Rab Henriett A NYUGDÍJRENDSZER ALAPJOGI VETÜLETÉNEK VÁLTOZÁSAI NAPJAINKBAN *

Átírás

1 Rab Henriett A NYUGDÍJRENDSZER ALAPJOGI VETÜLETÉNEK VÁLTOZÁSAI NAPJAINKBAN * A szociális jog alapjogi szabályozásának változása alapvetően kijelöli az ellátórendszer egyes elemeire vonatkozó állami szabályozásban rejlő lehetőségeket. A nyugdíjrendszer változása számos aspektusból vizsgálható: a kézenfekvő financiális megközelítés mellett azonban a jogászi gondolkodás nem mehet el a kormányzati tevékenység korlátját jelentő alapjogi kérdések vizsgálata mellett sem, különösen akkor, ha a nyugdíjrendszer reformjai egyidőben zajlanak az alkotmányozás reformjával. A továbbiakban tehát az alapjogi szabályozás változásainak körülményeit, jelentőségét és egyes elemeit teszem a vizsgálat tárgyává. A szociális jogok Közép-Európában sajátos helyzetbe kerültek a szocialista alkotmányok nyomán, hiszen a szocialista alkotmányok meglehetősen nagyvonalúak voltak a kérdés megítélésében. 1 A deklaráció szintje azonban jelentősen eltért a megvalósítás szintjétől, melyet erősített az is, hogy a szociális jogok érvényesülésének nem voltak biztosítékai. Az alkotmányos rendszerváltozás azonban a szociális jogok tekintetében is új helyzetet teremtett, mivel a szociális jogok nem maradhattak meg a deklaráció szintjén, azonban az alkotmányi szintű rögzítés eltörlésére sem kerülhetett sor. Ez a probléma eredményezte végül azt, hogy az évi XX. törvény (továbbiakban Alkotmányként rövidítve) nem szociális államként definiálja a Magyar Köztársaságot, hanem bátortalanul csak a szociális piacgazdaság felvállalására került sor. 2 Azzal, hogy az Alkotmány csak deklarálta a szociális jogok körét, a mindenkori kormányok és hatóságok Alkotmányt sértő tevékenységéhez sem fűzött jogkövetkezményt. 3 A január 1. napjával hatályba lépő új Alaptörvény (továbbiakban Alaptörvényként hivatkozva) pedig még tartózkodóbb, nem foglal állást a kérdésben, erre utaló célzás a nemzeti hitvallás körében található, amikor is rögzíti, hogy valljuk az elesettek és szegények megsegítésének kötelezettségét. A szociális jogok vonatkozásában az ellátások egy része az Alkotmányból közvetlenül nem vezethető le, azok biztosítása tulajdonképpen az állam vállalkozói magatartásából következtethetőek, a társadalmi szolidaritás elve alapján tulajdonképpen csak elvárhatóak, míg az alkotmányi szinten biztosított jogok a vásárolt jog elve alapján a társadalom tulajdonát képezik. 4 Ez lehet az egyik oka az Alkotmánybíróság ellentmondásosnak tűnő gyakorlatának a szociális jogok értelmezése kapcsán. Mivel az Alkotmány nem mondta ki, hogy a Magyar Köztársaság szociális jogállam, ezért a garanciák megteremtése, a költségvetés által vezérelt jogalkotás és a társadalmi igények egyensúlyának kialakítása az Alkotmánybíróság feladata maradt. Megítélésem szerint ez az Alkotmánybíróság tevékenységének értékelésétől függetlenül egy hosszabb távú folyamat lehet volna csak. Az * A tanulmány közzététele a TÁMOP-4.2.2/B-10/ jelű projekt részeként az Új Magyarország Fejlesztési Terv keretében az Európai Unió támogatásával, az Európai Szociális Alap társfinanszírozásával valósult meg. 1 Sári János: A gazdasági, szociális, kulturális jogok mai helyzete, Acta Humana, No. 34., 40. o. 2 Fenti probléma a későbbiekben kerül részletezésre. 3 Prugberger Tamás: Globalizáció, neoliberalizmus és a jog, Van kiút az útvesztőből?, Kairosz Kiadó, Budapest, 2008., 196. o. 4 Sári János: A gazdasági, szociális, kulturális jogok mai helyzete, Acta Humana, No. 34., 40. o. 1

2 Alaptörvény megalkotásával az eddigi gyakorlat újraértelmezése is szükségszerű így a garanciák megteremtése körében jelentős visszalépésről beszélhetünk. A szociális jogok kérdéséhez kapcsolódóan először célszerű a szociális biztonság fogalmának meghatározása. Szociális biztonság alatt az embereknek azt a komfortérzetét érthetjük, amikor tudatában vannak annak, hogy a megélhetésük, létfenntartásuk biztosított, vagyis az állam ellátásokkal biztosítja az emberhez méltó megélhetést azok számára is, akik erre saját erejükből nem képesek. A rászorultság alapján járó ellátások viszont nem a szociális biztonsági rendszer elemei, hanem a szociális védelem körébe tartoznak. A szociális jogok kialakulásának körülményeiből azonban azt is megállapíthatjuk, hogy a szociális biztonság és a szociális védelem fogalma egymástól nem választható el. A szociális biztonságnak ugyanis a garanciája egy megfelelő ellátórendszer, amely szükség esetén a rászorulók számára a szociális védelmet biztosítja. A szociális biztonság alapelvi szintű rendezéséről az Alkotmány és az Alaptörvény is gondoskodik. Az Alkotmány a szociális biztonsághoz való jogot 70/E. - ában meghatározza, mely az Alaptörvény XIX. Cikkében is megjelenik. Az Alkotmány kimondta, hogy a Magyar Köztársaság állampolgárainak joguk van a szociális biztonsághoz; öregség, betegség, rokkantság, özvegység, árvaság és önhibájukon kívül bekövetkezett munkanélküliség esetén a megélhetésükhöz szükséges ellátásra jogosultak. A Magyar Köztársaság az ellátáshoz való jogot a társadalombiztosítás útján és a szociális intézmények rendszerével valósítja meg. Tekintettel arra, hogy az Alkotmány csak deklarálta a szociális alapjogokat, így az Alkotmány 70/E. -a sem mondott önmagában semmit, azt a jogalkotásnak kellett tartalommal megtölteni, így a szociális jogokhoz kapcsolódó alkotmányos jogvédelmi funkció is erősen korlátozottan érvényesülhetett csak. Az Alaptörvény XIX. cikke 5 már konkrét kötelezettségvállalást sem tartalmaz, hiszen a törekszik kifejezés államcél szintjére fokozza a szociális biztonság jogát. A jogvédelem további korlátjaként pedig a szociális biztonsághoz való jogosultság feltételhez kötését is lehetővé teszi azáltal, hogy azt a közösség számára hasznos tevékenységgel arányosan is biztosíthatóvá teszi. A szociális jogok biztosításának köre a mindenkori társadalmi, gazdasági, politikai környezet által meghatározott. Napjaink gazdasági, politikai vitáinak alapjául is többek között a szociális jogok biztosítási szintje szolgál. Azt azonban általános jelleggel megállapíthatjuk, és ez világtendencia hogy a kialakult szociális ellátórendszer egyre inkább nem tudja a társadalmi elvárásoknak megfelelően, azzal összhangban kezelni a szociális kérdést. A szociális alapjog tartalmaként az Alkotmánybíróság több ízben rámutatott arra, hogy az állam, a jog teljesítéséből fakadó kötelezettségének eleget tesz akkor is, ha a szociális ellátás biztosítására megszervezi és működteti a társadalombiztosítás, és a szociális támogatások rendszerét. Kimondta az Alkotmánybíróság azt is, hogy a szociális biztonság nem jelent sem biztosított jövedelmet, sem pedig azt, hogy az állampolgárok egyszer már elért életszínvonala a gazdasági viszonyok kedvezőtlen alakulása következtében ne 5 Alaptörvény XIX. cikke: (1) Magyarország arra törekszik, hogy minden állampolgárának szociális biztonságot nyújtson. Anyaság, betegség, rokkantság, özvegység, árvaság és önhibáján kívül bekövetkezett munkanélküliség esetén minden magyar állampolgár törvényben meghatározott támogatásra jogosult. (2) Magyarország a szociális biztonságot az (1) bekezdés szerinti és más rászorulók esetében a szociális intézmények és intézkedések rendszerével valósítja meg. (3) Törvény a szociális intézkedések jellegét és mértékét a szociális intézkedést igénybe vevő személynek a közösség számára hasznos tevékenységéhez igazodóan is megállapíthatja. (4) Magyarország az időskori megélhetés biztosítását a társadalmi szolidaritáson alapuló egységes állami nyugdíjrendszer fenntartásával és önkéntesen létrehozott társadalmi intézmények működésének lehetővé tételével segíti elő. Törvény az állami nyugdíjra való jogosultság feltételeit a nők fokozott védelmének követelményére tekintettel is megállapíthatja. 2

3 csökkenhetne. A szociális segélyek, intézmények által nyújtott szolgáltatások köre a nemzetgazdaság és a költségvetés teherbíró képességétől függően a létminimum szintjére csökkenhet, azonban az alkotmányossági aggályokat vet fel, ha a támogatások a létminimum alá kerülnek. 6 Az Alkotmány rendelkezéseiből azonban konkrétan megjelölhető állami kötelezettség nem volt korábban sem levezethető. Annyi azonban igen, hogy az állam minden tőle telhetőt köteles megtenni a leírt célok megvalósítása érdekében. Ennek megfelelősége azonban az Alkotmány alapján nem volt mérhető. 7 A szociális biztonsághoz való jog esetében sem lehet konkrét intézkedések kikényszeríthetőségére gondolnunk, ugyanis az Alkotmány nem rögzítette meghatározott összegű támogatást az anyagilag hátrányos helyzetbe kerülők számára. 8 Az Alaptörvény Szabadság és Felelősség fejezete rögzíti az alapvető jogokat és kötelezettségeket, több ponton kiemelve az állam ez irányú törekvését. A törekvés kifejezés egyrészről pótolja azt a hiányt, ami az állam kötelezettségét írja elő, másrészről a tevőleges kötelezettség helyett csak egy elérendő célt fogalmaz meg. A szociális államcélok tartalmának viszonylagos meghatározatlansága nem jelenti azt, hogy Alkotmányba foglalásuk pusztán szimbolikus lenne. A magyar alkotmánybíróság korábbi gyakorlata több olyan minimum követelményt vezetett le a szociális jogokból, melyek kizárják a szolidaritás esetleges felszámolását. A legfontosabb ezek közül a szociális biztonsághoz való jogból fakadó alkotmányi parancs. A 26/1993. (IV. 29.) AB határozat az állam kötelezettségeként megerősíti a társadalombiztosítási rendszer létrehozásának és életben tartásának kötelezettségét. A társadalombiztosítás felépítésének, finanszírozásának, állami felügyeletének szabályozását a törvényalkotóra bízta. 9 A jelenlegi Alaptörvényi szövegezés mellett az állam törekszik a szociális biztonság nyújtására, támogatást biztosít és az időskori megélhetés biztosítását nyugdíjrendszer fenntartásával lehetővé teszi. Megítélésem szerint a megfogalmazás jóval visszafogottabb a korábbi Alkotmányban foglalt rendelkezésekhez képest, azonban az Alkotmánybíróság említett mércéje az ellátórendszer garantálására változatlanul megállja a helyét. A szociális jogok vonatkozásában mint láthatjuk az állami szerepvállalás mértéke, szintje adja az alapvető kiindulási alapot. Ezen kérdés megítélése egyrészt történelmi, politikai korszakonként, másrészt bírói szemléletmódon, jogi megítélésen alapulóan változik. Az Alkotmánybíróság tevékenysége is ennek megfelelően az elmúlt húsz év alatt is már jelentősen átalakult. Az Alkotmánybíróság egyensúlykeresését sokan a szociális jog védelmének elhanyagolásaként értékelik, azonban van ennek egy másik olvasata is, amely igazolja az Alkotmánybíróság óvatosságát. Ez pedig az, hogy ha a szociális jogok kiszélesítésére kerül sor, akkor annak végeredményeként a polgárok függőségi viszonyba kerülnek az államtól (az állam által biztosított ellátásoktól), ez pedig végeredményben a szabadságjogok sérelmét eredményezi. A korábbi Alkotmányunkhoz kapcsolódó Alkotmánybírósági határozatok vonatkozásában azok továbbélése, alkalmazhatósága kérdéses, hiszen az Alaptörvény az évi Alkotmányt nem ismeri el, bár az új demokrácia és alkotmányos rend kezdeteként május 2-át jelöli meg. Az Alaptörvény R) cikk (3) bekezdése szerint az Alaptörvény rendelkezéseit azok céljaival, a benne foglalt Nemzeti hitvallással és a történeti alkotmányunk vívmányaival összhangban kell értelmezni. A történeti alkotmány hagyományai mellett álláspontom szerint joggal bízhatunk az alkotmányos rend alatt megalkotott 6 Németh Éva: Idős kor: szociális biztonság vagy bizonytalanság 2p. (letöltve: március 8.) 7 Így az Alkotmány szociális jogi deklarációi lex imperfectává válhatnak, és a gyakorlatban sok esetben tényleg végrehajthatatlanná is válnak. 8 32/1991. (VI. 6.) AB határozat 9 Sonnevend Pál: Szolidaritás és jog 4p. (letöltve: március 8.) 3

4 Alkotmánybírósági határozatokban foglaltak továbbélésében, még abban az esetben is, ha az Alkotmánybíróság szerepe és az általa vizsgálható kérdések köre átalakult. A szociális biztonsághoz való jog alkotmányos szabályozásának változásai a következő elemekben emelhetőek ki: Alapvetően megállapítható az Alkotmány 70/E. -a kapcsán, hogy a paragrafus két bekezdése egymásra épül. Az első bekezdés a jog tartalmát határozza meg, a második pedig a védelemhez szükséges állami eszközöket nevesíti. 10 Előre vetítve az Alaptörvény szabályozásához kapcsolódó értelmezés kérdéskörét az Alaptörvény XIX. cikke a szociális biztonság nyújtására vonatkozó négy bekezdése hasonlóképen épül fel a korábbi szabályozással, de természetesen a tartalmi eltérések meghatározóak. Az Alaptörvény XIX. cikkének (1) bekezdése szerint Magyarország arra törekszik, hogy minden állampolgárának szociális biztonságot nyújtson. Anyaság, betegség, rokkantság, özvegység, árvaság és önhibáján kívül bekövetkezett munkanélküliség esetén minden magyar állampolgár törvényben meghatározott támogatásra jogosult. Ezen mondat vonatkozásában a szociális jogi garanciák szempontjából aggályosnak tekinthető a törekszik kifejezés, mely egyrészről az alapjog-államcél különbségtétel szempontjából jelent visszalépést, másrészről a jogbiztonság garanciáját is sérti, hiszen alanyi jogot biztosan nem garantál. Ezen garancia hiánya az Alkotmánybíróság eddigi határozataiban kidolgozott szerzett/vásárolt jog, illetve a tulajdonhoz való jog elvével lesz ellentétes. A mondat másik két jelentős fogalmazásbeli különbsége nem elsősorban közvetlenül az Alkotmánybíróság gyakorlatát fogja érinteni, hanem nemzetközi kötelezettségvállalásokat sérthet. Ez a két elem pedig az öregségi kockázat kezelésére való közvetlen hivatkozás hiánya, valamint a magyar állampolgárságra való hivatkozás. Az öregségi kockázat kérdése tekintetében feloldható a probléma azáltal, ha továbbolvasva a XIX. cikket, a (4) bekezdéshez érve az időskori megélhetés biztosítására vállalt kötelezettséget úgy értelmezzük, hogy az része a szociális biztonság nyújtásának és a külön bekezdésben történő megfogalmazás nem elbagatellizálása a kérdésnek, hanem kiemelése. Véleményem szerint az időskor, öregség kérdése mely minden a szociális biztonság kérdésével foglakozó nemzetközi szerződésben kiemelten meg is jelenik azonban megérdemelte volna a szociális biztonságot érintő területek közötti megemlítést. Az öregség kérdése a társadalombiztosítási jogszabályokban is a munkaképesség életkor illetve egészségi állapot miatti elvesztésének kockázataként jelenik meg és mint társadalmi kockázat szorosan kapcsolódik a szociális biztonság kérdéséhez. A magyar állampolgárság esetében vállalt kötelezettség az Unión belül a szociális koordináció kapcsán súlyos korlátozásként jelenik meg, mely a rendeleti szintű szabályozás esetében az Alaptörvény rendelkezésének alkalmazhatatlanságát eredményezi. Ahogyan azt a későbbiekben részletesen is kifejtem a közvetlen hatályos rendeleti szabályozással való tagállami rendelkezés esetén az Uniós szabályozást kell alkalmazni, így érthetetlen egy ezzel ellentétes nyilatkozat alaptörvényi szintű szövegezése. Az Unión kívüli viszonyok esetében pedig számos általános szociális jogi egyezmény, 11 vagy akár kifejezetten szociális, nyugdíjkérdéssel foglalkozó egyezmény 12 várja el a másik állam bevándorolt polgárának a saját polgárainkkal azonos ellátás biztosítására vállalt kölcsönös kötelezettségvállalást, melyekkel szemben nehéz lesz megvédenünk az Alaptörvény rendelkezését. Nem is beszélve a számos országgal megkötött két- vagy többoldalú szociálpolitikai egyezmény rendelkezéseire, ami kifejezetten az állampolgárságon alapuló ellátások biztosítását írja felül. Természetesen magyarázható a rendelkezés azzal, hogy alaptörvény szintjén csak a magyar állampolgárok ellátására vállalunk kötelezettséget, állampolgárságon kívül pedig a 10 Kis János: Alkotmánybíráskodás a mérlegen (III. rész), Fundamentum, szám, 40. o. 11 Jelentőségénél fogva külön kiemelve az Európai Szociális Karta. 12 Lásd ILO 102. számú egyezmény, mely ugyan kifejezetten lehetővé tesz ellátottak közötti különbségtételt de nem állampolgárság hanem helyben lakás alapján. 4

5 nemzetközi szintéren vállaltak érvényesülnek, akkor viszont mi értelme van ennek az írásba foglalásának? Az első bekezdés elemzéséhez kapcsolódó utolsó gondolat a támogatásra való jogosultsághoz kapcsolódik. Amely szintén az alkotmánybíróság által kidolgozott szerzett/vásárolt jog és a tulajdonhoz való jog kérdése kapcsán vet fel aggályokat. Az Alkotmánybíróság gyakorlatának fejlődése alapján a biztosítási elvű ellátások tekintetében, ahogyan az a későbbiekben majd bemutatásra is kerül, az alanyi jog elismerésére került sor. Ebben az esetben azonban a támogatás nyújtása nem elégséges garancia az alaptörvényben. Akkor sem tekinthető elégségesnek, ha a finanszírozás biztonsága szempontjából a közgazdaságtan modelljeire és vizsgálataira támaszkodva elemezzük a kérdést. Hiszen ahogyan az szintén a későbbiekben bemutatásra kerül a fizetési hajlandóság javítása szempontjából a jogbiztonság elengedhetetlen, mely alkalmas a potyautas szindróma garanciák útján történő korrigálására. Amennyiben tehát az Alaptörvény nem konkrét ellátást garantál, akkor a támogatás megszerzése nem valószínű, hogy elegendő a járulékfizetési hajlandóság megteremtéséhez. A támogatás biztosítása esetlegesen az Alkotmánybíróság a következőkben elemzésre kerülő létminimum szintjén történő megélhetés garantálására vonatkozó állami kötelezettségvállalás vonatkozásában fog ellentmondásokat eredményezni. A XIX. cikk (2) bekezdése az (1) bekezdésben foglalt jog intézményi garanciáit teremti meg: Magyarország a szociális biztonságot az (1) bekezdés szerinti és más rászorulók esetében a szociális intézmények és intézkedések rendszerével valósítja meg. Ezen kötelezettségvállalás tekintetében a korábbi alkotmánybírósági döntések elvrendszere átültethető, így az külön magyarázatra nem szorul. A XIX. cikk (3) bekezdése a korábbi Alkotmánytól eltérően lehetővé teszi, hogy a Törvény a szociális intézkedések jellegét és mértékét a szociális intézkedést igénybe vevő személynek a közösség számára hasznos tevékenységéhez igazodóan is megállapíthatja. Az intézkedés társadalmi elfogadottsága megítélésem szerint nem vitatható, azonban a szociális jogok érvényre juttatása szempontjából ismételten egy aggályos kérdéssel találjuk magunkat szemben. Hiszen ha az államnak nemzetközi szerződésekből is eredő kötelezettsége a létminimum szintjén történő megélhetés garantálása, akkor ennek biztosítása feltételhez nem köthető. Az ellátás szintjének emelése, vagy a biztosítási elvű ellátások esetében ezek nyújtása az, ami már ellentételezésként megjelenhet. A nyugdíjjal kapcsolatos konkrét kötelezettségvállalás a XIX. cikk (4) bekezdésében jelenik meg konkrét kötelezettségvállalásként, azzal hogy Magyarország az időskori megélhetés biztosítását a társadalmi szolidaritáson alapuló egységes állami nyugdíjrendszer fenntartásával és önkéntesen létrehozott társadalmi intézmények működésének lehetővé tételével segíti elő. Törvény az állami nyugdíjra való jogosultság feltételeit a nők fokozott védelmének követelményére tekintettel is megállapíthatja. Az intézményrendszer megteremtése és működtetése a korábbi Alkotmányból eredő kötelezettségként az Alkotmánybíróság által is megerősítésre került, melynek tekintetében a változás az első, társadalmi nyugdíj pillérének megerősítése, sőt kizárólagossá tétele. Az említett rendelkezés elsődlegesen a felosztó-kirovó nyugdíjrendszer megerősítését jelenti, melynek hatásai a finanszírozhatóság szempontjából meghatározóak, nem pedig a szociális jogi garanciákat befolyásolják. Összegezve tehát az Alaptörvény értelmezése körében az Alkotmánybíróság kiindulási alapja a korábbi konzekvens gyakorlata kell legyen, melyből megítélésem szerint megfelelően építkezni is tud, azonban számos általam is felvetett kérdéssel kell a vizsgálódásainak kiegészülni a megváltozott, már szövegezésében is visszafogott állami kötelezettségvállalásra figyelemmel, ahol megítélésem szerint a legnagyobb nehézséget a megélhetési minimum alaptörvényből való levezetése fogja jelenteni. A nemzetközi kötelezettségvállalásokkal való 5

6 kollízió vizsgálata pedig nem az Alkotmánybíróság, hanem az érintett nemzetközi szervezetek vizsgálódási körébe tartozik. THE ACTUAL CHANGES IN THE PENSION SYSTEM FROM A FUNDAMENTAL ASPECT (IN HUNGARY) If we would like to talk about the changes of the Hungarian pension system, we need to analyze its fundamental aspects. In Hungary we have a new Constitution, called Basic Law which emphazises an issue about changing the Hungarian social protection. The question is examined by the Constitutional Court, but its practice has changed, too because of the new constitutional norms. This is what I am analyzing in this essay. 6