Szegénység és a társadalmi kirekesztés megoldása

Átírás

1 Szegénység és a társadalmi kirekesztés megoldása a korábbi tapasztalatok és értékelési eredmények áttekintése Tematikus tanulmány-sorozat EU 2020-hoz kapcsolódóan értékelési eredmények és a szakpolitikai tervezés összekapcsolása szakpolitikai szakértők és gyakorlati szakemberek bevonásával c. projekt keretében Készült a Nemzeti Fejlesztési Ügynökség megbízásából Készítette: HÉTFA Elemző Központ Hajdu Gábor Mike Károly Budapest október 31.

2 Tartalomjegyzék Vezetői összefoglaló... 3 I. A feladat háttere... 5 II. Hátrányos helyzetű csoportok foglalkoztathatósága... 6 II.1. A jelenlegi magyarországi helyzet rövid bemutatása... 6 II.2. A probléma megoldását célzó intézkedések... 8 II.3. A megvalósult intézkedések eredményei és tapasztalatai... 9 II.4. Intézményi, eljárásrendi tapasztalatok III. Közfoglalkoztatás III.1. Közfoglalkoztatás Magyarországon III.2. Közfoglalkoztatási intézkedések eredményei III.3. Intézményi, eljárásrendi tapasztalatok IV. Komplex telepprogramok, szociális városrehabilitáció IV.1. A probléma rövid áttekintése IV.2. A probléma megoldását célzó intézkedések IV.3. A megvalósult programok eredményei és tapasztalatai IV.4. Intézményi, eljárásrendi tapasztalatok V. Szociális gazdaság, szociális vállalkozások fejlesztése V.1. A probléma megoldását célzó intézkedések V.2. A megvalósult programok eredményei és tapasztalatai V.3. Intézményi, eljárásrendi tapasztalatok VI. Adatgyűjtésekre és indikátorrendszerre vonatkozó javaslatok Irodalomjegyzék

3 Vezetői összefoglaló A tanulmány a szegénység és a társadalmi kirekesztés megoldása témakörben foglalja össze a közötti időszak releváns értékeléseit, kutatási eredményeit. Az értékelések fő megállapításai a következők. Hátrányos helyzetű csoportok foglalkoztathatósága A vizsgált időszakban Magyarország jelentős forrásokat fordított hátrányos helyzetű csoportok foglalkoztathatóságának javítására, elsősorban a foglalkoztatási szolgálat intézményrendszerén, másodsorban a nonprofit szervezeteknek szóló pályázatok révén. Több értékelés is kiemeli a projekt alapú finanszírozás visszás hatásait. Az indikátorvállalások kockázatkerülő magatartásra ösztönöztek, ami gyakran kiszorította a fejlesztésben kockázatosabb így a hátrányos helyzetű csoportokat is a fejlesztésből; sokszor lefölözési hatás érvényesült. A pályázatos források esetében a területi eloszlás nagyon esetleges; a kapacitáshiányos térségekbe a helyi civil kapacitások és kompetenciák hiánya miatt kevés fejlesztési forrás jut. A szervezeti kapacitások hiánya nem csak a projektek létrejöttét, de a megvalósult projektek, intézményi fejlesztések és komplex szolgáltatások fenntarthatóságát is korlátozza. A pályázati rendszer egyedi projektekre építő szemlélete, illetve a romákat érintő koncentrált és összetett problémák kezeléséhez szükséges komplex és hosszú távú feladatok nehezen összeegyeztethetőek. A projektszemlélet felől általában a programszemlélet felé kell elmozdulni. Az értékelések fontos ajánlásai között szerepel, hogy a munkanélküliek felvételének dotálása helyett az alacsonyan képzett embereket alkalmazó vállalkozástípusok versenyképességi hátrányainak csökkentésére kell figyelmet fordítani. Sokszor előnyösebb lenne a közvetlenül foglalkoztatási célú forrásokat a foglalkoztatási környezet javítására fordítani. A keresleti oldalon ösztönözni kell az új piaci szereplők betelepülését. A meglevő piaci szereplők hiányában pedig a szociális gazdaság kiépülését kell támogatni. A kínálati oldalon a humán tőke fejlesztésére kell koncentrálni (szociális munkával, készségfejlesztéssel, átképzéssel). Közfoglalkoztatás A közfoglalkoztatás az alternatív aktív munkaerőpiaci politikákkal összehasonlítva a nemzetközi és a hazai ökonometriai hatásvizsgálatok szerint is rendre rosszul szerepel. A közfoglalkoztatásban résztvevőknek alig van esélyük visszakerülni az elsődleges munkaerőpiacra, és erős a beragadási hatás, azaz a közfoglalkoztatottakat gyakran több alkalommal is visszafoglalkoztatják. A vizsgálatok egyfelől egyértelművé teszik, hogy a közfoglalkoztatás önmagában nem alkalmas a piaci aktivizálásra. Másfelől igaz, hogy rendkívül erős a szelekciós hatás: a hazai programok a legalacsonyabb végzettségűeket és a legfejletlenebb térségeket érik el, ahol gyakorlatilag nincsen érdemi munkalehetőség. Ahhoz, hogy a közfoglalkoztatás ne váljon egyfajta szegénységi csapdává, a közfoglalkoztatásból kivezető programok pl. képzések, valódi tranzitfoglalkoztatás, szociális vállalkozások bővítésére van szükség. 3

4 Komplex telepprogramok, szociális városrehabilitáció A komplex telepprogramok csak akkor lehet igazán hatékonyak, ha a szociális, egészségügyi, foglalkoztatási szolgáltatások, ellátások kiemelt finanszírozással működnek a leghátrányosabb helyzetű térségekben, településeken. A területi/regionális különbségek csökkentését a komplex fejlesztések minden elemének szolgálnia kell. Az értékelések visszatérő javaslata, hogy a komplex programok számára szükséges az önálló struktúra: elkülönített források, a program egészéért felelős és hatáskörökkel rendelkező szervezet. Kulcsfontosságú továbbá a helyi résztvevők bevonása, a helyi civil kapacitások fejlesztése, mivel az integráció alapja a többségi társadalom számára elérhető erőforrásokhoz való hozzáférés, amihez kapcsolatokra, kompetenciákra és civil erőforrásokra van szükség. A nem célterületen élő roma családok számára és a nem roma családok számára egyaránt elfogadhatóvá kell tenni a programokat. A lakhatóságot javító beavatkozások komoly hiányossága az értékelések szerint, hogy nem kísérték őket olyan önkormányzati intézkedések, melyek a lakók lakásfenntartási képességét javították volna. Szociális gazdaság, szociális vállalkozások fejlesztése A szociális szövetkezetek eredményességéről a kapott jelentős pályázati források ellenére nem készült átfogó, reprezentatív mintán alapuló elemzés. A szakértői vélekedések és esettanulmányok alapján egy instabil, a pályázati forrásoktól szorosan függő szervezeti körről van szó. Maga a szervezeti forma sok esetben nem felel meg a szervezetben dolgozók (ténylegesen a döntésekbe bele nem szóló beosztottak) valós szerepének. Az eredményesség hiányzó feltétele a hosszabb távon kiszámítható, az induló eszközök beszerzését is finanszírozó, ugyanakkor valós üzleti teljesítményt elváró támogatási rendszer kiépülése. A mikrohitelek alkalmazhatónak tűnnek Magyarországon is, azonban problémát jelenthet a túl kicsi hitelösszeg és a rövid futamidő, amelyek megakadályozhatják vagy megnehezíthetik az új vállalkozás elindítását és sikeressé válását. A helyi közösségek gyengesége akadályozhatja a hitelcsoportok létrehozását. További probléma, hogy a mikrovállalkozások indítása jelenleg súlyos adminisztratív terhekkel jár. A mikrohitelezés elterjedéséhez a szociális célú pénzügyi közvetítői szolgáltatások piacra lépési korlátainak csökkentésére is szükség van. 4

5 I. A tanulmány célja A Nemzeti Fejlesztési Ügynökség november 13-án Tematikus tanulmány-sorozat az EU 2020-hoz kapcsolódóan értékelési eredmények és szakpolitikai tervezés összekapcsolása szakpolitikai szakértők és gyakorlati szakemberek bevonásával tárgyú ajánlattételi felhívást tett közzé az Európai Unió hivatalos lapjában, 2012/S számmal. A hirdetmény közzétételével induló nyílt eljáráson a HÉTFA Elemző Központ Kft (1051 Budapest, Október 6. u. 19.) tette a legkedvezőbb ajánlatot, így a Nemzeti Fejlesztési Ügynökség a március 12-én aláírt szerződés alapján a HÉTFA Elemző Központ Kft-t bízta meg a beszerzés tárgyát képező feladatok elvégzésével. A munkavégzés eredményeként 7 tematikus tanulmány és egy szintézistanulmány készült el. A tematikus tanulmányok az ajánlattételi felhívásban meghatározott 7 témakörben, azon belül a Megrendelő által jóváhagyott projekt indító jelentésben (PIJ) részletezett területekre kiterjedően tárják az olvasó elé a főként Uniós forrásokra alapozott hazai fejlesztéspolitika eredményességét és végrehajtási tapasztalatait vizsgáló értékelések legfontosabb megállapításait. A 7 tematikus tanulmánynak a időszak fejlesztéspolitikáját meghatározó Partnerségi Megállapodás szempontjából kiemelkedő jelentőségű, illetve általános érvényű megállapításai a szintézistanulmányban is megjelennek. A tematikus tanulmányok széleskörű dokumentumkeresés és információgyűjtés eredményeként születtek. Hazai és nemzetközi internetes és könyvtári adatbázisokban lefolytatott keresések, valamint felsőoktatási intézmények, kutatóhelyek és tudományos műhelyek közvetlen megkeresése eredményeként fellelt, továbbá a közigazgatásban elkészült és hozzáférhetővé tett összesen nál is több dokumentumot tekintettünk át. A dokumentumok feldolgozásának eredményeként 300-at meghaladó értékelő jelentés és tanulmány lényegi megállapításait gyűjtöttük össze a tematikus tanulmányokban, amelyek - a megrendelő szándékaival egyezően nem új gondolatokat fogalmaznak meg, hanem a nyaráig előállt és összegyűlt tudás és tapasztalatok összefoglalását adják. Az olvasó Szegénység és társadalmi kirekesztés megoldása tárgyú tematikus tanulmányt tartja kezében, amely a Megrendelő szándékai szerint az alábbi területeken ismert és fellelt értékelések, elemzések legfontosabb megállapításait és tanulságait összegzi: a hátrányos helyzetű, a társadalom peremére szorult csoportok (pl. romák, megváltozott munkaképességűek) gazdasági aktivitását, foglalkoztathatóságát javító modellszerű beavatkozások (személyre szabott támogatás és tanácsadás, általános és szakképzéshez való hozzáférés javítása, közösségi alapú integrált megoldások), a közfoglalkoztatási beavatkozások, a hátrányos helyzetű városi és vidéki közösségek fizikai és gazdasági regenerációját szolgáló integrált beavatkozások, a városi és vidéki szegregátumok felszámolására irányuló intézkedések (pl. szociális városrehabilitáció, komplex telepprogramok), a szociális gazdaság, a szociális vállalkozások fejlesztését célzó beavatkozások. A tanulmány e fenti témakörökben keletkezett magyarországi tapasztalatokat, tanulságokat és értékelő megállapításokat tárja az olvasó elé. 5

6 II. Hátrányos helyzetű csoportok foglalkoztathatósága II.1. A jelenlegi magyarországi helyzet rövid bemutatása A jövedelmi egyenlőtlenségek, szegénység és a foglalkoztatási problémák gyakran egymással összefüggenek és azokat nem lehet elkülönülten orvosolni. Az erre irányuló intézkedések és eredményeik, tapasztalataik áttekintése előtt érdemes a problémakör hazai jellegzetességeivel is röviden megismerkedni. Magyarországon hasonlóan más közép-kelet európai országokhoz az Uniós átlagnál kisebb jövedelmi egyenlőtlenségek jellemzők 1. A 90-es évek második felében és között csökkenő tendencia jellemezte a jövedelmi egyenlőtlenségek alakulását, amelyek 2008 óta minden mutató szerint nőttek A jövedelmi egyenlőtlenségek egyik meghatározó tényezője az iskolai végzettség: a magasabb végzettségűek keresete nem csak abszolút mértékben, hanem a legalacsonyabb iskolai végzettségűek kereseteihez viszonyítva is jelentős növekedéssel jellemezhető az elmúlt évtizedben és a foglalkoztatási esélyeket is hasonló távolodás jellemzi a képzettek javára (Medgyesi Tóth 2012). 1. ábra: A szegények teljes népességhez viszonyított aránya, A szegények aránya(%) Év Az adatok forrása: Eurostat Magyarország EU 27 EU 12 új tagállam Lengyelország Szlovákia Csehország Románia Szlovénia 1 A jövedelmi egyenlőtlenségeket számos mutató mellett, illletve közül leginkább a jövedelmek szóródásából számított GINI mutatóval, illetve az alsó és felső jövedelmi tizedek közötti különbség (arány) nagyságával szokás jellemezni. 6

7 Az Eurostat által alkalmazott szegénységi definíció 2 szerint is hazánkban az EU-s átlag alatti a szegénység mértéke (1. ábra). 3 Ugyanakkor a TÁRKI elemzése szerint a szegénységből való kikerüléshez szükséges erőfeszítés nagyságát mutató relatív medián szegénységi rés ben minden korábbinál magasabb értéket mutatott. A szegénység kialakulásának és fennmaradásának, mélyülésének meghatározó tényezője a foglalkoztatottság, pontosabban annak hiánya, amely a fent említettek szerint az iskolai végzettséggel is összefügg, de a gyerekek száma és a szegénység között is fontos kapcsolat mutatkozik, mivel különösen a gyereküket egyedül nevelők és a több gyereket nevelők körében magas a szegénység. A kisebb településeken relatíve több a szegény, a roma háztartásfővel rendelkező háztartások 70%-a szegén, a nem roma háztartásfővel jellemezhető háztartásokhoz viszonyítva 7-szeres a szegénységi kockázat (Gábos Szivós 2010). A magyar munkaerőpiac jellemzője a foglalkoztatás alacsony szintje, a évesek körében a foglalkoztatottak aránya 2012-ben 7 százalékponttal maradt el az Európai Unió átlagától. Az elmaradás legfontosabb oka az alacsony iskolázottságúak alulfoglalkoztatottságában keresendő (Kertesi Varga 2005), hiszen a magasabb iskolai végzettségűeknél kisebbek a különbségek (míg az OECD tagországokban átlagosan a felsőfokú végzettségűek 83,1%-ának, Magyarországon 78,6%-uknak van munkahelye, viszont az alapfokú végzettségűek esetében az OECD 55,5%- kával szemben a Magyarországot jellemző 37,6%-os arányszám áll 5 ). Egyes becslések szerint foglalkoztatási ráta 6,4 százalékkal lenne magasabb, ha az alacsonyan képzettek foglalkoztatási rátája megegyezne az EU-ban tapasztalható értékkel (Fazekas et al. 2009). Kimagasló a roma népesség körében jellemző alacsony 47%-os foglalkoztatottság, amely a szükséges iskolai végzettség hiányára vezethető vissza (Kertesi Kézdi 2011).. Jelentős deficit mutatkozik továbbá a megváltozott munkaképességűek foglalkoztatása terén is: KSH adatai szerint 2011-ben a évesek közül fő számolt be arról, hogy a munkavállalásban, munkavégzésben egészségi állapota miatt akadályozva érzi magát, a megváltozott munkaképességűek foglalkoztatási aránya pedig 18,1 százalék volt ugyanebben az évben. A kedvezőtlen helyzetű régiókban még nagyobb a foglalkoztatási hátrány (pl. Észak- Magyarország régióban például csak 13%-uk állt foglalkoztatásban), ugyanakkor még a jobb foglalkoztatási viszonyokkal jellemezhető területeken is csak legfeljebb csak minden 4. megváltozott munkaképességű, munkaképes korú személynek van munkája. Az Európai Bizottság a időszaki fejlesztési prioritásokra vonatkozó álláspontja 6 alapján fontos cél a foglalkoztatási szint növelése a gazdaságfejlesztési, foglalkoztatási, oktatási és társadalmi befogadási politikák révén, a társadalmi összetartozást célzó, befogadó munkaerőpiaccal. A Bizottság kiemelt problémaként említi többek között a kisgyerekes nők és az alacsony iskolai végzettségűek körében jellemző alacsony foglalkoztatási szintet és az alacsonyan képzett munkaerő iránti csekély munkaerőpiaci keresletet, a munkaerőpiac regionális egyenlőtlenségeit és a munkaerő alacsony mobilitását, a Nemzeti Foglalkozatási 2 Az ekvivalens jövedelem mediánjának 60 százalékánál kevesebb jövedelemből élők 3 (Letöltve: ) 4 A relatív medián szegénységi rés azt mutatja meg, hogy szegénységi küszöb alatt élő személyek ekvivalens jövedelme átlagosan hány százalékkal marad el a szegénységi küszöbtől. 5 OECD Employment Outlook ( (Letöltve: ) 6 (Letöltve: ) 7

8 Szolgálat személyre szabott szolgáltatások nyújtására való alkalmatlanságát, továbbá a megfelelő minőségű, megfizethető gyermekgondozás elégtelen szintjét. Továbbá felhívja a figyelmet arra, hogy Magyarországon a szegénység területileg és társadalmilag is koncentrált. II.2. A probléma megoldását célzó intézkedések Társadalmi kirekesztettség elleni programok: TÁMOP 5. prioritási tengely A Társadalmi Megújulás Operatív Program (TÁMOP) 5. prioritásának célja a társadalmi befogadás, részvétel erősítése volt. Ezen belül az 5.3. intézkedés tűzte ki célul a leghátrányosabb helyzetű társadalmi csoportok számára a szociális ellátórendszerhez és szolgáltatásokhoz való hozzáférés javítását a munkaerőpiaci integráció előmozdítása érdekében. Az összesen 63 milliárd forinttal támogatott intézkedésen belül a foglalkoztathatóság javítását célozták közvetlenül vagy közvetve a következő beavatkozások: a roma emberek képzésbe ágyazott foglalkoztatása a szociális és gyermekjóléti ellátórendszerben (5.3.1/B: 21 projekt, 1,8 millárd Ft támogatás) 7, az Első lépés alacsony foglalkoztatási eséllyel rendelkezők képessé tevő és önálló életvitelt elősegítő programok (5.3.1/08; C-09: 292 projekt, 17,1 milliárd Ft), a hajléktalan emberek társadalmi és munkaerőpiaci integrációját segítő programok (5.3.2 és 5.3.3: 70 projekt, 5,1 milliárd Ft), a leghátrányosabb helyzetű csoportok munkaerőpiaci esélyeinek növelése érdekében motiváló képzések és kapcsolódó szolgáltatások támogatása foglalkoztatóknál (5.3.8: 95 projekt, 16,4 milliárd Ft), tanulási partnerségek a foglalkoztathatóság javításáért (5.3.9: 1 projekt, 2 milliárd Ft). Az LHH kistérségek számára komplex társadalmi befogadást erősítő és foglalkoztathatóságot javító programokat finanszírozott továbbá a TÁMOP konstrukció 6. és 7. komponense (117 projekt, 11,2 milliárd Ft). HEFOP foglalkoztatást segítő támogatások A Humánerőforrás-fejlesztési Operatív Program (HEFOP) keretében három intézkedés (1.1.1, 2.3, 3.5.4) szolgált foglalkoztatáspolitikai célokat, között összesen 43 milliárd Ft támogatás került megítélésre közel 240 projekthez, amelyek a munkanélküliek, a hátrányos helyzetű személyek munkaerő-piaci reintegrációját és a felnőttképzést voltak hivatottak (elő)segíteni. Foglalkoztathatóság javítását szolgáló intézkedések: Támop 1. és 2. prioritási tengely A TÁMOP 1. és 2. prioritása keretében elsősorban a foglalkoztathatóság javítását elősegítő intézkedések valósultak meg, nál is több projekthez 438 milliárd Ft-nyi támogatás került megítélésre, ebből 201 milliárd Ft célcsoport-specifikus programokra (TÁMOP 1.1. intézkedés). Ebben az időszakban a közfoglalkoztatatáson túl a TÁMOP volt az aktív munkaerő-piaci eszközök fő forrása. Munkahelyi gyakorlat program (Salva Vita Alapítvány) A Salva Vita Alapítvány programja értelmi sérült fiatalok integrált munkavállalását segítette elő, akik iskolarendszeren kívüli, munkára felkészítő képzésen vehettek részt. A résztvevőknek ezen keresztül lehetőségük nyílt különféle munkavégzési lehetőségek megismerésére, a munkahelyi 7 A támogatási adatok forrása: ( ) 8

9 követelmények és szabályok megtanulására, valamint önálló életvitelük megalapozásához tapasztalatok gyűjtésére a program keretében, amely 1996-ban indult pilotprogramként, majd 2002-ben kiterjesztésre került 18 településre, 150 munkáltató részvételével. A program fő támogatói a Fogyatékos Személyek Esélyegyenlőségéért Közalapítvány, illetve az Open Society Institute, de a HEFOP és a TÁMOP források is felhasználásra kerültek (az első két forrásból a munkáltatók a programot segítő szakmai hálózattal együtt 2010/2011-ben 41 millió forint támogatást kaptak, míg a HEFOP és TÁMOP 2010 és 2012 között 38 millió forint támogatást nyújtott). A leszakadó térségekben megvalósuló fejlesztések A 2007 utáni időszakban az Uniós forrásokra alapozott operatív programok támogatásai mellett célzott LHH (leghátrányosabb helyzetű kistérségek és települések) program volt hivatott hozzájárulni a leghátrányosabb területek fejlődésének javításához, amelyek mellett további, a LEADER programból és hazai decentralizált területfejlesztési támogatásokból lehívható források is elérhetőek voltak. II.3. A megvalósult intézkedések eredményei és tapasztalatai Társadalmi kirekesztettség elleni programok: TÁMOP 5. prioritási tengely A Hétfa Kutatóintézet, a Revita Alapítvány és a Városkutatás Kft. munkatársai által lefolytatott két értékelés vegyes módszertannal (dokumentumelemzés, szakértői és intézményrendszeri interjúk, teljes körű online kérdőíves vizsgálat a projektgazdák körében, szervezeti és tematikus esettanulmányok) vizsgálta a TÁMOP 5. prioritás fejlesztéseit (Teller et al. 2013), illetve célzottan a roma integrációt szolgáló fejlesztéseket (Teller et al. 2012). Az első, a TÁMOP 5. prioritást átfogóan vizsgáló értékelés a foglalkoztathatóság javítását célzó TÁMOP 5.3. intézkedést illetően megállapította, hogy ugyan a programok célja nem a közvetlen munkaerőpiaci elhelyezés, hanem a fokozottan hátrányos helyzetű, inaktív emberek foglalkoztathatóságának javítása volt, a megvalósítás során a projektekben megjelentek viszonylag képzettebb, csak átmenetileg munka nélkül maradó emberek is. Ez összefüggött a pályázati rendszerű, projekt alapú finanszírozás hátulütőivel. Általános jelenségként azonosította az értékelés a lefölözés megjelenését: a kedvezményezettek a könnyebben mobilizálható és a projektindikátorok teljesítése szempontjából kevésbé kockázatos csoportokat és helyszíneket vonták be. A források földrajzi eloszlása sem volt kielégítő, ugyanis a pályázati rendszer nem biztosította teljes körűen, hogy eljussanak a hátrányos térségekbe a források. Noha az LHH-térségekben működő szervezetek a korábbi kapacitás-kiépítés utóhatásaként jellemzően sikeresen pályáztak, a projektek csekély arányban valósultak meg a kistérség-központokon túl, a végeken. Ebben az értelemben egyfajta földrajzi lefölözésről is beszélhetünk. A célcsoportok megjelenését illetően az értékelésből leszűrhető főbb megállapítások következők: Összességében sok célcsoport jelent meg a projektekben, ugyanakkor a projektek fókuszáltságában jelentős különbségek voltak: a projektek közel fele erősen fókuszált egy célcsoportra, míg a másik felére ez nem volt igaz. Romákat a legtöbb esetben csak mutatóba vontak be (tokenism). 9

10 A célcsoport-fókusz különösen a nonprofit szervezetekre volt jellemző. A nagyon speciális csoportoknál (fogvatartottak, hajléktalanok, fogyatékkal élők) a nonprofit szervezetek szerepvállalása kiemelkedő volt. Az igazán nagy társadalmi csoportoknál (szegények, fiatalok, szociális ellátásban résztvevők) ugyanakkor az önkormányzatok és kistérségi társulások voltak aktívak. A roma célcsoportnak nem volt igazi gazdája sem az önkormányzatok, sem a nonprofitok körében. Úgy tűnik a romák foglalkoztatási problémáinak megoldása nem fért bele a rendszerbe. Az értékelés részletesen vizsgálta a TÁMOP 5. prioritásban részt vevő nonprofit szervezetek jellemzőit. Fontos megállapítása, hogy főként nem frissen alapított szervezetek vettek részt a megvalósításban, csak egyötödük jött létre 2004 után. Jellemzően azok a szervezetek tudták leginkább megerősödésre felhasználni a forrásokat, amelyeknek az alaptevékenységük stabilan, normatív költségvetési forrásokból finanszírozott. Ez egyházi vagy önkormányzati hátteret, együttműködést jelent. A legrosszabb helyzetű térségekben különösen nehéz a humán kapacitás kiépítése. A szakemberek odavonzásához, helyben tartásához stabil, hosszú távú állásokra és programokra lenne szükség, nem pedig projektekre, projekt alapú szervezetekre. A projektgazdák nagy többsége a kérdőíves felmérésre adott válaszok szerint nem tudta vállalni a támogatással folytatott szolgáltatások fenntartását (csupán 1/8-uk tartotta fenn a szolgáltatást), noha 85%-uk szívesen folytatná a tevékenységet. A Pannon Elemző, a HÉTFA és a Városkutatás által elvégzett másik jelentés, amely a roma integrációt elősegítő programokra terjedt ki, az első lépés típusú programokat (TÁMOP 5.3.1) és az LHH-térségek komplex képzés-foglalkoztatás konstrukcióit (TÁMOP és 7. komponens) vizsgálta meg részletesen a fent említett kvalitatív eszközökkel. AZ első lépés típusú programok célja az volt, hogy a munkaerőpiaci (re)integrációt megelőző, azt lehetővé tévő állapotba hozzák a súlyos leszakadással, kirekesztődéssel küzdő csoportok tagjait. A projektekben egyéni esetkezelés zajlott, amire csoportos fejlesztő foglalkozások, tréningek épültek. Az értékelés szerint a program hatékonyságát korlátozta, hogy sok projekt főleg az első pályázati körben a kevéssé eredményes frontális képzésre szorítkozott. A program viszonylag jól célzottan elérte a leghátrányosabb helyzetű célcsoportokat, köztük a romákat (becslés alapján a résztvevők több mint fele volt roma). Ugyanakkor a pontosabb területi célzás (például nagyvárosi szegregátumokra) tovább növelhette volna a célcsoportok elérésének esélyét. Az értékelés még nem vizsgálhatta, hogyan alakul a résztvevők foglalkoztatása a projektek lezárulta után. Hangsúlyozza azonban, hogy a második lépés megtételéhez a foglalkoztatás irányába szükség van a szociális és munkaügyi állami intézményrendszer aktív támogatására. A TÁMOP konstrukció a társadalmi befogadás erősítését és a foglalkoztathatóságot javító intézkedésekből összeálló komplex programok megvalósítását tette lehetővé az LHH kistérségek számára. A konstrukció célcsoportját az e térségekben élő aktív korú, nem foglalkoztatott személyek alkották. Az értékelés megállapítja, hogy a pályázók e széles rétegnek csak nagyon kis részét érték el valójában, ráadásul többnyire a legfelső szeletét célozták meg, vagyis erős lefölözés érvényesült. Piaci munkakereslet hiányában a projektgazdák általában csak a közfoglalkoztatásban látták lehetségesnek a továbbfoglalkoztatást. Nem elhanyagolható azonban a résztvevők szubjektív 10

11 jólétében bekövetkezett pozitív változás: az emberi méltóságuk, a társadalmi tagságuk megerősítése, egzisztenciális traumáik enyhítése. HEFOP foglalkoztatást segítő támogatások Az időközi értékelést a MEGAKOM (2008) végezte dokumentumelemzés, adminisztratív adatok 8, interjúk, fókuszcsoportos interjúk és kérdőíves adatfelvétel 9 alapján. Az értékelés szerint a támogatott projektek hozzájárultak a szakpolitikai célok teljesüléséhez a célterület és a célcsoportok megfelelő beazonosításával. A munkaerőpiacra való visszatérést azonban nem segítette kellőképpen: a projektek a regisztrált munkanélküliek 18 százalékát érték el, 6,6 százaléknál értek el munkába állást vagy más pozitív eredményt. A mentorok alkalmazása azonban kiemelkedő elégedettséget eredményezett minden érintett részéről, és jelentősen hozzájárulhat a reintegrációhoz. A képzéseket ott lehet a munkaerő-piaci igényekhez igazítani, ahol strukturális munkanélküliség jellemző, Észak-Magyarország és Észak-Alföld régiókban, ahol nincs megfelelő munkaerő-kereslet a hosszú távú eredményesség megkérdőjelezhető. A mentori segítségnyújtás hosszú távú biztosítása nagyban hozzájárulna a hátrányos helyzetű csoportok reintegrálásához, de ennek finanszírozhatósága projekten kívül nem megoldott. Itt is megjelenik az a kritika, hogy a támogatottak az elvárt eredményeket teljesíteni képes célcsoportot választottak, azaz nem dönthető el, hogy ténylegesen azokat a célcsoportokat vonták-e be, akiknek a legnagyobb szükségük volt rá. Foglalkoztathatóság javítását szolgáló intézkedések: TÁMOP 1. és 2. prioritási tengely A TÁMOP 1. és 2. prioritásából támogatott projektek zöme nem célcsoport specifikus volt, hanem több célcsoportot is bevont a megvalósítás során: leggyakrabban megváltozott munkaképességűekre, alacsonyan képzettekre, regisztrált és nem pályakezdő tartós munkanélküliekre irányultak a tevékenységek. Romát és év közötti személyt leginkább mutatóba vontak csak be, a projektek közel felénél. A HÉTFA és a Revita Alapítvány által végzett értékelés (Mike et al. (2013) legfontosabb eredménye, hogy a pályázó nonprofit szervezetek tudást és tapasztalatot halmoztak fel, valamint a nyílt munkaérő-piaci foglalkoztatáshoz hasonló körülményéket tudtak teremteni a tranzitfoglalkoztatásban résztvevő megváltozott munkaképességű emberek számára, a résztvevő megváltozott munkaképességű emberek pedig úgy vélték olyan tudásra és tapasztalatra tettek szert a program eredményeként, ami növelte az esélyüket a munkaerőpiacon való részvételre. Újdonság értékű, ugyanakkor fontos pozitívum, hogy a TÁMOP keretében a munkapiac keresleti oldalára is irányult fejlesztéspolitikai intézkedés, megjelentek kifejezetten a munkahelyek befogadóvá tételére irányuló fejlesztések. Munkahelyi gyakorlat program (Salva Vita Alapítvány) A Salva Vita Alapítvány munkahelyi gyakorlat programjáról a PSIVET projekt közöl összefoglalót, ami a program értékelését is tartalmazta (Polyacskó (2012)), amely az érintettek általános elégedettségét hangsúlyozza. A szülők boldogabbnak és önellátóbbnak látták gyermeküket a programban való részvétel nyomán. A munkáltatók 80 százaléka szerint a 8 Egységes Monitoring Információs Rendszer (EMIR) és a Foglalkoztatási és Szociális Hivatal adatai fő a programokban résztvevő személy. 11

12 program kedvező hatással volt a munkahely légkörére, és ugyanilyen arányban ajánlanák a programot más munkáltatóknak is. A program hosszú távú hatását nem mérték, azonban rövidebb időszakok alapján hosszú távú hatást a résztvevő gyakornokok attitűdjének változásában és a munkahelyeken történő szemléletváltozásban valószínűsít az értékelés. A program hozzájárul a megváltozott munkaképességű populáció munkaerő-piaci aktivitásának növeléséhez, ezáltal pedig a foglalkoztatás nem jelentős mértékű, de kritikus célcsoport körében történő növeléséhez. A programot 18 speciális és készségfejlesztő szakiskola próbálta ki, fenntarthatósága azonban kérdéses, mivel a szélesebb körű intézményesülésre a források nem biztosítottak. A leszakadó térségekben megvalósuló fejlesztések A leszakadó térségekbe jutó fejlesztési források hasznosulását a Pannon Elemző Iroda, a Hétfa, a Budapest Intézet és a Revita Alapítvány (2013) értékelte. A fejlesztéspolitikai dokumentumokban az elmaradott térségek fejlesztése változó hangsúllyal jelenik meg a célok, prioritások között, a leszakadást folyamatként értelmező közelítések viszont teljesen hiányoznak. A leszakadó térségekbe, és azokon belül is a legrosszabb helyzetűekbe érkező közösségi támogatások nagyságrendje jóval meghaladja a piaci beruházások mértékét, ezért ezekben a térségekben a fejlesztéspolitika jelentős relatív javulást okozhatna. A hazai decentralizált források beszűkülésével az uniós források szerepe még inkább felértékelődött az elmaradott térségek felzárkóztatásban. Ugyanakkor az elmaradott térségeknek megítélt támogatások túlságosan infrastruktúra központúak, az önkormányzatokat teszik a fejlesztések kulcsszereplőivé, nem pedig a fenntartható gazdasági struktúrák kialakítását és az ahhoz elengedhetetlen vállalkozói szférát. II.4. Intézményi, eljárásrendi tapasztalatok Általános tapasztalat, hogy a programok lefölöző hatásúak: a relatíve könnyebben mobilizálható és eredményesebben bevonható szereplők jelennek meg a végső kedvezményezettek között, a versenyeztetésen alapuló forráselosztási rendszer miatt pedig a támogatások és fejlesztések nem jutnak el a társadalmi probléma által leginkább sújtott térségekbe, településekre, és csoportokhoz. A területi sajátosságokat nem lehetett egyes kiírásokban megfelelően figyelembe venni, ezért ezeknek az intézkedéseknek a támogatásai oda jutottak el nagyobb arányban, ahol több és tapasztaltabb pályázó működött, ami bár részben egybeesett a magas munkanélküliségű területekkel megnövelte a jobb helyzetű terültekre (pl. Pest megye) kerülő források arányát is, ez pedig ellentétes volt a tervezői szándékkal. A források meghirdetése, bírálata, sok olyan csúszást-késést és bizonytalanságot is hoz, ami miatt a jelenlegi pályázati forrásallokációs rendszerre nehéz stratégiát építeni. Jelentős nehézségeket okoz a kedvezményezettek számára, ha a pályázat kiírása után módosítják a tartalmi kérdéseket és a lebonyolítás módját. A pályázatok és az elszámolás lebonyolítását úgy kellene kialakítani, hogy egy átlagos, versenypiacon otthonos cég saját adminisztratív erőforrásaira támaszkodva sikeresen pályázhasson és aztán el is tudjon számolni. Az innovatív elemek nem válhattak sikeressé az eljárásrend túlzott adminisztrációs terhei, valamint a projektben való részvétel idejére korlátozott finanszírozási lehetőség miatt. 12

13 A programok és a célcsoportok nyomon követése nem biztosított. Az önkormányzatoknak komoly érdekük a helyi problémák enyhítése, ezért érdemes foglalkoztatási és szociális szolgáltatásaikat integráltabb módon bevonni a foglalkoztatás-politika rendszerébe. Ehhez azonban fejleszteni kell szervezeti és humán kapacitásaikat. A leszakadó térségek fejlesztése során olyan új munkahelyeket létrehozó fejlesztésekre és beruházásokra lenne szükség, melyek megfelelnek a helyben élő népesség készségeinek, kompetenciáinak és a térség adottságainak is. A meglevő piaci szereplők hiányában érdemes a szociális gazdaság kiépülését és a munkaerőpiacra való visszasegítést segítő (közösségi gazdálkodási) programokat támogatni. A felzárkóztatást célzó programokban meg kell jelennie a hátrányos helyzetű társadalmi csoportok, kiemelten a romák helyzetét javító elemeknek. 13

14 III. Közfoglalkoztatás III.1. Közfoglalkoztatás Magyarországon A közfoglalkoztatás három típusa közül a közhasznú foglalkoztatást vezették be először, a nyolcvanas években az önhibáján kívül elhelyezkedni nem tudók számára tól indultak közmunka programok, melyek egyik célja a passzív segélyezéssel szembeni aktív foglalkoztatás erősítése volt ban összesen közel személyt állt foglalkoztatásban közmunka keretében, egyénenként forintot meghaladó támogatás mellett, amelynek értéke 2010-re már forintra nőtt (Tajti 2008, 2010) 10. A tartós munkanélküliek foglalkoztatásba vonását és támogató szolgáltatásokkal való segítését célzó közcélú munka 1997-ben került bevezetésre és 2000-től szélesedett ki alkalmazása (Csoba 2010) és 2005 között a közhasznú foglalkoztatás volt a legnagyobb mértékben alkalmazott és a legtöbb pénzt felemésztő aktív munkaerő-piaci eszköz (Frey 2007). Az Út a munkához program (ÚMP) 2009-ben indult el azzal a céllal, hogy a tartós munkanélküliek a korábbinál nagyobb mértékben vegyenek részt közfoglalkoztatásban. A Budapest Intézet és a HÉTFA értékelésében (Balás et al. (2011) közölt adatok szerint 2009-ben közcélú munkára 51,3 milliárd forintot, közfoglalkoztatásra összesen 62,3 milliárd forintot fordítottak, ami jelentős növekedés a korábbi évekhez képest (1. ábra). 1. táblázat: A közfoglalkoztatási programokra fordított költségvetési kiadás (milliárd forint) Forrás: Balás et al. (2011: 30) ről nem közölnek támogatási összeget. 14

15 III.2. Közfoglalkoztatási intézkedések eredményei A közfoglalkoztatási programokról több értékelés 11 is született. A Nemzeti Munkaügyi Hivatal (korábban Foglalkoztatási és Szociális Hivatal, Foglalkoztatási Hivatal) által az aktív foglalkoztatáspolitikai eszközök értékeléséről évente megjelentetett kiadványok közül a éviben a közhasznú foglalkoztatásban résztvevők közül a nyílt munkaerő-piacon való elhelyezkedés arányára vonatkozó vizsgálat eredményei kerültek közzétételre. A támogatott foglalkoztatás eredményeként kevesen tudnak elhelyezkedni (ugyanazon foglalkoztatónál a közhasznú munka keretében foglalkoztatottaknak csak alig 1%-a alig néhány száz fő létesített nem támogatott jogviszonyt), a dolgozók továbbfoglalkoztatását a munka szezonális jellege, valamint az önkormányzatok (a legfőbb közhasznú foglalkoztatók) erre vonatkozó érdekeltségének hiánya korlátozta (Tajti 2008). A 2009-ben közhasznú foglalkoztatásból kikerülők esetén a(z újabb) közfoglalkoztatás keretében való foglalkoztatás (másodlagos munkaerő-piac) tényét is elhelyezkedésnek tekintették, emiatt az adatok nem összehasonlíthatóak a korábbi évekkel (ezzel a módszerrel 2009-re 40% feletti elhelyezkedési arányt lehetett kimutatni, amely arán a következő években tovább nőtt). Bass László (2010) az ÚMP hatásait leghátrányosabb helyzetű kistérségekben élő gyermekes családok reprezentatív (2.100 háztartás, személy) mintáján 2009-ben lefolytatott kérdőíves felvétel alapján értékelte, a kérdőíves eredményeket 80, polgármesterekkel, jegyzőkkel, helyi szakemberekkel és tisztségviselőkkel készített strukturált interjú alapján nyert információkkal egészítette ki. A szerző arra a következtetésre jutott, hogy az ÚMP az LHH kistérségekben élő gyerekes családok körében nem növelte jelentősen a közfoglalkoztatásba bevontak számát. A tanulmány más értékelésekkel összhangban - megerősíti, hogy a közmunkások képzettsége, szocializációja szélsőségesen alacsony színvonalú. A közmunkában kontraszelekciós tendencia érvényesül: azok végzik ezt, akiknek semmilyen más lehetőségük nincsen, ezért a közfoglalkoztatásban való részvétel akadályozza a munkaerőpiacra való visszakerülést (a vizsgálatot megelőző 3 évben közmunkát végző munkanélküliek 10%-a került vissza a munkaerőpiacra, miközben ez az arány a közmunkát nem végző munkanélküliek körében 24%). Az elsődleges munkaerő-piacon való elhelyezkedés gátja lehet, hogy a vizsgált településeken nincs elegendő munkalehetőség ( jószerivel lehetetlen munkát találni ), valamint a lakóhelytől távolabbi munkahelyek a ritka és drága tömegközlekedés miatt nehezen közelíthetőek meg. Váradi Mónika Mária (2010) a Sásdi kistérség 10 településén végzett interjús kutatást 2009-ben (lásd Melléklet), az ÚMP első éves hatásainak értékelése céljából. A szerző szerint a közcélú munka kvázi munkahelyet teremt; nem nyújt olyan munkatapasztalatot, ami keresett a közfoglalkoztatás világán kívül. Az interjúalanyok szerint százalék azok aránya, akiket nem lehet rendes munkavégzésre fogni. A közmunkások nem dolgoznak hatékonyan, de az ÚMP szellemétől is távol áll a hatékonyság: a cél minél több embert a programba vonni, függetlenül attól, hogy adható-e értelmes munka nekik. 11 (Tajti 2008, 2009, 2010), Bass László (2010), Váradi Monika Mária (2010), Csoba Judit (2010), a Legyen jobb a gyermekeknek! Nemzeti Stratégia Értékelő Bizottságának évi jelentése (Váradi 2011), Csoba et al. (2010), Csoba Judit és Nagy Zita Éva (2011), Köllő János és Scharle Ágota (2011), a Budapest Intézet és a HÉTFA (Balás et al. 2011), Frey Mária (2007, 2011), továbbá az MP 2002 Gazdaság- és Társadalomkutatási Kkt. (2011) 15

16 A program ott működhet eredményesen, ahol az önkormányzat elég saját forrással rendelkezik, és nem kell sok embert bevonni a közfoglalkoztatásba. Azonban ebben az esetben is hátráltatja a munkaerőpiacra való visszavezetést a kevés munkahely és az elsődleges munkaerőpiacon való részvételre való felkészítés hiánya. Sok esetben a munkavállalóknak nem is éri meg a fekete- vagy szürkemunkát közmunkára váltani, mert ezzel az előbbiekben való további munkalehetőséget kockáztatják. Az interjúalanyok tapasztalatai szerint a program nem járul hozzá éremben a foglalkoztatás kifehérítéséhez sem: néhány ember feketefoglalkoztatása legalizálódott, de a piac csak lefölözte az értékes munkanélküliek szűk csoportját. Csoba Judit (2010) tanulmányának fő kérdése, hogy milyen keretek között és milyen hatékonysággal működnek a közfoglalkoztatási programok. Vizsgálatának középpontjában az ÚMP volt. Államigazgatási adatbázisok 12 alapján (amelyek 2009 októberéig tartalmaztak adatokat) az előbbi értékelésekkel megegyező következtetésre jutott. Az ÚMP foglalkoztatási jellemzőit és hatását tekintve (bevontak száma, a tevékenység jellege, a kimenetek iránya) alapvetően nem tér el a korábbi közfoglalkoztatási programoktól. A bevontak 4,3 százaléka talált munkát az elsődleges munkaerőpiacon, ami valamivel magasabb, mint a közhasznú foglalkoztatás esetében. Ugyanakkor a források felhasználását illetően a korábbi közfoglalkoztatási programokhoz viszonyítva igen költséges aktív munkaerő-piaci program, hosszú távú fenntarthatósága pedig kérdéses. Pozitív eredményként említhető, hogy olyan emberek kerültek a rendszerbe, akik korábban láthatatlanok voltak. Az ÚMP-ról a Legyen jobb a gyermekeknek! Nemzeti Stratégia Értékelő Bizottságának évi jelentésében közzétett hatásvizsgálat (Váradi 2011) hét LHH-s kistérség 52 településén 0-17 éves gyerekeket nevelő családok reprezentatív mintáján végzett kérdőíves adatfelvételére épült, amit négy kistérségben strukturált interjúkkal egészítettek ki (lásd Melléklet). Az elemzés megállapításai összhangban vannak az eddig bemutatottakkal: a közmunkában érintettek rosszabb helyzetűek a közfoglalkoztatásból kimaradtaknál. Az előbbiek kisebb arányban térnek vissza a munkaerőpiacra, mint az utóbbiak. Csoba Judit, Nagy Zita Éva és Szabó Fanni (2010) értékelése, valamint Csoba Judit és Nagy Zita Éva (2011) tanulmánya az aktív munkaerő-piaci eszközök, köztük a közfoglalkoztatás hatékonyságát elemzi. A módszerük tényellentétes vizsgálat. Kétlépcsős rétegzett mintavételt alkalmaztak, a mintájuk alkalmas statisztikai általánosításra. A megfigyelésük időkerete 2009 szeptemberétől 2010 februárjáig tartott. Az ebben az időszakban az Állami Foglalkoztatási Szolgálatnál nyilvántartott (egykori) regisztrált álláskeresőkből az aktív eszköz által érintett személyek tartoztak a célcsoportba (1041 fő), a nem érintettek a kontrollcsoportba (1068 fő). Összességében a mintában 547 közfoglalkoztatott szerepelt (lásd Melléklet). A közfoglalkoztatásban részesülők összetétele a regisztrált munkanélküliekhez képest jóval kedvezőtlenebb: felülreprezentáltak az idősebb, iskolázatlanabb csoportok. A romák 1,8- szeres valószínűséggel kerülnek be a közfoglalkoztatásba a nem romákhoz képest, a községben lakók hétszeres valószínűséggel a nagyvárosban élőkhöz képest. A résztvevők alig több mint fele lépett be saját akaratából a programba. A kényszer sokkal jobban jelen van, mint más aktív programoknál. A visszafoglalkoztatás igen elterjedt a minta harmada (31,9 százalék) rendszeresen (kettő vagy több alkalommal) részt vesz közfoglalkoztatási programokban, sőt a válaszadók több mint fele (54 százalék) legalább kétszer vett részt közfoglalkoztatási 12 ÁFSZ, SZMM, MÁK, Önkormányzati Minisztérium adatok. 16

17 programban. Az életkorral együtt nő a beletörődés a nyílt munkaerő-piaci foglalkoztatás helyettesítő közfoglalkoztatásban való részvételbe, azaz egyre nagyobb arányban tudják elképzelni a közfoglalkoztatási programokban való többszöri részvétel. Mivel a munkanélküliek több mint fele több alkalommal is dolgozik egy munkahelyen, emiatt a munkavállalók munkahelyként kezelik a közfoglalkoztatást biztosító munkaadót, ami korlátozza az egyéb irányú munkakeresést. A harmadik alkalomtól kezdve kialakul a beragadási hatás, azaz a munkavállalónak szinte semmi esélye kilépnie a közfoglalkoztatás csapdájából. A beavatkozás zárását követően a közfoglalkozatásban való résztvevőknél 4,8 százalékos a nyílt munkaerőpiacon való elhelyezkedés aránya. A megfigyelés 12 hónapos intervallumában a bármilyen legális munkahelyen történő elhelyezkedők aránya (tehát ide tartoznak a visszafoglalkoztatottak is) 32,1 százalék, a nyílt munkaerőpiacon elhelyezkedők aránya 6,1 százalék. Ez sokkal alacsonyabb, mint a szerzők által vizsgált többi aktív eszköznél (a képzésnél és a bértámogatásnál). Korábbi kutatásokkal összevetve a szerzők megállapítják, hogy az eszköz hatékonysága közel állandó a kutatást megelőző 13 évben. A fiatalok nagyobb arányban tudnak a nyílt munkaerőpiacon elhelyezkedni, míg a éveseknél a parkoltatás, az átmenti jövedelemhez jutás jellemző. A 45 év felettiek egyrészt nagyon kis arányban jutnak be a programba, másfelől az ő elhelyezkedésüket segíti a legkevésbé a közfoglalkoztatás. Az elhelyezkedés esélye a közszférától való távolsággal együtt nő: a piaci, fél-piaci viszonyok között foglalkoztatottak hatékonyabban juttat vissza az elsődleges munkaerő-piacra, mint a közszférában. Míg az önkormányzatoknál foglalkoztatottak 3 százaléka, addig az önkormányzati vagy állami nagyvállalatnál foglalkoztatottak 17 százaléka tudott támogatás nélküli munkában elhelyezkedni. A kontrollcsoporttal való összehasonlítás alapján a szerzők eredményei szerint a közfoglalkoztatás hatása a nyílt munkaerő-piaci részvételre negatív: a fontos szocio-demográfiai változók hatását kiszűrve a közfoglalkoztatásban résztvevők elhelyezkedési esélye 0,27-0,30-szoros a kontrollcsoporthoz képest. Ez nem is meglepő, hiszen a végzett munka jellege szinte általánosan kommunális feladat (78,1 százalék), ami nem javítja a munkát végzők nyílt munkaerő-piacon elvárt készségeit. További hatásként említhető, hogy a közfoglalkoztatásban résztvevők kapcsolatrendszere rendkívüli módon kiüresedik, ami tovább nehezíti a munkához jutást. A leghosszabb ideig betöltött állásukat a felük (48,5 százalék) köszönhette az informális kapcsolatainak. A munkanélkülivé válást megelőző állását viszont már csak 41,5 százalékuk, az adatfelvétel idején betöltött állásukat pedig 24,9 százalékuk. A szerzők szerint az egyébként is kirekesztett csoportok közfoglalkoztatásban való részvétele problémát jelenthet, mivel nem segíti a kitörést és a munkavállaláshoz szükséges készségek kialakítását, javítását, emiatt konzerválhatja a társadalmi viszonyokat. Köllő János és Scharle Ágota (2011) a közcélú foglalkoztatás kibővülésének a tartós munkanélküliek foglalkoztatási esélyeire való hatását vizsgálja az ÚMP beindulása előtt, azt feltételezve, hogy ez alapján lehet következtetni arra, hogy ÚMP-tól milyen hatások várhatóak. A közfoglalkoztatás hatását 2003 és 2008 közötti települési adatokon (lásd Melléklet) vizsgálva azt találják, hogy a KSH munkaerő-felmérésének adatai szerint a támogatott foglalkoztatásban rövid határidejű szerződéssel dolgozók közül 1-5 százaléknyian helyezkednek el a nyílt munkaerő-piacon. Települési szinten a közfoglalkoztatás nem csökkentette, sőt, rövid távon még növelte is a tartós munkanélküliséget. A közfoglalkoztatási programok tehát nem növelik az abban résztvevő munkanélküliek foglalkoztatási esélyeit. 17

18 A Budapest Intézet és a HÉTFA adminisztratív adatokra 13 és interjúkra épülő közös értékelése (Balás et al. 2011) azt vizsgálta, hogy a közcélú foglalkoztatásnak az ÚMP nyomán kibővülő forrásai a tartós munkanélküliek, illetve az érintett települések mekkora körét érték el és hogyan változott a tartós munkanélküliek aktivitása és foglalkoztatottsága. Települési szinten Köllő és Scharle (2011) elemzésével azonos következtetésre jutnak. Becsülték a közfoglalkoztatás közvetlen költségét is a reintegrációs programokkal és a segélyezéssel összehasonlítva. A közmunka rövid távon olcsóbb, mint a személyre szabott reintegrációs szolgáltatások, azonban a munkavégző képesség és a munkába állási képesség javulását is figyelembe vételével 3 év után már drágább, mint a reintegráció és a segélyezés (2. ábra). A közvetett költségek figyelembe vételével a közmunka költsége még magasabb, a reintegráció költsége kisebb lenne. Ez egybevág Frey (2007) értékelésével, miszerint a közfoglalkoztatás jelentős pénzügyi forrásokat igényel, ugyanakkor szinte semmit nem segít abban, hogy a résztvevők nem támogatott álláshoz jussanak. 2. ábra: A tartós munkanélkülieknek nyújtható ellátások költségei Forrás: Balás et al. (2011: 32) MP 2002 Gazdaság- és Társadalomkutatási Kkt. (2011) vizsgálatának célja a közcélú foglalkoztatás 2005 és 2010 közötti hazai rendszerének az azt szervező önkormányzatok szemszögéből történő áttekintése volt. Ehhez kérdőíves adatfelvételt végeztek önkormányzatok 449 elemű mintáján (lásd Melléklet). Az önkormányzatok válaszai megerősítik a többi értékelést abban, hogy jellemzően kommunális feladatokat végeznek a közmunkások (2. táblázat): ben százalék volt a kommunális, környezetvédelmi feladatot ellátók aránya. A helyhatóságok körében általános tapasztalat, hogy a közfoglalkoztatásból kikerülők munkanélkülivé válnak. Ennek oka, hogy nincs helyben vagy a közelben munkalehetőség, a közfoglalkoztatásban pedig nincs forrás az újrafoglalkoztatásra. Szintén egybecseng a többi értékeléssel az, hogy a közmunkások jellemzően a legkevésbé munkaképes, alacsony 13 Foglalkoztatási Hivatal, MÁK önkormányzati költségvetési adatbázis, KSH Munkaerőfelvétel, KSH településadatbázis. 18

19 státuszú munkanélküliek közül kerülnek ki: az önkormányzatok 45%-a szerint a közmunkásaik csak ilyen típusú, helyben végezhető munkákra alkalmasak. 2. táblázat: A közhasznú foglalkoztatottak megoszlása főbb tevékenységtípusok szerint Forrás: Frey (2007: 149) A felmérés résztvevőinek mindössze 6 százaléka értékelte a tartós munkanélküliség kezelésére alkalmas eszközként a közcélú foglalkoztatást, 67 százalék szerint csak átmeneti megoldást nyújthat, míg 27% szerint a közfoglalkoztatás alapjában véve alkalmatlan eszköz a tartós állástalanság és az ebből következő társadalmi-szociális problémák megoldására. III.3. Intézményi, eljárásrendi tapasztalatok Az ÚMP valamelyest bővítette ugyan a közfoglalkoztatás mértékét, de rontotta a sokszínűségét. Hátránya, hogy univerzális, a gazdag és a szegény településeknek azonos megoldásokat kínál. A hallgatólagos szocializációs célja nem teljesülhetett, mert rendszertelenül vonták be a munkába az embereket. Az ÚMP esetében problémát jelentett (Frey 2011), hogy az önkormányzatokat közcélú munkások foglalkoztatására kényszerítette, amivel kiszorította a vállalkozásokat a helyi beruházások és szolgáltatások elvégzéséből. Az önkormányzatok nagyobb támogatást kaptak akkor, ha valakit közmunkásként alkalmaztak, mintha ugyanazt a személyt vállalkozó foglalkoztatta volna. A program miatt a közhatalmi és gazdasági funkciók összekeveredtek. A program végrehajtására vonatkozóan megállapítja, hogy a szociális szféra nem volt felkészülve a komplex feladat megoldására: intézményi ellátottsága, szolgáltatási kapacitása, szakemberállománya hiányos, és ugyanezt tartja érvényesnek az önkormányzatok foglalkoztatás-szervezési feladataira is. A végrehajtást az is nehezítette, hogy az ÁFSZ-nek a program indulásakor kellett a gazdasági válság következményeit is kezelnie, de pusztán ehhez is szűkösek voltak a személyi, informatikai és infrastrukturális kapacitásai. A programok célrendszerét tartalmazó dokumentumok alapján megállapítható (Csoba Nagy 2011), hogy a három közfoglalkoztatási program (közhasznú munka, közmunka, közcélú munka) célrendszerében egyetlen dokumentum sem fogalmazza meg explicit módon, hogy a programok célja a nyílt munkaerőpiacon való elhelyezkedés volna. 19

20 IV. Komplex telepprogramok, szociális városrehabilitáció IV.1. A probléma rövid áttekintése Súlyos probléma a szegénység területi koncentrációja. A 2001-ben a népszámlálás szerint 2000 főnél népesebb városok szegregátumaiban ember lakott (Kőszeghy 2012). Egy 2010-es kutatás szerint Magyarország 823 településén és 10 kerületében 1633 szegény- és cigánytelep található. Ezekben a települési szegregátumokban mintegy fő lakik. 14 A telepek kétharmada a települések szélén található. A gettósodott települések száma 150 körüli (Domokos 2010). A roma családok 72 százaléka szegregáltan élt (Kemény Janky 2004) ben az Eurostat adatai szerint a teljes népesség 4,0 százaléka élt olyan lakásban, amely sem káddal, sem zuhannyal nem rendelkezett 15, és 4,7 százalék olyan lakásban, amelyben nem volt saját WC 16. Mindkét adat rosszabb, mint az EU átlaga, és csak Románia, Bulgária, a három balti állam múlják alul a magyar adatokat. A lakhatási problémákban különösen érintett a roma népesség. A leghátrányosabb helyzetű kistérségekben az ország teljes lakosságának a tizede, a romáknak a harmada él (Kőszeghy 2012). Megvalósult kormányzati intézkedések IV.2. A probléma megoldását célzó intézkedések ROP szociális városrehabilitációs programok A regionális operatív programokban számos konstrukció kapcsolódott szociális városrehabilitációhoz. Ezek célja az volt, hogy elősegítsék a leromlott állapotú városi lakóterületek fizikai és társadalmi integrációját. A konstrukciók három területre koncentráltak: (1)a leromlóban lévő lakótelepekre, (2) a leromlott, hagyományos beépítésű városrészekre és (3) a szegregált telepekre. A programokat a támogatható tevékenységek sokrétűsége jellemezte, beleértve a fizikai életfeltételek javítását, az oktatás, közbiztonság, társadalmi integráció elősegítését, helyi gazdasági potenciál növelését képzés és munkahelyteremtés által. Az eredeti keret 33,7 milliárd forint volt. A mostanáig ténylegesen erre fordított összegről nincsen hivatalos összesítő kimutatás. Teller et al. (2012) számításai szerint 2011 júniusáig 25,5 milliárd Ft támogatást ítéltek meg 18 projektnek. Telepfelszámolási programok A telepfelszámolási programokra 2005 és 2009 között összesen 8 pályázatot írtak ki 4,019 milliárd forint keretösszeggel, amiből 2,460 milliárd forint felhasznált forrást az SZMM, 743 millió forintot az OFA, 372 millió forintot egyéb forrás ítélt meg. Két kivétellel az egyes években a rendelkezésre álló keretösszegek teljes mértékben felhasználásra kerültek. A Telepprogram három főbb tevékenységének: lakhatási, szociális és munkaerő-piaci integrációs programelemek. Összesen 54 pályázó nyert támogatást 48 településről Az adat tehát nem tartalmazza a szegregált, gettósodott települések lakosságát (Letöltve: ) 16 (Letöltve: ) 17 Részletesen lásd: Petrovácz Somogyi Teller (2010: 4). 20