Állampolgári Jogi, Bel- és Igazságügyi Bizottság MUNKADOKUMENTUM 1. Az EU terrorizmusellenes politikája: legfőbb eredmények és jövőbeni kihívások

Átírás

1 EURÓPAI PARLAMENT Állampolgári Jogi, Bel- és Igazságügyi Bizottság MUNKADOKUMENTUM 1 Az EU terrorizmusellenes politikája: legfőbb eredmények és jövőbeni kihívások Állampolgári Jogi, Bel- és Igazságügyi Bizottság Előadó: Sophia in 't Veld DT\ doc PE v01-00 Egyesülve a sokféleségben

2 I. Bevezetés A szeptember 11-én végrehajtott rettenetes terrortámadásokat követően a XXI. század egész első évtizedét meghatározta az iszlám terrorizmus leküzdésére irányuló fellépés, amelyet különösen az USA megközelítése alapján a terrorizmus ellen vívott háborúnak is neveznek. Jóllehet a támadásokra nem európai területen került sor, mindannyian éreztük, hogy a mi értékeink, a mi életmódunk ellen is irányultak. Szeptember 11-e után alapvető változások történtek a terrorizmus elleni küzdelemben alkalmazott módszerek és eszközök tekintetében is. Tíz évvel a világot megrázó támadásokat követően elérkezett az idő a terrorizmus elleni küzdelem terén elért eredmények számba vételére. A terrorizmus nem új keletű jelenség. Európában a XX. században sok áldozatot követelő, számos terrorista akciót hajtottak végre (és hajtanak végre olykor még ma is) különféle terrorszervezetek: az ETA, az IRA, a November 17-e Mozgalom, a Vörös Brigádok, a Vörös Hadsereg Frakció, a Moluccan Felszabadítási Mozgalom, nem beszélve az iszlám terroristák által Madridban és Londonban végrehajtott legutóbbi támadásokról, valamint Theo van Gogh meggyilkolásáról. A terrorizmussal szembeni válaszlépések idővel változtak ugyan, de a terrorizmus elleni küzdelem mindig az általános bűnüldözési rendszer részét képezte. Ezt a helyzetet változtatta meg az Egyesült Államok kormánya által a terrorizmus ellen meghirdetett háború. Szeptember 11-e óta a terrorizmus elleni küzdelem nemzetbiztonsági kérdéssé vált, amelynek céljaira a korábbiaktól nagyban eltérő jogi keretet és új módszereket alkalmaznak. Az Európai Parlament az utóbbi években ismételten felszólított az EU terrorizmusellenes politikáinak mélyreható értékelésére. A helyzetelemzés és értékelés a demokrácia két sarokkövének, az átláthatóságnak és a politikai döntéshozók elszámoltathatóságának előfeltétele. Az értékelés eredményesebb és hatékonyabb politikai döntéshozatalt tesz lehetővé, és a politikai döntéseket minden korszerű demokráciában gyakori időközönként értékelésnek és felülvizsgálatnak vetik alá. A terrorizmusellenes politikák esetében azonban feltűnően keveset tettek annak alapos felmérése érdekében, hogy a szóban forgó politikák milyen hatásfokkal érik el kitűzött céljukat, és megfelelnek-e az előírt kritériumoknak és normáknak. A megfelelő értékelés hiányának oka egyfelől az, hogy a fellépés nagy része a titkosszolgálati és biztonsági politikák területére esik, ahol a titkosság hagyományos követelmény. Másfelől azonban úgy látszik, hogy a terrorizmus elleni küzdelemmel kapcsolatos megközelítés olykor irracionális, mert ahelyett, hogy tényeken és bizonyítékokon alapulna, inkább érzelmek és vélelmek működtetik. A terrorizmusellenes intézkedések egyre erőteljesebb hatást fejtenek ki a polgári szabadságjogokra, a jogállamiságra és a demokratikus döntéshozatalra. Költségvetési következményeik ugyancsak lényegesek. Ésszerű ezért elvégezni a terrorizmusellenes politikák költség-haszon elemzését, miként az minden egyéb politikai területen szokásos. A politikai döntéshozóknak tudniuk kell, hogy döntéseik kiváltják-e a kívánt hatásokat, a polgároknak pedig joguk van ahhoz, hogy elszámoltassák az őket képviselő és általuk választott politikusokat. PE v /5 DT\ doc

3 Az Európai Bizottság közleménye az első kísérlet a terrorizmusellenes politikák átfogó értékelésére. Az előadó határozottan üdvözli e közleményt. A vizsgált terület azonban meglehetősen szűk, a Bizottság ugyanis csak a jóváhagyott politikai intézkedések végrehajtását értékelte, de nem elemzi azok eredményeit és következményeit a biztonság növekedése, a költségek és a polgári szabadságjogokra gyakorolt hatásuk szempontjából. Olyan kérdéseket sem vizsgált meg, mint például a funkciók terjeszkedése ( function creep ) és a demokratikus ellenőrzés. A közlemény továbbá a terrorizmusellenes és az ahhoz kapcsolódó politikáknak csupán bizonyos kategóriáival foglalkozik, kitér viszont a polgári védelemre, amely legfeljebb érintőlegesen áll átfedésben a terrorizmusellenes politikákkal. Végezetül megjegyzendő, hogy nem került sor sem a nemzeti terrorizmusellenes politikák, sem pedig az európai vagy nemzetközi szinten elfogadott politikák átültetésére irányuló nemzeti intézkedések vizsgálatára sem. Márpedig ezeket a politikákat és intézkedéseket is figyelembe kell venni, mivel az európai, nemzeti és nemzetközi intézkedések kiegészítik egymást, és önmagában a közös intézkedések értékelése nem adhat teljes képet a terrorizmusellenes politikák hatásairól Európában. A terrorizmusellenes politikáknak meg kell felelniük bizonyos normáknak a polgári szabadságjogok, a jogállamiság, a demokratikus ellenőrzés és az elszámoltathatóság tekintetében. E normák tiszteletben tartásának felmérését az értékelés szerves részévé kellene tenni. A terrorizmusellenes politikák rendeltetése, hogy megakadályozzák a terrorizmus törekvéseinek megvalósítását. A terrorizmus célja szabad, nyitott és demokratikus társadalmi rendünk lerombolása, és ezt a célját ártatlan emberek meggyilkolásával kívánja elérni. A terrorizmus elleni küzdelem célja ezért a demokratikus társadalmi rendszer védelme és megerősítése. A terrorizmusellenes politikák hatékonyságát a fent nevezett szándék megvalósulásához kell mérni. E gondolatmenetet követve a polgári szabadságjogok és a demokratikus ellenőrzés megerősítése a terrorizmusellenes politikáknak nem akadályát, hanem elsődleges célját jelenti. Az EU terrorizmusellenes politikái nem koherensek és nincs világos céljuk. E politikákat nem hatja át egységes szemlélet. Főleg eseti intézkedések halmazából állnak, amelyek kiváltó oka gyakran véletlenszerű. Az EU politikáinak kialakítása ráadásul nagymértékben követi harmadik országok, különösen az USA mintáját, azonban annak ellenőrzése nélkül, hogy e különböző országok előtt álló kihívások hasonlóknak tekinthetők-e. Ezt az értékelést egyértelműen meghatározott politikai célkitűzések alapján kellene elvégezni. 1. ajánlás: egy független szakértői csoport kapjon megbízást egy mélyreható és teljes körű elemzés elkészítésére. Az elmúlt tíz év során alkalmazott terrorizmusellenes politikák megfelelő elemzését tényeken alapuló, a szükségleteket követő, koherens és átfogó terrorizmusellenes stratégia alapján kell elvégezni. Az értékelésnek világos elemzést kell szolgáltatnia az elmúlt évtized Európájában alkalmazott terrorizmusellenes politikákra gyakorolt és az általuk kifejtett hatásokról. Egyértelműen ki kell mutatni e politikák eredményeit, amelyek fokmérői a biztonság növekedése Európában, a terrorista tevékenység reagálása a terrorizmusellenes politikákra, valamint a DT\ doc 3/5 PE v01-00

4 terrorcselekményekkel kapcsolatos tények és számszerű adatok (sikeres, meghiúsult, megelőzött terrorista akciók) és a terrorizmusellenes fellépésre vonatkozó konkrét adatok (letartóztatások és büntetőítéletek). A független tanulmányban világosan el kell különíteni a megelőzés, a vizsgálat és a büntetőeljárás tekintetében elért eredményeket. Az értékelésben meg kell jelölni, mely vonatkozásokban van szükség a bűnüldözési hatáskör megerősítésére, illetve éppen ellenkezőleg, mely vonatkozásokban túlzó, s ezért csökkentendő ez a hatáskör. A Bizottság közleménye információkat tartalmaz bizonyos intézkedésekre és politikákra vonatkozóan. A kép azonban távolról sem teljes, az adatok nem terjednek ki megfelelő mértékben a Jogérvényesülés, Szabadság és Biztonság Főigazgatóságától (JLS) eltérő főigazgatóságok (például a TRAN vagy MARKT) által foganatosított intézkedésekre, és nem adnak világos képet arról sem, hogyan illeszkednek egymáshoz az intézkedések, hol vannak átfedések vagy ellenkezőleg hézagok. A Bizottságnak azt is körvonalaznia kellene, hogy mely intézkedések hátterében állnak a terrorizmus elleni küzdelemtől eltérő célok is, illetve hogy az eredetileg terrorizmusellenes szándék mely további célokkal egészült ki a teendők és funkciók terjeszkedése ( mission creep és function creep ) révén például a bűnüldözés, a bevándorlási politika, a közegészség vagy a közrend terén. 2. ajánlás: az Európai Bizottság készítsen teljes körű és részletes térképet az Európában alkalmazott terrorizmusellenes politikákról. Hasonló áttekintést kell készíteni az egyes tagállamok terrorizmusellenes politikáiról is, különös hangsúlyt helyezve az EU politikáival való kölcsönös kapcsolódásokra, az átfedésekre és a hiányosságokra. Ha az értékelés nem tartalmazza a nemzeti terrorizmusellenes politikákat, akkor nem adhat valós képet a helyzetről. A tagállamoknak jobban együtt kell működniük az uniós politikák értékelése tekintetében, és észrevételeiket a megadott határidőn belül rendelkezésre kell bocsátaniuk, például az adatmegőrzési irányelv kapcsán is. II. Eszközök Miként minden más politika esetében, a terrorizmusellenes politikák költségeit is láthatóvá kell tenni. A közpénzek mellett a magánszektor egyre nagyobb mértékben biztosítja a költségek fedezetét. A repülőtereknek például költséges intézkedéseket kell meghozniuk annak érdekében, hogy megfeleljenek a biztonsági előírásokat tartalmazó jogszabályoknak. Ugyanakkor az állami hatóságok egyre gyakrabban használják fel a kereskedelmi vagy magáncélokra gyűjtött adatokat is, és különböző ágazatokban a vállalatok kötelesek üzleti adatbázisaikban személyes adatokat tárolni, és azokat a hatóságok rendelkezésre bocsátani. Az adatok tárolásával és lehívásával kapcsolatos kiadások (az infrastrukturális beruházások és a működtetési költségek) egyaránt jelentősek, és sok esetben magukat a társaságokat terhelik. Különösen érvényes ez a távközlési ágazat, az internet-szolgáltatás és a bankok esetében, de számos más ágazatot is érint. A szóban forgó összegek tetemesek, de a nemzeti költségvetésekben nem láthatók. A megfelelően megalapozott politikai döntéshozatal érdekében világos képet kell alkotnunk a fent említett kiadásokról. Ezen túlmenően, a magánszféra szereplőire háruló kötelező közügyi feladatok ellátásából fakadó költségeket állami alapokból kell fedezni. Számos ágazatban ezzel szemben előny származik a terrorizmusellenes intézkedésekből, például a terrorizmusellenes politikák végrehajtásához szükséges műszaki felszerelést szállító PE v /5 DT\ doc

5 vagy az e politikák végrehajtásához hozzájáruló tanácsadó cégek számára. Egyes vállalatok és ágazatok közpénzekből részesülve végezhetnek kutatásokat a biztonsági kérdések terén. A terrorizmusellenes intézkedések ezen kívül adminisztratív többletterheket jelenthetnek a vállalatok számára, és ezáltal a felesleges bürokrácia felszámolására irányuló törekvés ellen hatnak. 3. ajánlás: az Európai Bizottság 2011 júliusa előtt készítsen teljes körű és részletes jelentést a terrorizmus elleni küzdelem céljaira közvetlen vagy közvetett módon felhasznált valamennyi uniós forrásról, amely jelentésnek legalább magába kell foglalnia az alábbiakat: kifejezetten a terrorizmus elleni küzdelem céljait szolgáló intézkedésekkel kapcsolatos kiadások a terrorizmus elleni küzdelmet is magukba foglaló egyéb politikákkal kapcsolatos kiadások az EU intézményeiben és ügynökségeiben terrorizmusellenes feladatokat végző személyi állománnyal kapcsolatos kiadások a terrorizmus elleni küzdelemhez felhasznált informatikai rendszerekkel és adatbázisokkal kapcsolatos kiadások a terrorizmus elleni küzdelem terén és ahhoz kapcsolódó területeken az EU által (társ)finanszírozásban részesített projektekkel összefüggő kiadások a terrorizmus elleni küzdelemmel összefüggésben az alapvető jogok védelmével és az adatvédelemmel kapcsolatos kiadások a demokrácia és a jogállamiság megerősítését szolgáló kiadások elemzés az EU vonatkozó költségvetési tételeinek alakulásáról 2001-től napjainkig 4. ajánlás: az Európai Bizottság készítsen jelentést arról, hogy milyen költségeket visel a magánszektor a terrorizmus elleni küzdelemben, illetve mely ágazatoknak származik haszna a terrorizmusellenes politikákból. 5. ajánlás: az Európai Bizottság bízza meg az adminisztratív terhekkel foglalkozó érdekképviselőkből álló magas szintű csoportot (amelynek elnöke Stoiber úr), hogy készítsen értékelést a terrorizmusellenes intézkedések következtében 2001 óta keletkezett adminisztratív terhekről. DT\ doc 5/5 PE v01-00