13/2009. sz. különjelentés. (az EK-Szerződés 248. cikke (4) bekezdése második albekezdése alapján)

Átírás

1 ЕВРОПЕЙСКА СМЕТНА ПАЛАТА TRIBUNAL DE CUENTAS EUROPEO EVROPSKÝ ÚČETNÍ DVŮR DEN EUROPÆISKE REVISIONSRET EUROPÄISCHER RECHNUNGSHOF EUROOPA KONTROLLIKODA ΕΥΡΩΠΑΪΚΟ ΕΛΕΓΚΤΙΚΟ ΣΥΝΕΔΡΙO EUROPEAN COURT OF AUDITORS COUR DES COMPTES EUROPÉENNE CÚIRT INIÚCHÓIRÍ NA HEORPA CORTE DEI CONTI EUROPEA EIROPAS REVĪZIJAS PALĀTA EUROPOS AUDITO RŪMAI EURÓPAI SZÁMVEVŐSZÉK IL-QORTI EWROPEA TAL-AWDITURI EUROPESE REKENKAMER EUROPEJSKI TRYBUNAŁ OBRACHUNKOWY TRIBUNAL DE CONTAS EUROPEU CURTEA DE CONTURI EUROPEANĂ EURÓPSKY DVOR AUDÍTOROV EVROPSKO RAČUNSKO SODIŠČE EUROOPAN TILINTARKASTUSTUOMIOISTUIN EUROPEISKA REVISIONSRÄTTEN 13/2009. sz. különjelentés (az EK-Szerződés 248. cikke (4) bekezdése második albekezdése alapján) Sikeres megoldás-e a végrehajtási feladatok kiszervezése végrehajtó ügynökségekhez? a Bizottság válaszaival együtt 12, RUE ALCIDE DE GASPERI TELEPHONE (+352) euraud@eca.europa.eu L LUXEMBOURG FAX (+352) INTERNET:

2 2 TARTALOMJEGYZÉK Bekezdés Rövidítések és kifejezések Összefoglaló I - VI Bevezetés 1-14 Az ellenőrzés célja és módszere Az ellenőrzés észrevételei Az ügynökségek létrehozásának folyamata A végrehajtó ügynökségek létrehozását célzó kezdeményezést elsősorban a Bizottság korlátozott munkaerő-felvételi lehetőségei motiválták A költség-haszon elemzések csak korlátozott mértékben javították a döntéshozatali folyamatot Az elért előnyök Az alacsonyabb személyzeti költségek megtakarításokat eredményeznek, de nehéz az átfogó számszerűsítés Jobb szolgáltatások Korlátozott hatékonyságnövelés a felvételi eljárásokat illetően Az ügynökségek bizottsági felügyelete Középpontban a költségvetés végrehajtása Következtetések és ajánlások I. melléklet - Végrehajtó ügynökségek által kezelt programok és költségvetések részletes áttekintése II. melléklet - A végrehajtó és a szabályozási ügynökségek közötti különbségek III. melléklet - Az egyszerűsítés, tájékoztatás, láthatóság és az eredmények terjesztése érdekében végrehajtott intézkedések A Bizottság válaszai

3 3 RÖVIDÍTÉSEK ÉS KIFEJEZÉSEK AAR AWP CBA COBU Éves tevékenységi jelentés Éves munkaterv Költség-haszon elemzés Az Európai Parlament Költségvetési Bizottsága CREA A Végrehajtó Ügynökségek Szabályozó Bizottsága DG DG BUDGET DG ECFIN DG ENTR DG ENV Főigazgatóság (Európai Bizottság) Költségvetési Főigazgatóság Gazdasági és Pénzügyi Főigazgatóság Vállalkozáspolitikai és Ipari Főigazgatóság Környezetvédelmi Főigazgatóság DG INFSO Információs Társadalmi és Médiaügyi Főigazgatóság DG SANCO Egészségügyi és Fogyasztóvédelmi Főigazgatóság EACEA Európai Oktatási, Audiovizuális és Kulturális Végrehajtó Ügynökség EACI Versenyképességi és Innovációs Végrehajtó Ügynökség (volt IEEA) EAHC Egészség- és Fogyasztóügyi Végrehajtó Ügynökség (volt PHEA) ERC Európai Kutatási Tanács ERCEA Az Európai Kutatási Tanács Végrehajtó Ügynöksége Felügyeletet ellátó főigazgatóság Az ügynökségekre bízott közösségi programokért felelős bizottsági szervezeti egység IEEA Intelligens Energiával Foglalkozó Végrehajtó Ügynökség (feladatkörének kibővítése után, 2008-ban átalakult az EACI ügynökséggé) Keretrendelet A Tanács 58/2003/EK rendelete (2002. december 19.) a közösségi programok igazgatásában bizonyos feladatokkal megbízott végrehajtó

4 4 ügynökségekre vonatkozó alapszabály megállapításáról (HL L 11, , 1. o.) MFF Többéves pénzügyi keret. Az Európai Unió költségvetésére vonatkozó pénzügyi tervet tartalmazza, kiadási fejezetenkénti bontásban. A jelenlegi időszakra ( ) vonatkozó MFF a következő fejezeteket tartalmazza: 1) Fenntartható növekedés és foglalkoztatás, 2) A természeti erőforrások megőrzése és kezelése, 3) Állampolgárság, szabadság, biztonság és a jog érvényesülése, 4) Az EU mint globális szereplő, 5) Igazgatás, 6) Kompenzáció. PHEA A Közegészségügyi Program Végrehajtó Ügynöksége (feladatkörének új programokkal való kibővítése után, 2008-ban átalakult az EAHC ügynökséggé) REA TAO TEN-T EA Kutatási Végrehajtó Ügynökség Technikai Segítségnyújtási Hivatal (TSH) A Transzeurópai Közlekedési Hálózat Végrehajtó Ügynöksége

5 5 ÖSSZEFOGLALÓ I. A végrehajtó ügynökségek a Bizottság által létrehozott, jogi személyiséggel rendelkező közösségi szervek, melyek feladata uniós kiadási programoknak vagy azok egy részének felhatalmazás alapján történő végrehajtása. Továbbra is a Bizottság felelősségi körébe tartozik azonban a szakpolitikai feladatok ellátása, valamint az átruházott tevékenységek felügyelete. II. A végrehajtó ügynökségek viszonylag nemrég jelentek meg az uniós intézmények palettáján óta hat végrehajtó ügynökség alakult, amelyek egy mintegy 32 milliárd eurós pénzügyi keretösszeg kezelését végzik a 2013-ig tartó időszakban. A 2009-es évre az ügynökségek számára fős alkalmazotti létszámot hagytak jóvá. A személyzet elsősorban szerződéses alkalmazottakból áll. III. A számvevőszéki ellenőrzés célja annak felmérése volt, hogy az irányítási feladatoknak a végrehajtó ügynökségekre történő átruházása eredményes módja-e az uniós költségvetés végrehajtásának. IV. Ennek érdekében a Számvevőszék különösen a következőket vizsgálta: i) a végrehajtó ügynökségek létrehozására vonatkozó határozatot alátámasztotta-e az igények és lehetséges előnyök megfelelő elemzése; ii) iii) milyen előnyökkel járt az ügynökségek felállítása a pénzügyi megtakarítások, jobb minőségű szolgáltatások nyújtása és a hatékonyság növelésének egyéb területein; a Bizottság eredményesen felügyelte-e az ügynökségek tevékenységeit. V. A Számvevőszék a következőket állapította meg: i) a végrehajtó ügynökségek létrehozását célzó kezdeményezést maguknak a programoknak a lényegi jellegzetességei helyett elsősorban a Bizottság korlátozott munkaerő-felvételi lehetőségei motiválták;

6 6 ii) iii) iv) az ügynökségek létrehozására vonatkozó határozatot megalapozó jogszabályok által előírt költség-haszon elemzések kevéssé foglalkoztak a nem pénzügyi jellegű szempontokkal, és a költségek oldalán egyes lényeges tényezőket nem vettek figyelembe. Bár pénzügyi szempontból vitathatatlanul kedvező volt, a kapott kép nem volt teljesen pontos. A költség-haszon elemzéseket csak korlátozott mértékben vették figyelembe a döntési folyamat során; a realizált előnyök közé tartozik az alacsonyabb bérezésű szerződéses alkalmazottak nagy száma miatti egyértelmű költségmegtakarítás, még akkor is, ha figyelembe vesszük, hogy a mind a Bizottságnál, mind az ügynökségeknél létrehozott új felügyeleti és támogatási munkakörökkel kapcsolatban többletköltségek merültek fel. A megtakarítások tényleges összege ugyanakkor az ügynökségek által átvett munkát korábban végző bizottsági alkalmazottak áthelyezésének, illetve az ügynökségek tevékenységével párhuzamos területeken a bizottsági szerződéses munkakörök csökkentett számának a függvénye. Mivel nem áll rendelkezésre megbízható információ a Bizottságnál korábban fennálló helyzetről, ezért a megtakarítások mértéke nem igazolható; mivel azonosítható és pontosan meghatározott feladatokra szakosodnak, az ügynökségek jobb minőségű szolgáltatást nyújtanak a szerződéskötési idő csökkenésével, a szakmai és pénzügyi jelentések gyorsabb jóváhagyásával és a kifizetések kisebb késedelmével. A minőség javulásához hozzájárul még a folyamatok egyszerűsítése, valamint a külső kommunikáció és az eredmények terjesztésének kibővítése, melyek az Európai Unió láthatóságának növelését szolgálják. Másrészről azonban nem bizonyított a munkaerő-felvétel elvárt rugalmassága; v) a Bizottság meglehetősen korlátozottan felügyeli az ügynökségek tevékenységét: az éves munkaterveket (melyeket a Bizottságnak kell jóváhagynia) csak ritkán használják irányított célkitűzések meghatározására; a monitorozás elsősorban a feladatok végrehajtásával

7 7 kapcsolatos mutatókra összpontosít az elért eredmények helyett; a jelentések általában a költségvetés végrehajtására korlátozódnak, és nem mérik az évek során elért előrehaladást, illetve nem fogalmaznak meg kiigazító intézkedéseket a jövőre nézve. VI. A Számvevőszék fő ajánlásai szerint a Bizottság: i) vizsgálja felül a kiszervezési lehetőségek felmérését célzó, valamint az ügynökségek létrehozására vagy tevékenységük bővítésére vonatkozó döntéshozatali eljárásait; ii) iii) iv) javítson a költség-haszon elemzések minőségén, hogy azok teljes körűen és eredményesen járulhassanak hozzá a döntéshozatali folyamathoz; biztosítsa releváns és megbízható adatok rendelkezésre állását az átadott feladatok végrehajtásával kapcsolatos munkaterhelésről és hatékonyságról, mind a kiszervezés előtti, mind az azt követő időszakra vonatkozóan; azonosítsa azokat a sikertényezőket, melyek a végrehajtó ügynökségek jobb eredményeihez vezettek, és alkalmazzon hasonló elemeket a továbbra is a Bizottságon belül irányított programok esetében; v) eredményorientált és irányított célkitűzések meghatározásával, a következő évi célkitűzések alapját képező, korlátozott számú releváns teljesítmény-mutató használatával felügyelje az ügynökségeket.

8 8 BEVEZETÉS 1. A végrehajtó ügynökségek a Bizottság által létrehozott, jogi személyiséggel rendelkező közösségi szervek, melyek feladata uniós programoknak vagy azok egy részének a Bizottság nevében és felelősségére történő végrehajtása. 2. A kiadási programok napi irányításának átruházása szakosított ügynökségekre nemzeti szinten az utóbbi két évtized közszolgálati reformjainak vezérmotívuma 1 volt. Alapvetően kettős célt szolgált: a szolgáltatások minőségének javítását (kisebb bürokrácia, erőteljesebb szakosodás és nagyobb elkötelezettség a konkrét eredmények iránt), valamint azt, hogy a központi hatóságok számára lehetővé tegye az olyan alapvető feladatokra történő összpontosítást, mint a szakpolitikai tervezés és felügyelet. 3. Végrehajtó ügynökségeknek az uniós kereteken belül történő létrehozása 1999-ben merült fel, amikor a Bizottság az átfogó igazgatási reformcsomag részeként teljes körűen felülvizsgálta kiszervezési politikáját 2. Erre a Parlament azzal kapcsolatos aggodalmára válaszul került sor, hogy a kiadási programok irányítását több mint száz, magánvállalkozók által működtetett szervezet úgynevezett technikai segítségnyújtási hivatal (TSH) végezte Az 1990-es évek elejétől részét képezte az Egyesült Királyság, Kanada és Új- Zéland jobb közirányítást célzó modernizációs törekvéseinek. Az utóbbi időkben további európai országok (Svédország, Franciaország, Németország és Olaszország) is ezt a példát követik. Iránymutatás a Bizottság kiszervezési politikájához, Mrs. Schreyer és Mr. Kinnock közleménye, SEC(1999) 2051/7, december 14. A TSH-kat különösen azért bírálták, mert feladataikat nem határozták meg egyértelműen, a Bizottság nem megfelelően ellenőrizte tevékenységeiket, a költségvetés átláthatósága veszélybe került amiatt, mert a hivatalok igazgatási költségeinek finanszírozásához működési előirányzatokat használtak fel, valamint a hivatalok nem feleltek meg a vonatkozó elszámoltatási kötelezettségeknek. Lásd: Európai Parlament, COBU Working Documents 10, 11 and 12 on the future of the TAOs: supervision or dismantling? (10, 11 és 12. sz. COBU munkadokumentum a TSH-k jövőjéről: felügyelet vagy megszüntetés?),

9 ben a reformról szóló Fehér Könyv 4 megerősítette annak szükségességét, hogy a Bizottság bizonyos igazgatási munkák kiszervezésével újra alapvető feladataira tudjon összpontosítani, amennyiben a kiszervezés: a) eredményesebb és költséghatékonyabb módja a szóban forgó áruk vagy szolgáltatások biztosításának; b) nem vonja maga után mérlegelési jogkör gyakorlását (vagyis annak keretében nem születnek politikai döntések); c) önmagában indokolt, és nem pusztán a Bizottság alkalmazottainak korlátozott száma miatt jelent helyettesítő megoldást. 5. A Fehér Könyv azt is előírta, hogy a kiszervezésre vonatkozó határozatokat az Európai Bizottság következetesen hozza meg, úgy, hogy hasonló esetekben hasonló eszközök használatára kerüljön sor 5. Az irányítási feladatok kiszervezése egy bizottsági dolgozók által vezetett új típusú végrehajtó szerv 6 - azaz a végrehajtó ügynökségek - tesztelését is magába foglalta. 6. A TSH-kat ezért fokozatosan megszüntették. Egyes (elsősorban a külső támogatással kapcsolatos) programok irányítását jelentős számú szerződéses alkalmazottra támaszkodva átvette a Bizottság; más programokat megszüntettek, megint másokat pedig átadtak a végrehajtó ügynökségeknek A Bizottság reformja Fehér Könyv - I. rész, COM(2000) 200 végleges/2., A Bizottság reformja, 11. o. A Bizottság reformja, 11. o. A 2000-ben működő 126 TSH-ból hatot váltott fel végrehajtó ügynökség (hármat az EACEA, egyet az EAHC és kettőt az EACI).

10 10 7. A végrehajtó ügynökségek létrehozásáról a évi költségvetési rendelet rendelkezik 8. Ezek alapszabályát egy közös jogi keret határozza meg 9. A végrehajtó ügynökségeket a Bizottság hozza létre a tagállamok jóváhagyásával, melyet azok a komitológiai szabályozási eljárás során adnak meg 10. Az Európai Parlament is érintett a döntéshozatalban: véleményezi a javasolt ügynökség szükségességét óta hat végrehajtó ügynökséget hoztak létre (lásd: 1. táblázat) Az 1605/2002/EK, Euratom tanácsi rendelet 54. cikke (2) bekezdésének a) pontja és az 55. cikke (HL L 248., , 1. o.). 58/2003/EK rendelet. Ez a keretrendelet 24. cikke értelmében a Végrehajtó Ügynökségek Szabályozó Bizottságán (CREA) keresztül történik. A szabályozó bizottság tagjai a tagállamok képviselői, elnöke pedig a Bizottság képviselője.

11 11 1. táblázat A 2003 óta létrehozott végrehajtó ügynökségek Végrehajtó ügynökségek A Működés kezdete és as MFF alatt vége kezelendő teljes költségvetés (milliárd EUR) Alkalmazottak száma (teljes munkaidősre átszámítva) a 2009-es költségvetésbe n Irányított programok (*) Logó Versenyképességi és Innovációs Végrehajtó Ügynökség (EACI), korábban IEEA 1, (meghosszabbítva ig) 147 A versenyképességi és innovációs keretprogram egy részét, valamint a Marco Polo II programot hajtja végre Egészség- és Fogyasztóügyi Végrehajtó Ügynökség (EAHC), korábban PHEA 0, (meghosszabbítva ig) 50 Az európai közegészségügyi programot, a fogyasztóvédelmi programot és a Jobb képzés a biztonságosabb élelmiszerekért kezdeményezést hajtja végre Európai Oktatási, Audiovizuális és Kulturális Végrehajtó Ügynökség (EACEA) 3, (meghosszabbítva ig) 394 Programokat és intézkedéseket hajt végre az oktatás és képzés, aktív polgári szerepvállalás, ifjúság, audiovizuális politika és a kultúra területein

12 12 A Transzeurópai Közlekedési Hálózat Végrehajtó Ügynöksége (TEN-T EA) 8, (meghosszabbítva ig) 99 A transzeurópai közlekedési hálózat (TEN-T) fejlesztését célzó programot hajtja végre Kutatási Végrehajtó Ügynökség (REA) 6, A 7. KP keretében végrehajtja a PEOPLE programot, valamint a Kapacitások és az Együttműködés programok bizonyos részeit. A 7. KP alatt futó projektek nagy része tekintetében támogató szolgáltatásokat nyújt. Az Európai Kutatási Tanács Végrehajtó Ügynöksége (ERCEA) 7, A 7. KP keretében végrehajtja az Ötletek nevű programot. 27, (*) Az ügynökségek által irányított programokról részletesebb tájékoztatást nyújt az I. melléklet. TR HU07-09PP-DEC070-09VOC1-RS-EXECUTIVE_AGENCIES-TR.DOC

13 13 9. A számvevőszéki ellenőrzés idején a hat ügynökség közül négy működött (EACI, EAHC, EACEA és TEN-T EA, az utóbbi 2008 áprilisa óta). 10. Az egyes ügynökségek eredeti tevékenységi idejét vagy feladatkörét számos esetben kibővítették: a) az EACEA feladatkörét négyszer bővítették ki, hogy az kiterjedjen a programok új, as generációjára, valamint új oktatással kapcsolatos programokra; b) miután az új as közegészségügyi program 11 kibővült a as fogyasztóvédelmi programmal 12 és az élelmiszer-biztonsági képzési programmal, a PHEA átalakult az EAHC ügynökséggé, és c) az IEEA átalakult az EACI ügynökséggé, miután a versenyképességi és innovációs program egyes részeit és a Marco Polo II programot hozzáadták az Intelligens Energia programhoz. 11. A végrehajtó ügynökségek feladata a ( közötti időszakra vonatkozó) többéves pénzügyi keretben előirányzott összesen mintegy 27,9 milliárd EUR összegű uniós kiadási programok végrehajtása. Figyelembe véve az előző többéves pénzügyi kerettel kapcsolatos feladataikat is, a teljes összeg megközelíti a 32 milliárd eurót. 12. A végrehajtó ügynökségek igazgatási költségvetését az általuk irányított programok pénzügyi keretéből gazdálkodják ki. Ezért a megfelelő előirányzatokat a forrásokra vonatkozóan a többéves pénzügyi keret 5. fejezetében meghatározott felső határon kívül szerepeltetik. Ez a fejezet az uniós intézmények általános igazgatási kiadásaira vonatkozik. 11 Az Európai Parlament és a Tanács 1350/2007/EK határozata (HL L 301., , 3. o.).

14 A végrehajtó ügynökségek tevékenységét a Bizottság felügyeli. Az ügynökségek igazgatói a Bizottság által kinevezett tisztviselők; az irányító bizottságok tagjait szintén a Bizottság nevezi ki 13. Az ügynökségek éves tevékenységi jelentéseit csatolják a felügyeletüket ellátó főigazgatóságok jelentéseihez. 14. A végrehajtó ügynökségek több szempontból is különböznek a belső piac bővülésével kapcsolatban felmerülő uniós szintű szabályozási feladatok ellátására elsősorban az 1990-es évektől kezdődően létrehozott úgynevezett szabályozási ügynökségektől 14. A legfőbb különbség az, hogy a végrehajtó ügynökségek kiadási programokat hajtanak végre és közvetlenül a Bizottságnak vannak alárendelve, míg a szabályozási ügynökségek elsősorban közös szabályokat hoznak létre és közös szolgáltatásokat nyújtanak, és a tagállamok képviselőiből álló igazgatói testület irányítása alatt működnek (további részletekért lásd: II. melléklet). AZ ELLENŐRZÉS CÉLJA ÉS MÓDSZERE 15. Az ellenőrzés általános célja annak megállapítása volt, hogy az operatív feladatoknak a végrehajtó ügynökségekre történő átruházása eredményes módszernek bizonyult-e az uniós költségvetés végrehajtásában. 16. Ezt a következő kérdések megválaszolásával állapította meg a Számvevőszék: a) A végrehajtó ügynökségek létrehozására irányuló döntéseket alátámasztotta-e az igények és a lehetséges előnyök megfelelő elemzése? Az Európai Parlament és a Tanács 1926/2006/EK határozata (HL L 404., , 39. o.). Az 58/2003/EK keretrendelet 7. cikke és az azt követő cikkek. A Számvevőszék a közelmúltban tette közzé a szabályozási ügynökségek teljesítményéről szóló különjelentését. Lásd: 5/2008. sz. különjelentés Európai uniós ügynökségek: Középpontban az eredmények.

15 15 b) Milyen előnyökkel járt az ügynökségek felállítása a költség-megtakarítás, jobb teljesítmény és a hatékonyság növelésének egyéb területein? c) A Bizottság eredményesen hajtotta-e végre felügyeleti feladatait? 17. Az ellenőrzésre 2008 áprilisa és novembere között került sor. Az ellenőrzési bizonyítékok gyűjtése a Bizottság minden végrehajtó ügynökségénél a dokumentumok elemzésével, az anyagok áttekintésével és elbeszélgetések segítségével történt. A célkitűzések meghatározása és a teljesítményértékelés területén a nemzeti szintű követendő példákat használták összehasonlítási alapként. AZ ELLENŐRZÉS ÉSZREVÉTELEI Az ügynökségek létrehozásának folyamata A végrehajtó ügynökségek létrehozását célzó kezdeményezést elsősorban a Bizottság korlátozott munkaerő-felvételi lehetőségei motiválták 18. Amint azt a keretrendelet is tükrözi 15, a végrehajtási feladatok szakosított ügynökségekbe történő kiszervezését azzal indokolták, hogy ezáltal az ügynökségek magasabb színvonalú szolgáltatásokat nyújtanak és növelik a hatékonyságot, míg a Bizottság elsődlegesen intézményi feladataira - mint például a szakpolitikák kidolgozása és a stratégiai irányítás - tud összpontosítani. Egy adott végrehajtó ügynökség létrehozásának konkrét indokait a fenti elveken alapuló igényfelmérés segítségével kell meghatározni. 15 Lásd: különösen az 58/2003/EK keretrendelet 4 6. preambulumbekezdései.

16 A közelmúltban a Költségvetési Főigazgatóság által kiadott általános iránymutatás 16 kijelölte azokat az alapvető tényezőket, amelyeket az igények felmérésénél figyelembe kell venni: a) a Bizottság összpontosítson a szakpolitikák kidolgozásával és a monitorozással kapcsolatos jogalkotási és stratégiai feladataira, ideértve a közösségi programokhoz kapcsolódó ilyen jellegű feladatait is; b) világosan el kell különíteni a szakpolitikai programozást (a Bizottság alapvető tevékenységét) a szakmai projektek végrehajtásától, melyek keretében nem születnek a mérlegelési jogkör alkalmazása révén hozott politikai döntések; c) a teljes projekt-ciklus alatt magas szintű technikai szakértelemre van szükség; d) magas szintű szakosodással, illetve a hasonló programok vagy tevékenységek egy ügynökségen belül történő átcsoportosításával lehetővé kell tenni a méretgazdaságosságot; e) bizonyos tevékenységeket láthatóbb módon kell végrehajtani. 20. A Számvevőszék megvizsgálta, hogyan ültette át a Bizottság ezeket az elveket a gyakorlatba, és hogyan azonosította azokat a tényezőket, melyek a programok természete és jellegzetességei alapján motiválták a feladatok decentralizálását. Ilyen tényezők például a szükséges technikai szakértelem szintje, az időigényes feladatok szabványosításának lehetősége, illetve a hasonló tevékenységek egymás hatásának erősítését célzó csoportosítása. 21. A Számvevőszék megállapította, hogy a Bizottság elsősorban gyakorlati nehézségeire válaszul kezdeményezte az ügynökségek létrehozását. 16 SEC(2006) 662 végleges, május 31., Iránymutatás az Európai Közösségek általános költségvetéséből finanszírozott végrehajtó ügynökségek létrehozásához és működtetéséhez.

17 17 Különösen az okozott nehézséget a Bizottság számára, hogy ellensúlyozza a TSH-k megszűnését és lehetővé tegye az általuk irányított programok folytatását annak ellenére, hogy a többéves pénzügyi keretben a Bizottságra vonatkozóan meghatározott igazgatási költségvetés felső határértéke nem tette lehetővé új források bevonását (12. bekezdés). A Fehér Könyvben és az útmutatókban meghatározott szándékok ellenére a kiszervezést elsődlegesen a bizottsági alkalmazottak nem elégséges száma, illetve szakismereteik hiánya motiválták (lásd: 1. háttérmagyarázat). A közelmúlt dokumentumai megerősítik, hogy a Bizottság továbbra is azt a gyakorlatot követi, hogy akkor fontolja meg új végrehajtó ügynökségek létrehozását, ha nem áll rendelkezésére elegendő saját erőforrás háttérmagyarázat Az (EACI által végrehajtott) Marco Polo program költség-haszon elemzése kifejezetten megállapítja, hogy a végrehajtási feladatoknak egy végrehajtó ügynökséghez történő kiszervezésére azért került sor, mert a Bizottságnál nem állt rendelkezésre elegendő humán erőforrás. A PHEA ügynökséget azt követően hozták létre, hogy a korábban hasonló tevékenységeket végző TSH megszüntetése után az Egészségügyi és Fogyasztóvédelmi Főigazgatóság erőforrásainak hiánya miatt jelentős végrehajtási nehézségek és kifizetési késedelmek merültek fel. Ezeknek a problémáknak az eredményeként, amikor a Tanács és a Parlament 2002-ben elfogadta az új közegészségügyi programot, ragaszkodtak ahhoz, hogy a program végrehajtásához megfelelő strukturális intézkedéseket hozzanak létre. Ez az érv szólt a PHEA felállítása mellett. Az alkalmazottak nem elégséges száma miatt a végrehajtás ugyanazon programon belül is számos különböző módon valósul meg. A 17 SEC(2007) 530., A Bizottság emberi erőforrásainak megtervezése és optimalizálása az EU prioritásainak szolgálatában, 15. o., és COM(2008) 135 végleges, Európai ügynökségek A további teendők, 3. o. Az előszűrés szerint a közeljövőben nem lesz szükség új végrehajtó ügynökségek létrehozására. Ugyanakkor a tervek között szerepel néhány program kiszervezése a már meglévő ügynökségekhez.

18 18 versenyképességi és innovációs keretprogram három konkrét programját különböző módokon hajtják végre: az Intelligens Energia Európa programot továbbra is nagyrészt az EACI irányítja. Az információs és kommunikációs technológiák támogatására szolgáló program esetében a Bizottság úgy döntött, hogy a közvetlen irányítást továbbra is az Információs Társadalmi és Médiaügyi Főigazgatóság végzi. A vállalkozási és innovációs program (EIP) esetében a Vállalkozáspolitikai és Ipari Főigazgatóság feladatai jelentős részét, míg a Környezetvédelmi Főigazgatóság az EIP programhoz kapcsolódó ökoinnovációs feladatait átadta az EACI-nak. A Gazdasági és Pénzügyi Főigazgatóság feladatkörébe tartozó EIP tevékenységek vonatkozásában a versenyképességi és innovációs keretprogramot (CIP) alátámasztó jogalap előírta, hogy a CIP Pénzügyi Eszközök program végrehajtását továbbra is az Európai Beruházási Alap végezze. A költség-haszon elemzések csak korlátozott mértékben javították a döntéshozatali folyamatot 22. A keretrendelet előírja, hogy a végrehajtó ügynökségek létrehozásának a feladatok kiszervezését indokló költség-haszon elemzésen kell alapulnia 18, amely számos tényezőt vesz figyelembe. Ilyen tényezők például a koordináció és ellenőrzés költségei, a Bizottságnál a humán erőforrásokra gyakorolt hatás, a lehetséges pénzügyi megtakarítások, a feladatok kiszervezése révén elérhető hatékonyságnövekedésből és a rugalmasság növekedéséből származó előnyök, a használt eljárások leegyszerűsítése, a kiszervezett tevékenységek közelsége a végső kedvezményezettekhez, a Közösségnek az érintett közösségi program támogatójaként való feltüntetése, valamint a Bizottságon belül a megfelelő know-how-szint fenntartásának igénye A költség-haszon elemzés összehasonlítja az idővel felmerülő összes releváns költséget és hasznot annak meghatározása érdekében, hogy a haszon meghaladja-e a költségeket, és ha igen, akkor milyen mértékben. Az 58/2003/EK keretrendelet 3. cikke. A keretrendelet 25. cikke úgy rendelkezik, hogy ezeket az elemzéseket az ügynökségek működéséről készítendő külső értékelési jelentések formájában minden harmadik évben meg kell ismételni.

19 A Számvevőszék értékelte az ügynökségek létrehozásáról szóló döntéseket alátámasztó költség-haszon elemzések minőségét, és elemezte, hogy ezekben megfelelően figyelembe vettek-e minden releváns tényezőt. 24. Az értékelés során a Számvevőszék arra a következtetésre jutott, hogy a költség-haszon elemzések általában a pénzügyi szempontokra korlátozódtak, és csak kismértékben vettek figyelembe olyan egyéb, a kiszervezést indokló tényezőket, mint amelyeket a 22. bekezdés említ. A hangsúlyt általában az állandó tisztviselők helyett az olcsóbb szerződéses alkalmazottak foglalkoztatásából származó megtakarításokra helyezték 20. A jobb teljesítmény és a hatékonyság javulásának szempontjait alig vették figyelembe, annak ellenére, hogy az ilyen tényezőknek az elemzésben való szerepeltetése megerősíthette volna az ügynökségek létrehozása mellett szóló érveket. Ily módon az elemzések inkább költség-összehasonlítások voltak, nem pedig a kifejezés valódi tartalma szerinti költség-haszon elemzések. 25. A költségek oldalán sem vettek figyelembe néhány, az ügynökségek működéséhez és felszámolásához kapcsolódó elemet. Így nem tüntették fel, illetve nem megfelelően tüntették fel az ügynökségek felügyeletének ellátásához szükséges új bizottsági alkalmazottakkal, illetve a horizontális feladatokat ellátó új ügynökségi alkalmazottakkal kapcsolatos költségeket (kivétel a Transzeurópai Közlekedési Hálózat Végrehajtó Ügynöksége (TEN-T EA)), sem pedig a programoknak az ügynökség megállapított élettartamán túli működtetéséhez kapcsolódó költségeket. 20 Az Európai Parlament korábbi útmutatása alapján a végrehajtó ügynökségek személyzetének 75%-ban szerződéses alkalmazottakból, 25%-ban pedig a Bizottságtól kirendelt tisztviselőkből és ideiglenes alkalmazottakból kell állnia (lásd: 10., 11. és 12. sz. COBU munkadokumentum, , cit., 25. o.). A Transzeurópai Közlekedési Hálózat Végrehajtó Ügynöksége (TEN-T EA) esetén azonban azt feltételezték a költség-haszon elemzésben, hogy a személyzet 55%-ban fog szerződéses alkalmazottakból és 45%-ban tisztviselőkből és ideiglenes alkalmazottakból felépülni. Az EACEA külkapcsolatokkal foglalkozó programterületeire (EMECW, TEMPUS, EM II 2. cselekvés) vonatkozó költséghaszon elemzések olyan személyzeti összetételt vettek figyelembe, amelyben 60 %-os a szerződéses alkalmazottak és 40 %-os a tisztviselők aránya.

20 Ezenkívül alulbecsülték az új ügynökségek felállításához szükséges időt, valamint nem szerepeltették az elemzésekben a Bizottság/ügynökségek közötti átfedésekből származó átállási költségeket, noha ismert volt, hogy körülbelül két évet vesz igénybe, amíg egy ügynökség eléri teljes működési önállóságát 21. A PHEA esetén figyelembe vették az átállási költségeket az elemzésben, de az ügynökség beindításának időtartamára vonatkozó kezdeti három-hat hónapos előrejelzés túlságosan optimistának bizonyult Az elemzések ezenkívül bizonytalan elemeket is tartalmaznak. Először is az összehasonlítás során általában egyetlen átlagos egységköltséggel számolnak a különböző besorolási osztályba tartozó szerződéses alkalmazottakat illetően, holott a szerződéses alkalmazottak a valóságban különböző besorolási fokozatokba tartoznak, és így különböző költségeket jelentenek 23. Ez az átlagos érték a Bizottság személyzeti összetételén alapul, ahol az ügynökségeknél alkalmazandó (szakértői) személyzethez képest gyakoribbak az alacsonyabb besorolási fokozatokba tartozó alkalmazottak, és ez ahhoz vezet, hogy alábecsülik az ügynökségeknél felmerülő költségeket. 28. Másodszor, az ügynökségek személyzeti igényeinek, és ebből eredendően a Bizottság humán erőforrásaira (a megtartott és átcsoportosított állandó álláshelyek, valamint a megszüntetett szerződéses álláshelyek ben a Bizottság elismerte, hogy: Az a legfontosabb tanulság, hogy nem szabad alulbecsülni a végrehajtó ügynökségek megtervezéséhez és felállításához szükséges időt. Az első létrehozott ügynökségekkel kapcsolatos tapasztalatok azt mutatják, hogy körülbelül két év az átfutási idő a Bizottságnak az ügynökség létrehozásáról szóló határozata és az ügynökség teljesen működőképes állapota között (SG.C.2 D (2005) hivatkozási számú vitaindító dokumentum, 4. rész). Átlagosan mintegy két év telt el az ügynökségek létrehozásáról szóló határozat meghozatala és az ügynökségek teljes körű működése között. Pontosabban: a PHEA esetén 24,5 hónapig; az EACI esetén 24 hónapig, a TEN-T EA esetén 18 hónapig; az EACEA esetén pedig 12 hónapig tartott ez az időszak. A REA és az ERCEA várhatóan 2009 közepén kezd el működni, ami 19,5 hónapos átfutási időt jelent. Egyedül az EACEA használt többféle rátát a személyzet besorolási fokozat szerinti megoszlásának figyelembevétele érdekében.

21 21 vonatkozásában) gyakorolt hatásnak a kiszámítására olyan becsléseket használtak, melyeket nem támasztottak alá a munkaterhelésre és a hatékonyságra vonatkozó megbízható adatok (kivétel a TEN-T EA). Ez nem csak a folyamat pontosságára van kedvezőtlen hatással, hanem megakadályozza az elért előnyök tényleges mértékének eredményes utólagos értékelését is (ennek részletes magyarázata a 37. bekezdésben található). 29. Ha a költség-haszon elemzéseket kiigazítanák olyan módon, hogy azok figyelembe vegyék az említett hiányosságokat, az a legtöbb esetben nem érintené az ügynökségek létrehozása mellett szóló következtetést (tekintve, hogy a személyzeti költségeket illetően elérhető megtakarítások jelentős mértékűek): kivétel ezalól a legkisebb ügynökség (PHEA jelenleg EAHC), ahol a tisztán pénzügyi érvek kétségessé tehették volna az ügynökség felállítására vonatkozó ajánlást. A költség-haszon elemzések ennek ellenére bírálhatóak amiatt, hogy nem nyújtanak megfelelő általános képet a pénzügyi következményekről és a hatékonyság, valamint az eredményesség szempontjából jelentkező egyéb előnyökről. 30. A gyakorlatban a Számvevőszék nem talált egyetlen olyan költség-haszon elemzést sem, amelyik valamely végrehajtó ügynökség létrehozása ellen szólt volna. Ugyanakkor azonban nem minden pozitív ajánlást követte ügynökség létrehozása 24, mivel a végső döntést a létrehozás mellett és ellen szóló érvek átfogóbb értékelésére alapozták. Ezért a költség-haszon elemzések kevés haszonnal jártak a folyamat szempontjából és nem nyújtottak megfelelő alapot ahhoz, hogy a döntéshozók véleményt alkothassanak a különböző alternatívákról. 24 Ez történt például a tervezett Eurostat ügynökség esetén.

22 22 Az elért előnyök Az alacsonyabb személyzeti költségek megtakarításokat eredményeznek, de nehéz az átfogó számszerűsítés 31. A pénzügyi előnyöket illetően a Bizottság feltevése szerint megtakarítások érhetőek el, ha az ügynökségeknél 75%-os arányban szerződéses alkalmazottakat vesznek fel állandó tisztviselők helyett A 2009-es költségvetésben összesen álláshelyet engedélyeztek az ügynökségek számára, ebből volt újonnan létrehozott munkahely: 941 szerződéses alkalmazott, 256 ideiglenes munkatárs és 30 nemzeti szakértő 26. Ez azt jelenti, hogy a szerződéses alkalmazottak tényleges aránya 70%. Az álláshelyek között körülbelül 50%-os átlagos illetménykülönbséget feltételezve eleve egyértelműen jelentős előnyök származnak abból, hogy több az alacsonyabb fizetésben részesülő alkalmazott, mintha a Bizottságnál vettek volna fel alkalmazottakat. 2. háttérmagyarázat Jogalkotási javaslatok esetében a Költségvetési Főigazgatóság a következő, a Bizottság egészére vonatkozóan kiszámított átlagos egységköltségeket alkalmazza: EUR évente az állandó / ideiglenes tisztviselőkre, valamint Lásd: 20. lábjegyzet. Ez a százalékos arány minden ügynökségre vonatkozik, kivéve a TEN-T EA-t, amelynek összetételét illetően 65% szerződéses és 35% ideiglenes és kirendelt alkalmazottat engedélyeztek. Forrás: A 2009-es általános költségvetés. A fennmaradó 112 álláshelyet (technikailag teljes munkaidőben dolgozó alkalmazottaknak felelnek meg) a Bizottságtól az ügynökségekhez kirendelt tisztviselők foglalják el (úgynevezett befagyasztott álláshelyek): ezek az álláshelyek megfelelő csökkenést jelentenek a bizottsági költségvetés igazgatási előirányzatainál, így nincsenek hatással az előnyökre. Az ideiglenes álláshelyeket illetően feltételezhető, hogy a költségek a munkáltatótól függetlenül (Bizottság vagy ügynökségek) ugyanazok, így ezeknek az elérhető előnyökre gyakorolt hatása is semlegesnek tekinthető. Ez a számítás nem veszi figyelembe azokat az alkalmazottakat, akiket korábban a TSH-k foglalkoztattak.

23 EUR a szerződéses alkalmazottakra vonatkozóan. Ezért a szerződéses alkalmazottak felvétele állandó tisztviselők helyett elméletileg 50%-os megtakarítást tenne lehetővé alkalmazottanként. 33. Van azonban néhány bizonytalan elem, amely megnehezíti a megtakarítások pontos összegének számszerűsítését. Először is: még akkor is, ha feltételezzük, hogy a Bizottság pontosan ugyanannyi embert vett volna fel, mint az ügynökségek, a csak állandó bizottsági tisztviselőkre vonatkozó feltevés nem veszi figyelembe, hogy a Bizottság (legalábbis néhány) szerződéses alkalmazottat is felvett volna. Másrészt az egyik ügynökség személyzeti költségeire vonatkozóan rendelkezésre álló tényleges adatok azt mutatják, hogy a szerződéses alkalmazottak átlagos költsége mintegy 10%-kal magasabb, mint a Bizottságnál általános célokra alkalmazott átlagos költség (lásd: 2. háttérmagyarázat) 27. Ez abból adódik, hogy az ügynökségek szerződéses alkalmazottai főleg magas besorolási fokozatba tartoznak, míg a Bizottság átlagos költsége annak személyzeti összetételét tükrözi, amelyben viszont főként alacsony besorolási fokozatba tartozó szerződéses alkalmazottak szerepelnek. A megfelelőbb összehasonlítás elvégzéséhez arra lenne szükség, hogy az átlagos személyzeti költségeket besorolási osztályonként állapítsák meg Ezenkívül a személyzeti megtakarításokat csökkenteni kell a felügyeletet ellátó főigazgatóságok által végzett új felügyeleti feladatok miatt fellépő többletköltségekkel és az ügynökségeknél ellátandó új horizontális feladatokhoz kapcsolódó általános költségekkel 29. A Bizottság jelentései Lásd: pl. az EACEA-ra vonatkozó nemrég készült időközi értékelő jelentés (64. bekezdés). Lásd még: 27. bekezdés. A felügyeletet ellátó főigazgatóságoknál vannak olyan alkalmazottak, akik kifejezetten az ügynökségek felügyeletével foglalkoznak. Másrészt minden végrehajtó ügynökségnek van igazgatója, adatvédelmi felügyelője, belső ellenőre és könyvelője.

24 24 alapján az ilyen felügyeleti és támogatási feladatokkal megbízott alkalmazottak aránya az ügynökségek teljes létszámának körülbelül 13 14%-át teszi ki Másrészt azon programok esetén, amelyeket korábban közvetlenül irányítottak a Bizottság részlegei, minden esetleges megtakarítás attól függ, hány alkalmazottat helyeznek ténylegesen át azok közül, akik korábban azokkal a feladatokkal foglalkoztak, amelyek most átadásra kerültek az ügynökségeknek, valamint attól, hogy a Bizottság megfelelő programterületein meglevő szerződéses álláshelyek közül hány kerül megszüntetésre A hat végrehajtó ügynökség létrehozását követően a Bizottság úgy tervezte, hogy 267 alkalmazottat (159 állandó álláshely szerződéses alkalmazott) szabadít fel a megfelelő főigazgatóságokon. Ezek közül az alkalmazottak közül 209-et (131 állandó álláshely + 78 szerződéses alkalmazott) január 1-ig valóban fel is szabadítottak (lásd: 2. táblázat). Az ERCEA-val kapcsolatban nem tervezik alkalmazottak szabaddá tételét, mivel az ügynökségre ruházott tevékenységek teljesen újak Ez az arány az ügynökségek méretének növekedésével csökkent, ami méretgazdaságossági megtakarításokat tett lehetővé. Az 58/2003/EK keretrendelet 13. cikke (6) bekezdésének c) pontja.

25 25 2. táblázat Felszabadított álláshelyek A 2012-ig felszabadítandó alkalmazottak száma összesen Állandó álláshelyek Szerződéses alkalmazottak A ig ténylegesen felszabadított alkalmazottak száma (1) Állandó álláshelyek Szerződéses alkalmazottak EACEA IEEA/EACI PHEA/EAHC TEN-T EA ERCEA REA Összesen Forrás: Munkadokumentum A 2010-es előzetes költségvetés-tervezet III. része - (1) COM(2009) Ezeknek a terveknek a megfelelőségét azonban nem lehet leellenőrizni, mivel nem áll rendelkezésre megbízható információ arról, hogy ezt megelőzően milyen volt a helyzet a Bizottságnál az ügynökségek által átvett programokhoz rendelt alkalmazottakat, illetve a feladatok szakpolitikai feladatokra (melyek a Bizottságnál maradnak) és végrehajtási feladatokra való felosztását illetően. Nem rendelkezik a Bizottság ilyen adatokkal azon alkalmazottakra vonatkozóan sem, akik jelenleg hasonló feladatokat látnak el a Bizottság főigazgatóságain. 38. Ebből a szempontból a Számvevőszék azt állapította meg, hogy növelte az átláthatóságot, hogy az ügynökségek működési költségvetését külön mutatják be a közösségek általános költségvetésében. Ez valóban releváns információkat nyújt a programok működtetéséhez szükséges erőforrásokról (és a kapcsolódó költségekről), amelyek nem feltétlenül állnak rendelkezésre akkor, ha a Bizottság maga irányítja a programokat. 39. Az említett bizonytalanságok hatását figyelembe véve is jelentős az elérhető megtakarítások mértéke.

26 26 Jobb szolgáltatások 40. A korlátozott számú és pontosan meghatározott feladatok egyetlen ügynökségnél való koncentrálásától (szakosodási tényező) várt előnyök egyike, hogy javul a szolgáltatások minősége. 41. Az ügynökségek teljesítményének és a Bizottság feladatok kiszervezését megelőző teljesítményének összehasonlítása érdekében a Számvevőszék mennyiségi mutatószámok alkalmazásával értékelte a programok végrehajtásának irányítási szempontjait. A felmérés a pályázatok értékelésére és a szerződéskötésre, a szerződő fél teljesítményének monitorozására, valamint a kifizetési eljárásokra terjedt ki. Ezenkívül sor került bizonyos minőségi szempontok figyelembevételére is. 42. Az ellenőrzés azt mutatta, hogy a végrehajtó ügynökségek teljesítménye általában jobb, mint a felügyeletüket ellátó főigazgatóságok korábbi teljesítménye. Ezt a következők bizonyítják (lásd: 3. háttérmagyarázat): a) lerövidült a szerződéskötéshez szükséges idő (pályázatok értékelése és megtárgyalása); b) gyorsabbak lettek a jóváhagyási eljárások, mind a projektekről szóló technikai, mind az ezekről szóló pénzügyi jelentéseket illetően; valamint c) lerövidült a kifizetéshez szükséges idő (a kifizetési kérelem benyújtásától a kifizetésig terjedő időszak). 3. háttérmagyarázat Például a közegészségügyi program keretében a szerződéskötés ideje a felügyeletet ellátó főigazgatóság irányítása idején tapasztalt 345 napról 219 napra; a kifizetési időszak 503-ról 91 napra; a technikai és pénzügyi jelentések jóváhagyásához szükséges idő pedig 90-ről 42 napra csökkent.

27 Ezenkívül az ügynökségek egyszerűsítették az irányítási eljárásokat, ezáltal csökkentve a pályázók és a projektgazdák adminisztratív terheit (lásd: 4. háttérmagyarázat). 4. háttérmagyarázat Az EACEA például egyszerűsítette a pályázati felhívást és a pályázati űrlapokat, bevezette a pályázatok interneten keresztül történő benyújtását, egyértelműbbé tette a kiválasztási kritériumokat, csökkentette a szerződések mellékleteinek számát, kiterjesztette az átalányösszegek alkalmazását, valamint egyszerűsítette a jelentéstételi kötelezettségeket. 44. Az ellenőrzés arra is rámutatott, hogy az ügynökségek javították a lehetséges pályázókkal történő kommunikációt, valamint gondoskodtak az eredmények szélesebb körű elterjesztéséről, így biztosítva nagyobb nyilvánosságot az EU intézkedéseinek. Az ügynökségek közvetlenül, illetve nemzeti kapcsolattartó pontjaikon keresztül számos eseményt szerveznek (információs napok, tájékoztatók, workshopok) annak érdekében, hogy tájékoztassák a lehetséges kedvezményezetteket az új programokról, segítséget nyújtsanak nekik az eljárásokkal kapcsolatban, illetve adatokat szolgáltassanak a korábbi programokról (lásd: 5. háttérmagyarázat). 5. háttérmagyarázat Az EACI minden tevékenységét kommunikációs terv támogatja, amely meghatározza az egyes programok esetén, hogy mely tevékenységet az év mely időszakában kívánják megvalósítani. Minden programhoz készül weboldal, logó, szórólapok és hírlevelek. A Számvevőszék egyik korábbi jelentésében (7/2008. sz. különjelentés: Intelligens Energia ) rámutatott arra, hogy ezek a kezdeményezések pozitív hatással vannak a pályázók megelégedettségi szintjére. 45. További példák találhatók a III. mellékletben. 46. A már létező ügynökségek feladatkörének kiterjesztésénél sikerült hasonló programokra vonatkozóan már kifejlesztett eszközök alkalmazásával szinergiákat elérni. Ez különösen a felhívások kiküldésére és a lehetséges

28 28 pályázók tájékoztatására használt kommunikációs eszközökre, a szakértők felkutatására és irányítására vonatkozó eljárásokra, valamint a szerződések kezelésére vonatkozik. Korlátozott hatékonyságnövelés a felvételi eljárásokat illetően 47. A végrehajtó ügynökségekkel szemben az is elvárás volt, hogy a személyzet rugalmasabb alkalmazása, magasan képzett alkalmazottak felvétele és a nagyobb fokú személyzeti állandóság révén is a hatékonyság növelését segítsék elő. 48. Ami az első pontot illeti, a szerződéses alkalmazottak felvétele természeténél fogva könnyebben igazodhat az ügynökségek sajátos szükségleteihez. A megfelelő személyzet kiválasztása azonban nehezebbnek bizonyult, mint ahogy azt a Bizottság előzőleg feltételezte. A személyzet felvételével kapcsolatos problémák a fő okai az ügynökségek lassú beindulásának (lásd: 26. bekezdés). 49. Az igazgatók kinevezése hosszú folyamat volt, és a megfelelő jelöltek megtalálása átlagosan nyolc hónapot vett igénybe 32. A könyvelői pozíciót illetően módosítani kellett azt a szabályt, mely szerint a számvitelért felelős tisztviselő a Bizottság kirendelt tisztviselője kellett, hogy legyen 33, mivel az EACI és a PHEA esetében nem sikerült megfelelő jelöltet találni. 50. A különleges szakértelemmel rendelkező alkalmazottak felvétele is több időt vett igénybe, mint amire számítottak. Az ügynökségek ugyanazokat a jelöltlistákat használják, mint a Bizottság, és a létszámterveket (a felügyeletet ellátó főigazgatóság jóváhagyásán kívül) a Személyi Állományi és Igazgatási Ez alapvető fontosságú mérföldkő volt, mivel az igazgató felelős a további személyzet felvételéért. Az 1821/2005/EK bizottsági rendelettel (HL L 293., , 10. o.) módosított, a végrehajtó ügynökségek pénzügyi szabályozásáról szóló szeptember 21-i 1653/2004/EK bizottsági rendelet (HL L 297., , 6. o.) 30. cikke: a könyvelőt jelenleg a magánpiaci szférából is fel lehet venni.

29 29 Főigazgatóságnak is jóvá kell hagynia. Ezenkívül az ügynökségeknél a felvétel alacsonyabb besorolási fokozaton történik az ideiglenes álláshelyek esetén, a szerződéses alkalmazottak számára pedig több év szakmai tapasztalatot írnak elő, mint a Bizottságnál dolgozó, hasonló feladatokat ellátó szerződéses alkalmazottak esetén. Ez annak ellenére is csökkenti az álláshelyek vonzerejét, hogy a szerződések meghosszabbíthatók, szemben a bizottsági szerződéses alkalmazottakra érvényes legfeljebb hároméves szerződésekkel. 51. Az ügynökségek igénybe vehetnek munkaerő-közvetítő ügynökség útján alkalmazott munkatársakat is. Jelentős mértékű az ilyen személyzet alkalmazása az EACEA-nál, ahol évente átlagosan 55 ideiglenes munkatársat foglalkoztatnak. Ez a megoldás ugyan nagyobb rugalmasságot biztosított a csúcsterhelésű időszakok problémáinak megoldásához, azonban az ilyen alkalmazottak magas száma a munkaerő-felvétel alapvetőbb problémáira utal, valamint ellentmond a tapasztalt és állandó munkatársak alkalmazásával kapcsolatos elvárásoknak. Az ügynökségek bizottsági felügyelete Középpontban a költségvetés végrehajtása 52. Ahogy azt már említettük (13. bekezdés), a Bizottság megtartja felügyeleti szerepét a végrehajtó ügynökségek tevékenységeit illetően 34. Ez többek között azt jelenti, hogy a Bizottság jóváhagyja az ügynökségek éves munkatervében meghatározott egyértelmű prioritásokat és eredményorientált célkitűzéseket, valamint az éves tevékenységi jelentések révén értékeli az ügynökségek által elvégzett tevékenységeket A végrehajtó ügynökségek keretrendeletének 20. cikke. Általánosabban: az Európai Közösségek általános költségvetésére alkalmazandó költségvetési rendeletről szóló 1605/2002/EK, Euratom tanácsi rendelet 54. cikkének (1) bekezdése, Az átruházott végrehajtási feladatokat világosan meg kell határozni és teljesítésüket teljes mértékben felügyelni kell. A végrehajtó ügynökségekről szóló keretrendelet 9. cikkének (2) bekezdése előírja, hogy az éves munkaterveknek részletes célkitűzéseket és

30 A Számvevőszék megvizsgálta, hogy milyen mértékben használták fel az ügynökségek munkaprogramjait a célkitűzések meghatározásához, értékelte a közötti időszakra megállapított teljesítménymutatók megfelelőségét és a 2006-os és a 2007-es évre vonatkozó jelentések minőségét. 54. Az éves munkatervek időzítése nem teszi lehetővé a Bizottság számára, hogy felhasználja azokat az ügynökségek számára kijelölendő prioritások és célkitűzések meghatározásához. A végrehajtó ügynökségekről szóló keretrendelet azt írja elő, hogy az ügynökségek éves munkatervét legkésőbb az adott év kezdetekor kell elfogadni 36, az ügynökségekre átruházott közösségi programok éves munkaterveit viszont a költségvetési rendelet értelmében csak az év első negyedévének vége előtt hagyják jóvá. Ezzel az ütemezéssel nem biztosítható a munkatervek következetessége. Valójában, az EAHC kivételével, a munkaterveket bőven az év közepén (EACI, 2008), vagy az év végén (EACEA, 2007 és 2008) hagyta jóvá a Bizottság, illetve egyáltalán nem hagyta azt jóvá (EACEA, 2006). 55. Az éves munkatervek tartalmát illetően megállapítható, hogy általában eredményorientált célkitűzések és kapcsolódó célok nélkül jelölték ki a feladatokat a végrehajtó ügynökségek számára. 56. Az ügynökségek munkatervei túl sok mutatót határoztak meg (2008-ban például ezek száma 52-től 109-ig terjedt, lásd: 1. diagram), noha a bevált nemzeti gyakorlatok csak korlátozott számú kulcsfontosságú mutatószám használatát javasolják. teljesítménymutatókat kell tartalmazniuk. A végrehajtó ügynökségekről szóló 8/2001. sz. véleményében (HL C 345., , 1. o.) a Számvevőszék már kiemelte, hogy a munkaprogramok év eleji elfogadásakor egyértelmű célkitűzéseket és teljesítménymutatókat is el kell fogadni az ügynökségekre vonatkozóan, hogy fel lehessen mérni, milyen jól teljesítik feladataikat. A Számvevőszék arra is rámutatott, hogy az éves tevékenységi jelentéseknek elegendő információt és elemzést kell tartalmazniuk annak értékeléséhez, hogy az adott ügynökség milyen mértékben teljesítette célkitűzéseit, és milyen hatékonyan végezte feladatait az ügynökség vezetése.

31 Ezenkívül az alkalmazott mutatók főként az irányítási tevékenységekhez (feladatok és munkaterhelés) kapcsolódnak, nem pedig az irányított programok eredményeihez. Csak néhány mutató kísérli meg a teljesített feladatokat a célkitűzésekhez képest felmérni (eredményesség), és nincsen olyan mutató, amely a felhasznált erőforrásokat összevetné az elért eredményekkel (hatékonyság). 36 A végrehajtó ügynökségekről szóló keretrendelet 9. cikkének (2) bekezdése.

32 32 1. diagram Az éves munkatervekben használt mutatók száma és típusa EACEA EACI PHEA TEN-T EA Feladatok Munkaterhelés Eredményesség Hatékonyság Egyéb 58. A jelentéseket illetően elmondható, hogy azok általában költségvetési adatokra korlátozódnak (pl. kötelezettségvállalási előirányzatok felhasználása

33 33 és kifizetési késedelmek). Az éves tevékenységi jelentések nincsenek mindig összhangban az éves munkatervek mutatóival, nem végeznek rendszeres összehasonlításokat az éves munkatervekben meghatározott valamennyi célhoz képest és nem utalnak az egyik évről a másikra elért fejlődésre, illetve a jövőben végrehajtandó kiigazító intézkedésekre. 59. Az bekezdésben megfogalmazott hiányosságok miatt a Bizottság által az ügynökségek tevékenységei fölött gyakorolt kontroll nem teljes mértékben eredményes. Operatív szinten rendszeres informális kapcsolattartás működik a Bizottság és az ügynökségek munkatársai között (ezt megkönnyíti egymáshoz való földrajzi közelségük is). Ez noha kommunikációt biztosít a mindennapi irányítási problémák vonatkozásában nem helyettesíti az egyértelmű teljesítménymutatókon és jelentéseken alapuló, szabályozott kapcsolatot. 60. Ez hosszú távon döntő fontosságú a Bizottság stratégiai feladatai (alaptevékenysége) vonatkozásában is, melyek megkövetelik a projektek helyszíni végrehajtásával kapcsolatos ismereteket (különösen az olyan szakpolitikai területeken, ahol az új kezdeményezések kidolgozásakor nagymértékben támaszkodnak a bizonyított tényeken alapuló projekteredményekre). KÖVETKEZTETÉSEK ÉS AJÁNLÁSOK 61. A számvevőszéki ellenőrzés rámutatott, hogy a 2003 óta létrehozott hat végrehajtó ügynökség felállítását célzó kezdeményezést elsősorban az motiválta, hogy ellensúlyozni lehessen a bizottsági alkalmazottak nem elégséges számát. 62. A Bizottság pragmatikusan közelítette meg a végrehajtó ügynökségek létrehozásának kérdését, akkor keresve megoldást a problémákra, amikor azok felmerültek. Másrészről viszont a Bizottság saját útmutatása módszeresebb megközelítést javasol az ügynökségek létrehozásához; nem jelent optimális megoldást, ha csak akkor veszik fontolóra egy ügynökség felállítását, amikor