JELENTÉS a társadalmi szervezeteknek és köztestületeknek juttatott költségvetési támogatások ellenőrzéséről

Átírás

1 JELENTÉS a társadalmi szervezeteknek és köztestületeknek juttatott költségvetési támogatások ellenőrzéséről szeptember

2 3. Önkormányzati és Területi Ellenőrzési Igazgatóság 31. Szabályszerűségi Ellenőrzések Főcsoport V /2002. Témaszám: 588 Vizsgálat-azonosító szám: V0031 Az ellenőrzést felügyelte: dr. Lóránt Zoltán főigazgató Az ellenőrzés végrehajtásáért felelős: dr. Elek János főigazgató helyettes Az ellenőrzést vezette: dr. Szávai Tamás osztályvezető főtanácsos Az összefoglaló jelentést készítette: Horváth Balázs számvevő tanácsos Az ellenőrzést végezték: Berzétey Attiláné számvevő tanácsos dr. Faragóné Tóth Mária számvevő tanácsos dr. Dotterweich Antal számvevő tanácsos Tóth István tanácsadó Horváth Balázs számvevő tanácsos Szendrey Lajos számvevő A témához kapcsolódó eddig készített számvevőszéki jelentések: címe sorszáma Jelentés a Magyarországi Németek Szövetségének évben juttatott állami költségvetési támogatás felhasználásának 102 ellenőrzéséről (1992.) Jelentés a Magyarországi Szlovákok Szövetségének évben juttatott állami költségvetési támogatás felhasználásának 106 ellenőrzéséről (1992.) Jelentés a Magyarországi ROMA Parlament évi 132 gazdálkodásának ellenőrzéséről (1992.) Jelentés a Phralipe Független Cigány Szervezetnek évben juttatott állami költségvetési támogatás felhasználásának 133 ellenőrzéséről (1992.) Jelentés az AMELIPE Cigány Kultúra és Hagyományőrző Egyesületnek évben juttatott állami költségvetési támogatás 140 felhasználásának ellenőrzéséről (1993.) Jelentés a Magyarországi Cigányok Igazság Szövetsége évi állami költségvetési támogatás felhasználásának ellenőrzéséről 192 (1993.) Jelentéseink az Országgyűlés számítógépes hálózatán és az Interneten a címen is olvashatók.

3 Jelentés a Magyarországi Románok Szövetsége évi állami költségvetési támogatás felhasználásának ellenőrzéséről (1993.) Jelentés a Magyarországi Horvátok Szövetsége évi állami költségvetési támogatás felhasználásának ellenőrzéséről (1994.) Jelentés a Szerb Demokratikus Szövetség évi állami költségvetési támogatás felhasználásának ellenőrzéséről (1994.) Jelentés a LUNGO DROM Érdekvédelmi Cigányszövetség évi állami költségvetési támogatás felhasználásának ellenőrzéséről (1994.) Jelentés a Cigány Ifjúsági Szövetség évi állami költségvetés támogatás felhasználásának ellenőrzéséről (1994.) Jelentés a Magyar Madártani és Természetvédelmi Egyesület évi központi költségvetési támogatás felhasználásának ellenőrzéséről (1994.) Jelentés az Országos Ómagyar Kultúra Baráti Társaság évi állami költségvetési támogatás felhasználásának ellenőrzéséről (1994.) Jelentés a Magyarországi Szlovének Szövetsége részére az állami költségvetésből juttatott évi támogatás ellenőrzéséről (1994.) Jelentés a Magyar Zsidók Kulturális Egyesülete részére az állami költségvetésből juttatott évi támogatás ellenőrzéséről (1995.) Jelentés a Szülői Kamara részére az állami költségvetésből juttatott évi támogatás felhasználásáról (1995.) Jelentés a Magyarok Világszövetsége által évben kapott állami költségvetési támogatás felhasználásának ellenőrzéséről (1996.) Jelentés a Magyar Vöröskereszt pénzügyi-gazdasági ellenőrzéséről (1996.) Jelentés az egészségügyi, rehabilitációs prevenciós, egészségmegőrzési és szociálpolitikai társadalmi szervezetek költségvetési támogatása igénylésének és felhasználásának ellenőrzéséről (1997.) Jelentés a Magyar Vakok és Gyengénlátók Országos Szövetségének években juttatott állami költségvetési támogatás felhasználásának ellenőrzéséről (1998.) Jelentés a Siketek és Nagyothallók Országos Szövetsége gazdálkodásának, az évben juttatott állami költségvetési támogatás felhasználásának ellenőrzéséről (1998.) Jelentés az Értelmi Fogyatékosok és Segítőik Országos Érdekvédelmi Szövetsége gazdálkodásának ellenőrzéséről (1999.) Jelentés a Mozgáskorlátozottak Egyesületeinek Országos Szövetsége gazdálkodásának ellenőrzéséről (1999.) Jelentés a Magyar Máltai Szeretetszolgálat Egyesülete gazdálkodásának ellenőrzéséről (2000.) Jelentés a Műszaki és Természettudományi Egyesületek Szövetsége gazdálkodásának ellenőrzéséről (2000). Jelentés a gazdasági kamarák évi vagyonleltárának ellenőrzéséről (2000.)

4

5 TARTALOMJEGYZÉK BEVEZETÉS 5 I. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK 9 II. RÉSZLETES MEGÁLLAPÍTÁSOK A társadalmi szervezetek, köztestületek központi költségvetési kapcsolata, működési és szakmai célú támogatása A társadalmi szervezetek és köztestületek központi költségvetési támogatása, nyilvántartásának államháztartási rendszere A társadalmi szervezeteknek, köztestületeknek címzett előirányzatok és teljesítésük A nonprofit célokat szolgáló fejezeti kezelésű előirányzatok és elosztásuk A társadalmi szervezeteknek nyújtott támogatás eljárási, finanszírozási és elszámoltatási rendje, szabályozottsága és szabályossága a minisztériumoknál A fejezeti kezelésű előirányzatok felhasználásának szabályozottsága A pályáztatási rend szabályozottsága, bonyolításának intézményesítése, problémái A támogatások jóváhagyása és finanszírozása A társadalmi szervezetek, köztestületek címzett előirányzatai finanszírozása A minisztériumok saját hatáskörben engedélyezett céljellegű támogatásai A támogatások elbírálásának és odaítélésének szabályossága A támogatások felhasználása és elszámolására kötött szerződések szabályossága A rendeltetésszerű felhasználás elszámoltatása, ellenőrzése A költségvetési támogatás visszafizetésének, visszakövetelésének esetei A támogatásban részesült társadalmi szervezetek, köztestületek működésének szabályozottsága és szabályossága A gazdálkodás és működés szabályozottsága A könyvvezetés és beszámolás összhangja A közhasznúság értékelése, jelentési kötelezettségének teljesítése Auditálási kötelezettség, belső és külső ellenőrzés A központi költségvetési támogatások felhasználásának célszerűsége, elszámolásának szabályossága A nyilvánosság tájékoztatásával kapcsolatos törvényi követelmények teljesítése 48 1

6 MELLÉKLET 1. Az ellenőrzési feladatok modellezése és mintaválasztása 2. A társadalmi szervezetek, köztestületek számának és közhasznúságának statisztikai adatai években 3. A költségvetés végrehajtásának zárszámadási adatai a nonprofit szervezetek költségvetési támogatásáról 4. Statisztikai adatok a nonprofit szervezetek állami támogatásáról 5. A helyszínen ellenőrzött társadalmi szervezetek, köztestületek központi támogatásának mutatói közhasznúság szerinti csoportosításban 6. A helyszíni vizsgálatba bevont költségvetési fejezetek társadalmi szervezeteknek, köztestületeknek címzett támogatás alakulása között 7. A KSH évi adatbázisából kiválasztott 150 szervezet listája 8. Közhasznú nyilvántartásba vételhez megjelölt közhasznú tevékenységek megoszlása és a tevékenységek hatóköre 9. Összesítő a felmérésbe vont szervezetek kiválasztott költségvetési kapcsolatáról között 2

7 RÖVIDÍTÉSEK JEGYZÉKE OGY KE ÁSZ ME BM FVM HM IM GM KöM KVM KüM SZCSM OM EüM PM NKÖM ISM GVH KSH MTA MPA KNA MeH MOB MOK NOE APEH OEP ÁSZ tv. Ptk. Kh. tv. Áht. Ámr. Országgyűlés Köztársasági Elnökség Állami Számvevőszék Miniszterelnökség Belügyminisztérium Földművelésügyi és Vidékfejlesztési Minisztérium Honvédelmi Minisztérium Igazságügyi Minisztérium Gazdasági Minisztérium Környezetvédelmi Minisztérium Közlekedési és Vízügyi Minisztérium Külügyminisztérium Szociális és Családügyi Minisztérium Oktatási Minisztérium Egészségügyi Minisztérium Pénzügyminisztérium Nemzeti Kulturális Örökség Minisztériuma Ifjúsági és Sportminisztérium Gazdasági Versenyhivatal Központi Statisztikai Hivatal Magyar Tudományos Akadémia Munkaerőpiaci Alap Központi Nukleáris Alap Miniszterelnöki Hivatal Magyar Olimpiai Bizottság Magyar Orvosi Kamara Nagycsaládosok Országos Egyesülete Adó- és Pénzügyi Ellenőrzési Hivatal Országos Egészségbiztosítási Pénztár az Állami Számvevőszékről szóló évi XXXVIII. törvény a Polgári Törvénykönyvről szóló évi IV. törvény a közhasznú szervezetekről szóló évi CLVI. törvény az államháztartásról szóló évi XXXVIII. törvény az államháztartás működési rendjéről szóló 217/1998. (XII.30.) Korm. rendelet 3

8

9 BEVEZETÉS JELENTÉS a társadalmi szervezeteknek és köztestületeknek juttatott költségvetési támogatások ellenőrzéséről BEVEZETÉS Magyarországon a társadalmi és gazdasági átalakulás több mint egy évtizedes szakaszában a rendszerváltás nehézségei, illetve a demokratikus kibontakozás együttesen eredményezték az önkéntes összefogás, a közösségi akaratérvényesítés erősödését. Kialakult egy olyan szektor, melynek része a társadalmi szervezet, az alapítvány, a közalapítvány, a köztestület, a sportági szakszövetség, valamint a közhasznú társaság (továbbiakban: nonprofit szervezetek). A társadalmi szervezetek tevékenységében az állami feladatok ellátásának aránya növekvő tendenciát mutat. Mindegyik szervezet típusra más és más jellemzők érvényesek. Alapításuk ennek megfelelően lehet központi, önkormányzati, vállalkozási, illetve magán kezdeményezésű. A nonprofit szervezetek megváltozott társadalmi jelentőségére, gazdasági súlyára jellemző, hogy a működő szervezetek száma eléri az 50 ezret, míg az összes bevétele meghaladja az 500 milliárd Ft-ot. Ebből az összegből a Pénzügyminisztérium évi zárszámadási adatai szerint 141,5 milliárd Ft a költségvetési támogatás, mely a megelőző évhez képest 43%-kal emelkedett. Az ellenőrzés célcsoportját a nonprofit szervezetek felét kitevő társadalmi szervezetek, köztestületek képezték, melyek létrehozása külön törvényben szabályozott. Ennek előírása értelmében: A társadalmi szervezet az egyesülési jogról szóló évi II. tv szerint olyan önkéntesen létrehozott, önkormányzattal rendelkező szervezet, amely az alapszabályban meghatározott célra alakul, nyilvántartott tagsággal rendelkezik, és célja elérésére szervezi tagjai tevékenységét. Célja érdekében vállalkozási tevékenységet is folytathat. A köztestület a Polgári Törvénykönyv rendelkezései szerint közfeladatot ellátó, önkormányzattal és nyilvántartott tagsággal rendelkező szervezet, amelynek létrehozását törvény rendeli el. Célja érdekében akkor végezhet vállalkozási tevékenységet, ha a létesítéséről szóló törvény ezt megengedi. Működésének elveit nem a tagság, hanem a törvényhozó határozza meg. A köztestületekre ha törvény eltérően nem rendelkezik az egyesületekre, s ennek megfelelően további utaló jogszabályi rendelkezés folytán a társadalmi szervezetekre vonatkozó szabályokat kell alkalmazni. A Központi Statisztikai Hivatal között Nonprofit szervezetek Magyarországon címmel évenként kiadott statisztikai adatai az egyesületi jelleggel működő társadalmi szervezetek számát körül, a köztestületekét 5

10 BEVEZETÉS pedig 500-at megközelítően regisztrálták. A tényleges tevékenységet végző nonprofit szervezetekre vetített hányaduk 49%, ezzel szemben a nonprofit szervezeteknek juttatott költségvetési támogatás - hozzávetőleg egyötödéhez jutottak hozzá. Az éves költségvetési törvényekben a nonprofit szervezetek, köztük a társadalmi szervezetek és köztestületek támogatása a központi, az önkormányzati, valamint az elkülönített állami pénzalap költségvetéséből valósult meg. A társadalmi szervezetek, köztestületek központi támogatása az éves költségvetési törvényekben jóváhagyott előirányzatok terhére normatív, és nem normatív módon két fő célra teljesült: működés támogatására szakmai-ágazati programokra A nem normatív központi költségvetési támogatás döntési és elosztási mechanizmusára jellemzően: az éves költségvetési törvények az Országgyűlés jóváhagyásával tartalmaztak társadalmi szervezetnek, köztestületnek címzett előirányzatot; az Országgyűlés kijelölt bizottságainak javaslata alapján, országgyűlési határozattal részesültek a társadalmi és karitatív, valamint nemzeti és etnikai kisebbségi szervezetek támogatására jóváhagyott keretből; az általános tartalékból egyedi kormányhatározattal kaphattak támogatást; a központi és fejezeti kezelésű előirányzatok terhére fejezeti döntési hatáskörben pályáztatással, illetve pályáztatás nélkül juthattak támogatáshoz. A költségvetési támogatás rendszerében a központi költségvetési támogatásokat ellenőriztük, melyek normatív és nem normatív módon teljesültek. A feladatmutatóhoz rendelt normatívákat a költségvetési törvény rögzítette. A nem normatív támogatások tervezése közvetlenül névre címzetten, vagy címzés nélkül történt. A nem címzett előirányzatok fejezeti elosztása pályázattal és egyedi döntéssel teljesült. A társadalmi szervezetek, köztestületek központi költségvetési támogatásáról nem álltak rendelkezésre megfelelő mélységű és bontású költségvetési adatok, ezért becsülni kellett a támogatás rendszerét (lásd: 1. sz. melléklet 3. pontban). Megállapítottuk, hogy a támogatás 92-93%-a minisztériumi (központi intézményi) döntéssel teljesült. Az Országgyűlés 1%-ot sem elérő támogatási hányadából a Társadalmi szervezetek bizottsága hatáskörében elosztott 2000 óta változatlan - 348,1 millió Ft keret a tíz évvel ezelőtti összeget sem éri el (1991. évi 400 millió Ft). Ugyanakkor azóta közel megtízszereződött a támogatott szervezetek száma (172 helyett 1611). A jelenlegi pénzelosztási rendszerben nem különül el az állami közfeladatok és nem állami tevékenységek finanszírozása. A helyzetet az is jellemzi, hogy nem készült felmérés az átvállalt állami feladatok finanszírozási igényéről. 6

11 BEVEZETÉS Ellenőrzésünket - a rendszermodell elosztási hányadára figyelemmel a meghatározó döntési joggal bíró minisztériumi fejezetek felügyeletét ellátó szervezetektől származó támogatásokra összpontosítottuk. A fejezetek felügyeletét ellátó szervezetek az éves költségvetési törvényekben nem normatív módon tervezett támogatásokat a társadalmi szervezet, köztestület javára címzetten, valamint pályázati és egyedi döntésű programokra biztosították. Az ellenőrzést helyszíni ellenőrzéssel, illetve az Állami Számvevőszékről szóló évi XXXVIII. tv. (továbbiakban: ÁSZ tv.) 21. (2) bekezdése alapján teljességi nyilatkozattal hitelesített írásos beszámoltatással végeztük. Az ellenőrzés reprezentatív mintavétel alapján január 1, december 31. közötti időszakra terjedt ki. A rendszerellenőrzés célja annak értékelésében fogalmazódott meg, hogy: Rendeltetésszerű-e a társadalmi szervezetek, köztestületek központi költségvetési támogatásának felhasználása? Szabályszerű-e a költségvetési támogatással összefüggő gazdálkodási és beszámolási kötelezettségük teljesítése? Miként valósul meg az államháztartási szabályozás előírásainak betartása a központi támogatás tervezési, finanszírozási, elosztási és nyilvántartási rendszerében? Miként érvényesülnek a közhasznúsági törvény jelentési és nyilvántartási követelményei? Vizsgálatunkat a követelmények alapján, oly módon készítettük elő, hogy elvégeztük az ellenőrzési feladatok értékelését és szisztematikus mintaválasztását; figyelemmel az ÁSZ ellenőrzés törvényi szabályozására (1. sz. melléklet). Első ütemben a költségvetési fejezetek felügyeletét ellátó szervezetek vezetői (miniszterelnökség, minisztériumok) adatot szolgáltattak a társadalmi szervezetek és köztestületek közötti címzett támogatásának alakulásáról, a pályáztatás és finanszírozás gyakorlatáról, az ellenőrzés működéséről. Második ütemben a KSH évi adatgyűjtése alapján - szűkített adatbázist biztosított a legalább 100 ezer Ft központi költségvetési támogatásban részesült társadalmi szervezetekről, köztestületekről. A megadott 3236 szervezetből sávosan súlyozott módszerrel, 150 szervezetre kiterjedő célcsoportot képeztünk az egységes kérdőíves felmérés céljára. A megkérdezettek közül 18 nem küldött jelentést, 3 szervezet nemlegesen nyilatkozott a központi támogatásról, 2 beszámoló nem felelt meg a tartalmi követelményeknek. Összességében a kijelölt 150 szervezet 85%-a küldött érdemi, értékelhető beszámolót: tevékenységéről, könyvvezetési és beszámolási kötelezettségéről; közötti gazdálkodásáról és költségvetési támogatásáról; 7

12 BEVEZETÉS között végzett külső és belső pénzügyi ellenőrzésekről. A jelentések informatikai feldolgozására a felülvizsgálatot követően került sor. Az ellenőrzési minta kiválasztásához a domináns tevékenységeket öt funkcionális csoportba rendeztük: egészségügyi, szociális és családügyi; oktatási, művelődési és kulturális; szervezetfejlesztési, sport és ifjúsági; környezetvédelmi, település- és gazdaságfejlesztési; rendészeti, közbiztonsági és jogvédelmi. A reprezentatív csoportosítással kiemelt 5 funkcionális terület lefedte a társadalmi szervezeteknek, köztestületeknek nyújtott támogatási összegek több mint felét (51-53%). A társadalmi szervezetekre, köztestületekre jellemző - első három helyre rangsorolt - tevékenység alapján választottuk ki helyszíni ellenőrzésre a 6 költségvetési fejezet felügyeletét ellátó szervezetet (EüM, ISM, ME, NKÖM, OM, SZCSM). Ehhez a minta 10%-a szerint jelöltük ki a 13 társadalmi szervezetet és 2 köztestületet (lásd.: 1. sz. melléklet 4. pontja szerint). Jelentésünkben a közvetlenül társadalmi szervezetre, köztestületre címzett, valamint a számukra pályáztatással vagy egyedi elbírálással adott támogatások felhasználásának ellenőrzési tapasztalatait foglaltuk össze. Az Állami Számvevőszék rendszeresen ellenőrzi a nonprofit szférába tartozó közalapítványoknak, alapítványoknak, valamint a társadalmi szervezeteknek juttatott költségvetési támogatások felhasználását. Ez évben végzett, sorszámmal közzétett jelentésünk a közalapítványoknak és az alapítványoknak az évek között juttatott nem normatív központi költségvetési támogatás felhasználásának ellenőrzéséről számolt be. Jelen vizsgálatunk módszerében és céljában kapcsolódik az alapítványi szféra ellenőrzése során követett gyakorlathoz. Az ellenőrzés az ÁSZ. tv. 2. (5) bekezdésén, valamint a közhasznú szervezetekről szóló évi CLVI. tv. (továbbiakban: Kh.tv.) 21. rendelkezésén alapult. 8

13 I. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK I. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK Az Állami Számvevőszék rendszeresen ellenőrzi a közalapítványoknak és a társadalmi szervezeteknek juttatott költségvetési támogatások felhasználását. A költségvetési támogatások mértéke dinamikus emelkedést mutat. A nonprofit szervezetek évben 97,9 milliárd Ft, évben 141,5 milliárd Ft, valamint a évi előzetes adatok szerint 189,2 milliárd Ft központi támogatásban részesültek. A két év alatt a támogatási összeg megduplázódott. A PM zárszámadáson alapuló adatai a nonprofit szervezetek támogatását összevontan tartalmazzák. Az elosztási rendszerben nem érvényesült kellő módon az államháztartási törvényben megfogalmazott alapelvek közül: a teljesség, az egységesség, az áttekinthetőség és a nyilvánosság követelménye. A teljesség követelményének hiányára utal, hogy a pénzügyi információs rendszerben nem állapítható meg pontosan a társadalmi szervezetek, köztestületek központi költségvetési támogatásának mértéke. A központi támogatások 80 %-ának elosztása közötti időszakban egyedi döntések alapján történt. A tapasztalatok szerint nem különült el az állami közfeladatok és nem állami tevékenységek finanszírozása. A központi költségvetési támogatások %-a a minisztériumok, 6-7 %-a az elkülönített állami pénzalapok döntési hatáskörében, míg az Országgyűlés bizottságainak javaslatai alapján 0,2-0,3 %-a került elosztásra. Az Állami Számvevőszék jelen ellenőrzése a minisztériumok által nyújtott költségvetési támogatások rendeltetésszerű felhasználásának ellenőrzésére irányult. A társadalmi szervezetek, köztestületek támogatásának összege - a KSH becsült adatai alapján - a nonprofit szervezetek költségvetési juttatásának hozzávetőlegesen 1/5-ét tette ki. A nonprofit szervezetek támogatásnövekedési dinamikáján belül a társadalmi szervezetek, köztestületek támogatási részaránya csökkenést mutat a közhasznú társaságok növekvő részarányával szemben. A gyakorlatban a társadalmi szervezetek, köztestületek közül minden ötödik jutott költségvetési támogatáshoz. A évi statisztika szerint 100 ezer Ft összeget meghaladó központi támogatásban 3236 szervezet részesült a hozzávetőleg működő szervezetből. Az államháztartáson belül nem megoldott a nonprofit szervezetek támogatását figyelemmel kísérő, részletező nyilvántartás rendszere. Ezért a különféle összeállításban szereplő számok meglehetősen pontatlanok, belső tartalmuk nem egységes és egyrészt halmozódásokat, másrészt a vállalkozói kör részére juttatott összegeket is tartalmaznak. A PM által kialakított rendszer nem követi a közhasznú szervezetekről szóló törvényben meghatározott tevékenységi kört. A KSH évente kiadott statisztikai elemzései a pénzügyi adatszolgáltatás érdemi felülvizsgálata nélkül, a működő szervezetek egyharmadának jelentése hiányában készültek. Az évi központi költségvetési támogatásra vonatkozó KSH adatok 21,0 milliárd Ft illetve 30,6 milliárd Ft eltérést mutatnak a 9

14 I. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK PM adatokhoz képest. A támogatások 20%-át meghaladó eltérés utal a pénzügyi információs rendszer nem megfelelő működésére, az államháztartási nyilvántartás elégtelenségére, valamint a fogalmi rendszer nem egységes értelmezésére. A minisztériumok a döntési hatáskörükbe tartozó fejezeti kezelésű előirányzatok felhasználását - az EüM évet illető szabályzata kivételével - a pénzügyminiszterrel egyetértésben szabályozták. A szabályzatok összhangban voltak az államháztartási törvény, illetve az államháztartás működési rendjéről szóló kormányrendelet előírásaival. Ugyanakkor nem fordítottak kellő figyelmet az egyedi támogatások döntés-előkészítési mechanizmusának szabályozására. A pályázati követelményekhez viszonyítva kevésbé kötött eljárási feltételeket határoztak meg. Az egységesen alkalmazandó követelményekről jogi előírás nem rendelkezik. Az éves költségvetési törvényekben címzett támogatásban részesülő szervezetek száma a négy év viszonylatában között volt, így 1000 szervezet közül 1 részesült ebben a támogatási formában. A támogatásban részesültek éves támogatása átlagosan az évi 86,3 millió Ft-ról évre 141,1 millió Ft-ra nőtt. A címzett előirányzatok alakulása jellemzően bázis szemléletű tervezési gyakorlatot mutat, melyhez egyes minisztériumok nem kértek az adott szervezetektől szakmai és költségvetési indokolást. Előfordult, hogy a kizárólagosan társadalmi szervezetekre előirányzott költségvetési keretekből nem társadalmi szervezeteknek is juttattak támogatást (EüM, SZCSM). A minisztériumok a nem normatív támogatást - közel teljes összegben - végleges költségvetési juttatásként folyósították. A céljelleggel megítélt támogatások %-át tették ki az igényelt összegnek. A minisztériumok a címzett támogatást - egy kivétellel - működési céllal tervezték, ennek megfelelően időarányos finanszírozással folyósították. A címzett támogatásban részesült szervezetek az előírt tartalommal, határidős kötelezettséggel szakmai és pénzügyi beszámolót készítettek. Ennek helyszíni ellenőrzését a minisztériumok alapvetően elmulasztották. A nem címzett támogatások elosztása a vizsgált időszakban pályázati úton és egyedi elbírálás alapján történt. Az között a szervezetek 4/5-e pályázat útján nyerte el támogatását, míg e támogatások összege 1/5-ét tette ki a fejezeti hatáskörű döntésekkel adott támogatásoknak. Egyes minisztériumok a pályáztatás koordináltabb lebonyolítása érdekében külön szervezeteket bíztak meg, melyek által színvonalasabbá vált a támogatások ügyintézése (ISM, NKÖM, MeH). A pályázati támogatások rendszere nem egységes, minisztériumonként és pályázati kiírásonként változó tartalmú. A pályázó szervezetekről nincs egységes, naprakész nyilvántartás. Egy pályázó szervezet pályázatonként külön-külön kötelezett a teljes pályázati dokumentációjának benyújtására. A központi nyilvántartás hiányában a támogatás odaítélésének és elszámolásának jelenlegi rendje többlet ráfordítást igényel mind a pályáztató, mind a pályázó részéről. 10

15 I. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK A pályázatot kiírók 5%-ban nem tartják be az elbírálási, finanszírozási határidőket, mely pénzügyi nehézséget okoz a felhasználónál. A tipikusan egyedileg elbírált támogatásoknál nem valósult meg az államháztartásról szóló törvény komplex követelménye, a közpénzekkel való hatékony és ellenőrizhető gazdálkodás garanciáinak érvényesítése. A minisztériumok rendelkezési jogosultsággal felruházott szakmai szervezetei nem gondoskodtak a törvény előírásainak következetes betartásáról. A helyszíni ellenőrzésre kiválasztott minisztériumok viszonylatában rendkívül szűk körben valósult meg a forrás koncentrálását célzó kormányzati koordináció, együttműködés. Az összehangolás hiánya visszavezethető arra is, hogy e kötelezettségről rendelkező kormányrendelet az azonos támogatási célt szolgáló fejezeti kezelésű előirányzatok, illetve elkülönített állami pénzalapok pénzeszközei felhasználásának speciális szabályait rögzíti, s nem tartalmaz általános érvényű követelményeket. Az éves költségvetési törvényekben elfogadott, a vizsgált fejezetekhez tartozó szakmai programok céljai összhangban álltak a közhasznú szervezetekről szóló törvény által közhasznúnak minősített tevékenységi körrel. A minisztériumok, a támogatás feltételeit - az EüM évi néhány esetét kivéve - a jogszabályi előírásoknak megfelelően a kedvezményezett szervezetekkel kötött támogatási szerződésekben rögzítették. A közhasznú szervezetekről szóló törvény értelmében kizárólag a közhasznú szervezeteknek nyújtott nem normatív államháztartási támogatásra vonatkozik a szerződéskötés követelménye. Ennek ellenére a minisztériumoknál helyes módon, évtől egységes gyakorlattá vált, hogy a nem közhasznú szervezetekkel is szerződést kötöttek. A támogatások felhasználására és elszámolására kötött szerződések tartalma általában megfelelt az államháztartás működési rendjéről szóló előírásoknak. Azáltal, hogy a szabályozás nem teljes körű, a szerződések tartalma eltérő volt minisztériumonként és minisztériumon belül is. Egyes minisztériumok szerződései egyrészt olyan kötelezettségeket is tartalmaztak, melynek nem lehetett eleget tenni, másrészt fontos tartalmi követelményeket mellőztek. A támogatásokról megkötött szerződések hibái és hiányosságai a nem megfelelő belső szabályozásra voltak visszavezethetőek. A szabályzatok gyakran csak általánosságban rögzítették az elszámolási kötelezettség tartalmára, formájára és határidejére; a szakmai és pénzügyi beszámoló összeállításának szempontjaira; valamint az ellenőrzési jog gyakorlására vonatkozó eljárási rendet. A minisztériumok pályázati rendszerét az államháztartási alapelvekkel összhangban álló szabályozottság, szervezettség jellemezte. A minisztériumok a pályázati célra elkülönített céltámogatások felhasználását a szakmai szempontokra és az államháztartási követelményekre figyelemmel szervezték. A pályázatokat jellemzően nyílt formában, de változó arányban zárt keretek között is meghirdették. A meghívásos pályáztatásnál nem érvényesültek következetesen a döntés-előkészítési szabályok. A MeH között a civil szervezetek támogatására szolgáló keretének %-át meghívásos formában osztotta el. A évben két pályázatra elkülönített, majd összevont 110 millió Ft 11

16 I. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK pályázati pénzalap egyedi igényekre, formális kuratóriumi döntéssel került elosztásra. A pályázati cél részletezése és a javaslat indokolása nélkül megítélt támogatást 10 szervezet kapta, egyenként 5-25 millió Ft-ig terjedő nagyságrendben. A pályázati támogatások rendeltetésszerű felhasználásának elszámoltatását és ellenőrzését a pályázatkezelő szervezeteknél értékeltük szabályszerűnek, módszeresnek. Így pl. a MeH Informatikai Kormánybiztosság Hivatala a pályázati típustól függően - a szerződések % közötti hányadában helyszíni ellenőrzést végzett; a Mobilitás Ifjúsági Szolgálat számítógépes nyilvántartás alapján kísérte nyomon a támogatási határidők betartását; a Nemzeti Kulturális Alapprogram pályázatkezelő rendszere monitoring szervezésű célirányos ellenőrzéseket tesz lehetővé. A minisztériumok a célelőirányzatokból folyósított támogatások meghatározó hányadát egyedi kérelmek alapján döntötték el. A felmérésbe vont 6 minisztérium által, az ellenőrzött 127 szervezetnek juttatott támogatások 80 %-a egyedi döntési hatáskörbe tartozott. Az egyedi támogatások fele a programfinanszírozási szabályok szerint teljesült. A szabályozás az egyedi támogatások döntéselőkészítési folyamatára - a pályázatokkal ellentétben - nem tartalmazott kötelező érvényű előírásokat. Így a beküldött kérelmek 25-30%-a megalapozatlan költségvetéseken alapult, melyhez a szabályszerűség követelményeinek ellenőrzésére kevésbé alkalmas információk kapcsolódtak. Pl.: A MeH a Rákóczi Szövetség támogatását ily módon folyósította millió Ft nagyságrendben között. A helyszíni ellenőrzésbe vont társadalmi szervezetek és köztestületek a költségvetési támogatásokat alapvetően rendeltetésszerűen, a támogatási szerződésekben rögzítettek szerint használták fel. A minisztériumoknál vizsgált egyedi támogatások célszerű felhasználását igazoló bizonylatok egyharmada nem felelt meg a számviteli törvény követelményeinek. A vizsgálatba vont 127 társadalmi szervezet és köztestület 30%-a nem rendelkezett szervezeti és működési szabályzattal és 36%-a számviteli politikát sem készített. Az alkalmazott könyvvezetés formája nem igazodott a választott beszámoló típus formai követelményéhez, így például évben 43 szervezet vezetett kettős könyvelést, miközben 64 szervezet töltött ki ehhez a könyvvezetéshez igazodó beszámolót. A 82 közhasznú szervezethez képest 62 készített közhasznú beszámolót. A negatív tapasztalok azt mutatják, hogy a társadalmi szervezetek szabályzatalkotási és könyvvezetési, beszámolókészítési gyakorlatán feltétlenül javítani szükséges, mely feladat végrehajtása csak jelentős külső segítséggel valósítható meg. A statisztikai adatok szerint a szervezetek többsége nem kérte a közhasznú besorolását. Ebben közrejátszott az is, hogy a költségvetési támogatás megszerzésének nem volt általános feltétele, pedig a törvény éppen a gazdálkodás áttekinthetőbbé tételét célozta. Ehhez elrendelte a közhasznúsági jelentés készítését, melyben elsődlegesen követelte meg a költségvetési támogatás mértékéről, rendeltetésszerű felhasználásáról való elszámolást. 12