EURÓPAI PARLAMENT 2009-2014 Költségvetési Ellenőrző Bizottság 31.5.2013 MUNKADOKUMENTUM az Európai Fejlesztési Alap (EFA) hozzájárulása a szubszaharai Afrika úthálózatának fenntarthatóságához című, 17/2012. számú európai számvevőszéki különjelentésről Költségvetési Ellenőrző Bizottság Előadó: Bart Staes DT\938070.doc PE513.089v01-00 Egyesülve a sokféleségben
Bevezetés A szubszaharai afrikai úthálózatot körülbelül 2,2 millió kilométernyi út alkotja. Az EU a szubszaharai Afrika közúti ágazatának egyik fő támogatója és a közúti fuvarozás az EFA (az Európai Fejlesztési Alap 1 ) és a legtöbb szubszaharai afrikai ország közötti együttműködési stratégia kiemelt ágazata. A régióban az 1995 és 2001 között tett 7,4 millió EUR összegű EFA-kötelezettségvállalást tekintve pénzügyi szempontból messze ez minősül a legfontosabb ágazatnak. A szubszaharai Afrikában az áruk és szolgáltatások mozgását több mint 80%-ban ez a szállítási mód biztosítja, és a szállítási igény a népesség növekedésével, valamint az urbanizáció és a kereskedelem fejlődésével gyorsan nő. Az utak nem megfelelő karbantartása és a járművek túlterhelése azonban veszélybe sodorja a szubszaharai úthálózat fenntarthatóságát. Ezen túlmenően a szubszaharai afrikai országokban a többi régióhoz képest alacsonyabb a szilárd burkolatú utak aránya 2, és számos ország különösen a tengerparttal nem rendelkező országok gazdasága erőteljesen függ attól a viszonylag kevés nemzetközi folyosótól, amelyeken a forgalom nagy része koncentrálódik. A közúthálózat a népességhez és a nemzeti jövedelmekhez képest viszonylag kiterjedtnek mondható, a karbantartás ezért jelentős költségvetési terhet jelent, de az árak az elmúlt évek során az olajárak emelkedése és az útépítő vállalatok közötti elégtelen verseny miatt is jelentősen emelkedtek. Az Afrika szubszaharai részén található szilárd burkolatú utak tervezett élettartama 15 év, amely 20 évre vagy akár többre is kitolható azzal a feltétellel, hogy a rutinkarbantartást elvégzik. Az utak tervezése során a becslések alapján várható forgalommal és legfeljebb 13 tonnás tengelyterheléssel számoltak, az utak azonban sokkal gyorsabban használódnak el, amennyiben a tényleges tengelyterhelés ennél nagyobb. A szubszaharai afrikai országok közúti fuvarozási ágazatát tekintve az EFA intézkedései főként a főutak építésére, korszerűsítésére, illetve felújítására irányuló projektek formájában valósulnak meg, azonban az EFA-támogatást kereskedelmi például az Európai Beruházási Banktól felvett hitelekkel is lehet kombinálni, mely esetekben az EFA-hozzájárulás egy részét támogatás, technikai segítségnyújtás vagy kamattámogatás formájában az EU-Afrika infrastrukturális partnerségen keresztül nyújtják. Az ellenőrzés hatóköre és célkitűzései 1 Az Európai Fejlesztési Alap (EFA) az Európai Unió fejlesztési együttműködés keretében nyújtott fő segélyezési eszköze az afrikai, karib-tengeri és csendes-óceáni államok, valamint a tengerentúli országok és területek vonatkozásában. Az EFA-t a Bizottság kezeli. 2 Az ezer négyzetkilométerenkénti 944 kilométeres világátlaggal szemben a szubszaharai Afrikában ezer négyzetkilométernyi földterületre 204 kilométernyi út jut. Forrás: The burden of maintenance: roads in sub-saharan Africa (A szubszaharai Afrika úthálózatának karbantartási terhei), Africa Infrastructure Country Diagnostic, 2008. június, Világbank, Washington. PE513.089v01-00 2/7 DT\938070.doc
A Számvevőszék teljesítményellenőrzése azt vizsgálta, hogy az EFA eredményesen járult-e hozzá a szubszaharai Afrika úthálózatának fenntarthatóságához. Az ellenőrzés az alábbi két kérdésre kereste a választ: a) Fenntartható-e az EFA által támogatott közúti infrastruktúra? b) A Bizottság eredményesen mozdítja-e elő a közúti infrastruktúra fenntarthatóságát? Az ellenőrzés a szubszaharai országok közúti fuvarozási infrastruktúrájának műszaki, pénzügyi és intézményi fenntarthatóságára irányult, és az 1995 óta a 8., 9. és 10. EFA keretében finanszírozott programokat vizsgált. A dokumentumalapú ellenőrzés mellett hat országban helyszíni látogatásra került sor. Benint, Burkina Fasót, Kamerunt, Csádot, Tanzániát és Zambiát négy kritérium alapján választották ki: az EFA-kiadások lényegessége, legalább három afrikai régió földrajzi lefedettsége, különböző típusú programokat végrehajtó országok bevonása, továbbá a regionális vonatkozások szomszédos országok általi közös kezelése. Az ellenőrzési munka során 48 programot részleteiben ellenőriztek, és 2400 kilométernyi, az EFA által finanszírozott útszakasz állapotát vizsgálták meg szemrevételezéssel. A felkeresett országokban a közúti ágazatra vonatkozóan az EFA-kötelezettségvállalások 1995 óta 1959 millió eurót, azaz a teljes szubszaharai Afrika vonatkozó ágazati EFAkötelezettségvállalásainak 26,5%-át tették ki. A Számvevőszék megállapításai Az ellenőrzés alapvető megállapításai a következők voltak: A Számvevőszék által felkeresett támogatásban részesített országok nem tesznek meg mindent a közúti infrastruktúra fenntarthatóságáért és az összes felkeresett országban az utak változó mértékű korai elhasználódása figyelhető meg. Emellett a Számvevőszék által a hat meglátogatott országban vizsgált utak több mint kétharmada megfelelő/nagyon jó állapotban van, és rendeltetésszerűen használhatóak, de nagy részüknél változó mértékben idő előtti elhasználódás jelentkezik. Így ezeknek az utaknak a várható élettartama lerövidül. A mintavétellel érintett legtöbb országban intézményi reformokat fogadtak el elsősorban közúti alapokat és közúti ügynökségeket hoztak létre, és jelentős előrelépések történtek az DT\938070.doc 3/7 PE513.089v01-00
útkarbantartás terén is. Bár az elmúlt időszakban az utak karbantartására fordított kiadások valamennyi partnerországban növekedtek, azok továbbra sem fedezik a szükségleteket. A finanszírozási hiány főként abban nyilvánul meg, hogy az időszakos karbantartást késve vagy egyáltalán nem végzik el. Az időszakos karbantartást a partnerországok azért is elhanyagolják, mert a karbantartás hiánya nem feltűnő: az utakat továbbra is rendeltetésszerűen lehet használni, még ha burkolatfelújításra szükség is van. A karbantartás nagy részét mind a hat országban magánvállalkozásoknak szervezték ki, de a vállalkozások közül sokan nem rendelkeznek a minőségi munkavégzéshez szükséges berendezésekkel, szakképzett munkaerővel és pénzügyi kapacitással. Noha a különböző afrikai regionális szervezetek jogszabályokat dolgoztak ki a nemzeti közlekedési politikák harmonizálása és a szabályok, különösen a maximális tengelyterhelésre vonatkozó előírások betartása céljából, a partnerországoknak nagyobb elkötelezettséget kell mutatniuk a járművek túlterhelésének csökkentése iránt. Ezen túlmenően az egyes regionális jogszabályok között eltérések vannak és a nemzeti hatóságok is különbözőképpen hajtják végre azokat, továbbá a végrehajtással általában el is vannak maradva. A Bizottságnak továbbá vannak még lehetőségei a közúti infrastruktúra fenntarthatóságának az alábbiak révén történő elősegítésére: a) a program célkitűzéseihez kapcsolódó feltételek meghatározása a partnerországgal egyetértésben. b) politikai párbeszéd a partnerország kormányzatával a fenntartható közúti fuvarozás megvalósítását szolgáló megfelelő ágazati politikák és stratégiák meghatározásáról és végrehajtásáról; c) műszaki együttműködés, melynek célja a partnerország támogatása a szakpolitikai döntéshozatali és irányítási kapacitások, valamint a karbantartásban részt vevő magánvállalatok kapacitásainak megerősítésében. A közúti infrastruktúrával kapcsolatos projektek esetében a Bizottság úgy alkalmazza a feltételeket, hogy azok kevéssé ösztönzik a partnerországokat azok teljesítésében. A feltételeket nem jogilag kötelező jelleggel, hanem a finanszírozási megállapodásban a partnerország által végrehajtandó kiegészítő intézkedésekként határozzák meg, és annak ellenére, hogy ez a probléma súlyosan fenyegeti a legtöbb említett ország közúti infrastruktúráját, a Bizottság a programok feltételeinek meghatározásakor nem fordított elegendő figyelmet a túlterhelésre. Az EFA által finanszírozott műszaki együttműködés az útkarbantartás terén fennálló súlyos intézményi kapacitáshiánnyal foglalkozott, de egyes esetekben nem a fő hiányosságokra koncentrált, például: Burkina Fasóban nem nyújtottak műszaki együttműködést az útalap reformjához, a közúti ügynökség operatív beindításához és a magánvállalatok kapacitásának megerősítéséhez. A Bizottság válaszainak összefoglalása PE513.089v01-00 4/7 DT\938070.doc
A Bizottság megjegyzi, hogy lehetőség szerint figyelembe veszi a Számvevőszék észrevételeit, a fejlesztési támogatás eredményességének további javítása érdekében. A Bizottság elismeri, hogy lényeges előrehaladást ért el a szubszaharai Afrika fenntartható közúthálózatának támogatása terén; az előrelépés azonban még nem elegendő a teljes afrikai közúthálózat átfogó fenntarthatóságának biztosításához. A Bizottság felhívja a figyelmet arra a tényre, hogy az útszakaszok kétharmada, amelyet a Számvevőszék megfelelőtől kiemelkedőig minősített, kilométerben a teljes hálózat 90%-ának felel meg, ezért a különböző mértékű idő előtti elhasználódás csupán ezen utak egyes szakaszaira igaz, ami tükrözi, hogy rendszeresen előnyben részesítik a beruházásokat a karbantartással szemben. A Bizottság úgy véli, hogy a partnerországok elkötelezettségét a kapacitásaik korlátozzák, a járművek túlterheltsége régóta fennálló probléma, amelyet regionális szinten és sok különböző alágazat szintjén kell kezelni, és mostanra előrehaladást ért el, még ha siker nem is született. A Bizottság rámutat, hogy számos alkalommal kifejtette aggodalmait a nemzeti hatóságoknak, mivel a vállalt kötelezettségek nem feleltek meg a finanszírozási megállapodásban foglalt vállalásoknak, és jelezte, hogy ennek következtében (ha nem orvosolják a hiányosságokat) nem fogják jóváhagyni az útépítési munkálatokra vonatkozó szerződéseket az éppen folyamatban lévő pályázatok keretében. A Bizottság megjegyzi, hogy ez a megközelítés vegyes eredményekkel járt. Az előadó észrevételei és ajánlásai a Bizottság 2012. évi mentesítéséről szóló jelentésbe történő lehetséges felvétel céljából 1. üdvözli, hogy számos felkeresett partnerországban a műszaki együttműködés hozzájárult a közúti ágazati stratégiák kidolgozásához, és hogy a képzések jól szervezettek és eredményesek voltak, továbbá a műszaki tanulmányok hasznos információkat nyújtottak a szakpolitikai döntéshozatalhoz; 2. sajnálja, hogy a Bizottság által nyújtott támogatás nem teljesen eredményes a szubszaharai Afrika közúthálózatának fenntarthatóságát akadályozó tényezők megszüntetésére irányuló ágazati szakpolitikai reformok elfogadásának és végrehajtásának előmozdításában; 3. megjegyzi, hogy a partnerországok nem tesznek meg mindent a közúti infrastruktúra fenntarthatóságáért és az utak változó mértékű korai elhasználódása figyelhető meg; elismeri, hogy a legtöbb partnerországban jelentős előrelépések történtek az útkarbantartás terén, de azok továbbra sem elégségesek, és a karbantartást késve vagy hiányosan végzik el; megjegyzi továbbá, hogy a legtöbb partnerország nem ért el megfelelő eredményeket a járművek túlterhelésének csökkentése terén, aminek jelentős hatása van a közutak várható élettartamára és karbantartási költségeire; 4. az az álláspontja, hogy a magánvállalkozásoknak kiszervezett közút-karbantartásra DT\938070.doc 5/7 PE513.089v01-00
lehetőleg helyi szinten kell sort keríteni, támogatva a kisvállalkozásokat és a helyi közösségeket, és ezzel a képzett munkaerő-állomány kialakulását; 5. felszólítja a Bizottságot, hogy a pénzügyi támogatást kösse kötelező feltételekhez, és reagáljon megfelelően az olyan helyzetekre, amikor a partnerországok nem teljesítik kötelezettségvállalásaikat, továbbá szorgalmazza, hogy a Bizottság használja ki a politikai párbeszéd összes lehetőségét; megjegyzi, hogy ez a párbeszéd alapvető egyes területeken a fejlődés előmozdításában, különösen az intézményi keretet és a közút-karbantartás finanszírozását illetően; véleménye szerint a finanszírozott projektek csak akkor hagyhatóak jóvá, ha a közutak karbantartásához szükséges műszaki berendezések előzetesen rendelkezésre állnak vagy szükség esetén biztosíthatóak; 5. egyetért a Számvevőszék azon ajánlásával, hogy a Bizottság a közúti ágazaton belül azokra a területekre összpontosítsa az EFA-támogatásokat, ahol azzal a legnagyobb hatást lehet elérni, i. a forrásoknak az olyan partnerországok közúti ágazataira való összpontosításával, amelyek megfelelő ágazati szakpolitikát hajtanak végre, ii: az EFA-forrásoknak azokra az országokra való összpontosításával, ahol az EFA korábban már jelentős közúti infrastrukturális beruházásokat finanszírozott, és iii) az EFA-források multiplikátor hatásának olyan módon történő erősítésével, hogy ezeket a vissza nem térítendő támogatásokat hitelekkel kombinálják, valamint az úthálózat korszerűsítésének és bővítésének finanszírozásába a magánszektort is bevonják; 6. teljes mértékben egyetért a Számvevőszék azon ajánlásával, hogy a Bizottságnak az útkarbantartással és a járművek túlterhelésével kapcsolatos szakpolitikai reformok által igényelt egyértelmű, mérhető és határidőhöz kötött feltételeket kell meghatároznia, és rendszeres időközönként el kell végeznie a feltételek teljesülésének strukturált elemzését, valamint az országok közúti ágazatának időszakos és a projektek utólagos értékelését; 7. felkéri a Bizottságot, hogy 6 hónapon belül nyújtson be jelentést arról, a Bizottság közúti infrastrukturális szakpolitikája miként veszi figyelembe a környezetvédelmet és a közúti biztonság előmozdítását; e tekintetben megjegyzi, hogy a szubszaharai Afrika közúthálózatát mindenféle típusú lassú és gyors közlekedést is elegyítő tranzittevékenységre használják, például iskolások gyalogos közlekedésére, és ezért a biztonsági megfontolások kiemelkedő jelentőségűek; tájékoztatást kíván kapni arról is, hogy az uniós finanszírozású projekteket miként hangolják össze más támogatókkal és szervezetekkel, nemcsak az útépítés területén, hanem a tervezési és karbantartási tevékenységekkel kapcsolatos kérdésekben is; 8. ajánlja, hogy a Bizottság reagáljon határozottan, arányos mértékben és megfelelő időben az olyan esetekre, ahol a kormányzatok nem mutatnak kellő elkötelezettséget a felmerült problémák megoldása és ajánlásainak végrehajtása terén, beleértve az egyedi programokhoz, illetve adott esetben a teljes közúti ágazat számára nyújtott EFA-támogatás felfüggesztésének vagy megszüntetésének értékelését; 9. támogatja az Európai Számvevőszék azon javaslatát, hogy a Bizottságnak törekednie kell annak biztosítására, hogy a tervezett tevékenységek tekintetében hiteles kormányzati felelősségvállalás álljon fenn, fokozottabban összpontosítania kell a járművek túlterhelése mögötti alapvető okokra és támogatást kell nyújtania a partnerországok számára ahhoz, hogy alapos közgazdasági elemzést végezhessenek az utak karbantartása és az úthálózat bővítése PE513.089v01-00 6/7 DT\938070.doc
közötti egyensúly biztosításához, figyelembe véve az összes vonatkozó gazdasági, társadalmi, környezeti, pénzügyi, műszaki és operatív kritériumot. DT\938070.doc 7/7 PE513.089v01-00