Az EU korábbi bővülései és a közös költségvetés változásai a bővülések idején (2002 december)

Átírás

1 Somai Miklós: Az EU korábbi bővülései és a közös költségvetés változásai a bővülések idején (2002 december) 1. Kezdetek, szervezetek, költségvetések Montánunió FED Az EU általános költségvetése Az autonóm finanszírozás kialakulása és a Közösség első bővülése A költségvetés saját forrásai A Parlament növekvő szerepe A Közösség első bővülése Ír agrárügyek Brit visszatérítés A 80-as évek bővülései Finanszírozási problémák a mediterrán bővülések időszakában A közös költségvetés középtávú tervezésének a kialakulása Az 1988-as reform Az 1988-as reform értékelése Az es időszak "Észak-Dél" konfliktus a Közösségben Az edinburgh-i kompromisszum Elmélkedés a közösségi szolidaritásról Az EFTA-bővülés Az Agenda Források... 35

2 2 Jelen tanulmány végigkíséri az Európai Unió közös költségvetésének alakulását a kezdetektől napjainkig, miközben a címnek megfelelően elsősorban a költségvetési politika azon változásaira koncentrál, amelyek az integráció eddigi bővüléseinek időszakára estek, illetve valamilyen módon összefüggtek az új tagok felvételével. 1. Kezdetek, szervezetek, költségvetések A nyugat-európai integráció kiadásait bemutató statisztikák egészen a legutóbbi időkig három különböző szervezet költségvetését tartalmazták: az Európai Unióét (általános büdzsé), az Európai Fejlesztési Alapét (FED 1 ) és az Európai Szén- és Acélközösségét (ESZAK, azaz népszerűbb nevén Montánunió). Minthogy érdeklődésünk középpontjában az általános büdzsé áll, azért, hogy a későbbiekben csak erre koncentrálhassunk, először gyorsan áttekintjük a másik két szervezet pénzügyeit Montánunió Az Európai Szén- és Acélközösséget az EGK későbbi hat tagállama (Franciaország, Németország, Olaszország, Belgium, Hollandia és Luxemburg) az 1951 április 18-ai Párizsi Szerződéssel hozta létre, azzal a kettős céllal, hogy: - egyrészt, közös ellenőrzés alá kerüljön a német és a francia gazdasági fejlődés valamint egy esetleges hadiipari fejlesztés - alapját képező szektor, - másrészt, a háború után visszaeső acélkereslet körülményei között, szabályozottabb keretek között folyjon a termelés és a kereskedelem. [Bizottság 2002] A Montánuniót az első naptól kezdve autonóm módon, az ún. európai adóból finanszírozták, melyet a Párizsi Szerződés 49. és 50. cikkelye alapján a szén- és acélipari vállalatok forgalma után kellett fizetni (max. 1%-ot). Az adózás technikáját illetően, az unió jóval megelőzte korát, ami hosszú időre nagy pénzügyi könnyebbséget, és az irányításban rugalmasságot biztosított számára. Arra is lehetősége volt, hogy kölcsönt vegyen fel, hogy azután hitelt nyújtson abból a szén- és acélipari vállalatoknak. [Somai 1987] [Traité-1] A szervezet mai áron általában évi millió eurós költségvetése jelentős katalizáló szerepet játszott a szektor és a szektor által érintett régiók modernizációjában illetve szerkezetváltásában, valamint a szektorból kikerülő munkaerő átképzésében, szociális 1 FED = Fonds européen de développement

3 3 (lakásfinanszírozási, letelepedési stb.) támogatásában, munkaerő-piaci mobilitásának növelésében. Az utóbbi időben a hangsúly a szén- és acélipari kutatások támogatására helyeződött (2000-ben rendre 56 és 25 millió euró támogatás), miközben a tagországi befizetések 1998 óta gyakorlatilag megszűntek, mert a rendszer működése a korábbi hitelezési és pénzkihelyezési gyakorlat hozadékából fenntarthatóvá vált. [Bizottság 2000] A Montánuniót létrehozó Párizsi Szerződés július 23-án lejárt. A szervezet vagyona másnap átkerült az Európai Közösséghez. A vagyon fölött azóta a Bizottság diszponál, mellyel - a Nizzai Szerződés rendelkezései szerint - azon szén- és acélipari kutatásokat kell finanszíroznia, amelyeket nem fed le az EU éppen aktuális kutatási keretprogramja. A kutatások koordinálására speciális alapot állítanak föl (CSRF 2 ), melyből 27.2%-ban a szén-, 72.8%ban pedig az acélipari projekteket támogatják. [Bizottság 2001] 1.2. FED Az Európai Fejlesztési Alapot 1959-ben hozták létre, eredetileg a francia gyarmatok (PTOM 3 ) megsegítésére. A gyarmatok függetlenedésével a csoport neve először EAMA 4 -ra, majd az 1973-as brit csatlakozás után (a Commonwealth- és egyéb független afrikai országok bevonásával) ACP-országokra 5 változott. A FED lényegében a fejlődő országok eme változó összetételű csoportjával sorozatban kötött egyezmények (Yaoundé I, II, Lomé I, II, III, IV, majd legújabban Cotonou-i Konvenció) végrehajtását biztosító pénzügyi forrás. Főbb eszközei az agrárexportból származó jövedelmek ingadozását tompító STABEX, a válságban lévő bányászati szektorokon segítő SYSMIN, az EIB 6 -hitelek kamattámogatása, valamint a természeti katasztrófák esetén, és a menekülteknek nyújtott támogatások. Újabban a gazdasági reformokat megvalósító országok is számíthatnak az alap támogatásaira. [Bizottság 2000] A FED működéséhez szükséges forrásokat a tagországok - meghatározott kulcs szerinti - évenkénti befizetései képezik. 7 Bár történtek elsősorban az Európai Parlament részéről kísérletek arra vonatkozóan, hogy az alapot beolvasszák az EU általános költségvetésébe, ez mind a mai napig nem sikerült. Mindazonáltal, a Bizottság operatív kiadásait bemutató ún. III/B tábla hetedik, a nemzetközi segélyeket taglaló fejezetében (B7) 8, 1993 óta, egy ún. p.m. beírás ( pour mémoire = emlékeztető) jelzi, hogy a FED-kiadásoknak ott lenne a helyük. A jelenleg futó ún. 9.FED-program, között összesen 16,055 milliárd euró elköltésével számol. [L Accord de Cotonou] 2 CSRF = Coal and Steel Research Fund, Szén- és Acélkutatási Alap 3 PTOM = Pays et territoires d outre-mer = Tengerentúli Országok és Területek. 4 EAMA = Etats africains et malgache associés = Afrikai és Malgas Társult Államok. 5 ACP = African, Caribbean and Pacific azaz afrikai, karibi és csendes-óceániai országok. 6 EIB = European Investment Bank, Európai Beruházási Bank 7 Az aktuális kulcsok a következők: Ausztria 2,65% - Belgium 3,92% - Dánia 2,14% - Egyesült Kir. 12,69% - Franciaország 24,30% - Finnország 1,48% - Görögország 1,25% - Hollandia 5,22% - Írország 0,62% - Luxemburg 0,29% - Németország 23,36 % - Olaszország 12,54% - Portugália 0,97% - Spanyolország 5,84% - Svédország 2,73%. 8 Lásd Emlékeztető-1 a következő oldalon.

4 4 Emlékeztető-1 Az EU közös költségvetésének kiadásait a pénzeket felhasználó intézményeknek megfelelően hat főcsoportba sorolják: I. Európa Parlament II. Miniszterek Tanácsa III. Bizottság IV. Európai Bíróság V. Európai Számvevőszék VI. Gazdasági és Szociális Bizottság + Régiók Bizottsága Az I, II, IV, V, és VI. főcsoportba kizárólag működési költségek tartoznak. A Bizottság kiadásait (III. főcsoport) azonban két részre osztják: A: működési költségek B: operatív (a különböző közös politikák megvalósulása során felmerülő) költségek, mely utóbbi résznek 8+1 alfejezete van: B1: FEOGA 1 Garancia Alap kiadásai (agrárpiaci ár- és jövedelempolitika) B2: Strukturális Alapok (FEDER 2, FES 3, FEOGA Orientációs Alap, IFOP 4, Kohéziós Alap) B3: Oktatás, szakképzés, ifjúságpolitika, audiovizuális ügyek, kommunikáció, informatika B4: Energetika, atomenergia, környezetvédelem B5: Fogyasztóvédelem, belső piac, iparpolitika és transzeurópai hálózatok B6: Kutatás, technológiai fejlesztés B7: Kooperáció a fejlődő világ országaival és egyéb országokkal B8: Kül- és biztonságpolitika B0: Garanciák és tartalékok 1 = Fonds européen d orientation et de garantie agricole (Európai Mg-i Orientációs és Garancia Alap) 2 = Fonds européen de développement régional (Európai Regionális Fejlesztési Alap) 3 = Fonds social européen (Európai Szociális Alap Római Szerződés, a 123-as cikkelye hozta létre ig az adminisztrációs kiadásokat leszámítva - az egyetlen költségvetési tétel) 4 = Instrument financier d orientation de la pêche (Halászati Orientációs Pénzügyi Eszköz) 1.3. Az EU általános költségvetése Az 1957 március 25-ei Római Szerződés, érdekes módon, két új szervezetet és három új költségvetést hozott létre: az EGK 9 -t a maga egyetlen és az Euratomot 10, a maga két különböző büdzséjével. Ez utóbbi szervezetnek ugyanis külön működési és külön kutatásiberuházási (értsd: közös vállalatok felállítását célzó) költségvetése volt, melyeket a Montánunióhoz hasonlóan megpróbáltak autonóm módon finanszírozni. [Traité-2] Az európai közösségek döntéshozó és végrehajtó szervezeteinek fúziójáról szóló 1965-ös szerződés (az ún. Merger Treaty), majd az 1970-es ún. Luxemburgi Szerződés két lépcsőben 9 Európai Gazdasági Közösség 10 Európai Atomenergia Közösség, az atomenergia békés fölhasználására, fejlesztésére és kutatására létrehozott európai szervezet.

5 5 beolvasztotta az EGK közös költségvetésébe a Montánunió adminisztratív, illetve az Euratom mindkét költségvetését. Továbbra is megmaradt azonban az EGK közös (általános) költségvetése és a Montánunió operatív költségvetése. Mint láttuk, 2002 júliusában a Párizsi Szerződés lejárt tól kezdődően, az általános költségvetés mellett már csak a FED kiadásai fognak szerepelni a statisztikákban. Az EGK közös költségvetésének a finanszírozása 1970-ig a lehető legszokványosabb módon, a tagállamok költségvetési átutalásaiból történt. Bár a Római Szerződés 201-es cikkelye kilátásba helyezte, hogy az európai általános költségvetést idővel saját forrásokból kell táplálni, ugyanakkor a 200-as cikkely lehetőséget adott arra, hogy az autonóm finanszírozás megteremtéséig a tagállamok közvetlen hozzájárulásai biztosítsák a Közösség működőképességét. A befizetési kulcsok közösségi politikánként változtak, attól függően, hogy az illető tagország mennyire volt érdekelt az adott politika működésében, illetve mekkora volt általában a közös költségvetéshez való hozzájárulási képessége. 11 Franciaország és Németország befizetési kulcsai 1979-ig szigorúan egyenlők voltak. [Kabatusuila 1999] A fenti módszer a gyakorlatban azzal a következménnyel járt, hogy a tagállamok a közös költségvetés évenkénti vitáiban megpróbálták újratárgyalni a rájuk vonatkozó hozzájárulási kulcsokat. Minden résztvevő arra törekedett, hogy a befizetései ne haladják meg a közös pénzekből való részesedését. Ez a finanszírozási rendszer - amely inkább megfelelt egy klasszikus nemzetközi intézmény, semmint egy gazdasági integráció működésének a as évek elejétől felfutó közösségi politikák (elsősorban a közös agrárpolitika) igényeivel már nem sokáig tudott lépést tartani. [Guth 1980] [Az intézményfinanszírozás terén, az integráció kezdeti időszakában uralkodó rendkívül heterogén viszonyokba ad betekintést az 1.Táblázat.] 1.Táblázat Intézmények és költségvetésük az 50/60-as évek fordulóján Intézmény (alapítás éve) Bevételek Kiadások Montánunió (1951) Adók Struktúraváltás, lakásügy, mobilitás Euratom (1957) Saját források Atomenergia békés hasznosítása EGK (1957) Nemzeti hozzájárulás FES 1 (humán erőforrás fejlesztése) FED (1959) Nemzeti hozzájárulás Nemzetközi segélyek és kooperáció FEOGA 2 (1962) EGK-költségvetés Agrártámogatás EIB (1958) Kölcsönfelvétel Hitelezés Forrás: EU budget Concern? (Laffan 1997, Begg Grimwade 1998) 2. Az autonóm finanszírozás kialakulása és a Közösség első bővülése 1962-től kezdődően, a különböző mezőgazdasági termékek piacainak szabályozására, sorra egymás után létrehozott rendtartások, illetve ezek növekvő pénzigénye előrevetítette [lásd 2.Táblázat], hogy a közös költségvetés, állandó évenkénti egyezkedésekkel kísért, tagállami befizetéseken alapuló rendszerét meg kell reformálni, és át kell térni a Római Szerződésben 11 A hozzájárulási képesség azt jelenti, hogy mely tagállam milyen mértékben képes hozzájárulni a közös költségvetés finanszírozásához. Ennek legjobb mutatója a hivatalos árfolyamon közös nevezőre (pl. euro) hozott nominális GNP. Nem keverendő össze a relatív prosperitással, ami azt mutatja, hogy egy adott tagországban milyen a polgárok helyzete a többi tagállamhoz képest, s ezt a vásárlóerő-paritáson számított egy főre eső reáljövedelem mutatja. A koncepciónak akkor jut szerep, ha azt kell megállapítani, hogy mely régiók milyen arányban részesedjenek az EU strukturális alapjaiból.

6 6 ajánlott, saját forrásokon alapuló finanszírozásra. A másik oldalon, az 1968-ig fokozatosan kiépülő vámunió magától adódó lehetőséget kínált a tagállamoknak a legegyszerűbb közös bevételi források kijelölésére. 2.Táblázat Az agrárkiadások és vele párhuzamosan a közös költségvetés kiadásainak felfutása az integráció 60-as éveiben Mio. Euró FEOGA Garancia Alap Közösségi általános költségvetés Forrás: Bizottság 2000 A Bizottság már 1965 megtette javaslatát a költségvetési reformot illetően, melyben közösségi autonóm források létrehozását, valamint az Európa Parlament költségvetési felelősségi jogkörének a megerősítését indítványozta. 12 Több mint négyévnyi tárgyalás után, végül az állam- és kormányfők július ei, luxemburgi ülésén megkötött szerződéssel indult el a Közösség fokozatos költségvetési reformja. A fokozatosság egyrészt azt jelentette, hogy ha nem is egy lépcsőben, de az évtized végéig a tagállami befizetéseket szép lassan felváltották az ún. saját források. Másrészt, a Parlament is egyre nagyobb szerephez jutott a közös költségvetés kialakítását illetően A költségvetés saját forrásai 1971 és 1979 között a tagországok költségvetési befizetéseit fokozatosan fölváltották az ún. saját források, melyek automatikusan a közös költségvetésbe kerültek, függetlenül attól, hogy a Közösség mely pontján és milyen nemzetiségű befizetőtől szedték be azokat. Ilyen saját források voltak az EK közös külső kereskedelmi határán az importált árucikkek után beszedett vámok, illetékek és agrárlefölözések, valamint a cukorilleték. A vámunió létrehozása az egymás közötti vámok eltörlése és a közös külső vámtarifa kialakítása lehetővé tette, hogy az integráción kívülről importált áruk ne közvetlenül a célországba, hanem a földrajzilag legkedvezőbb helyzetű kikötőkbe, pályaudvarokra stb. érkezzenek. Az áruk a szállítási költségek szempontjából legmegfelelőbb helyen érkeztek a Közösség területére. Most már csak azt kellett eldönteni, hogy a vámbevételek melyik ország költségvetését gyarapítsák: azét, ahol az áru beérkezett, vagy azét, ahová eladták, esetleg mindkettőét. Nehéz igazságosan dönteni? Hiszen az árut még ott helyben (a kikötőben) továbbadhatják, fel is dolgozhatják stb., vagyis képtelenség nyomon követni, ha már egyszer a vámunión belülre került. Ezért kézenfekvő megoldásnak látszott, hogy ha már egyszer a tagországok létrehozták a közös vámhatárt, akkor az ott beszedett vámokat fizessék is be teljes egészében a közös költségvetésbe. Ugyanezen logika alapján vált saját forrássá a lefölözésből származó, a mezőgazdasági és élelmiszeripari termékek importját sújtó illeték, amely a mindenkori (hivatalos, a Bizottság által megállapított átlagos) importár és a fő importkikötőre érvényes - és a garantált belpiaci termelői árból levezetett - ún. küszöbár különbségeként adódott. Az agrárlefölözések 12 Az integráció kezdeti időszakában a Tanács kizárólagos döntési jogkörrel bírt költségvetési kérdésekben.

7 7 túlnyomó többségét - a GATT Uruguay-i fordulóját lezáró 1994-es Marrakeshi Egyezmény nyomán július 1-től ún. speciális (értsd: mennyiségi) és értékvámokká alakították át. A cukorilleték abból az alapelvből származik, hogy az 1968-ban felállított cukorrendtartásnak a közös költségvetés szempontjából önfinanszírozónak kell lennie. 13 A gyakorlatban ez azt jelenti, hogy mivel a cukoripar a cukor-, az izoglukóz- (1977-től) és az inulin-termelés (1994-től) egy része, a belső fogyasztás kb.95 százalékát kitevő ún. A -kvóta után szinte teljes, a fogyasztás további kb. 27 százalékát adó B -kvóta után pedig részleges árgaranciát élvez, ezt a garanciát a termelőknek maguknak kell finanszírozniuk. Az illeték az A-kvóta szintjéig a minimumár 2 százaléka, míg a B-kvóta esetén - a piaci folyamatoktól függően - akár 39,5 százalék is lehet. Az ezen felüli termelésre ( C -kvóta) semmilyen árgarancia nincs, azt csak a Közösségen kívül lehet eladni, mindenféle exporttámogatás nélkül. A cukoripar az illeték 60 százalékát átháríthatja a cukorrépa- (illetve cukornád-) termelőkre. Az illeték végső soron a fölösleges cukormennyiség világpiaci elhelyezésének, valamint takarmányozási célra történő denaturálásnak a költségeit fedezi. Ugyanakkor, a szektor költségvetési semlegessége mégsem valósul meg, mert: - egyrészt a tagországok (a mai szabályok értelmében) a cukorilleték 25 százalékát a beszedési költségek fedezésére visszatarthatják, - másrészt, mivel a termelőket nem lehet felelőssé tenni az ACP-országokból és Indiából a preferenciális kereskedelem keretében beérkező importcukor re-exportjának a finanszírozásáért. [DG-Költségvetés 2002] A vámokat, az agrárlefölözéseket és a cukorilletéket együtt - brüsszeli szóhasználattal - tradicionális saját forrásoknak (TSF) nevezik. Ezek az eszközök azonban, önmagukban, a közös költségvetés kiadásainak csupán százalékát fedezték a 70-es években [lásd 3.Táblázat], ezért a tagországok elhatározták, hogy a hiányt a hozzáadottérték-adójuk (vagyis az ÁFA, angol rövidítéssel VAT) harmonizált alapjának meghatározott százalékával fogják fedezni. 14 Minthogy az adóharmonizáció elhúzódott, a hiányzó részt az évtized végéig tagállami közvetlen átutalásokból pótolták. 3.Táblázat A Közös költségvetés bevételeinek a megoszlása a 70-es években Mio. Є % Mio. Є % Mio. Є % Mio. Є % Mio. Є % Lefölözés , , , , ,2 Vám , , , , ,9 ÁFA-forrás , ,2 Egyéb , , , , ,7 Összesen Є = euro 1 = döntően tagállami közvetlen átutalások Forrás: Bizottság A cukorszektor költségvetési semlegessége az Egyesült Államok agrárpolitikájában is megtalálható. 14 Ennek a harmonizált ÁFA-bázishoz rendelt forrásnak a használata azt jelentette, hogy ha például 1 százalékos volt, és egy adott árucikket egy adott országban 20 százalékos ÁFA terhelt, akkor a tagország köteles volt az áru eladási árának egy százalékát a közös költségvetésbe befizetni, s csupán 19 százalékát tarthatta meg hozzáadottérték-adóként. [Guth 1980]

8 8 Az 1970-es luxemburgi szerződés megalkotói úgy vélték, hogy az autonóm forrásokra való áttérés 1974 végéig megvalósítható lesz. A mezőgazdasági lefölözéseket a tagállamok már január 1-jétől teljes egészében a közös költségvetésbe utalták. A vámoknál a fokozatosság elve érvényesült: a tagországoknak vámbevételeik évente növekvő hányadát kellett befizetniük, s január 1-jéig kellett elérniük a 100 százalékot. Az ÁFA-ból származó forrásokra azonban még várni kellett, mert egyrészt a tagországok egy részében még csak ezután tértek át az ilyen (hozzáadott-érték) típusú forgalmi adózásra (Belgium 1971-ben, Olaszország és az időközben taggá vált Egyesült Királyság illetve Írország pedig 1973-ban), másrészt szükség volt az adóalap közösségi szintű egységesítésére. A forgalmi adózás harmonizálásában a végső szót a Miniszterek Tanácsa mondta ki: az május 17- én kelt 6-os számú direktívájában rendelkezett az ÁFA alapjának egységesítéséről. [EUtörténet 1977] Az egységesítés nem egyforma ütemben ment végbe az egyes országokban, de végül január 1-jétől teljessé vált a közös költségvetés automatikus finanszírozása. [lásd Emlékeztető-2] Emlékeztető-2 Az egységes Németország amely 1967-ben a Zollverein -ból, azaz a kisebb-nagyobb fejedelemségek 1834-es vámuniójából jött létre 1913-ig (sőt, bizonyos vonatkozásban egészen 1920-ig) nem rendelkezett önálló költségvetési bevételekkel. Ez azt jelenti, hogy pénzügyileg ki volt szolgáltatva az őt alkotó szövetségi államoknak. Ami az Amerikai Egyesült Államokat illeti, neki 80 évet kellett várnia, hogy a vámbevételeken kívül egyéb saját forrásokhoz is hozzájuthasson. Az EGK-nak gyakorlatilag két évtized elég volt arra, hogy a nemzetközi szervezetek klasszikus módszere szerinti, a tagállamok GDP-arányos befizetéseiről áttérjen a saját forrásokból történő finanszírozásra. [Somai 1987] 2.2. A Parlament növekvő szerepe Mint már említettük, az Európa Parlamentnek az integráció első éveiben nemigen volt beleszólása a költségvetés kialakításába. Az 1970-es Luxemburgi Szerződés azonban megnyitotta az utat Strasbourg költségvetési szerepének fokozatos felértékelődése előtt. Ez a szerep 1974-ig abban merült ki, hogy a Parlament módosító javaslatokat tehetett a költségvetési pénzeknek az egyes politikák közötti megoszlására vonatkozóan. A módosítások azonban nem növelhették a büdzsé összkiadásait. Az igazi áttörést egy újabb, az 1975-ös Brüsszeli Szerződés jelentette, amely: - egyrészt a megosztotta a közös költségvetés feletti döntési jogkört a Miniszterek Tanácsa és a Parlament között, - másrészt az éves költségvetések előkészítése során több lépcsős, kötelező háromoldalú egyeztetési procedúrát írt elő a legfőbb közösségi intézmények (Bizottság, Tanács, Parlament) részére. A kisebb módosításokkal ma is érvényesülő munkamegosztás a következőképpen fest: - a Tanács rendelkezik az ún. kötelező kiadások (a francia dépenses obligatoires kifejezés után:), a DO-k tekintetében. A DO-k olyan kiadások, amelyek lehetővé teszik, hogy a Közösség teljesítse a belső és külső (azaz pl. nemzetközi szerződésekből származó) kötelezettségvállalásait. Ide tartoznak a FEOGA-Garancia Alap kiadásai

9 9 (vagyis lényegében a közös agrárpolitika), valamint a külső országokkal illetve szervezetekkel kötött pénzügyi egyezmények; - a költségvetés minden egyéb kiadási tételét illetően a Parlamenté a végső döntés joga. Az ún. nem kötelező kiadások (a francia dépenses non obligatoires kifejezés alapján:), a DNO-k közé tartoznak a strukturális alapok kiadásai, a kutatási és egyéb EU-n belüli programokhoz szükséges pénzek, a nemzetközi szerződésekhez nem kötődő EU-n kívüli akciók kiadásai, valamint szinte a teljes adminisztratív büdzsé. A következő évi DNO-k szintjének meghatározásánál azonban a Parlament keze nem teljesen szabad; köti azt az ún. maximális emelési ráta (francia kifejezéssel taux maximal d augmentation), a TMA, melyet a Bizottság határoz meg (még a költségvetési procedúra kezdete előtt) a közösségi GNP, a tagországi költségvetések és az infláció alakulásának a figyelembe vételével. 15 [Baché-Jouret 1992] Természetesen mindkét, döntési jogkörrel rendelkező intézmény első olvasatban - tehet a másik kompetenciájába tartozó költségekre vonatkozó módosító javaslatot, amit azonban a másik fél második olvasatban - minősített többségű szavazással elutasíthat. Amennyiben a Tanács nem venné figyelembe a DO-kra vonatkozó módosító indítványait, a Parlamentnek - végső esetben, valamint kellő súlyú indoklás kíséretében - ahhoz is joga van, hogy tagjai egyszerű és a szavazatok 2/3-os többségével a teljes törvényjavaslatot elvesse, és új költségvetés-tervezet kidolgozását kérje. [Traité-3] Az Európa Parlament erősödő költségvetési befolyásának betetőzéseként, 1979-től kezdődően áttértek képviselőinek közvetlen szavazással történő megválasztására. A változás jelentősen növelte az intézmény legitimációját, és konszolidálta a költségvetési folyamatban betöltött szerepét. Az EP-nek azóta meghatározó befolyása van a közös költségvetés fejlődésére. Ráadásul, ellentétben a Tanáccsal, ahol a felek állandóan kompromisszumokra kényszerülnek, a Parlament világos stratégiával rendelkezik a közösségi politikák fejlesztésének költségvetési vonzatairól. [Kabatusuila 1999] 2.3. A Közösség első bővülése január 1-jétől a Közösség három új tagországgal bővült: Nagy-Britanniával, Dániával és Írországgal. A csatlakozási szerződés ötéves átmenetet írt elő a belső (a Közösség régi tagországaival szemben érvényesülő) vámok és nem vámjellegű kereskedelmi akadályok eltörlésére, valamint a külső vámok és az intézményes agrárárak harmonizációjára. 16 Minthogy a vámunió és a közös politikák haszna csupán fokozatosan vált érzékelhetővé az új tagállamok számára, a közös költségvetésbe történő befizetéseik is csak az átmeneti időszak végére érték el a 100 százalékot [lásd 4.Táblázat]. A Kilencek befizetéseiből Nagy- Britanniára 19,32%-os, Dániára 2,46%-os, Írországra pedig 0,61%-os kötelezettséget írt elő a csatlakozási szerződés. 15 A DNO éves növekedési üteme csak két esetben lehet nagyobb a TMA-nál: a.) ha erről a Tanács és a Parlament előzetesen megegyezik; b.) amennyiben a Tanács által a Parlamentnek benyújtott költségvetési tervezetben a DNO a TMA felénél nagyobb mértékű növekedést mutat, úgy a Parlamentnek jogában áll a TMA felével azonos mértékű további emelést végrehajtani. [Baché-Jouret 1992] 16 A régi és az új tagországok közötti vámunió július 1-re, az egységes agrárpolitika pedig január 1-re valósult meg. [Documents 1987]

10 10 4.Táblázat Nagy-Britannia, Dánia és Írország befizetéseinek felfutása az átmeneti időszakban ,0% 56,0% 67,5% 79,5% 92,0% 100,0% Forrás: Documents 1987 Az újonnan csatlakozók közül Dánia a Közösség (GDP/főben mérve) leggazdagabb, míg Írország a legszegényebb tagállama lett. [Guth 1980] Nagy-Britannia a két véglet között, de jóval a közösségi átlag alatt foglalt helyet. A fejlettségi mutatók alapján várható volt, hogy Nagy-Britannia és Írország segítséget fog igényelni a gazdagabb országoktól elmaradott területeinek a fölzárkóztatására. Dánia - grönlandi területei kivételével - viszonylag kisebb arányú, szolidaritáson alapuló átutalásra számíthatott. Kárpótolhatta azonban magát a közös agrárpolitika (CAP 17 ) ár- és jövedelemtámogatásaiért felelős FEOGA Garanciális Alap kifizetéseiből, melyek abban az időben a költségvetési kiadások százalékát képviselték. [Bizottság 2000] A regionális politika közösségi szintre emelése Olaszország ismételt kérései ellenére az integráció első 15 évében nem került napirendre. Az 1972-es és 1974-es állam- és kormányfői csúcsértekezleteken azonban nem utolsó sorban a közelgő bővülésre, illetve a csatlakozó országok igényeire való tekintettel végre elismerték, hogy szükség lesz egy közös regionális politika kidolgozására. Jelentős lökést adott a dolognak, hogy a regionális politika kezdetei egybeestek az európai gazdasági és monetáris együttműködés megvalósítását célzó első erőfeszítésekkel [1979-re létrejött az Európai Monetáris Rendszer, az EMS 18 ]. Emlékeztető-3 Elméletileg, a távlati célként a gazdasági és monetáris unió létrehozását kitűző együttműködés akkor lehet hatékony, ha az együttműködő országok gazdaságpolitikái között erősödik a konvergencia. Ez utóbbira azonban csak akkor van esély, ha ezen országok gazdasági fejlettségi értelemben bizonyos homogenitást mutatnak. Máskülönben a kooperáció csak a meglévő különbségek elmélyülését, a dinamikus régiók további gazdagodását eredményezné a többi régió rovására. [Guth 1980] Az 1975-ben felállított Európai Regionális Alap (FEDER) a közösségi szolidaritás kezdeteit jelentette. A többi közösségi politikától eltérően - ahol a pénzek elosztásakor nem lehetettek tekintettel a kedvezményezett nemzetiségére, hanem kizárólag objektív kritériumokat vehettek alapul a regionális forrásokat előre megtározott kulcsok alapján utalták ki a tagországoknak. [lásd 5.Táblázat] Ezeket a kulcsokat 1975-ben rögzítették, majd 1978-ban kisebb módosításokat hajtottak végre, amikor a FEDER érvényességét a tagállamok tengerentúli birtokaira is kiterjesztették. Az elosztási kulcsok a regionális különbségeket és az érintett népesség nagyságát tükrözték. 17 Common Agricultural Policy 18 European Monetary System

11 11 5.Táblázat A FEDER-pénzeknek a tagországok közötti megoszlását biztosító kulcsok Olaszország Nagy- Britannia Írország Franciaország Németország Hollandia Belgium Dánia Luxemburg 39,4% 27,0% 6,5% 16,8% 6,0% 1,6% 1,4% 1,2% 0,9% Forrás: Guth 1980 A három új tagországra a Regionális Alap kifizetéseinek kb. 35 százaléka jutott, ami lakosság-arányukhoz (az EK népességének 25%-a) képest mintegy 40 százalékkal nagyobb részesedést jelentett. A pénzek elosztásának szabályait, valamint a nemzeti regionális politikák mozgásterét úgy alakították ki, hogy az új tagországok fejletlenebb régiói - általában mindenféle szempont szerint - a lehető legnagyobb kedvezményeket kaphassák. Alapvetően háromféle régió részesedhetett a FEDER segélyeiben: - a rurális területek, ahol a mezőgazdaságon kívül csak igen kevés munkaalkalom adódott, s amelyeket ezért alacsony jövedelem, magas munkanélküliség, elégtelen infrastruktúra és a népesség elvándorlása jellemzett (pl. Mezzogiorno, Írország, Nyugat-Franciaország egyes vidékei, Grönland); - a fejlett, de a válságiparágak (szénbányászat, acélipar, textilipar, hajógyártás stb.) túlsúlya miatt magas munkanélküliséggel küszködő, hanyatló iparvidékek (főleg egyes brit, belga és francia ipari területek); - s végül az ún. határterületek, amelyek nem feltétlenül a Közösség perifériális vidékeit jelentették, hanem a fejlett régiók vonzáskörén kívül eső területeket. A közösségi pénzek elosztásánál vigyáztak arra, nehogy a túlzott állami beavatkozás a piaci verseny meghamisításához vezessen. Ezért a FEDER-támogatásokra jogosult régiókat 5 osztályba sorolták aszerint, hogy a beruházás értékének mekkora hányadát képezheti a nemzeti szubvenció. Ebben a rangsorban Grönland egymaga képezte az I. Osztályt (nincs limit), a II. Osztályba pedig Dél-Olaszország mellett beletartozott még Írország valamint az Egyesült Királyság teljes északi (Észak-Írország, Skócia, Észak-Anglia) és nyugati (Wales) része (100%-os limit, de maximum euro/új munkahely). A további három osztályban a limit rendre 30, 25 és 20 százalékos volt (+ max , és euro/létrehozott munkahely) között, a FEDER-támogatások az ipar és a szolgáltatások területén eszközölt beruházásokban a nemzeti támogatásoknak kb. egyharmadát, az infrastruktúraberuházásokban pedig az egynegyedét képviselték. Bár országos adatok nem állnak rendelkezésre, a fent ismertetett osztályozás alapján feltételezhető, hogy a legelmaradottabb területeken (I. és II. Osztály) az átlagosnál nagyobb volt a közösségi finanszírozás aránya. Ráadásul, az Európai Szociális Alap (FES) szabályzatának 1977-es módosítása lehetővé tette, hogy az Alap egyre inkább a FEDER által lefedett területekre koncentráljon ben a FES kiadásainak már a háromnegyede irányult a Közösség legelmaradottabb területeire. 19 [Guth 1980] 19 A korábbi szabály szerint az átfedés maximum 55 százalékos lehetett.

12 12 Végső soron megállapítható, hogy ha nem is kifejezetten az új tagországok kedvéért állították fel a Regionális Alapot, avagy miattuk erősödött volna meg a közösségi szolidaritás, 1972 (a bővülés előtti év) és 1978 (az átmeneti időszak utáni első év) között, a strukturális alapok kiadásai a 10-szeresükre emelkedtek. Ez azt jelenti, hogy az integráció társadalmi és gazdasági kohéziójával kapcsolatos kifizetések 2,5-szer olyan gyorsan növekedtek, mint az általános költségvetés egésze. [lásd 6.Táblázat] Ráadásul, az EMS 1978 decemberi kidolgozásakor döntés született arról, hogy Írország (és Olaszország, vagyis a két legelmaradottabb tagország) a következő 5 évben támogatott kamatozású kölcsönökben részesüljön a pénzügyi rendszer alkalmazásával kapcsolatos nehézségek áthidalására. [lásd 7.Táblázat] Tény, hogy a regionális politika kezdetei időben egybeestek az első bővüléssel, és az új tagországok a megnyilvánuló európai szolidaritás kedvezményezettjeivé váltak. [DAFF 1997, Guth 1980, EU budget Concern?] 6.Táblázat A közös költségvetés kiadásainak alakulása között Millió Є FEOGA-Garancia Strukturális Alapok FEOGA-Orientáció FEDER FES Egyéb Összesen Forrás: Bizottság = kutatás, nemzetközi kötelezettségek, működési kiadások stb. Ugyanakkor nem felejthető, hogy az integráció eme szakaszában a közös kiadások túlnyomó része az agrárpolitika finanszírozására ment el. A FEOGA-Garancia Alap még 1978-ban is több mint 6-szor annyi pénz fölött diszponált, mint a strukturális alapok együttesen. Ez a tény lényegében el is döntötte, hogy az újdonsült tagországok milyen mértékben részesültek a közös költségvetés forrásaiból, vagyis hogy mennyire lehettek elégedettek (költségvetési értelemben) a tagságukkal. Dániának nem lehetett különösebb oka a panaszra, mert bár a strukturális alapokból a Grönlandra és a nyugati partvidékre kidolgozott, csekély költségigényű programoktól eltekintve - nemigen jutott pénzhez, a közös agrárpolitika jótékony hatását hosszú távon is élvezhette. Az országnak a FEOGA-Garancia Alap kiadásaiból való részesedése ma is kb.1,5-2-szerese a közösségi GNP-ből való részesedésének, ami gyakorlatilag kiegyenlíti a strukturális politikákból eredő hátrányát. A Dániával egy időben a Közösség tagjává váló két másik ország azonban ellentétes előjellel - igen szélsőséges költségvetési helyzetbe került a csatlakozás után Ír agrárügyek Írország az eddig megvalósult EU-bővülések költségvetési értelemben vett legnagyobb nyertese. A természetföldrajzi adottságok, a szorgalom és a szerencse valószínűleg együttesen

13 13 tette az íreket a nyugat-európai integráció egyik legnagyobb haszonélvezőjévé. Már önmagában az is jelentős összeg, amit az zöld sziget lakói strukturális támogatásként kaptak a közös költségvetésből. 20 Az igazi tételt azonban a FEOGA-Garancia Alap átutalásai képviselik. A sziget éghajlata mindig is a rét- és legelőgazdálkodáson alapuló állattenyésztésnek kedvezett. 21 Ez a tevékenység azonban jellemzően nem hozott túl sok profitot, s az ír gazdák (és általában az egész élelmiszergazdaság) viszonylag kedvezőtlen versenypozícióból várhatta az EU-csatlakozást. Közbejött azonban a szerencse és a megfelelő, tudatos gazdaságpolitika. Szerencse alatt azt kell érteni, hogy a közös agrárpolitika (CAP) kialakítására döntő befolyással volt annak mindenkori legnagyobb haszonélvezője, Franciaország. A CAPtámogatások igen jelentős részét azokba a szektorokba koncentrálták, ahol a franciák jó termelési adottságokkal rendelkeztek. A gabona mellett ilyen szektor volt pl. a marhatartás. A hivatalos indoklás szerint, a CAP általában azon nyerstermékek esetében avatkozik be a piaci folyamatokba (ár- és jövedelemtámogatás formájában), melyek jelentős szerepet játszanak a föld művelt állapotban tartásában. Tudnivaló, hogy Franciaországban a marhatartás a gazdálkodással való felhagyás előtti utolsó tevékenység. A jó földeken ugyanis gabonát, vagy más növényi kultúrát termelnek. A gyenge minőségű területeken csak úgy lehet gazdálkodni, ha a termelők jelentős állami segítséget kapnak a külterjes állattenyésztéshez. Szubvenció hiányában az emberek felhagynának a marhatartással, és a Franciaország jelentős (főleg középhegységi) területei elnéptelenednének. Ez azt jelenti, hogy a francia igényekre szabott közös agrárpolitika kiváló lehetőséget (komoly pénzügyi támogatást) biztosított az ír gazdáknak arra, hogy még a korábbinál is jobban koncentrálhassanak hagyományos tevékenységeikre. Az ír kormány azonban több mai csatlakozásra váró ország kormányával ellentétben nem egyedül a tagságtól várta a mezőgazdasági szektor felemelkedését, hanem többéves program keretében - a nemzeti költségvetési támogatások fölfuttatásával - helyzetbe hozta a szektor versenyképes, árutermelő, a gazdálkodást főfoglalkozásként végző szereplőit és 1972 között, a termelők tőkéjét, költségeit és bevételeit érintő különféle támogatások 47-ről 95 milliárd ír fontra nőtt. Ugyanezen idő alatt, a termelői jövedelmek megduplázódtak. Bár a csatlakozást követő átmeneti időszak elején, a közösségi támogatások még nem érték el az 1972-es ír költségvetési erőfeszítés szintjét, a termelők mégsem jártak rosszul, mert: - egyrészt, az átmenet 5 éve alatt ha évente csökkenő mértékben is de kaphattak segélyt a nemzeti költségvetésből is, - másrészt, az átmenet végén már 4-szer annyi szubvencióban részesültek, mint a csatlakozást megelőző évben. [lásd 7.Táblázat] 20 Ráadásul, bár Írország már 1991-ben átlépte az 1. számú célterületekre érvényes (vásárlóerő-paritásos egy főre jutó GDP-ben mért) 75 %-os határt, ez nem akadályozta meg abban, hogy az as és az es költségvetési időszakokban, a kohéziós országok közül a legnagyobb egy főre jutó támogatásban részesüljön. [Beutel 2002] 21 Ennek megfelelően 1972-ben, a csatlakozás előtti utolsó évben, Írország mezőgazdasági hasznosítású területének 89,5%-a rét és legelő volt. [Somai 1998]

14 14 7.Táblázat Írország főbb tételek szerinti részesedése az EU közös költségvetéséből az átmeneti évek ( ) alatt, kitekintéssel az ös periódusra (folyó áron) Millió ír font FEOGA-Garancia 37,1 63,8 102,2 102,1 245,1 365, Élelmiszer-segély ,2 1,4 2,7 3,7 112 FEOGA-Orientáció - - 0,6 2,6 7,4 9, FES (Szoc.Alap) - 3,6 4,0 4,6 8,2 19, FEDER (Reg.Alap) - - 1,8 8,5 8,5 11, EMS-kamattámogatás Összesen: 37,1 67,8 108,8 119,2 271,8 409, Ebből mezőgazdaság: 37,1 63,8 103,0 106,1 255,1 378, Forrás: DAFF = között 2 = között (évi kb. 70 Mio. Є) Brit visszatérítés Írországgal ellentétben, az Egyesült Királyság az az ország, mely a Közösséghez való csatlakozásával - szigorúan költségvetési értelemben véve - a legrosszabbul járt. A brit túlfizetéssel kapcsolatos problémák szinte egyidősek az ország EK tagságával. A túlfizetés abból ered(t), hogy az ország egyrészt túl sokat fizet(ett) be a közös költségvetésbe, másrészt túl keveset kap(ott) vissza abból. Konkrétan: - az ország, hagyományosan, viszonylag szerény mezőgazdasági szektorral rendelkezik [lásd: Emlékeztető-4], miközben a CAP-kiadások a 70-es években még a közös költségvetés százalékára rúgtak; - a befizetési oldalon az okozott (illetve okoz mind a mai napig) gondot, hogy: - egyrészt, az ország külkereskedelmében - a többi tagországhoz képest - hagyományosan nagy szerepet játszik a Közösségen kívülről (és többnyire a nemkedvezményes relációból) származó import, ami alaposan megnöveli az Egyesült Királyság TSF-jellegű befizetéseit, 22 - másrészt, az országnak a Közösség harmonizált ÁFA-alapjából való részesedése nagyobb, mint a közösségi GNP-ből való részesedése, ami a hozzájárulási képességet meghaladó brit költségvetési befizetést eredményez ben az Egyesült Királysághoz hasonló méretű gazdasággal rendelkező Franciaország EU-n kívülről származó összes importja 98,3 milliárd, míg a CN termékosztályba (vagyis az élelmiszergazdasági) behozatala 5,92 milliárd euróra rúgott. Eközben az Egyesült Királyság hasonló adatai rendre 142,7 milliárd (+ 45 százalék), illetve 10,17 milliárd eurót (+ 72 százalék) tettek ki. A közös költségvetésbe történő brit befizetés azonban jóval meghaladta azt a szintet, ami a fenti számokból következne: a TSF-befizetés 87 százalékkal, ezen belül az agrárvám-befizetés 699 százalékkal volt nagyobb a francia befizetésnél. [Eurostat, Comext 2001][Bizottság 2000/a]

15 15 Emlékeztető-4 Ennek okai a XIX. század közepéig vezethetők vissza, amikor a szabadkereskedelmi világrendszer kiépülése (Corn Laws 1846-os eltörlése) nyomán felnövekvő olcsó tengerentúli gabona-behozatallal a brit mezőgazdaság képtelen volt felvenni a versenyt. Több százezer farmer hagyott fel a földműveléssel, fokozódott a koncentráció, megerősödött az állattenyésztő irányzat, nőtt az élelmiszerimport. Az önellátás mértéke a XX. század elejére 1/3-adosra esett. Bár a II. világháború után jelentős fejlődés volt tapasztalható a szektorban, az önellátás még a 70-as évek végén sem igen haladta meg a 60 százalékot. [Delorme-Clerc 1994][ Szegedi 1990] A költségvetési befizetésekkel kapcsolatos egyensúlytalanságok feloldására a Tanács először egy 1975-ös dublini értekezletén tett kísérletet. A "dymanic brakes" (dinamikus fékek) névre keresztelt mechanizmus azt próbálta megakadályozni, hogy a brit nettó hozzájárulás idővel túlságosan megnövekedjék. A szabályozás értelmében a tagállami befizetés capping-jére (megkurtítására, vagyis a túlfizetés mértékének csökkentésére) akkor volt lehetőség, ha az alábbi három feltétel egyszerre teljesült: - az adott országban az egy főre eső GDP (bruttó hazai termék) nem érte el a közösségi átlag 85 százalékát; - a gazdasági növekedés a közösségi átlag 120 százaléka alatt maradt; - s végül, a közös költségvetésbe való befizetés aránya több mint 10 százalékkal haladta meg a közösségi GDP-ből való részesedést. [Bizottság 1998] Minthogy a fenti feltételek egy időben történő teljesülésére egyik tagállamban sem volt példa, a mechanizmus alkalmazására sem került sor. Az Egyesült Királyság a 70-es évek végére a közös politikák legnagyobb nettó finanszírozójává vált. A brit túlfizetés megfékezése érdekében tett kísérletek sorában a következő lépést a Tanács egy újabb, ezúttal 1979-es dublini ülése jelentette. Ezúttal nem a befizetések, hanem a kifizetések oldaláról közelítették meg a kérdést. Bár konkrét mechanizmus kidolgozására nem került sor, tény, hogy 1980-tól kezdődően, az Egyesült Királyság - a közös finanszírozásban játszott aránytalan tehervállalása miatt - minden évben visszakapott valamennyit a közösségi költségvetési deficitjéből. A brit visszatérítéssel kapcsolatban jelenleg is érvényesülő mechanizmus alapjait végül az állam- és kormányfők 1984-es fontainebleau-i csúcsértekezletén fogadták el. 23 A mechanizmus lényege a következő volt: - egyrészt, az Egyesült Királyság a közös költségvetéshez való hozzájárulását csökkenthette annak az összegnek a kétharmadával, amennyivel kevesebb pénzt kapott a közös 23 A szabályozás konkretizálására a költségvetési egyensúlytalanságokra vonatkozó, május 7-ei döntéssel került sor. Az 1985-ös (átmeneti) évben, az Egyesült Királyság 1 milliárd euró hozzájárulási könnyítést kapott a TVA-alapú befizetései terhére.

16 16 költségvetés ún. országokra felosztható kifizetéseiből, mintha az ÁFA-alapú befizetései arányában kapott volna belőlük; 24 - másrészt, a közös költségvetésben ily módon keletkező hiányt a többi tagországnak kellett pótolnia, ÁFA-alapú befizetéseik arányában. Németországnak - jelentős mértékű nettó finanszírozói pozíciójára való tekintettel - lehetősége volt arra, hogy a rá eső rész 1/3-át a többi tagországgal fizettesse meg. A brit kompenzációs mechanizmus 1988-tól kezdődően mindig együtt változott a saját forrásokra vonatkozó közösségi szabályozással. A változások lényege az alábbiakban foglalható össze: - első lépcsőben a brit visszatérítés összegét úgy számolták ki, mintha a rendszer még mindig az 1988 előtti módon (megkurtítatlan ÁFA-alapokból finanszírozva) működne; - második lépcsőben a fenti összegből levonták azt a megtakarítást, melyet az Egyesült Királyság az 1988 utáni változásoknak köszönhetett; - s végül, magát a kompenzációt a többi tagország fizette meg, de már nem a közösségi harmonizált ÁFA-alapból való részesedése, hanem a közösségi bruttó nemzeti termékből (GNP) való részesedése alapján. 25 Minthogy az egyes országoknak eltérő volt az ÁFA- és a GNP-alapú részesedése, a negyedik forrás bevezetése sem egyformán érintette őket. Azon tagországok, amelyek tovább akarták csökkenteni az ÁFA-forrás szerepét, és ezt nem sikerült elérniük, részleges kárpótláshoz jutottak a brit korrekciós mechanizmusban eszközölt változtatás révén. Döntés született ugyanis arról, hogy bár kiszámolják, mekkora ÁFA-összegre volna szükség a kompenzáció fedezéséhez, ezt az összeget azonban mégsem az ÁFA-ból finanszírozzák. 26 Megnézik, hogy az összeg a kompenzációban teljes súllyal résztvevő tagországok ÁFA-alapjának hány százalékát képezné (taux gelé = "befagyasztott ráta"), majd ezzel a hányaddal csökkentik az ÁFA-forrás éves rátáját. 27 [Bizottság 1998] A brit kompenzációs mechanizmus 1984-es bevezetése óta, az Egyesült Királyság nettó befizetői pozíciója - éves átlagban - az ország GNP-jének 0,3 százalékával javult: a jellemzően 0,5 százalék körüli nettó hozzájárulás 0,2 százalékra csökkent. Ráadásul, ez az 24 A közösségi pénzből való részesedés esetében természetesen csak az egyes országokhoz konkrétan hozzárendelhető kifizetéseket vették számba. Ez alapján az "országokra felosztható kifizetések" nem tartalmazták a nemzetközi szerződések keretében harmadik országoknak átutalt pénzeket, a különböző tartalékokat, vagy pl. a közösségi rendezvényekkel kapcsolatos - a kedvezményezetteket illetően nem vagy nehezen azonosítható - reprezentációs kiadásokat. [Bizottság 2000/b] ig az ÁFA-forrás volt az, mely a többi forrás elégtelensége esetén a közös kiadások által megkívánt szintre egészítette ki a közös költségvetést után - mint látni fogjuk - a reziduális (maradvány jellegű) forrás eme szerepét a GNP-alapú ún. negyedik forrás vette át. Történt mindez a közösségi teherviselés igazságosabbá - a hozzájárulási képességekkel jobban arányban állóvá - tétele jegyében. Ily módon érthető, ha a brit kompenzációban való részesedést is az új forrással kötötték össze. 26 Lásd 88/376/EGK, Euratom határozat, Journal Officiel des CE L 185, 15 juillet Pl. ha egy adott évben a maximális ÁFA-forrás az ÁFA-alap 1 százaléka, és a "befagyasztott ráta" 0,2%, akkor a tagországok az ÁFA-alapjuk 0,8 százalékát (ez az ún. egységes ráta) fogják a közös költségvetésbe fizetni.

17 17 arány viszonylag hosszabb távon is stabilnak mutatkozott, annak ellenére, hogy a közös költségvetés kiadási szerkezetében jelentős változások zajlottak le. Az agrárpolitika súlya - a 80-as évek közepi százalékról - a 90-es évek végére, a közös költségvetés kiadásainak kb. 50 százalékára mérséklődött. Ezzel párhuzamosan megnőtt (kb. 30 százalékosra) a második legfontosabb kiadási tételt indukáló strukturális politika jelentősége. Minthogy azonban a brit polgárok zöme nem szorult rá a strukturális alapok támogatására, a közösségi politikákban bekövetkező hangsúlyeltolódás nem volt különösebben kedvező hatással a brit költségvetési hozzájárulásra. Mindössze annyi változás történt, hogy míg ez a hozzájárulás korábban döntően a CAP-kiadásokat finanszírozta, addig a 80-as évek végétől kezdődően egyre inkább a közösségi szintű szolidaritáshoz is hozzájárult. Ez azonban a korábbitól gyökeresen különböző állapot, hiszen a szolidaritás lényege éppen az, hogy a tehetősebb régiók segítik a szegényebbeket a gazdasági-társadalmi fölzárkózásban. Ráadásul, az szolidaritás miatt kialakuló költségvetési egyensúlytalanság ügyében az Egyesült Királyság egyre kevésbé érezheti azt, hogy ez a teher egyedül őrá hárul. Hasonló deficiteket mutathat fel Németország, Hollandia, Ausztria és Svédország. Bár a brit kompenzációs mechanizmus az Agenda 2000-et is túlélte - ami azt jelenti, hogy a keleti bővülés első hulláma is csak kisebb módosításokat fog hozni (lásd később) -, elméleti megalapozottsága az idők folyamán egyre gyengült, s a rendszer középtávon valószínűleg tarthatatlanná válik A 80-as évek bővülései Az európai integráció a 80-as években 3 új tagországgal, valamint - a német egyesülés révén - a kelet-német tartományokkal bővült. Ezek a bővülések nem jelentették automatikusan a közös költségvetés finanszírozási rendszerének az átalakítását, amennyiben a csatlakozási szerződések pénzügyi fejezetében semmilyen rendhagyó kötelezettségvállalásra sem történt utalás. 29 Technikai téren annyi változás történt, hogy az első bővüléssel ellentétben - amikor is az újdonsült tagállamok befizetései az átmeneti időszak során fokozatosan érték el a 100 százalékot -, a 80-as évek bővülései során az új tagok azonnal 100 százalékban teljesítették befizetéseiket, mely befizetésekből azután évente egyre kisebb részt kaptak vissza: Görögország az átmenet 5 éve alatt 70, 50, 30, 20 illetve 10 százalékot, Spanyolország és Portugália pedig 6 év alatt rendre 87, 70, 55, 40, 25 és 5 százalékot A kompenzációs mechanizmus ma is érvényes, részletes kiszámítási módját lásd az Agenda 2000-ről szóló fejezetben. 29 Csupán egy-egy féloldalas, az újdonsült tagország ipari és gazdasági fejlődéséről (Görögország és Portugália esetében), illetve regionális fejlődésről (Spanyolország esetében) szóló jegyzőkönyv tett említést a csatlakozási szerződésekben arról, hogy a Közösség feladatának tekinti segíteni, és minden eszközzel segíti is az elmaradott régiók felzárkóztatását. [Documents: görög szerződés 7. Jegyzőkönyv, spanyol-portugál szerződés 12. és 21. Jegyzőkönyv.] 30 Megjegyzés: e két utóbbi ország esetében a kereskedelem-politikai harmonizáció általában 7, egyes, különösen érzékeny termékeknél 10 évig tartott. [Documents]

18 18 A közösségi átlagnál elmaradottabb területek integrálása mindenesetre - már középtávon is - magában hordozta a szervezeten belüli szolidaritás megerősödésének a lehetőségét Finanszírozási problémák a mediterrán bővülések időszakában Bár a csatlakozási szerződésekben nem szerepeltek konkrét összegek, az rögzítésre került, hogy az újonnan fölvett mediterrán országok tagságuk első napjától jogosultak lesznek a strukturális alapok kifizetéseire. Ennek megfelelően, a közös költségvetés kiadási oldalán jelentős változások kísérték mind a görög (1981), mind pedig a spanyol-portugál (1986) belépést. [lásd 8.Táblázat] A változások forrásait természetesen csak az ÁFA-befizetések növelésével lehetett előteremteni. 8.Táblázat A mediterrán bővülések hatása a közös költségvetés bevételi és kiadási oldalára Millió euró Kiadások ebből Strukturális Alapok Bevételek ebből ÁFA-befizetés Forrás: Bizottság 2000 Megjegyzés: a csatlakozó országok (főként Spanyolország) jelentős agrárszektora, valamint az átmeneti időszakra vonatkozó finanszírozási változások - vagyis a fokozatos befizetés-növekedés helyett fokozatosan csökkenő visszafizetésekre való átállás - miatt, a spanyol-portugál bővülés a FEOGA-Garancia kiadásaira (+2,4 md euró) és a visszafizetés rovatra (+ 2,0 md euró) is jelentős hatással volt. A fenti, gyorsan változó körülmények között - amikor a finanszírozási szükségletek egyik évről a másikra ugrásszerűen megnövekedhettek -, a közös költségvetés évenkénti megszavazásának rendszere rövid idő alatt megmutatta működőképességének a határait és 1988 között: - az Európa Parlament háromszor szavazta le a benyújtott költségvetést (1980-ban és ben) illetve pótköltségvetést (1982-ben); - négyszer (1980-ban, 1982-ben, 1986-ban és 1988-ban) került a költségvetés az Európai Bíróság elé, amely egy ízben (1986-ban) érvénytelenítette is azt; - ötször csak nagy késéssel tudták elfogadni a következő évi költségvetést, ami ahhoz vezetett, hogy az ún. "tizenkettedes szabály" értelmében, minden megkezdett hónapban az előző évi költségvetés egy hónapra eső részével gazdálkodtak; ez az átmeneti állapot általában 5-6 hónapig is eltartott. [Baché-Jouret 1992] A nyolcvanas évek elején, a közös költségvetésnek mind a bevételi, mind pedig a kiadási oldalán feszültségek keletkeztek. A bevételi oldalon: - a tradicionális saját források legjelentősebb tételét képviselő vámok esetében folytatódott a hosszú távú csökkenés trendje. Ezt a trendet tovább gyorsította a GATT utolsó ún. Tokyo Round-ja ( ), melyen a Közösség átlagosan 29,6 százalékos vámcsökkentést vállalt; [Delorme-Clerc 1994] - az ÁFA-források pedig a lassuló gazdasági növekedés miatt stagnáltak.

19 19 A kiadási oldalon: - az alacsony világpiaci árak, és az Egyesült Államokkal folytatott, egyre elkeseredettebb exportpiaci verseny alaposan megemelte a CAP-visszatérítések (az exporttámogatások) összegét, s ezáltal a FEOGA-Garancia Alap kiadásait (+ 40% között); - a strukturális alapok költségvetését pedig nem csupán az újonnan belépő, a közösségi átlagnál fejletlenebb tagországok igényei nyomták feljebb, hanem a meglévő tagokra kidolgozott ún. Integrált Mediterrán Programok (francia rövidítéssel: PIM = Programmes méditerranéens intégrés) is. Ez utóbbiaknak az volt a szerepük, hogy a spanyol-portugál bővüléssel kapcsolatban, a Közösség mediterrán térségeit (Dél-Franciaország, Olaszország déli és tengerparti területei, Görögország) felkészítsék a - főként a zöldséggyümölcs szektorban - várhatóan megnövekvő versenyre. [Baché-Jouret 1992] A költségvetési források elégtelenségét látva, a Bizottság 1984-ben javaslatot tett a hiánynak a tagállamok által nyújtott, visszatérítendő, kamatozó kölcsönökkel való fedezésére. Az Európa Parlament azonban elvetette a tervet. Közben az ÁFA-forrás maximális rátáját az 1984-es fontainebleau-i csúcsértekezleten 1-ről 1,4 százalékosra emelték. Minthogy azonban ez az intézkedés csak 1986-tól lépett hatályba, az 1984-es és az 1985-ös költségvetés csak úgy volt tartható, hogy a tagállamok ún. előlegeket nyújtottak a költségvetésnek: az 1984-es hiányt visszatérítendő, kamatmentes előlegekkel (1,003 milliárd euró), míg az 1985-öst vissza nem térítendő előlegekkel (1,982 milliárd euró) fedezték. Az 1984-es előlegeket a közös költségvetés 1986-tól kezdődően, nyolc részletben, félévenkénti visszautalással törlesztette a tagállamoknak. [Bizottság 2000] A kiadásoknak a bevételeknél gyorsabb növekedését szinte borítékolni lehetett annak tudatában, hogy az integráció mélyítésére vonatkozó törekvések (Egységes Piac, Gazdasági és Monetáris Unió, Egységes Európai Térség stb.) - melyek elsősorban a Közösség fejlett, s ebben az értelemben "északi" országainak az érdekeit szolgálták - ki fogják váltani a fejletlenebb "déli" országok önvédelmi reflexeit. Azt, hogy ez utóbbi országcsoport csak azzal a feltétellel fogja megszavazni az integráció mélyülését jelentő programokat, hogy kellő pénzügyi segítséget kap a fejlett tagországoktól a saját gazdasági fejlődésének az előmozdítására. [Muns 1992] Tekintettel a fentiekre, már röviddel Fontainebleau után világosan látszott, hogy a megnövelt ÁFA-forrás csak ideig-óráig lesz képes a hiány fedezésére. Napirendre került hát a közös költségvetés radikális reformja, melyre két lépcsőben, az ún. Delors I. és Delors II. csomagok keretében került sor A közös költségvetés középtávú tervezésének a kialakulása Az 1988-as reform A Bizottság 1987 februárjában hozta nyilvánosságra az intézmény akkori elnökéről elnevezett, s a Közösség költségvetési rendszerének mélyreható reformját tartalmazó tervezetet, a Delors-I. Csomagot. A végső formájában az 1988 februári brüsszeli Európa Csúcson elfogadott program a következő főbb változásokat hozta:

20 20 Ad 1.) Az évenkénti költségvetési viták kezelhető keretek közé szorítása végett, a három legfőbb közösségi intézmény ún. intézményközi egyezményekben (accords interinstitutionnels) rögzíti a büdzsé középtávú - az egyezményt mindenkor megelőző európai csúcsértekezleten elfogadott - ún. pénzügyi perspektíváit (perspectives financières = PF) 31. A PF tartalmazza az évenkénti költségvetés maximális pénzügyi kereteit, és a pénz megoszlását a különböző közös politikák (és kötelezettségvállalások) között. [részletesebben lásd: Emlékeztető-5] Az intézményközi egyezmény aláírásával a Tanács, a Bizottság és az Európa Parlament egyúttal vállalta, hogy tiszteletben tartja a PF-ben meghatározott különböző plafonokat. Ez a vállalás lényegében három dolgot jelent: - először is azt, hogy a plafonokat csak a két költségvetési hatalommal rendelkező szerv (a Tanács és az Európa Parlament) közös megegyezésével lehet utólag módosítani; - másodszor azt, hogy a Tanács és a Parlament egyetértenek a DNO (nem kötelező kiadások) növelésének azon ütemével, mely az egyes költségvetési évekre a PF-ből, mint felső korlátból következik; - s végül harmadszor azt, hogy a PF a gyakorlatban tulajdonképpen semlegesíti a TMA-ra (a DNO emelésének "maximális emelési rátájára") vonatkozó szabályt, már amennyiben a költségvetés lényegi elemeiről több évre előre megkötött közös megegyezést testesít meg. Emlékeztető-5 A költségvetés különböző alfejezeteinek (rubriques) saját maximális keretösszegei vannak. Ezek a keretösszegek egy vagy két számban öltenek testet, aszerint hogy ún. szétválasztott vagy nem szétválasztott hitel vonatkozik-e az adott költségvetési alfejezetre. A költségvetési szerkezet 1991-es átszabása óta az agrárpiaci (FEOGA-Garancia) és a működési (adminisztrációs) kiadásokat nem szétválasztott hitel, vagyis egyetlen összeg korlátozza, mert az adott évre megnyíló hitelkeretet az év végéig le is hívják (azaz ténylegesen elköltik, vagy ha nem, akkor a megtakarítás nem vihető át a következő évre). Minden más költségvetési alfejezet (közös politika) esetében szétválasztott hiteleket alkalmaznak, mert a projektek általában több évre szólnak. Ennek megfelelően, a PF-ben külön keretösszeg (plafon) vonatkozik a megnyitható (leszerződhető) hitelekre (crédits pour engagement vagy commitments), és megint külön plafon a kifizethető (azaz ténylegesen felhasználható) hitelekre (crédits pour paiment vagy payments). Ad 2.) A költekezésnek a közösségi GNP meghatározott százalékában kifejezett határt szabnak. Döntés született arról, hogy a közös költségvetésben felhasználható saját források 1988-ban nem haladhatják meg a Közösség GNP-jének 1,15 százalékát, majd fokozatos emelkedés után 1992-ben annak 1,20 százalékát. 32 A saját források plafonja általában magasabb a kifizethető hitelek maximumánál. A két összeg különbsége a közös költségvetés tartaléka ( között a GNP 0,03%-a), mely váratlan kiadások fedezésére, valamint a 31 Eddig három intézményközi megállapodás született: az első 1988-ban, a Delors-I. csomag, a második 1993-ban (az 1992-es edimburgh-i kompromisszum alapján született) Delors-II. csomag, a harmadik pedig 1999-ben (a berlini csúcson tető alá hozott) Agenda 2000 című tervezet rendelkezéseinek végleges, középtávú költségvetési programban történő konkretizálására ben 1,17%, 1990-ben 1,18%, 1991-ben pedig 1,19% volt a plafon. [Bizottság 2000]