i ü g ye k k e l fo g l a l - k o z ó a l k a l m a z o t t a k m e g fe l e l ő a r á nya, a z a l k a l m a zottak k é s z s é gpro f i l j a, valam i n t a s z e r z ő d é s e s a l k a l m a z o t t a k k ö - z ö t t a m e g ü r e s e d e t t á l l á s h e l y e k n a g y száma. Bár tör téntek lépések a donorok összehangolásának javítása terén, még mindig magas azok nak az ágazatok nak a száma, amelyek ben a külképviseletek továbbra i s ré s z t ve s z n e k, é s e z n öve l i a külképviseletek munk aterheit; b) a k ü l k é p v i s e l e t e k t á m o g a t á s á b a n a E u r o p e A i d E g y ü t t m ű k ö d é s i H i v a t a l ( E u r o p e A i d ) m u n k á j á t n e h e z í t i a z a l - k almazotti állományának 40%-át k itevő szerződéses alkalmazottak nagymér tékű cserélődése. Emiatt nehezebb a szüksé - ges szakér tői k apacitás kiépítése, elvész az intézményi tudásállomány és csökken a műveletek hatékonysága; c) a külképviseletek nem végeztek a helys z í n e n e l e g e n d ő t e c h n i k a i, i l l e t v e p é n z ü g y i m o n i t o r i n g - c é l ú e l l e n ő r z é s t a t á m o g a t á s o k r a v o n a t k o z ó a n, n o h a a d e c e n t r a l i z á c i ó b a n r e j l ő p o t e n c i á l i s előnyök egyike éppen az ilyen ellenőrzések re nyíló nagyobb lehetőség volna. A k ü l k é p v i s e l e t e k E u r o p e A i d n e k k ü l - d ö t t b e s z á m o l ó i n e m a d n a k m e g fe l e l ő v i s s z a j e l zést a z e re d m é nye k rő l, i l l e t ve a p é n z g a z d á l k o d á s i r e n d s z e r e k h a t é - konyságáról és eredményességéről. V. A j e l e ntés s z á m o s a j á n l á s m e g fo g a l m a z á- sával zárul, amelyek célja, hogy a Bizottság még jobban k iak názhassa a decentralizáci - óban rejlő előnyöket.

10 BEVEZETÉS 8 1. A z Európai Unió a világ legnagyobb segélyezője, és a segélyek jelentős részét az Európai Bizottság kezeli ben az Unió világszinten 8440 millió eurót fordított segítségnyújtási mű - veletek re 1. Tá m o g a t á s a i n a k k ö r ü l b e l ü l 8 0 % - a d e c e n t r a l i z á l t irányítás keretében jut el a rászorulók hoz. A decentralizáció az Európai Bizottság által finanszírozott együttműködési tevékenységek irányításával kapcsolatos feladatok és felelősség átruházását jelenti a Bizottság központi részlegeiről a par tnerországokban található összesen 111 hivatalra ( külképviseletre ). A decentralizációt a 2002 és 2004 közötti időszak ban vezették be, a külső támogatások bizottsági irányításának javítását célzó, ben elindított, nagyobb szabású reform megkönnyítése érdekében. A decentralizáció és az átfogó reformfolyamat célk itűzése elsősorban a végrehajtás felgyorsítása, a minőség javítása és megbízható eljárások biztosítása volt. 1 Ebből 5371 millió eurót finanszírozott az Unió általános költségvetése és 3069 millió EUR származott az Európai Fejlesztési Alapból (EFA). 2 10/2004. sz. különjelentés az EK külső támogatásai irányításának a bizottsági küldöttségekhez történő decentralizálásáról (HL C 72., ) ben a Számvevőszék különjelentést tett közzé az EK külső támogatásai irányításának a bizottsági külképviseletek hez t ö r t é n ő á t r u h á z á s á r ó l 2. A j e l e n t é s k é t fő k é r d é s r e ö s s z p o n - t o s í t o t t : a d e c e n t r a l i z á l á s i fo l y a m a t b i z o t t s á g i i r á ny í t á s á r a, valamint arra, hogy az irányítási feladatok átruházása elér te - e e célját. A jelentés pozitívan ér tékelte a decentralizálási folyamat bizottsági irányítását, ugyanak kor azzal a következtetéss e l z á r u l t, h o g y b e n m é g k o rai vo l t a z t é r tékelni, h o g y a decentralizáció k ívánt eredményei megvalósultak- e. 3. A jelenleg már több mint öt éve működő decentralizált irányí - tás főbb elemei a következők (lásd még: 1. ábra): a) a külképviseletek felelősek a segítségnyújtási beavatkozás o k m e g h a t á rozásáér t, k i a l a k í t á s á é r t é s végrehajtásáér t, b e l e é r t ve a s zerződéskötési é s a k i f i zetési s z a k a s zok at i s. A k ü l k é pviseletek vezetői fe l h a t a l m a z á s á l t a l e n g e d é l ye - zésre j o g o s u l t t i s z t v i s e l ő k é nt j á r n a k e l ; a k ü l k é pviseletek operatív és pénzügyi szekciók k al is rendelkeznek ; b) a f i n a n s z í r o z á s i h a t á r o z a t o k é s a f i n a n s z í r o z á s i m e g á l l a- p o d á s o k v é g l e g e s í t é s é é r t é s m ó d o s í t á s á é r t t o v á b b r a i s a Euro p e Aid fe l e l ő s, a z e l ő k é s z í tő m u n k át a zonban a k ü l- képviseletek végzik ;

11 9 c) a EuropeAid a meghatározási és a k ialak ítási szak aszok vé - gén a javasolt segítségnyújtások minőségének felülvizsgá - latával támogatja a külképviseleteket, és utóbbiak kérésére folyamatos támogatást is nyújt az egyes beavatkozások tel - jes futamideje alatt; d) m í g a z e g y e s s e g í t s é g n y ú j t á s o k t e c h n i k a i é s p é n z ü g y i monitor ingjáér t és ér tékeléséér t a k ülképviseletek felelő - sek, a bizottsági fejlesztési segítség végrehajtásának átfogó monitoringja és ér tékelése a EuropeAid feladata; e) a segítségnyújtás programozását a többéves együttműkö - dési stratégiák k ialak ítását a par tnerországok k al, valamint a támogatásuk ra szánt összegek elosztását nem decentralizálták. Ezér t továbbra is a Bizottság központja felel 3, noha a k ü l k é pviseletek n a g yo b b s zere p e t j átszanak a fo l yamatban, mint a decentralizáció előtt. 4. A fe l a d atok n a k a B i zottság k özponti ré s z l e g e i rő l a k ü l k é pvis e l e t e k r e t ö r t é n ő, é s k ö z ö t t l e z a j l o t t f ő d e c e n t - r a l i z á l á s a ó t a c s u p á n k i s e b b f e l a d a t á t r u h á z á s o k t ö r t é n t e k. M i n d a z o n á l t a l a a s a c c r a i c s e l e k v é s i m e n e t r e n d d e l 4 összhangban, más donorok mellett a Bizottság is elkötelezte m a g á t a k ö z p o n t o k r ó l a p a r t n e r o r s z á g i h i v a t a l o k r a t ö r t é n ő további feladatátruházás elve mellett annak érdekében, hogy a segítségnyújtás még ink ább megfeleljen a par tnerországok elvárásainak. 3 Az AKCS-országok támogatásának programozásáért a Fejlesztési Főigazgatóság, az egyéb országoknak nyújtott támogatás programozásáért pedig a Külkapcsolati Főigazgatóság felel. 4 Az accrai cselekvési menetrend összeállítására a partnerországok és a donorok 2008 szeptemberében, Accrában megrendezett találkozója alkalmával került sor, amikor is felülvizsgálták a Segélyhatékonyságról szóló 2005-ös Párizsi Nyilatkozatban vállalt kötelezettségek megvalósításában történt előrehaladást. 5 Az Európai Unióról szóló, a Lisszaboni Szerződés által módosított szerződés 27. cikkének (3) bekezdése. 5. A külső segítségnyújtás irányítását tek intve a decentralizációt követő legjelentősebb reformja során az Európai Unió a Liszs z a b o n i S zerződés é r telmében j e l e n l e g ú j Euró p a i Külügyi Szolgálatot (EKSZ) hoz létre 5. A számvevőszék i ellenőrzés ide - jén még folytak az EKSZ létrehozásának előkészületei. A k ülképviseletek az EKSZ-nek számolnak majd be és a korábbinál jelentősebb politik ai és diplomáciai szerepet k apnak, ugyana k k o r továbbra i s ő k fe l e l n e k m a j d a z u n i ó s k ö l t s é g ve tésből f i n a n s z í rozott fe j l e s z t é s i s e g í t s é g ny ú j t á s m e g v a l ó s í t á s á é r t. A külképviseletek vezetői a fejlesztési segítségnyújtást illetően ami szintén feladataik közé tar tozik átruházott felhatalmazás által engedélyezésre jogosult tisztviselőként továbbra is a EuropeAidnek, egyéb funkcióik at tek int ve pedig az EKSZnek tar toznak majd beszámolási kötelezettséggel.

12 10 1. Á B R A F E L A D AT M E G O S Z TÁ S A KÖ Z P O N T É S A K Ü L K É P V I S E L E T E K KÖ ZÖT T A B I ZOT T S ÁG D E C E N T R A L I Z Á LT I R Á N Y Í TÁ S I R E N D S Z E R É B E N Bizottsági központ Uniós külképviseletek Programozás Input a programozáshoz Országstratégiai dokumentum Projekt/program meghatározása Központi támogatás Minőségbiztosítási csoport Azonosító adatlap Központi támogatás Projekt/program megfogalmazása Minőségbiztosítási csoport Projekt-/ programjavaslatok Pénzügyi határozat Pénzügyi megállapodás Projekt/program végrehajtása Szerződéskötés Központi támogatás Kifizetés Monitoring A támogatás végrehajtásának átfogó felügyelete Beszámolás Földrajzi, tematikus/ágazati értékelés Projekt/program értékelése Kötelező tevékenység Eseti jellegű tevékenység Forrás: Az Európai Számvevőszék elemzése a Bizottság stratégiai dokumentumai alapján.

13 AZ ELLENŐRZÉS HATÓKÖRE ÉS MÓDSZERE A z ellenőrzés az alábbi átfogó kérdésre kereste a választ: A k ö z p o n t i r é s z l e g e k r ő l a k ü l k é p v i s e l e t e k r e t ö r t é n ő fe l a d a t á t r u h á z á s ( d e c e n t r a l i z á c i ó ) j avította- e a k ü l s ő t á m o - gatás bizottsági irányításában a támogatás hatékonyságát? 6 A Bővítési Főigazgatóság nem tartozott az ellenőrzés hatókörébe. E z t a z átfo g ó k é rd é s t h á ro m k o n k ré t a b b k é rd é s fe l tevé s é ve l közelítettük meg: a) Felgyorsította- e a decentralizáció a támogatásnyújtást? b) Javította- e a decentralizáció a támogatások minőségét? c) M egbízható pénzgazdálkodási eljárások at működtettek- e? 7. A z e l l e n ő r zés a től k e zdődő i d ő s z a k ra ö s s z p o ntosított: ebben az évben zárult le a decentralizáció bevezetése, és ekkor készült a Számvevőszék előző jelentése is a témában. A z ellenőrzés 2009 közepétől 2010 közepéig tar tott. Elsősorban a Euro p e Aid é s a k ü l k é pviseletek s zere p é re ö s s z p o ntosított, nem érintette azonban a programozási szakaszt, valamint a Fejlesztési Főigazgatóság, illetve a Külk apcsolati Főigazgatóság szerepét 6. A Számvevőszék a Bizottság decentralizált irányítási rendszerét dokumentumok áttek intésével és a EuropeAidnek a témában illetékes legfőbb munk atársaival folytatott beszélgetések alapján vizsgálta meg. A z ellenőrzés során a rendszer külképviseleti szintű működésének ér tékeléséhez öt par tnero r s z á g b a n ( E c u a d o r, E t i ó p i a, I n d o n é z i a, K o l u m b i a, Tu n é z i a ) h e l yszíni v i z s g á l a tok a t i s végeztünk. A z e l l e n ő r zés e m e l l e t t a Számvevőszék 2004 óta készített éves jelentéseiben és k ü - lönjelentéseiben megfogalmazott, a decentralizált irányítási rendszerre vonatkozó észrevételeire is támaszkodott. 8. A j e l e n t é s e l s ő r é s z é b e n a z t t á r g y a l j u k, h o g y a t á m o g a t á s- n y ú j t á s j a v u l t - e, é s h a i g e n, m i l y e n m é r t é k b e n. M i v e l n e m pontosan ér tékelhető, hogy a javulás milyen mér ték ben tudh ató b e k o n k ré t a n a d e centralizációnak, a z e l l e n ő r zés s o rán azt igyekeztünk meghatározni, hogy a decentralizált irányítási rendszernek m e l y ve t ü l e tei j á r u l t a k k ü l ö n ö s e n h ozzá a j o b b eredmények hez. 9. A jelentés második része a decentralizáció azon vetületeivel fo g l a l k o z i k, a m e l yek ről a z e l l e n ő r z é s s o r á n a z t á l l a p í t o t t u k m e g, h o g y a velük k a p c s o l a tos b i zottsági i r á ny í t á s t h a tékonyabbá kell tenni. A jelentés záró szak asza ajánlások at fogalm a z m e g e n n e k a v é g r e h a j t á s á r ó l. A z a j á n l á s o k m e g v a l ó s í - tásához további lehetőséget teremt a EuropeAidnek az EKSZ létrehozását követően ter vezett átszer vezése.

14 ÉSZREVÉTELEK 12 A D E C E N T R A L I Z ÁC I Ó A TÁ M O G ATÁ S N Y Ú J TÁ S T E R É N ÁT F O G Ó J AV U L Á S T E R E D M É N Y E Z E T T A D E C E N T R A L I Z ÁC I Ó R É V É N A TÁ M O G ATÁ S N Y Ú J TÁ S G YO R S A B B Á VÁ L I K, MIVEL A BIZOT T S ÁG A F I N A N S Z Í R O Z Á S I F O R R Á S O K N AG YO B B V O LU M E N É T T U D J A L E KÖT N I É S E LO S Z TA N I 10. A z es évek ben a Bizottságnak nagy nehézséget jelentett a fejlesztési segítségnyújtásra szánt költségvetés felhasználása, amely ebben az időszak ban több mint kétszeresére nőtt. Ez az el nem költött források jelentős mér tékű felhalmozódásához vezetett. A decentralizáció egyik fő célk itűzése ezér t a támo - gatásnyújtás felgyorsítása volt. 11. A n n a k é r t é k e l é s é h e z, h o g y a t á m o g a t á s n y ú j t á s g y o r s a b b á vált- e, az ellenőr zés során a EuropeAid által létrehozott legfőbb pénzügyi mutatók at alk almaz va megvizsgáltuk a Bizottság teljesítményét (lásd: 1. h á t térmagya rá z a t). A z ellenőrzési ér tékelés k itér t arra is, hogy a mutatók megbízható adatokon alapulnak- e, és összességük ben átfogó képet nyújtanak- e a tám o g a t á s ny ú j t á s g yorsaságáról. A z e l l e n ő r zés t ö rekedett t o - vábbá azok nak a tényezők nek a meghatározására is, amelyek befolyásolták a támogatásnyújtás gyorsaságát. 1. HÁTTÉRMAGYARÁZAT A E U R O P E A I D Á LTA L H A S Z N Á LT L E G F Ő B B P É N Z Ü G Y I M U TATÓ K A EuropeAid mutatói alapján készülő jelentés amelyet évente három alkalommal nyújtanak be a külkapcsolati biztosok csoportjának a következő sebességre vonatkozó mutatókról számol be: a) az éves szinten lekötött, szerződésbe foglalt és folyósított támogatási összeg; b) a régóta fennálló és a nyugvó kötelezettségvállalások szintje. Ez a mutató azt méri, hogy a beavatkozások során mennyire jelentős késedelmek fordulnak elő. Régóta fennálló kötelezettségvállalások azok, amelyek több mint hat éve esedékesek. Nyugvó kötelezettségvállalások azok, amelyek kevesebb mint öt éve esedékesek, de az elmúlt 24 hónapban nem történt velük kapcsolatban pénzügyi tranzakció; c) az ún. D + 3 szabály alá tartozó finanszírozási megállapodásokkal kapcsolatos szerződéskötések. Ez a mutató az intervenciók végrehajtásának gyorsaságára is vonatkozik, és elsősorban arra a kockázatra összpontosít, hogy a beavatkozások egyes pénzforrásoktól elesnek, ha a finanszírozási megállapodás megkötését követő három éven belül nem kerül sor szerződéskötésre.

15 Az ellenőrzés azt a következtetést vonta le, hogy a mutatók k i- alakításához használt pénzügyi adatok megbízhatóak voltak és összességében nőtt a támogatásnyújtás sebessége. A pénzügyi a d a t o k m e g b í z h a t ó s á g á r a vonatkozó e l l e n ő r i k ö vetkeztetés t ú l nyomórészt a S z á mvevőszék p é n z ü g y i e l l e n ő r zések k e re - t é b e n végzett m u n k á j á n a l a p u l. A z a l á b b i n é h á ny b e k e z d é s a t á m o g a t á s ny ú j t á s s e b e s s é g é n e k n ö vekedésére vonatkozó ellenőri ér tékelést tar talmazza ben a folyamatban lévő támogatások volumene jelentő - sen meghaladta a es ér téket ben a lekötött fejlesztési t á m o g a t á s o k ö s s zege 4 2 % - k a l volt m a g a s a b b a e s ér ték nél, a szerződésbe foglalt összegek 45%-k al, a k ifizetések pedig 30%- k al nőttek ugyanebben az időszak ban. Noha a le - kötött, a szerződésbe foglalt, valamint a folyósított összegek tek i n tetében a z e g ye s é vek k özött n é m i e l téré s vo l t t a p a s z - t a l h ató ( l á s d : 2. á b r a), a z a l a p t re n d a l a k u l á s a e g yé r telműen növekedést mutat. 2. Á B R A A K Ü L S Ő S E G Í T S É G N Y Ú J TÁ S R A V O N AT KO ZÓ L E KÖTÖT T, S Z E R ZŐ D É S B E F O G L A LT É S F O LYÓ S Í TOT T Ö S S Z E G E K ( ) Összeg (millió EUR) Év Kötelezettségvállalások Szerződések Kifizetések Forrás: A EuropeAid mutatói alapján készült jelentések.

16 A t á m o g a t á s i ö s s z e g n ö v e k e d é s e e l l e n é r e a B i z o t t s á g n a k b e n s i k e r ü l t a régóta fe n n á l l ó k ö t e l e z e t t s é g v á l l a l á s o k v o l u m e n é t a e s s z i n t r e c s ö k k e n t e n i e. B á r e z a z a d a t a 2006 és 2008 közötti időszak ban körülbelül 50%- k al maga - sabb volt a es ér ték nél, a le nem zár t segítségnyújtások fe l h a l m o z o t t ö s s z e g e i t r e s i k e r ü l t ú j r a l e c s ö k k e n t e n i. A ny u g vó k ö telezettségvállalások volumene u g y a n e b b e n a z időszak ban majdnem 25%-k al csök kent (lásd: 3. á b ra). Mindez azt mutatja, hogy az újonnan lekötött segítségnyújtások közül kevesebb esetében kerül sor jelentős késedelmek re. 15. E n n e k e l l e n é re a k ö telezettségvállalások s zerződésbe fo g l a - l á s á n a k s e b e s s é g é b e n ó t a n é m i v i s s z a e s é s f i g y e l h e t ő m e g ( l á s d : l e g f ő b b m u t a t ó, 1. h á t t é r m a g y a r á z a t, c ) p o n t ). M íg a es kötelezettségvállalások összegének körülbelül 4%-ára vonatkozóan nem kötöttek 2007-ig szerződést, és ezér t azok at már nem lehetett felhasználni, 2009-ben a os kö - telezettségvállalások ra vonatkozóan ez az arány már 6% volt. 3. Á B R A A R É G ÓTA F E N N Á L LÓ É S A N Y U G V Ó KÖT E L E Z E T T S É G VÁ L L A L Á S O K Ö S S Z E G E ( ) Összeg (millió EUR) Év Régóta fennálló kötelezettségvállalások Nyugvó kötelezettségvállalások Forrás: A EuropeAid mutatói alapján készült jelentések.

17 A S z á mvevőszék l e g f r i s s e b b é ves j e l e n tései n a g y m é r ték b e n alátámasztják, hogy a támogatásnyújtás gyorsasága összessé - gében javult a decentralizációt megelőző helyzethez képest, amikor is a Számvevőszék különösen az EFA-t illetően elsősorban az el nem költött források felhalmozódását k ifogásolta. 17. A S z á m v e v ő s z é k a z a l k a l m a z o t t m u t a t ó k t e l j e s k ö r ű s é g é v e l k a p c s o l atban fő k é nt a z t k i fo g á s o l j a, h o g y a zok t ú l nyo m ó ré s z t a költségvetés végrehajtásának sebességére összpontosítanak. A k ö l t s é g v e t é s v é g r e h a j t á s á r a v o n a t k o z ó m u t a t ó k a z o n b a n a ténylegesnél gyorsabbnak mutatják a támogatásnyújtás sebes - ségét, a többi mutatót pedig, amelyek azt monitorozzák, hogy mennyi időre van szükség a támogatás teljes megvalósításához, n e m h a s z n á l j á k k i e l é g g é. E z k ü l ö n ö s e n fo n t o s k é r d é s, m i v e l a Bizottság támogatási módjainak némelyike szerint a források at először egy köz vetítő számlára kell folyósítani, és csak ezután fizetik k i azok at a végső kedvezményezettek részére. Például: 7 Lásd: Az egészségügyi ellátást finanszírozó közösségi fejlesztési támogatások a szubszaharai Afrika országaiban c. 10/2008 sz. különjelentés (26. és 27. bekezdés) ban az EFA körülbelül 16%-ára (300 millió EUR) kötöttek ilyen típusú kifizetésről szerződést (lásd: az AIDCO éves tevékenységi jelentése, 2008., 5. melléklet.) a) Az országstratégiai dokumentumokban szereplő programozás szerint a as időszakban az EFA fejlesztési támoga - tásainak 45%-át és az általános költségvetés 25%-át költség - vetési támogatásra fordítják. Bár a Bizottság szempontjából a támogatási összegnek a par tnerország k incstári számlájára való átutalása a végső kifizetés, bizonyos időre lehet szükség, mielőtt azt a tagállami hatóságok költségvetésük részeként teljes mér ték ben elköltik. Ráadásul előfordulhat, hogy az ország késedelmesen teljesíti rendes éves költségvetését, vagy késik a tőkeköltségvetés beruházási projektek finanszírozá - sára elkülönített forrásainak felhasználása; b) e g y r e t ö b b s z ö r fo r d u l e l ő, h o g y a fo r r á s o k a t a B i z o t t s á g a k ö z ö s i r á ny í t á s k e r e t é b e n n e m z e t k ö z i s z e r v e z e t e k n e k, illetve nemzetközi kezdeményezések nek továbbítja, olyan programok finanszírozására, amelyeket ezek a szer vezetek köz vetítőkön pl. civil szer vezeteken keresztül hajtanak végre. A b i z o t t s á g i f i n a n s z í rozás á l t a l á b a n n a g y ö s s z e g ű e l ő l e g e k f o r m á j á t ö l t i, é s e l t e l h e t b i z o n y o s i d ő, m i e l ő t t azok at teljes mér ték ben felhasználják. A z ezen a területen tapasztalható problémák at az AIDS, a tuberkulózis és a ma - l á r i a e l l e n i g l o b á l i s a l a p p a l k a p c s o l a t b a n a s z u b s z a h a r a i Afrik a országainak nyújtott egészségügyi támogatások ról szóló számvevőszék i különjelentés is k iemelte 7 ; c) s z á m o s p ro j e k t n é l fo rd u l e l ő, k ü l ö n ö s e n a z a f r i k a i, k a r i b i é s c s e n d e s - ó ceáni (A KC S ) o r s z á g o k e s e tében 8, h o g y a B i - zottság decentralizált irányítás keretében előlegeket fizet a p a r t n e rországok é ves m u n k a t e r vének f i n a n s z í rozására. E t e r vek végrehajtása é s e b b ő l a d ó d ó a n a t e r vek re vo - natkozó k ifizetés is késedelmet szenvedhet;

18 A d e centralizáció többfé l e m ó d o n i s e l ő s e gítette a t á m o g a - tások végrehajtásának felgyorsítását. M ivel a Bizottság pénzü g yek k e l é s s zerződéskötéssel m e g b í zott m u n k a t á r s a i j e l e n vannak a külképviseleteken, szorosabban működhetnek együtt a nemzeti hivatalok k al (csakúgy mint a növekvő létszámú ope - ratív munk atársak), és így gyorsabban előzhetik meg, illetve oldhatják meg az eljárásbeli problémák at. A z, hogy az operatív részlegek mellett pénzügyek kel és szerződéskötéssel megb í zott részlegek i s m ű k ö d n e k, s z i n tén g yorsítja a b i zottsági szolgálatok nál felmerülő pénzügyi irányítási problémák megoldását. A EuropeAid fontos intézkedéseket tett az eljárások ésszerűsítésére és szabványosítására, ami szintén megkönnyítette a pénzügyi irányítást a külképviseleteken. 19. Ugyanak kor egyéb, a decentralizáción k ívüli tényezők szintén fontos szerepet játszottak a támogatásnyújtás felgyorsításában. E tényezők egyike, hogy a Bizottság egyre többször alk almazza a költségvetési támogatást, ez pedig egy összességében gyorsabb folyósítási eszköz, mint a hagyományos, projekteken alapuló megközelítés. Szintén itt kell megemlíteni a Bizottság nemzetközi szer vezetek kel való együttműködését. A es költségvetési rendeletnek a segítségnyújtásra irányuló szerződéskötések határidejére vonatkozó szigorúbb előírásai szintén ösztönzik a támogatásnyújtás gyorsítását, hiszen így jelentős ö s s zegek törlése k e r ü l h e tő e l. A z, h o g y a d e centralizáció, i l- letve az említett egyéb tényezők milyen mér ték ben járulnak hozzá a támogatások eljuttatásának gyorsabbá tételéhez, nem számszerűsíthető. B Á R E G Y E S M U TATÓ K A TÁ M O G ATÁ S N Y Ú J TÁ S M I N Ő S É G É N E K J AV U L Á S ÁT J E L Z I K, A BIZOT T S ÁG M I N Ő S É G É R T É K E LŐ R E N D S Z E R E I A L A PJ Á N N E M V O N H ATÓ L E H ATÁ R O ZOT T KÖ V E T K E Z T E T É S 2 0. A Bizottság a fejlesztési segítségnyújtás átfogó céljaként a sze - génység enyhítését határozta meg. A segítségnyújtás minősé - gét végső soron az határozza meg, hogy e tek intetben milyen eredményekhez és hatáshoz járul hozzá, illetve hogy azok hoszszú távon mennyire fenntar thatók.

19 A n n a k é r t é k e l é s é h e z, h o g y a d e c e n t r a l i z á c i ó h o z z á j á r u l t - e a s e gítségny ú j t á s m i n ő s é gi j avulásához, a z e l l e n ő r zés s o rán a E u r o p e A i d á l t a l k i d o l g o z o t t l e g f ő b b m i n ő s é g i m u t a t ó k a t a l k a l m a z v a m e g v i z s g á l t u k a B i z o t t s á g t e l j e s í t m é nyét ( l á s d : 2. h á t t é r m a g ya r á z a t). A z ellenőrzési ér tékelés k itér t arra is, hogy a mutatók megbízhatóak- e, és együttesen átfogó képet nyújtanak- e a támogatások minőségéről. A z ellenőr zés töre - kedett továbbá azok nak a decentralizációhoz k apcsolódó té - nyezők nek a meghatározására is, amelyek befolyásolták a támogatások minőségét. 22. Az ellenőrzés során azt állapítottuk meg, hogy egyes bizottsági mutatók az eredményeket tek int ve javulást jeleznek a támo - gatások minőségét illetően. Ugyanak kor a minőség ér tékelése jellegéből adódóan nehéz feladat, és a Számvevőszék szerint a Bizottság ér tékelési rendszerében mind az adatok hasznosságát, mind pedig a mutatók alkalmazási körét és relevanciáját illetően hiányosságok fordulnak elő. 2. HÁTTÉRMAGYARÁZAT A E U R O P E A I D Á LTA L H A S Z N Á LT L E G F Ő B B M I N Ő S É G I M U TATÓ K A EuropeAid a segítségnyújtások minőségének értékeléséhez négy mutatót használ: a) a minőség értékelése a végrehajtás során: a projektteljesítmény átfogó értékelése öt egységes értékelési kritériumra adott pontszámok alapján (relevancia, hatékonyság, eredményesség, hatás, fenntarthatóság) 9 ; b) a minőség értékelése a végrehajtás során: a projektek részletes értékelése az öt egységes értékelési kritérium alapján. A mutató azt jelzi, hogy a projektek hány százaléka ért el valamennyi kritérium szerint nagyon jó, illetve jó eredményt; c) a minőség értékelése a projektelőkészítés során: azoknak a projekttervezeteknek a százalékos aránya, amelyeket az értékelés szerint újra kell tervezni; d) általános költségvetési támogatásra és ágazati szakpolitikákat támogató programokra lekötött pénzösszeg. 9 Az OECD Fejlesztési Támogatási Bizottságának (DAC) javaslata szerint ez az öt kritérium alkotja a fejlődésre vonatkozó egységes értékelési kritériumokat.

20 A beavatkozások minőségének átfogó ér tékeléséhez a Bizotts á g l e g f ő b b e s z k ö z k é n t a z e r e d m é n y o r i e n t á l t m o n i t o r i n g ( R e s u l t s O r i e n t e d M o n i t o r i n g, R O M ) r e n d s z e r é t a l k a l m a z z a. A ROM-rendszer külső szerződéses ellenőröket alk almaz, ak ik a Bizottság megbízásából a helyszínen ellenőr zik a projekte - ket, azok élettar tama alatt egy vagy több alk alommal. A külső ellenőrök ér tékelik a projektek általános teljesítményét, majd a t e l j e s í t m é ny t a z ö t e g y s é g e s é r t é k e l é s i k r i t é r i u m a l a p j á n i s p o n t o z z á k ( l á s d : 2. h á t t é r m a g y a r á z a t, e l s ő k é t m u t a t ó ). A R OM eredményei azt jelzik, hogy a projektek általános telj e s í t m é nye ó t a j avult, h i s zen a n e m teljesítő p ro j e k tek százalékos aránya 2004 és 2009 között folyamatosan 11%-ról 6%-ra csök kent (lásd: 4. ábra). 4. Á B R A A N E M T E L J E S Í TŐ P R O J E K T E K S Z Á Z A L É KO S A R Á N YA A R O M - É R T É K E L É S E K S Z E R I N T, Százalék 20% 18% 16% 14% 12% 10% 8% 6% 4% 2% 0% Év Nem teljesítő projektek, komoly problémák Forrás: A EuropeAid mutatói alapján készült jelentések.

21 A R O M - ér tékelések egye s egységes é r tékelési k r i tériumok k a l összefüggésben is általános javulást mutatnak (lásd: 5. ábra) 10 : a) a r e l e v a n c i a a z a k r i t é r i u m, a m e l y s z e r i n t a p r o j e k t e k a legmagasabb pontszámot ér ték el 2000 és 2009 között 68%-ról 82%-ra nőtt, bár a növekedés döntő része 2008 és 2009 között ment végbe. A hatás 2005 és 2009 között szin - tén jelentős mér ték ben 69%-ról 78%-ra nőtt. 10 Megjegyzendő, hogy 2009-ben módosult a ROM-módszertan (lásd: 24. bekezdés, d) pont). b) a h atékonyság é s a fe n ntar t h atóság a ö s s z i nten, i l - let ve valamivel afölött maradt; c) az eredményesség 2009-ben a ös szint alá 65%-ről 6 1 % - r a c s ö k k e n t, é s e z zel m e g fo rdult a z e l őző é vek fo - lyamatosan javuló trendje. A z eredményesség csök kenése nehezen összeegyeztethető azzal, hogy ugyanezen projektek re vonatkozóan a hatást jelentős növekedés jellemezte (lásd: a 24. bekezdés a) albekezdése); d) a r e l e v a n c i a é s a z e r e d m é n y e s s é g p o n t s z á m a i n a k é s k özötti j e l e n tős v á l tozása l e g a l á b b i s ré s z b e n a ROM- ér tékelések módszer tanának módosításához köthe - tők. Ez azt mutatja, hogy a ROM-rendszer keretében tör ténő minőségér tékelés szükségszerűen függ az éppen alk almazott módszer tantól. 5. Á B R A A P R O J E K T E K R E L E VA N C I Á J Á N A K, HAT É KO N YS ÁG Á N A K, E R E D M É N Y E S S É G É N E K, HATÁ S Á N A K É S F E N N TA R T H ATÓ S ÁG Á N A K É R T É K E L É S E A R O M - R E N D S Z E R B E N ( ) 100% 90% Százalék 80% 70% 60% 50% Év Relevancia Hatékonyság Eredményesség Hatás Fenntarthatóság Forrás: A EuropeAid mutatói alapján készült jelentések.

22 Több olyan általános tényező is van azonban, amely korlátozza a ROM-rendszer felhasználhatóságát a támogatások átfogó eredményességében mutatkozó javulás mérése tek intetében. Ez nagy mér ték ben abból adódik, hogy a ROM-rendszer t ere - detileg nem azzal a céllal ter vezték, hogy a bizottsági támo - g atások p o r t fo l i ó j á n a k á l t alános teljesítményé t m é r j é k ve l e. A rendszer c é l j a s o k k a l i n k á b b e g yes p rojektek végrehajtás alatti monitorozása volt, és ennek során olyan korrekciós lépé - sek időben tör ténő meghatározása, amelyek biztosítják, hogy a projektek elérik a ter vezett eredményeket. A ROM hasznosságát mint a teljes támogatási por tfólióra vonatkozó mutatót csök kentő főbb korlátok a következők : a) mivel a ROM zömmel folyamatban lévő projektek helyszíni ellenőr zéseire épül, megbízhatósága az ér tékelt k ritérium szerint változik. A relevancia ér tékelése valószínűleg megb í z h a t ó, m i v e l e z a k r i t é r i u m a p r o j e k t v é g r e h a j t á s e l ő t t és alatt is ér tékelhető. A hatékonyság szintén ér tékelhető a végrehajtás alatt. A z eredmények legfontosabb részét te - kintve azonban a ROM-rendszer csak a projektek potenciális eredményességét, hatását, illetve fenntar thatóságát tudja ér tékelni, nem pedig azok tényleges teljesítményét ezeken a területeken, mivel ezek csak a projekt lezárását követően állapíthatók meg; b) a ROM az egyes évek összehasonlítása szempontjából nem megbízható eszköz. Ennek ok a, hogy adott évben a projektm i n t a m o n i toringra tör ténő k i v á l a s z t á s a n e m s t a t i s z t i k a i adatok, hanem egyéni döntések alapján tör ténik ; c) a ROM a segítségnyújtásoknak csak egy részét fedi le. A ROM módszer tanát projektekre fejlesztették ki, és ezér t az döntő - en e típusú beavatkozások at célozza. Ma már azonban, a tá - mogatás egyéb formáinak, elsősorban a költségvetési támo - gatásnak az elterjedésével, a bizottsági segítségnyújtásnak csupán k b. fele valósul meg projekteken keresztül, az egyéb formák ra viszont a ROM nem vonatkozik. A Bizottság éppen j e l e n l e g tesztel e g y R O M - m ó d s zer t a n t a z á g a z a t i s z a k p o - litik ák at támogató programok ra, valamint az ágazati költségvetési támogatásra vonatkozóan. Olyan ROM-módszerek azonban, amelyek kel az általános költségvetési támogatást ér tékelhetné, jelenleg még nem állnak rendelkezésére. 26. Annak a problémának az or voslására, hogy a ROM- ér tékelések mivel a végrehajtás alatt tör ténnek csak a potenciális ered - ményességet, hatást és fenntar thatóságot tudják figyelembe venni, a Bizottság arra törekszik, hogy ezek k b. 10%-át a pro - jektműveletek lezárása után végezze el. Az ilyen utólagos ér té - kelések azonban rendszerint nem szolgálnak további minőségi mutatók k al.

23 A R O M - r e n d s z e r n e k m i n t m i n ő s é g é r t é k e l é s i e s z k ö z n e k a k o r l á t a i t m i n d e d d i g m á s e s z k özök a l k a l m a z á s a s e m e l l e n - súlyozta kellő mér ték ben. A bizottsági központ támogatásért é k e l ő c s o p o r t j a f ü g g e t l e n t a n á c s a d ó k a t b e vonva rengeteg földrajzi, ágazati, tematikus és eszközök re vonatkozó ér téke - lést végez. A külképviseletek is bíznak meg tanácsadók at a se - gítségnyújtások részletes egyéni ér tékelésének elvégzésével. Azonban sem a bizottsági központ támogatásér tékelő csopor t- ja, sem a külképviseletek ér tékeléseit nem számszerűsítik, és emiatt nem használhatók fel a minőségér tékelő rendszer ré - szeként. Továbbá a programok, illet ve a projektek lezárásakor a k ü l k é p v i s e l e t i a l k a l m a z o t t a k n e m v é g e z n e k r e n d s z e r e s e n p r o g r a m -, i l l e t v e p r o j e k t é r t é k e l é s t é s p o n t o z á s t s e m ( l á s d még: 56. bekezdés) A EuropeAid projekt- előkészítési szak aszra vonatkozó minőségi mutatója ( a 2. h á t térmagya rá z a t 3. mutatója) szerint a külképviseletek által benyújtott azon projektjavaslatok százalékos aránya, amelyekre vonatkozóan a EuropeAid a bizottsági finanszírozás feltételéül újrater vezést ír t elő, 2005 és 2009 között 20%-ról 15%-ra csök kent A Bizottság az általános költségvetési támogatásra és az elsősorban ágazati költségvetési támogatás révén végrehajtott ágazati szak politik ák at támogató programok ra előirányzott kötelezettségvállalások százalékos arányát is felhasználja mi - nőségi mutatóként (a 2. háttérmagyarázat 4. mutatója). Ennek o k a, h o g y a ö s Pá r i z s i N y i l a t k o z a t 1 1 s z e r i n t e t á m o g a - tásnyújtási mechanizmusok felelnek meg legink ább azok nak az alapelvek nek, amelyek várhatóan javítják majd a segélyek eredményességét. A mutató a költségvetési támogatás révén nyújtott segélyek arányában 2004 óta erősen felfelé ívelő tren - det jelez. Ez a mutatószám azonban nem jelzi az eredmények e l é rését é s a s z e g é nység v i s s z a s z o r í t á s á r a g y a k o rolt h a t á s t illetően maguk nak a támogatások nak a minőségét A támogatások hatékonyságáról 2005-ben kiadott Párizsi Nyilatkozat a partnerországok felelősségvállalását, a donorok felzárkózását a partnerországok céljai mögé, a támogatások harmonizációját, az eredményszemléletű menedzsmentet és a kölcsönös elszámoltathatóságot jelölte meg a támogatásnyújtás eredményesebbé tételének öt alapelveként. A nyilatkozatot több mint száz donor, illetve partnerország írta alá, köztük az Európai Bizottság is. 12 Lásd: a Számvevőszék 11/2010. sz. különjelentése az AKCS-, latin-amerikai és ázsiai országoknak nyújtott általános költségvetési támogatás bizottsági irányításáról, 83. bekezdés.

24 A számvevőszék i ellenőrzés szerint a decentralizáció az alábbi módokon járult hozzá a minőség javulásához: a) l e h e t ő vé t e t t e a B i z o t t s á g s z á m á r a, h o g y a k ü l k é p v i s e l e - t e k révén j o b b a n m e g i s m e r h e s s e é s m e g é r t h e s s e a p a r t - nerország körülményeit, emellett a Bizottságnak nagyobb l e h e tősége ny í l t a n e m zeti h a tóságok k a l é s m á s h e l y i é r - d e k e l t e k k e l k ö z t ü k a z o r s z á g b a n j e l e n l e v ő d o n o r o k - k a l fo l y t a t o t t p á r b e s z é d re. E z e l ő s e g í t e t t e a b i z o t t s á g i beavatkozások relevanciájának növelését, nagyobb felelősségtudatot ébresztett a par tnerországok ban a segélyek kel s zemben, v a l a m i n t a t ö b b i d o n o r r a l v a l ó e g y ü t t m ű k ö d é s révén növelte a hatékonyságot; b) a B i z o t t s á g f o k o z o t t a b b p a r t n e r o r s z á g i j e l e n l é t e m e g - k ö n ny í t e t t e a p rojektek m o n i t o rozását, é s l e h e t ővé tette a gyengén teljesítő projektek hatékonyabb k iszűrését, valamint korrekciós lépések megtételét; c) a Euro p e Aid m i n ő s é g b i z tosítási c s o p o r t j a i é s témafe l e l ő s osztályai fontos k iegészítő szerepet játszottak a segítségnyújtás külképviseletek által végzett decentralizált irányításában. E csopor tok és osztályok amelyek megléte szintén azt tük rözi, hogy a EuropeAid nagy jelentőséget tulajdonít a minőséggel k apcsolatos kérdések nek támogatást nyújt o t t a k a k ü l k é p v i s e l e t e k n e k a p r o j e k t e k é s a p r o g r a m o k döntő fontosságú, előkészítő szak aszában, valamint ellenő r i z ték a k ü l k é pviseleteket, é s a z e z t k öve tő vé gre h a j t á s i szak aszban is segítséggel látták el őket. A decentralizáció ó t a e g y r e n ő t t a z e l ő s z ű r t p r o j e k t j a v a s l a t o k s z á m a, m í g v é g ü l m a m á r v a l a m e n ny i, e l ő s z ű r é s r e a l k a l m a s j a v a s o l t támogatás átesik ezen a szak aszon. 31. E n n e k e l l e n é re, a m i n t a j e l e n tés m á s o d i k részében o l v a s h a - tó, továbbra is fennáll annak szükségessége, hogy a Bizottság j avítsa a m i n ő s é g e t, é s e z t a k ü l k é p v i s e l e t e k k a p a c i t á s á n a k e rősítése, v a l a m i n t a velük fo l y t a tott p á r b e s zéd, a m o n i tor - i n g, i l l e t ve a Euro p e A i d á l t a l ny ú j tott s e gítség további j aví - tása révén kell megtennie. Ezt alátámasztják a Számvevőszék saját, a közelmúltban, a fejlesztési segítségnyújtás témájában végzett teljesítmény- ellenőrzései is (lásd: M e l l é k l e t), amelyek szintén azt mutatják, hogy noha bizonyos javulás tapasztalható, a b i zottsági t á m o g atások at m é g s o k k a l e re d m é nye s e b b é lehetne tenni.

25 23 A D E C E N T R A L I Z ÁC I Ó B E V E Z E T É S E ÓTA A L K A L M A ZOT T P É N ZG A Z D Á L KO D Á S I E L J Á R Á S O K E G Y R E M E G B Í Z H ATÓ B B A K 32. A d e centralizáció e g y i k l e g fo n tosabb k e zdeményezése a t á- m o g a t á s o k k a l k a p c s o l a t o s p é n z g a z d á l k o d á s n a g y r é s z é n e k a Bizottságról a külképviseletek re való átruházása volt. A kül - k é pviseletek ve zetői átruházott fe l h atalmazás á l t a l e n g e d é - l yezésre j o g o s u l t t i s z t v i s e l ő k l e t t e k, é s a k ü l k é p v i s e l e t e k e n belül pénzügyek kel és szerződéskötéssel megbízott részlegek felállítására került sor. 33. Annak megítéléséhez, hogy a Bizottság által a segítségnyújtás decentralizált irányításában létrehozott és végrehajtott pénz - gazdálkodási eljárások milyen mér ték ben voltak megbízhatóak, az ellenőrzéskor a Számvevőszék 2004 óta készült éves jelenté - seit vettük figyelembe. E jelentések fő célk itűzése a bizottsági felügyeleti és kontrollrendszerek hatékonyságának és eredmé - nye s s é g é n e k a z é r tékelése, b e l e é r t ve a b i zottsági k ö telezettségvállalásokban, illetve kifizetésekben előforduló jogszerűségi és szabályszerűségi hibák szintjének ér tékelését is. 34. A EuropeAid a decentralizált irányításnak köszönhetően 2004 óta jelentős előrelépést tett a felügyeleti és kontrollrendsze - rek j avításában, b á r a S z á mvevőszék véleménye s zerint ö szs zességében e zek a rendszerek t ovábbra i s c s u p á n részben eredményesek ban a Bizottság átfogó kontrollstratégiát hozott létre, majd, már a stratégia megvalósítása során, továb - bi javítások at is bevezetett. 3. HÁTTÉRMAGYARÁZAT A P É N ZG A Z D Á L KO D Á S I E L J Á R Á S O K M E G B Í Z H ATÓ S ÁG I É R T É K E L É S É N E K K R I T É R I U M A I A Számvevőszék minden évben értékeli a EuropeAid és valamennyi bizottsági főigazgatóság felügyeleti és kontrollrendszereit. A rendszerek a tranzakciók hibakockázatának csökkentésében eredményesnek, részben eredményesnek vagy nem eredményesnek minősülnek; részben eredményesek, ha az operatív eredményességet bizonyos hiányosságok befolyásolják, nem eredményesek, ha a hiányosságok általános érvényűek és emiatt teljes mértékben aláássák az operatív eredményességet.

26 A Számvevőszék 2004 óta megjelent éves jelentései megállapították, hogy a Bizottság különösen nagy előrelépést tett a fel - ügyeleti és kontrollrendszerek alábbi vonatkozásait tek int ve: a) a B i z o t t s á g n a g y e r ő f e s z í t é s e k e t t e t t a n n a k é r d e k é b e n, h o g y e g y é r t e l m ű é s ö s s z e h a n g o l t p é n z ü g y i e l j á r á s o k a t h ozzon l é t re, v a l a m i n t ú t m u t a tó k é z i k ö ny ve k e t s zerkes z - szen és képzéseket szer vezzen a külképviseletek pénzügyi és operatív részlegei számára; b) a bizottsági kontrollrendszer egyik alapeleme a projektek külső ellenőrzéseinek figyelembevétele 13. A Számvevőszék megállapította, hogy 2004 óta ezek nek az ellenőrzések nek m i n d a m e n n y i s é g e, m i n d a m i n ő s é g e j e l e n t ő s e n j a v u l t. A B i zottság e m e l l e t t s a j á t i n fo r m a t i k a i rendszeré b e n e g y k ülön modult is k idolgozott a k ülső segítségnyújtásra vo - n a t k o z ó a n ( C R I S 1 4 ), a m e l y e n k e r e s z t ü l a k ü l k é p v i s e l e t e k t o v á b b í t h a t j á k a z e l l e n ő r z é s e k e r e d m é nyeit a b i z o t t s á g i központ számára tájékoztatás és további elemzés céljából; 13 A külső ellenőrzések során amelyeket elsősorban a külképviseletek megbízásából a projektek lezárásakor, de még a záró kifizetést megelőzően végeznek el arról bizonyosodnak meg, hogy a projektkiadások jogszerűek és szabályszerűek voltak-e. 14 Közös Relex Információs Rendszer (Common Relex Information System). c) a B i zottság k o c k á z atelemzési k e re t re n d s zere fo k ozatosan javult, részben annak köszönhetően, hogy a külképviseletek aktívabban részt vettek ebben a tevékenységben, részben pedig annak, hogy a EuropeAid belső ellenőrzési részlege, a Bizottság átfogó belső ellenőr zési szolgálata és a megbízott k ü l s ő e l l e n ő rö k á l t a l k i a d o t t j e l e ntések h atékonyabb elemzésére került sor; d) a Számvevőszék jelentései meglehetősen k ritikusan szóltak a r ró l, h o g y a B i z o t t s á g h o g y a n í t é l i m e g a p a r t n e ro r s z á - gok jogosultságát a költségvetési támogatási programok ra és k ifizetések re. A jelentések ugyanak kor azt is elismerik, h o g y a t á m o g a t h a t ó s á g i k r i t é r i u m o k é r t é k e l é s é t t e k i n t- v e a B i z o t t s á g á l t a l a l k a l m a z o t t k e r e t r e n d s z e r e k e g y r e e g yé r telműbben m ű k ö d tek, é s a k ü l k é pviseletek ré s zérő l tör ténő konk rét ér tékelés minősége is folyamatosan javult.

27 Az eddigi előrelépés ellenére a Számvevőszék továbbra is talált hiányosságok at a felügyeleti és kontrollrendszerek ben, főként a külképviseletek szintjén. Ezek elsősorban arra vonatkoznak, hogy a külképviseletek hogyan kezelik a par tnerországok uniós fejlesztési segítségnyújtásban részt vevő legfontosabb szerep - l ő i n e k p é n z g a z d á l k o d á s á b a n é s k o n t r o l l m e c h a n i z m u s a i b a n fe l l é p ő h i á nyosságok a t. K özéjük t a r t oznak a t á m o g a t á s o k a t végrehajtó nemzeti szer vezetek, az infrastrukturális projekteket felügyelő projektfelelősök, és az EFA esetében a nemzeti programengedélyező szolgálatok ( lásd még: 57. bekezdés). 37. A z ezeken a területeken fellépő hiányosságok okozták azok at a h i b á k a t, a m e l yeket a S z á mvevőszék a b i z o t t s á g i p é n z ü g y i tranzakciók jogszerűségének és szabályszerűségének ellenőrzése során megállapított. Annak a bizottsági szak politik a- te - rületnek a k ifizetéseire vonatkozóan, amely alá az Unió általános költségvetéséből finanszírozott fejlesztési segítségnyújtás i s t a r t ozik, a S z á mvevő s zék fo l y a m a t o s a n 2 % é s 5 % k özötti, lényeges becsült hibaszintről számolt be. Általában ugyanez vonatkozott az EFA-ra is, noha 2009-ben a Számvevőszék arra a következtetésre jutott, hogy az EFA k ifizetései mentesek voltak a lényeges hibáktól. 38. A k o n t rollstratégia t ovábbi j avítása é s a fe n t i h i á nyosságok leküzdése érdekében a Bizottság egyik fő feladata a stratégia k ö l t s é g e i n e k é s h a s z n a i n a k a z é r t é k e l é s e. E z t ö b b o k b ó l i s j e l e n tős k i h í v á s n a k b i zony u l t. A B i zottság k ö l t s é g b e c s l é s e i t m i n d e d d i g h á t r á l t a t t a a z, h o g y a rendszerből f a k a d ó a n n e - héz volt meghatározni, mi alkotja voltaképpen a kontrollme - chanizmusok at, majd ennek alapján ér tékelni, hogy ezek nek a kontrollok nak a végrehajtásához mennyi munk aidő szüksé - ges. A Bizottság hasonlóképpen azt sem ér tékelte még, hogy m e k k o r a a z e g y e s k o n t r o l l s z i n t e k h a s z n a a h i b a k o c k á z a t csök kentésében.

28 26 M Í G A D E C E N T R A L I Z ÁC I Ó R É V É N TÖ K É L E T E S E B B É VÁ LT A TÁ M O G ATÁ S, A B E N N E R E J LŐ H A S ZO N K Ü LÖ N Ö S E N A M I A M I N Ő S É G I J AV U L Á S T I L L E T I N E M É R V É N Y E S Ü L T E L J E S M É R T É K B E N 3 9. A jelentés első részében megállapítottuk, hogy a decentralizáció révén javult a támogatás, ugyanak kor arra is rámutattunk, hogy további javítás szükséges, különösen ami a támogatások minőségét illeti. A jelentés második részében azon területek re h e l ye z z ü k a h a n g s ú l y t, a m e l ye k rő l a z e l l e n ő r zés s o rán m e g- á l l a p í tottuk, h o g y a d e centralizációban re j l ő p o tenciál j o b b k ihasználása érdekében tökéletesítésre szorulnak ben a külképviseleteken dolgozók létszáma közel 900 fő, míg a EuropeAid alkalmazottainak száma mintegy 1350 fő volt. A B I ZOT T S ÁG TO VÁ B B J AV Í T H AT N Á A H U M Á N E R Ő F O R R Á S O K E LO S Z TÁ S ÁT É S K I H A S Z N Á L Á S ÁT A K Ü L K É P V I S E L E T E K E N 40. A z újabb fontos hatáskörök nek a bizottsági központról a külk é p v i s e l e t e k r e t ö r t é n ő á t r u h á z á s á h o z s z ü k s é g v o l t a r r a, h o g y u t ó b b i a k s z á m á r a m e g f e l e l ő e r ő f o r r á s o k a t e l s ő s o r - b a n s z e m é l y z e t e t b i z t o s í t s a n a k a fe l a d a t o k e l végzéséhez. A Bizottság is elismer te, hogy szükség van a k ülképviseletek s zemélyzetének j e l e ntős b ővítésére, é s a ö s i d ő - szak ban k b alk almazottal növelte állományuk at. Ehhez k b E u r o p e A i d a l k a l m a z o t t á t h e l y e z é s é r e é s t ö b b m i n t 1000 szerződéses alk almazott felvételére volt szükség 15. M ivel azonban 2007-ben a Bizottság a személyzetet tek intve 2013-ig a zéró növekedés politik ája mellett kötelezte el magát, a de - c e n t r a l i z á c i ó t e l j e s p o t e n c i á l j á n a k k i h a s z n á l á s a é r d e k é b e n megnőtt a jelentősége a meglévő erőforrások lehető leghaté - konyabb elosztásának, illet ve felhasználásának A EuropeAid legújabb éves tevékenységi jelentésében k iemelt e, m e l yek a z o k a h u m á n e rőfo r r á s s a l k a p c s o l a t o s t é nyezők, a m e l y e k v e s z é l y e z t e t i k a z e r e d m é n y e s t á m o g a t á s n y ú j t á s t. A S z á m v e v ő s z é k k ü l ö n ö s e n é v e s j e l e n t é s e i b e n t ö b b í z- b e n fe l vetette a m u n k a e rő m e g fe l e l ő voltának p roblémáját i s, valamint a z t, h o g y e z m i l ye n h atással van a t á m o g atások minőségére és az azok k al k apcsolatos pénzgazdálkodásra.

29 A 2005 és 2008 közötti időszak ban módosult a külképviseletek munk atársainak összetétele, mivel nagyobb jelentőséget k apott a k ülképviseletek politik ai és szak mai szerepe. M aguk at a k ülképviseletek vezetőit is egyre inkább politikai és szakmai jellegű kérdések foglalkoztatják, és ez a tendencia valószínűleg az EKSZ létrehozásával tovább erősödik majd ban egy nagymér té - kű átcsopor tosítás során 56 tiszt viselői álláshelyet csopor tosítottak át o p e ratív ré s z l e g e k b ő l p o l i t i k a i, i l l e t ve s z a k m a i ré s z - legek be, csök kent ve ezzel a külképviseletek támogatáskezelési k apacitását. A 2008-as átcsopor tosítási folyamatot követően az operatív részlegek tisztviselőit kevesebb, magas beosztású szerződéses és helyi alk almazott váltotta fel végén a támogatásokat kezelő külképviseleti alkalmazottak kb. 20%-a volt tisztviselő, 30%-a dolgozott szerződéses állásban, és közel 50%-a volt helyi alk almazott. A szerződéses és a helyi a l k a l m a zottak é r tékes s zerepet j átszanak, m i nthogy s z a k é r te - lemmel és helyi ismeretek kel rendelkeznek, ennek ellenére e két alk almazotti csopor tnak egyre kevesebb lehetősége volt a kép - zéseken való rész vételre, és ez csök kentette potenciális hozzájárulásuk ér vényre juttatását végén a megüresedett szerződéses állások aránya a külképviseleteken összesen 14% volt, és ezt a EuropeAid központi kock ázatnyilvántar tásában 2010-re n é z ve k r i t i k u s k o c k á z a t k é n t rögzítették. A b e töltendő á l l á s o k magas aránya elsősorban a megfelelő tapasztalattal rendelkező szerződéses alk almazottak felvételének nehézségeiből adódott, különösen a bonyolult helyzetű országok ban. 44. A z alk almazottak szak ismeret szerinti megoszlása egy további megoldandó kérdés a külképviseletek számára. A külképviseletek jelenleg is igazodnak az abból fakadó új szakismereti követelmé - nyek hez, hogy a Bizottság a segítségnyújtás hagyományos pro - jektközpontú megközelítése helyett mindink ább a költségvetési támogatás módszerét alk almazza, ez pedig mak roökonómiai és közpénzkezelési szakér telmet igényel. A politik ai párbeszédek folytatásához szükséges szakér telem a támogatásnyújtás valamennyi formáját de mindenekelőtt a költségvetési támogatási p ro gramok a t tek i n t ve s z i n tén e g y re fo n tosabbá v á l i k. N o h a a Bizottság jelentős erőfeszítéseket tett annak érdekében, hogy alkalmazottainak az új támogatási mechanizmusokról képzéseket nyújtson, ezek a képzések rövid időtar tamúak. A gyakorlatban fő l e g a r r a s z o l g á l n a k, h o g y t á j é k o z t a s s á k a z a l k a l m a z o t t a k a t a legfontosabb témák ról, nem nyújtják azonban azt a mélyreha - tó szaktudást, amelyre jelentős ér téktöbblet megteremtéséhez s z ü k s é g l e n n e. A S z á mvevőszék n e k a k ö z e l m ú l t b a n a z e g é s z - ségüggyel és az oktatással k apcsolatban végzett teljesítményellenőrzései szintén rámutattak, hogy ezeken a hagyományosabb támogatási területeken noha a millenniumi fejlesztési célokban és a szegénység visszaszorításában központi szerepet játszanak az alk almazottak korlátozott szakér telemmel rendelkeznek.

30 B á r a E u r o p e A i d t ö b b fé l e m e g l e h e t ő s e n r é s z l e t e s e l e m z é s t vé g zett a m u n k aterheket i l l e tően, a zok at n a g y ré s z t a k é pvi - selet- vezetők k iegészítő munk aerőre irányuló egyéni kérése - i n e k a m é r l e g e l é s é re h a s z n á l t á k, é s n e m vo ntak l e á l t a l á n o s következtetést arról, hogy a személyzet létszáma megfelelő - e az egyes külképviseleteken. A z EKSZ létrehozásának előkészít é s e k o r n e m v é g e z t e k é r t é k e l é s t a n n a k m e g h a t á r o z á s á h o z s e m, h o g y a k ü l k é pviseleteken m i l e n n e a z o p t i m á l i s e g ye n - s ú l y a p o l i t i k a i, i l l e t v e s z a k m a i á l l á s h e l y e k, i l l e t v e a t á m o - g a t á s k e z e l é s i á l l á s h e l y e k k ö z ö t t. A B i z o t t s á g e z e n k í v ü l a z t sem térképezte fel, hogy a külképviseletek jelenlegi alk almaz o t t a i m e l y t a p a s z t a l a t t a l rendelkeznek; e n n e k révén p e d i g m e g b i z o nyosodhatott volna a r ról, h o g y a z a d o t t k é p z é s i é s t a p a s z t a l ati h áttérre l re n d e l k e ző a l k a l m a zottak at a r ra a k ü l- k é p v i s e l e t re rendelték- e k i, a h o l a l e g n a g yobb s z ü k s é g v a n a tapasztalataik ra. 46. A Bizottság lépéseket tett annak érdekében, hogy a támogatás kezelése a jelenleg meglévő munk aerő - állomány mellett ha - tékonyabban tör ténjen. Törekedett például arra, hogy növelje az egyes támogatott projektek, illetve programok méretét, és e n n e k révén c s ö k k e n t s e a z t a z a d m i n i s z t r a t í v t e r h e t, a m e l y a nagyszámú apró projekt kezelésével jár. A z egyre nagyobb s z á m ú k ö l t s é g v e t é s i t á m o g a t á s i p r o g r a m m e g k ö n n y í t e t t e a n a g y ö s s zegű k i f i zetéseket, b á r a k ö l t s é g ve tési t á m o g atás fő haszna gyak ran az, hogy lehetőséget teremt a programcé - lok k al k apcsolatos párbeszédre. A z eredményes párbeszédhez azonban a személyzet részéről jelentős inputra van szükség. Az általános költségvetési támogatási programok esetében, ame - lyek tipikusan a makrogazdasági stabilitást, a közpénzkezelést, az egészségügyet és az oktatást célozzák meg, a külképvisele - tek gyak ran nem rendelkeznek elegendő forrással ahhoz, hogy a fenti területek mindegyikén párbeszédet folytassanak. 47. Az országstratégiai dokumentumok alapján tör ténő támogatás igénylése során a Bizottság a nagyobb hatás elérése érdekében á l t a l á b a n l e g fe l j e b b k é t k i e m e l t á g a z a t r a ö s s z p o n t o s í t, é s ennek elviek ben az is az előnye, hogy csök kenti a külképvise - letek szakér telem iránti szer teágazó igényeit. A két k iemelt ágazaton túl ugyanak kor a külképviseletek jellemzően számos további területen is végeznek támogatási tevékenységeket, és ez jelentős többletterhet jelent számuk ra ( lásd: 6. ábra): a) az AKCS- országok ban található külképviseletek nek általá - nos költségvetési támogatási programok at is kell irányítaniuk, ha az adott ország erre jogosult;

31 29 b) az országstratégiai dokumentumok a két k iemelt á gazaton k ívüli k isebb beavatkozások finanszírozása érdekében általában nem k iemelt ágazatok at is érintenek ; c) a k ü l k é pviseletek g yak ran ré s z t ve s z n e k a re gionális p ro - jektek felügyeletében; d) a k ü l k é pviseletek n e k e m e l l e t t e g y s o r k i s e b b p ro j e k tet i s v é g r e k e l l h a j t a n i u k, a m e l y e k e t a h o r i z o n t á l i s t e m a t i k u s programok ból finanszíroznak 16 ; e) a külképviseletek ezenk ívül gyak ran közreműködnek a kül ö n t á m o g atási e s z k özök b ő l f i n a n s z í rozott e g yé b b e avatkozások irányításában is ( lásd: 6. ábra). 16 A Fejlesztési és Együttműködési Eszköz keretében létrehozott öt tematikus program a következő: civil szereplők és helyi hatóságok; befektetés a humántőkébe; élelmiszerbiztonság; környezetvédelem és a természeti erőforrásokkal való fenntartható gazdálkodás; valamint migráció és menekültügy. 6. Á B R A E G Y ÁT L AG O S K Ü L K É P V I S E L E T TÁ M O G ATÁ S I T E V É K E N YS É G E I N E K J E L L E M ZŐ T E R Ü L E T E I Országstratégiai dokumentum Regionális stratégiai dokumentum Tematikus programok által finanszírozott projektek Egyéb eszközök 1. kiemelt ágazat (pl. egészségügy) Általános költségvetési támogatási program ( jogosult AKCSállamok) Nem kiemelt ágazatok Az országban megvalósított regionális projektek Nem-állami szereplők és helyi hatóságok Befektetés a humántőkébe Élelmiszer-biztonság Környezetvédelem és a természeti erőforrásokkal való fenntartható gazdálkodás Migráció és menekültügy Például: A demokrácia és az emberi jogok európai eszköze Stabilitási eszköz Szerkezetátalakítás a cukortermelésben Uniós élelmiszereszköz Flex-eszköz 2. kiemelt ágazat (pl. oktatás) Forrás: Az Európai Számvevőszék elemzése a Bizottság dokumentumai alapján.