Versenykorlátozó magatartás, egyenlőtlen feltételek a teljes postai piacnyitást követően VALENTINY PÁL A hálózatos szolgáltatások teljes piacnyitásának eddigi tapasztalatai a versenyszabályozás növekvő szerepét vetítik előre. Az újonnan piacra lépők a versenykorlátozások tiltásában bízva igyekeznek az inkumbens szolgáltatókkal versenyre kelni. A hálózatos szolgáltatások közé sorolható postai szolgáltatások területén ugyanakkor a szabályozás hagyományos formája az ágazati szabályozás. A két szabályozási rendszer hatékony együttműködése különösen fontos az állami támogatások uniós elveknek megfelelő minősítésénél. A szabályozás folyamatában egyszerre kell biztosítani az egyetemes szolgáltatásra kötelezettek pénzügyi egyensúlyát és a verseny növekedésétől várt haszon elérését. A harmadik postai irányelv az ágazati szabályozók beavatkozási lehetőségét elsősorban az egyetemes szolgáltatás biztosításához szükségesekre korlátozta, egyben nagyobb döntési jogkört biztosított számukra ezen a területen. Journal of Economic Literature (JEL) kód: K23, L51, L87. A cikkben az inkumbens 1 szolgáltatók piaci magatartása, üzleti stratégiája következtében felmerülő lehetséges versenykorlátozásokat és az állami támogatások esetleges versenytorzító hatását vesszük számba. Az első részben áttekintjük a harmadik postai irányelv szabályozási keretei között kialakult problémákat, a szabályozás által még nyitva hagyott kérdéseket, a postai szabályozás és az egyéb szabályozási területek között feloldandó ellentmondásokat. A második rész a postai szolgáltatásoknál legtöbbször előforduló versenykorlátozásokat veszi számba. Ezt követően a harmadik és a negyedik részben az állami támogatások és a fúziók kérdését érintjük a postai szektorban, végül kitérünk a hazai versenyjogi esetek jellemzőire. Az inkumbensek helyzete a harmadik postai irányelv szabályozási keretei között A postai szolgáltatások a legújabban liberalizálódó piacok közé tartoznak, az inkumbens szolgáltatók többsége állami monopólium, amelyek a részleges piacnyitás után is megőrizték Valentiny Pál, az MTA Közgazdaság- és Regionális Tudományi Kutatóközpont Közgazdaság-tudományi Intézetének tudományos főmunkatársa. E-mail cím: valentiny.pal@krtk.mta.hu A cikk a Gazdasági Versenyhivatal Versenykultúra Központ részére az MTA Közgazdaság- és Regionális Kutatóközpontnál 2014 áprilisában készült Piacnyitás, piaci verseny és piaci stratégiák Az inkumbens postai szolgáltatók stratégiai válaszai az egyetemes postai szolgáltatások liberalizációjára című tanulmány (kutatásvezető: Kiss Károly Miklós) egyik fejezetének frissített változata. 1 Inkumbensen a korábban monopolhelyzetet élvező, a piacnyitás után is domináns szerepű szolgáltatókat értjük. 1
hagyományos piacaik nagy részét, a legtöbb helyen piaci részesedéseik csak nagyon kis mértékben csökkentek. A harmadik postai irányelv (2008/6/EK) 2 az 1997-ben megkezdett postai szabályozási folyamat betetőzéseként 2010 (egyes országok esetében 2012) végére a postai piacok teljes megnyitását tűzte ki célul. 3 Az egyes szolgáltatások piacát védő intézkedések megszűntek, ugyanakkor az irányelv gondoskodott az egyetemes szolgáltatók esetleges többletterheinek ellensúlyozásáról. Az árképzés szabadsága megnőtt, az egységes árak alkalmazásának kötelezettsége leszűkült, pontosabban definiálták az egyetemes szolgáltatások lehetséges körét. Az ágazat közvetlen szabályozása mellett, ami elsősorban az egyetemes szolgáltatás körére korlátozódott, nagyobb szerepet kapott a versenyszabályozás. Árazási kérdések Az irányelv 38. pontja meghatározza az árképzéssel összefüggésben teljesítendő főbb célokat: Egy igazi versenykörnyezetben mind az egyetemes szolgáltatás pénzügyi egyensúlya, mind a piaci torzulások korlátozása szempontjából fontos, hogy az árak a szokásos kereskedelmi feltételeket és költségeket tükrözzék, és ettől az elvtől csak akkor szabad eltérni, ha az a közérdeket szolgálja. E cél érdekében a tagállamok továbbra is fenntarthatják az egységes díjakat a darabonkénti díjszabású küldeményekre, ami a fogyasztók többek között a kis- és középvállalkozások által leggyakrabban igénybe vett szolgáltatás. Ehhez kapcsolódóan a korábbi 12. cikk módosításakor az irányelv kimondja, hogy az áraknak megfizethetőnek kell lenniük, és olyanoknak, hogy a földrajzi elhelyezkedéstől függetlenül, valamint a sajátos nemzeti feltételekre figyelemmel valamennyi felhasználó hozzáférjen a nyújtott szolgáltatásokhoz. Az irányelv sem a megfizethetőséget nem határozza meg, sem mérésének elveit nem fogalmazza meg. A költségszámítások alapvető követelményeit azonban megtaláljuk az irányelvben. Ezeket az elveket és a megfizethetőség kritériumát teljesítve a szolgáltatók árképzése szabadnak tekinthető. Hozzáférés a vertikális lánc alsó végén Az irányelv nem írja elő, hogy a vertikális lánc 4 alsó végén elhelyezkedő piaci szereplők számára a postai infrastruktúra egyes elemeihez kötelezően hozzáférést kell biztosítani, ennek csak a lehetőségét teremti meg. Arról rendelkezik (12. cikk, 5. francia bekezdés), hogyha ilyen létesült, akkor a díjak és a kapcsolódó feltételek egyenlően alkalmazandók mind a 2 Az első irányelvet 1997-ben (97/67/EK), a másodikat 2002-ben (2002/39/EK) adták ki. 3 A piacnyitás elemzését lásd Kiss Károly Miklós [2013]. 4 A vertikálisan egymáshoz kapcsolódó ipari vagy szolgáltatói tevékenységek fogyasztókhoz legközelebb eső oldalát nevezzük a vertikális lánc alsó végének. 2
különböző harmadik felek, mind a harmadik felek és az egyenértékű szolgáltatásokat nyújtó egyetemes szolgáltatók viszonylatában. Az irányelv szerint a díjak megállapításánál nagyobb rugalmasság biztosítható, és ahogy a 39. paragrafus fogalmaz figyelembe kell venni az egyedi postai küldemények gyűjtése, feldolgozása, szállítása és szétosztása tekintetében minden lehetséges szolgáltatást magában foglaló, standard szolgáltatáshoz képest elmaradó költségeket. Azokban az országokban, ahol a vertikális lánc alsó végéhez való hozzáférést törvényileg is lehetővé tették, majdnem mindenütt az elkerült (elmaradó) költségek szerinti árazást vezették be (Ecorys, 2008, 69. o.). A vertikális lánc alsó végén lévő hozzáférési díjak megállapításával összefüggésben a vertikális struktúrából adódóan a leggyakoribb versenykorlátozás a később részletesen tárgyalt árprés 5 alkalmazása lehet, az árképzés vizsgálatára 8 országban előzetesen, 6 országban utólag, 4 országban pedig mindkét esetben van lehetőség (ERGP, 2012a, 44. o.). Az árképzésben jelentkező rugalmasság biztosításával az irányelv inkább a versenyjog érvényesülésének adott helyet, különös tekintettel arra, hogy az árpréstesztek elsősorban a versenyjog többek között a postai szolgáltatásokra történő alkalmazása során alakultak ki. Az egyetemes szolgáltatások köre és méltánytalan pénzügyi terhei A szabályozás szempontjából az egyik legfontosabb kérdés az egyetemes szolgáltatások körének meghatározása. 6 Ennek ismeretében lehet a megfizethetőség és a költségalapúság követelményét az egyetemes szolgáltatást nyújtók felé érvényesíteni, ezt tudva lehet a hasonló szolgáltatást nyújtók részére szolgáltatásminőségi és teljesítménymutatókat előírni és ennek birtokában lehet az egyetemes szolgáltatás többletterheit megállapítani. Kezdetben az országok nagyobb részére volt jellemző az egyetemes szolgáltatás széles körű meghatározása, ami a szabályozó hatóságoknak viszonylag erős szabályozási lehetőséget adott (Copenhagen Economics, 2010, 126. o.). A piacnyitás előrehaladtával azonban az egyetemes szolgáltatások körét szűkíteni kezdték. A legfrissebb jelentés arról számolt be, hogy az Európai Gazdasági Térség levélpiaci forgalmának mindössze 9 százalékát adó 8 országban sorolják a szolgáltatásoknak az expressz szolgáltatásokon túli teljes körét az egyetemes szolgáltatás alá, 5 A nagykereskedelmi és a kiskereskedelmi árak közötti árrés versenykorlátozó szűkítését értjük ez alatt. 6 Az egyetemes postai szolgáltatás biztosítása állami feladat, melynek az állam az egyetemes postai szolgáltató útján tesz eleget. Az Európai Unióban a tagállamok hatásköre, hogy az egyetemes szolgáltatás biztosítása érdekében sor kerül-e egyetemes szolgáltató kijelölésére. Egyetemes szolgáltatást nem kijelölt szolgáltatók is végezhetnek. Magyarországon az állami feladat ellátására a postai szolgáltatásokról szóló 2012. évi CLIX. törvény 2020. december 31-ig a Magyar Posta Zrt.-t jelölte ki. 3
a piac 56 százalékát adó 11 országban viszont csak az egyedi küldemények kerültek az egyetemes szolgáltatás körébe. (Lásd az 1. ábrát.) Az egyetemes szolgáltatások köre az Európai Gazdasági Térségben 1. ábra Egyedi és tömeges levélküldemények, címzett reklámküldemények vagy tömeges csomagküldemények El, ES, FR, PT, AT 27% Összes szolgáltatás BE, DK, IE, LU, MT, RO, SK 9% Egyedi és tömeges levélküldemények CY, HU, IT, LV, IS, NO 8% Egyedi levélküldemények BG, CZ, DE, EE, FI, HR, LT, NL, PL, SE, SI, UK 56% Megjegyzés: Az országrövidítések a következők: AT Ausztria, BE Belgium, BG Bulgária, CH Svájc, CY Ciprus, CZ Cseh Köztársaság, DK Dánia, DE Németország, EE Észtország, IE Írország, EL Görögország, ES Spanyolország, FI Finnország, FR Franciaország, HU Magyarország, IS Izland, IT Olaszország, LI Liechtenstein, LT Litvánia, LU Luxemburg, LV Lettország, MT Málta, NL Hollandia, NO Norvégia, PL Lengyelország, PT Portugália, RO Románia, SI Szlovénia, SK Szlovákia, SE Svédország, UK Egyesült Királyság. Forrás: WIK [2013], 130. o. Az egyetemes szolgáltatás minimális körét az első postai irányelv (1997/67/EK) határozta meg (3. cikk), egyben körvonalazták azoknak az alapvető követelményeknek a körét, amelyek mellett a szolgáltatást teljesíteni kell (5. cikk). A harmadik irányelv pedig kinyilvánította, hogy a kötelezettségeket és követelményeket kizárólag a kijelölt egyetemes szolgáltatók tekintetében lehet megszabni (9. cikk). Amennyiben több egyetemes szolgáltatót is kijelölnek, akkor ezek szolgáltatásai és szolgáltatási területei sem fedhetik át egymást. A harmadik irányelv lehetővé tette, hogy azokra a nem kijelölt egyetemes szolgáltatókra, 4
amelyek az egyetemes szolgáltatási tevékenységek körén belüli szolgáltatást nyújtanak, az adott szolgáltatások minőségére, rendelkezésre állására és teljesítésére vonatkozóan követelmények szabhatók. Az ezzel összefüggésben kiadott engedélyek tartalma, a szolgáltatási feltételek terjedelme és az egyetemes szolgáltatás fenntartásához való esetleges pénzügyi hozzájárulás kérdése mind szabályozói beavatkozásokat igényel. Az egyetemes szolgáltatási tevékenységek körén belüli szolgáltatást nyújtó, nem kijelölt egyetemes szolgáltatók arra kötelezhetők, hogy járuljanak hozzá az egyetemes szolgáltatás fenntartásának nettó költségeihez. A szolgáltatás minőségére és teljesítésére vonatkozó követelmények megszabása esetén ugyanakkor a szolgáltató pénzügyi hozzájárulásra nem kötelezhető (2008/6/EK 33. pont). Az egyetemes szolgáltatási kötelezettség miatt keletkező méltánytalan terhek kompenzálására a harmadik irányelv különböző lehetőségeket vázolt fel. Ennek formája lehet állami kompenzáció, továbbá a szolgáltatók és/vagy a felhasználók között átlátható módon, kompenzációs alapba befizetett hozzájárulások révén megvalósított költségmegosztás, de arra is lehetőség van, hogy az egyetemes szolgáltatásokon kívüli tevékenységeiből származó hasznot részben vagy egészben az egyetemes szolgáltatás nettó költségeinek fedezésére fordítsák (2008/6/EK 26. pont). A nettó költségek kiszámítása érdekében az egyetemes szolgáltatóknak saját belső számviteli rendszerükben külön elszámolást kell vezetniük az egyetemes szolgáltatás részét képező és azon kívüli szolgáltatások és termékek megkülönböztetése érdekében. A megfelelő számviteli elkülönítést a tagállamok azoktól a postai szolgáltatóktól is megkövetelhetik, amelyek kötelesek hozzájárulást fizetni a kompenzációs alapba. A nettó költségek számításának elveit a harmadik irányelv által módosított 14. cikk tartalmazza, a postai szolgáltatásokkal foglalkozó szabályozó hatóságok európai csoportja (European Regulators Group for Postal Services ERGP) pedig a költségszámítások lebonyolításában és a költségkategóriák értelmezésében nyújt rendszeres segítséget (ERGP, 2012b, 2013). Az ágazati és a versenyszabályozás viszonya a postai szolgáltatásoknál Az első irányelv rendelkezett a jogilag és működési szempontból a postai szolgáltatóktól független nemzeti szabályozó hatóságok kijelöléséről. A nemzeti szabályozó hatóságokat azzal is meg lehet bízni, hogy biztosítsák a postai ágazatban a versenyszabályok betartását. Bár több szabályozó hatóság küldetésében is szerepel a verseny erősítésének feladata, a hatóságok többsége úgy véli, hogy a versenyszabályok elsődleges érvényesítője az adott ország versenyhatósága. A WIK [2009] 2009-es felmérése szerint az EU/EEA piacának 77 százalékát képviselő 22 ország szabályozó hatósága nyilatkozott úgy, hogy a versenyfeltételek 5
felügyeletében a versenyhatóság az elsődlegesen eljáró szervezet (WIK, 2009, 242. o.). Tíz tagországban vélték úgy, hogy a szabályozó hatóságok másodlagos felügyeletet látnak el a versenyszabályok érvényesülése felett. A hálózatos szolgáltatások teljes piacnyitásának tapasztalatai alapján a teljes piacnyitás után a versenyszabályozás szerepe megnő. A piacra lépők a versenykorlátozások tiltását kihasználva igyekeznek az inkumbens szolgáltatók piacvédő lépéseit elhárítani. Az ágazati szabályozó hatóság versenyszabályozási szerepének kizárólagossá tétele megnövelné a hatóság az irodalomból is jól ismert foglyul ejtésének valószínűségét. A postai szolgáltatások területén az állami támogatások szabályainak alkalmazása nagyon gyakori eset. A kompenzációkkal összefüggő kérdések nagy részében az Európai Bizottság (továbbiakban: Bizottság) állásfoglalása szükséges. Bár az Altmark-ügy 7 óta az általános gazdasági érdekű szolgáltatásoknál 8 alkalmazott állami támogatások egyértelműbben megítélhetők, a tényleges alkalmazás bonyolult költségszámításokat igényel. A költségszámítások nagyrészt a nemzeti szabályozó hatóságok ellenőrzése alatt folynak, amennyiben nem teljesül az Altmark-ügyben kialakított négy feltétel, akkor a kompenzáció a Bizottság által vizsgálandó állami támogatásnak minősülhet. Ha a kompenzáció túlzott, a támogatás illegálisnak bizonyulhat. Emiatt is fontos lehet a szabályozó és versenyhatóság közötti együttműködés, hiszen a szabályozás folyamatában egyszerre kell biztosítani az egyetemes szolgáltatásra kötelezettek pénzügyi egyensúlyát és a verseny növekedésétől várt haszon elérését. A harmadik postai irányelv ezért az ágazati szabályozók beavatkozási lehetőségét elsősorban az egyetemes szolgáltatás biztosításához szükségesre korlátozta, ugyanakkor nagyobb döntési jogkört biztosított ezen a területen (Eccles, 2010, 49 52. o.). A postai szabályozó hatóságok egyik legfontosabb szabályozási eszköze az árak meghatározása vagy jóváhagyása. Ez a hozzáférés kérdésénél különösen fontossá válik, mint például az inkumbens által működtetett postafiókokhoz való hozzáférés díjai. Egyes országok új törvénykezése alapján a hatóság mint például a holland hatóság (Eccles, 2014, 183. o.) 7 Az Altmark-ügyben megfogalmazott bírósági álláspont szerint (1) a támogatás címzettjének világosan meghatározott közszolgáltatási kötelezettséggel kell rendelkeznie, (2) a támogatás számítási módját előzetesen, átlátható módon, (3) egy feltételezett hatékonyan működő szolgáltató részletes költségelemzése alapján ismertetni kell és (4) a támogatás a szükséges mértéket nem haladhatja meg (Altmark, 2003, I 7847 7848. o.). 8 Az általános gazdasági érdekű szolgáltatások alapvetően piaci alapon nyújtott közszolgáltatásokból állnak. Ezek a szolgáltatások közszolgáltatási kötelezettségek hatálya alá tartoznak, ide tartoznak például az energiaágazati, a közlekedési, illetve a távközlési szolgáltatások. 6
bevezette az elektronikus hírközlés mintájára a jelentős piaci erővel bíró 9 vállalkozások vizsgálatát. Ennek előzménye a holland postai piacon lezajlott gyors változás volt, amelynek során a 2010 és 2013 között az országos szolgáltatást végzők száma négyről kettőre csökkent. A szándék a potenciálisan felmerülő versenykorlátozások előzetes kiszűrése volt. Jelenleg folyik a vizsgálat, hogy az európai szabályozási előírásoknak mennyiben felel meg a változtatás, azt is figyelembe véve, hogy a holland verseny- és ágazati szabályozó hatóság 2014-től azonos szervezetben működik. A forgalmi adók és a vámok okozta torzítások A tagországok hagyományosan mentesítik az állami szolgáltatókat a postai szolgáltatások egy részét vagy egészét illetően a forgalmi adók hatálya alól, miközben ugyanolyan típusú szolgáltatásokért magántulajdonú szolgáltatóknak forgalmi adót kell felszámolniuk. A piactorzító hatásokat az ERGP [2012c] is vizsgálta és a tagországok közötti torzulásokat is elemezte. A WIK [2013] összeállítása szerint három tagország egyáltalán nem nyújt mentességet a postai szolgáltatások számára, ugyanakkor hat tagország mindegyik szolgáltatástípusra alkalmazza. Összességében tíz tagországban az egyetemes szolgáltatásoknál szélesebb körben alkalmaznak kedvezményes forgalmi adókat (a százalékadatok az adott csoport levélpiaci forgalomban elfoglalt arányát jelentik). (Lásd a 2. ábrát.) 2. ábra Az egyetemes szolgáltatás forgalmiadó-mentessége az Európai Gazdasági Térségben 9 A jelentős piaci erő (JPE) fogalmát az ágazati szabályozásban használják. Amennyiben a szabályozó a vizsgált piacokon a verseny nem kellően hatékony voltát állapítja meg, a piaci struktúra és a szolgáltatók magatartásának vizsgálata alapján a jelentős piaci erővel bíró szolgáltatók számára a verseny lehetőségét erősítő kötelezettségeket határozhat meg. 7
Egyedi küldemények, tömeges levélküldemények, címzett reklámküldemények vagy tömeges csomagküldeménye k CY, FR, El, LT, LV, MT, PL, PT, UK 44% Összes szolgáltatás AT, BE, EL, HU, LU, SK 9% Nincs mentesség SE, IS, NO 5% Egyedi küldemények és tömeges levélküldemények DK, ES, SI 7% Egyedi küldemények BG, CZ, DE, EE, FI, IT, NL, RO 35% Forrás: WIK [2013], 62. o. Egy másik tanulmány, a Copenhagen Economics elemzése a postai szolgáltatás beszállítói oldalát is vizsgálta, és kimutatta, hogy a forgalmiadó-mentességet nem élvező országban a tevékenységek nagy részét érdemes kiszervezni, míg a kedvezménnyel szolgáltató országban a szolgáltató minél nagyobb hányadban érdekelt a tevékenységeket a cégen belül tartani (Copenhagen Economics, 2013, 174. o.). A vizsgálat a közszolgáltatások széles körére (hulladékszállítás, szennyvíztisztítás, oktatás, kulturális szolgáltatások, kórházak, műsorszórás és postai szolgáltatások) kiterjedve elemezte a forgalmiadó-kedvezmények nemzetgazdasági hatásait. Modellszámításaik alapján megállapították, hogy az Európai Unióban a GDP 0,34 százalékának megfelelő hasznot hozna, ha ezeknél a közszolgáltatásoknál a forgalmiadókedvezményeket megszüntetnék (Copenhagen Economics, 2013, 12. o.) A forgalmiadókedvezmények kérdése régóta vitatott az unió döntéshozói körében, a postai szolgáltatásoknál az Európai Bíróság 2009-es döntése a kialakult status quo-n nem változtatott. 10 A postai szolgáltatásokra vonatkozó vámtételeket elsősorban az Universal Postal Union (UPU) megállapodásai szabályozzák. Ezek kivételes jogokkal ruházzák fel az egyetemes szolgáltatókat a beérkező küldemények vámkezelésénél. A WIK (2013, 65. o.) felmérése 10 C-357/07, TNT Post UK Ltd. http://curia.europa.eu 8
alapján az is látható, hogy a kedvezményes lehetőségek nem csak az egyetemes szolgáltatás körébe tartozó szolgáltatásokra vonatkoznak. Ennek következtében minden tagország mentesítette egyetemes szolgáltatóját a vámszabályok adta kötelezettségek alól, ugyanakkor ezt a kedvezményt a többi piaci szereplőnek, a versenyző szolgáltatóknak nem adta meg. A nemzetközi postaforgalom szabályozása A nemzetközi postaforgalmat az EU irányelveken kívül az ENSZ nemzetközi szervezeteként működő UPU is szabályozza. A szabályozások érintik az egyetemes szolgáltatási kört, a szolgáltatásminőség követelményeit és többek között azokat a végdíjakat, amelyekkel az inkumbens, többnyire állami postai szolgáltatók egymást terhelhetik. Azok az elvek, amelyeken az UPU szabályozás alapul, sokban különböznek az EU-ban vallott elvektől. Az EU-tagországok postai szabályozó hatóságainak több mint fele úgy vélte, hogy a postai irányelvet nem tudja alkalmazni, illetve bizonytalan, hogyan is alkalmazza, ha az ellentmond az UPU valamelyik szabályának. Csak 10 kisebb tagország nyilatkozott úgy, hogy az összes nemzetközi postaforgalomra az irányelvet tekinti érvényes szabályozásnak WIK (2013, 92. o.). Az árak vonatkozásában az irányelv költségorientáltságot, átláthatóságot és diszkriminációmentességet követel meg. A nemzeti szabályozó hatóságok nem biztosítják, hogy az egyetemes szolgáltatásoknál alkalmazott végdíjak ezeket az elveket tükrözzék. Az UPU által kialakított végdíjak sem a tényleges költségekhez, sem a hazai postai díjszabásokhoz nem illeszkednek. Az unió jogrendszerében a végdíjak ily módon történő megállapítása közel jár az árrögzítés versenykorlátozó magatartásához, és az ezeket alkalmazó inkumbensek erőfölénnyel való visszaéléssel is vádolhatók. 11 Ebben a helyzetben úgy tűnik, hogy az egyes tagországok, illetve hatóságok egyedül nem elegendőek az uniós irányelvek érvényre juttatásához, az EU intézményeinek aktívabb szerepvállalására lenne szükség. Az 1998-ban készült bizottsági közlemény (Közlemény, 1998b) óta két újabb postai irányelv született, és a Bizottság és az Európai Bíróság több nemzetközi postaforgalmat érintő kérdésben is állást foglalt. Ezek beépítése és az UPU rendelkezéseivel való összhang megteremtése az EU intézményrendszerétől kíván új kezdeményezéseket és a közlemény megújítását. A WIK [2013] tanulmány készítői további lépéseket is szükségesnek tartanak: a végdíjak ügyében uniós egyeztetést és a helyzet felmérését javasolják, a következő UPU kongresszusra (2016) és a nemzetközi kereskedelmi 11 Az esetek elemzését lásd: WIK [2013], 114 126. o. 9
egyezmények tárgyalásának újabb fordulóira egységes uniós fellépést sürgetnek (WIK, 2013, 342. o.). Versenykorlátozások a postai szolgáltatásoknál A postai szolgáltatásoknál tapasztalható versenykorlátozó magatartások körében a legtöbb eset az erőfölénnyel való visszaélés merült fel. Az ezekben az ügyekben hozott döntéseket 2009-től a Bizottság által kiadott Iránymutatás 12 is segítette. Ilyen típusú magatartással találkozhatunk a kiszorító árazásnál, a szállítás megtagadásánál, az árrésprésnél 13 és az árkedvezményeknél, amelyeket a továbbiakban részletesen tárgyalunk. Árukapcsolási ügyek ezzel szemben ritkán fordulnak elő a postai szolgáltatásban, 2007 2013 között egyetlen nemzeti hatóság (holland) foglalkozott ezzel a kérdéssel. 14 Kiszorító árazás A kiszorító árazásnak az olyan árképzésnek, amellyel a legalább azonos hatékonysággal működő versenytárs kizárható a piacról a megítélése és elbírálásának gyakorlata fokozatosan megváltozott az elmúlt időszakban. Ezt tükrözte a Bizottság 1998-ban készült közleménye is (Közlemény, 1998a). A közlemény a versenyszabályozásnak a távközlés hozzáférési kérdéseire történő alkalmazásáról szólt ugyan, de a hálózatos szolgáltatások széles körére értelmezhetőnek tartották. A közlemény részletesen foglalkozott a költségszámítások módszertani kérdéseivel. A közleményben a Bizottság állást foglalt amellett, hogy a különbözeti költségek szerinti költségszámítás lehet a kiszorító árazás alsó küszöbértékének számítási alapja. Az is megfogalmazódott azonban, hogy a különbözeti költségek közvetlen bevezetése nagyon alacsony árpadlóhoz vezetne a hálózatos szolgáltatásokban, amelyek más iparágakhoz képest sokkal magasabb közösköltség-aránnyal működnek. Ezt az elvet a Bizottság a többtermékes cégek vizsgálata, így a postai szolgáltatások esetében tovább árnyalta. A Deutsche Post-ügyben hozott 2001-es döntésében (Deutsche Post, 2001) a 12 Az Iránymutatás [2009] várható hatásait elemzi Geradin Henry [2010]. 13 Ezen magatartások átfogó, részletesebb elemzését lásd: Valentiny [2004], Valentiny Kiss [2009]. 14 A postai szolgáltatások területén az első példa a De Post-La Poste-ügy volt, amellyel kapcsolatban a Bizottság megállapította, hogy az inkumbens visszaélt piaci erejével azáltal, hogy a levélszolgáltatásainál alkalmazott árengedményt csak egy új, a vállalkozói körnek szóló B2B (business-to-business) szolgáltatással együtt lehetett igénybe venni. Ezen fajta jogsértéstől való elrettentő hatást valószínűleg elősegítette, hogy a Bizottság ezt nagyon komoly jogsértésnek minősítette (De Post-La Poste, 2002, 86. pont). 10
fenntartott szolgáltatások 15 és a versenyző szolgáltatások közötti keresztfinanszírozás esetében állapított meg kiszorító árazást. Ahhoz, hogy a cég a kiszorító árazás vádját elkerülje, a vizsgált versenyző szolgáltatása esetében akkora bevételt kellene kimutatnia, amely a szolgáltatás nyújtásának különbözeti költségeit fedezi. Ezzel szemben 1990 1995 között a vizsgált szolgáltatásnál a bevétel ez alatt volt, azaz a szolgáltatás folyamatosan veszteséges volt. A bevétel arra sem volt elegendő, hogy a szolgáltatáshoz szükséges kapacitások működtetésének költségeit fedezze (Deutsche Post, 2001, 10. és 36. pont). A fenntartott szolgáltatásoktól induló keresztfinanszírozás lehetősége ugyan a teljes piacnyitás után megszűnt, de a kiszorító árazás lehetősége továbbra is fennáll. Emiatt a Bizottság iránymutatása célszerűnek tartja különválasztani az áron aluli értékesítést és a versenyellenes piaclezárást. A Bizottság áron aluli értékesítésnek tekinti, ha az erőfölényben lévő vállalkozás elkerülhető veszteséget szenved el. Ennek számbavételéhez a Bizottság bevezeti az átlagos elkerülhető költség 16 (average avoidable cost AAC) használatát. Ha egy erőfölényben lévő vállalkozás a termelésének egészére vagy annak egy részére az átlagos elkerülhető költségnél alacsonyabb árat számít fel, nem nyeri vissza azon költségeket, amelyeket az adott termelés nélkül elkerülhetett volna: olyan veszteséget szenved el, amelyek elkerülhetők lettek volna. Az átlagos elkerülhető költség szintjénél alacsonyabb ár megállapítását ezért a Bizottság a legtöbb esetben az áron aluli értékesítés egyértelmű jelének tekinti (Iránymutatás, 2009, 64. pont). A Bizottság azt is megállapította, hogy az átlagos elkerülhető költség és az átlagos változó költség gyakran megegyezik. Ha azonban eltérnek, az átlagos elkerülhető költség a megfelelőbb választás, mert ez például az esetleges kapacitásfejlesztési költségeket is tartalmazza. Az Iránymutatás az áron aluli értékesítésnél egyértelműen a stratégiai magatartás elemeit is figyelembe kívánta venni. Ezzel a megközelítéssel a kiszorító árazás körüli vitákban megfogalmazott korszerű közgazdasági elveket, a piaci szereplők magatartásvizsgálatának fontosságát, a játékelméleti megközelítést valló felfogáshoz közeledett. A felfaló stratégia kimutatása érdekében a Bizottság azt is vizsgálhatja, hogy az állítólagos felfaló magatartás 15 A fenntartott szolgáltatásokat a teljes piacnyitásig kizárólag az egyetemes szolgáltató nyújthatott. Ez a törvénnyel garantált monopolhelyzet adott lehetőséget az egyetemes szolgáltatás esetleges többletterheinek a finanszírozására. 16 Az átlagos elkerülhető költség mindazon költségeket tartalmazza, amelyek akkor kerülhetők el, ha egy adott termék vagy szolgáltatás előállítása, illetve egy adott tevékenység (pl. piacra lépés) nem következik be. 11
vezetett-e rövid távon annál alacsonyabb nettó árbevételhez, mint ami egy másik ésszerű magatartás mellett várható lett volna, azaz hogy az erőfölényben lévő vállalkozás elkerülhető veszteséget szenvedett-e el. Kizárólag gazdaságilag ésszerű és megvalósítható alternatívákat vizsgál, amelyek, figyelembe véve az erőfölényben lévő vállalkozást érintő piaci körülményeket és üzleti valóságot, reálisan várhatóan nyereségesebbek lehettek volna (Iránymutatás, 2009, 65. pont). Ennek kimutatására szolgáló bizonyítékokat többek között a vállalkozások dokumentumaiban is fel lehet lelni. A versenyellenes piaclezárás esetében nem szükséges, hogy a piacról a versenytársak kilépjenek. Az Iránymutatás [2009] az erős verseny gyengítését vagy az erőfölényben lévő vállalkozás árainak követését is piaclezáró hatásúnak tekinti. A fogyasztók valószínűleg akkor károsulnak, ha az erőfölényben lévő vállalkozás a kiszorító magatartás megszüntetése után arra számíthat, hogy piaci ereje nőni fog. Ekkor nem feltétlenül áremelés következhet be, hanem az is elegendő, ha egy várhatóan bekövetkező árcsökkenést sikerült az erőfölényes vállalatnak megakadályoznia vagy elodáznia. A fogyasztóknak okozott kár meghatározása nem a nyereség és a veszteség mechanikus számításán alapul, és nincs szükség a teljes nyereség bizonyítására. A fogyasztóknak okozott valószínű kár kimutatható a magatartás valószínűsíthető piaclezáró hatásának vizsgálatával, összekapcsolva egyéb tényezők, például a piacra lépési akadályok figyelembevételével (Iránymutatás, 2009, 71. pont). A kiszorító árazási ügyekben az Európai Unió Bíróságának Nagytanácsa által 2012-ben a Post Danmark-ügyben hozott ítéletét sokan nagy jelentőségűnek minősítették. 17 A dán inkumbens szolgáltató 2004-ben az addigi fogyasztóinál alkalmazotthoz képest alacsonyabb áron elhalászott három nagyfogyasztót a címzetlen levelek elosztásában működő fő versenytársától (Forbruger-Kontack). Az egyik fogyasztónak, a Coopnak kínált ár fedezte ugyan az átlagos különbözeti költséget, de az átlagos összköltség alatt volt. A versenytárs a versenyhatóságnál tett panaszt, majd az ügy a dán Legfelsőbb Bíróság elé került, amely iránymutatást kért az Európai Bíróságtól. Az Európai Bíróság a versenykorlátozó árazási lehetőségek közül a kiszorító árazásét és a költség feletti szelektív árazásét is vizsgálta. A kiszorító árazás tekintetében az Európai Bíróság az AKZO-ügyben (AKZO, 1991) alkalmazott tesztből indult ki. Az átlagos változó költség feletti, de az átlagos összköltség alatti árazás akkor visszaélésszerű, ha kimutatható, hogy a versenytárs kiiktatásának terve húzódik meg mögötte. A költségszámításnál az átlagos 17 Az ügyet Geradin Malamataris [2014], Szentléleky [2013] alapján ismertetjük. 12
változó költség helyett a Deutsche Post-ügyben is alkalmazott átlagos különbözeti költséget használták. Ezt a szempontot a Bizottság is támogatta, mert a hálózatos szolgáltatásokra jellemző magas állandó költségek és elenyésző változó költségek miatt az átlagos változó költség használata félrevezető lenne. A költségszámítást a dán versenyhatóság végezte el és a Deutsche Post-üggyel szemben amelyben az átlagos változó költségek számításánál csak a szolgáltatásnak betudható állandó és változó költségek szerepeltek a közös változó költségeket, a logisztikai kapacitás közös költségeit és a szolgáltatáshoz nem köthető közös költségek egy részét is szerepeltette. Ennek következtében az árak nagyobb része került az átlagos különbözeti költségek szintje alá, mint ami a Deutsche Post-módszertan esetében kalkulálható lett volna. Az Európai Bíróság a költségszámítás részleteivel nem foglalkozott, pusztán rögzítette, hogy a módszertan az adott szolgáltatáshoz tartozó költségek zömét (great bulk of the costs) kívánja megállapítani (Case C 209/10 Post Danmark A/S v. Konkurrencerådet, 34. pont, http://curia.europa.eu). A dán Legfelsőbb Bíróság számára megfogalmazott előzetes vélemény szerint, ha a költségek zömét tartalmazza az alkalmazott ár, akkor az erőfölényben lévő vállalkozáshoz hasonlóan hatékony piaci szereplők versenyhelyzete nem romlik. Az átlagos összköltség alatti, de az átlagos különbözeti költségek feletti ár esetén csak a vállalkozások magatartásának részletes vizsgálata alapján lehet a kiszorítást megállapítani. 18 Az esettel összefüggésben az Európai Bíróság megjegyezte, hogy a Post Danmark versenytársa az eseményeket követően is megtartotta elosztó hálózatát, majd előbb a Coop, később a Spar csoportot is visszahódította a Post Danmarktól, ami a kiszorítás megállapítása ellen szólt (Case C 209/10 Post Danmark A/S v. Konkurrencerådet, 39. pont). Az Európai Bíróság foglalkozott a költségek feletti szelektív árazás (más szempontból szelektív árengedmények) kérdésével is, mivel a három közül két ügyfélnek a Post Danmark az átlagos összköltség feletti árat ajánlott. Ugyan két korábbi ügyben (Case C-395-396 Compagnie maritime belge, Case C-497/99 Irish Sugar, http://curia.europa.eu) már született olyan döntés, amely a rendszeresen és szelektíven alkalmazott, de az átlagos összköltségek feletti árcsökkentéseket a versenytársak elrettentésére és kiszorítására irányulónak minősítette, 18 A versenyellenes hatásoknak az említett ügyhöz hasonló körülmények közötti fennállásának értékelése során meg kell vizsgálni, hogy ezen árpolitika objektív igazolás nélkül e versenytárs tényleges vagy valószínű kiszorítását eredményezi-e a versenynek és ennélfogva a fogyasztók érdekeinek a kárára (Case C 209/10 Post Danmark A/S v. Konkurrencerådet, Rendelkező rész, http://curia.europa.eu). 13
ebben az ügyben ezt nem állapították meg, az indítványt készítő főtanácsnok pedig a két ügy egyedi körülményeit hangsúlyozta. 19 A szállítás megtagadása A Bizottság 2009-es Iránymutatása abból indul ki, hogy minden vállalkozásnak erőfölénytől függetlenül joga van arra, hogy kereskedelmi partnereit megválassza. Ugyanakkor a vertikális láncban működő szolgáltató szervezetek, amelyek gyakran olyan infrastrukturális elemekkel rendelkeznek, amelyek más vállalkozások számára is nélkülözhetetlenek, könnyen visszaélhetnek erőfölényes helyzetükkel. A versennyel kapcsolatban problémák tipikusan akkor merülnek fel, ha az erőfölényben lévő vállalkozás a termelési vagy forgalmazási láncban lejjebb lévő piacon azzal a vevővel versenyez, akitől megtagadja a szállítást. A termelési vagy forgalmazási láncban lejjebb lévő piac kifejezés arra a piacra vonatkozik, amelyre vonatkozóan a visszautasított alapanyagra szükség van egy termék gyártásához vagy szolgáltatás nyújtásához (Iránymutatás, 2009, 76. pont). A nélkülözhetetlen eszközök fogalmának alkalmazása a versenytársaknak biztosít jogot olyan eszközökhöz való hozzáférésre, amelyeknek használatát egyébként részükre nem engednék át (Valentiny Kiss, 2009). Nélkülözhetetlen eszközök egy vertikális tevékenységi sorban helyezkednek el, használatukkal a tevékenységi sor következő eleme válik lehetővé. A fogalom alkalmazásával együtt jár, hogy sérül a szerződéskötés és a tulajdon feletti rendelkezés szabadságának a joga. Természetesen bizonyos feltételek fennállása esetén ezek a jogok más ügyekben is korlátozhatóak, kérdés, hogy a nélkülözhetetlen eszközök esetében fennállnak-e ilyen feltételek. Sokan úgy vélik, hogy ezen eszközök használatának akadályozása egyszerűen a szerződéskötéstől való indokolatlan elzárkózás (refusal to deal) jogesetét meríti ki és nem igényel önálló jogi formulát. A postai szolgáltatások területén a legvitatottabb kérdések közé tartozik a hozzáférés problémája. A harmadik postai irányelv kimondta, hogy a postai szolgáltatóknak átlátható és 19 Úgy tűnik számomra, hogy a Bíróság ítélkezési gyakorlatát oly módon kell értelmezni, hogy amikor a fent hivatkozott Compagnie maritime belge de transports és társai kontra Bizottság egyesített ügyekben 2000. március 16 án hozott ítéletnek, valamint az Irish Sugar kontra Bizottság ügyben 2001. július 10 én hozott ítéletnek alapjául szolgáló ügyekre jellemző viszonylag kivételes feltételek nem teljesülnek, különösen, amikor az erőfölényben lévő vállalkozásnak a versenytárs kiszorítására irányuló szándékára a szelektív árajánlatokon kívül más körülményekből nem lehet következtetni, a szelektív árengedményt az erőfölényben lévő vállalkozás költségei alapján kell vizsgálni a fent hivatkozott AKZO kontra Bizottság-ügyben hozott ítélet 114. és 115. pontjában alkalmazott szempont mintájára. Paolo Mengozzi Főtanácsnok indítványa, C-209/10. sz. ügy, 95. pont, http://curia.europa.eu. 14
diszkriminációmentes módon kell a postai hálózathoz hozzáférniük. Az átlátható és diszkriminációmentes hozzáférést bizonyos hálózati elemekre és szolgáltatásokra külön is előírják. Ilyenek a postai irányítószám-rendszerhez, a címadatbázishoz, a postafiókokhoz, a kézbesítő levélszekrényekhez, a címváltozásról szóló tájékoztatáshoz, az utánküldés szolgáltatáshoz és a feladóhoz való visszaküldésre vonatkozó szolgáltatáshoz való hozzáférés (2008/6/EK 11. és 11a cikk). Az Irányelv, mint ahogy azt általában más uniós jogszabályok is így teszik, nem határozza meg, hogy milyen jogi háttér alapján jelölték ki a hozzáférésnél megnevezett elemeket. A postai szolgáltatásoknál mindig összehasonlítási alapként és példaként szerepelt a távközlés. A távközlés ex ante szabályozás alá eső nagykereskedelmi piacain lényegében minden esetben hozzáférési kötelezettséget állapítanak meg a szabályozók. Az első segédletet ehhez a távközlési piacliberalizálás kezdetekor a versenyszabályoknak a távközlési ágazat hozzáférési megállapodásaira való alkalmazásáról kiadott közlemény tartalmazta. Ennek 68. pontja a hivatalos magyar fordításban alapvető eszközként nevezve az általunk nélkülözhetetlennek nevezett eszközöket kimondja, hogy az alapvető eszköz kifejezést olyan eszköz vagy infrastruktúra leírására alkalmazzák, amely alapvető fontosságú a vevők eléréséhez és/vagy a versenytársak számára üzletük folytatásának lehetővé tételéhez, és amelyet semmilyen ésszerű eszközzel nem lehet reprodukálni (Közlemény, 1998a, 68. pont). A távközlési analógia természetesen csak bizonyos korlátok között alkalmazható. A postai hálózat nem képvisel olyan fizikai jellegű hálózatot, mint a távközlési hálózatok. A postai hálózat fizikai elemeket összekötő, nagyrészt szervezeti rendszert jelent, amelyben a logisztikai struktúráknak döntő szerep jut. A Bizottság az Iránymutatásból láthatóan a nélkülözhetetlen eszközökhöz való hozzáférés kérdését a szállítás megtagadása egyik esetének tekinti. A szállítás megtagadásának fogalma gyakorlatok széles skáláját foglalja magában, mint például a termékek meglévő vagy új vevők számára történő szállításának megtagadása, szellemi tulajdonjogokkal kapcsolatos használati jogok bejegyeztetésének megtagadása, ideértve azt is, ha interfésszel kapcsolatos információk nyújtására van szükség, vagy az alapvető létesítményekhez, vagy hálózatokhoz való hozzáférés megtagadása (Iránymutatás, 2009, 78. pont). Az Iránymutatás azt is leszögezte, hogy a szolgáltatás megtagadásához nincs szükség arra, hogy a kereskedelmi kapcsolat már valamilyen formában létezzen. Elegendő, ha potenciális vevők és így potenciális kereslet áll fenn egy szolgáltatás tervezett nyújtásához. Emiatt a tényleges megtagadás sem szükséges, hanem elegendő, ha konstruktív megtagadás történik. 15
Konstruktív megtagadás jelentkezhet például a termék szállításának indokolatlan késleltetése, vagy a termék szállításának más módon történő csökkentése, illetve ésszerűtlen ellentételezési feltételek bevezetése formájában (Iránymutatás, 2009, 79. pont). A konstruktív megtagadás miatt marasztalta el a Bizottság a Deutsche Postot egy szintén 2001-es ügyében. A Deutsche Post az Egyesült Királyságból érkező azon leveleket, amelyeken válaszcímként német címzés szerepelt, belső forgalmú levélnek tekintette, eltérítette és csak többletdíj mellett, késlekedve volt hajlandó továbbítani. A Bizottság jogtalan diszkrimináció, túlzó árazás, piacszűkítés és konstruktív megtagadás ügyében is elmarasztalta a Deutsche Postot. 20 A versenykorlátozás gyanúját felvető lépésekkel szemben az Iránymutatás 81. pontja szerint a hatóságoknak mindenképp fel kell lépniük, ha olyan szolgáltatás megtagadásáról értesülnek, amely objektíven szükséges, a megtagadás pedig a verseny megszűnéséhez és a fogyasztók megkárosításához vezet. Ugyanakkor az Iránymutatás a postai (és hálózatos) szolgáltatásokra vonatkozóan igen fontos megállapítást tesz, amikor rögzíti, hogy a szállítási kötelezettség esetleges előírása nem lehet negatív hatással a kötelezettség által érintett szolgáltató beruházásaira, innovációjára. Kötelezettség előírásakor azonban feltételezhető, hogy a beruházást, az innovációt ösztönző kereteket a hatóságok a kötelezettség bevezetésével már figyelembe vették. Ilyen eset lehet még, ha az erőfölényben lévő vállalkozás helyzete a termelési vagy forgalmazási láncban feljebb lévő piacon különleges vagy kizárólagos jogoknak köszönhetően fejlődött, vagy azt állami forrásból finanszírozták. Az ilyen meghatározott esetekben nincs ok arra, hogy a Bizottság eltérjen az általános jogérvényesítési előírásoktól, és a versenyellenes piaclezárás valószínűségét a nélkül is kimutathatja, hogy megvizsgálná a 81. pontban említett három feltétel együttes fennállásának tényét (Iránymutatás 2009, 82. pont). Árprés Amíg a kiszorító árazás elvben az ágazatok széles körében megvalósítható, addig az árprés kérdését inkább a szabályozott ágazatokban vizsgálják, hiszen ezek nagy részében vertikálisan integrált vállalatok működnek. Ezek a vállalatok egyszerre vannak jelen a nagykereskedelmi (az alapvető inputot szolgáltató) és a kiskereskedelmi piacokon. A vertikálisan integrált vállalat képes két piacon is (a nagykereskedelmin és a kiskereskedelmin) olyan ármozgásokat végrehajtani, amelyek versenykorlátozó jellegűek lehetnek. Például emelik az árát az alapvető 20 Commission Decision on Deutsche Post, IP/01/1068. 16
inputoknak, és csökkentik a kiskereskedelmi fogyasztói árat. Ezek az árváltozások azt célozzák, hogy a versenytársaik költségei és eladási árai közötti rést összepréseljék (árrésprésként is nevezik), ezáltal a hatékony versenytársat is a piac elhagyására késztessék. Amennyiben ez megtörtént, a vertikálisan integrált vállalat megemeli a fogyasztói árakat, és ezzel visszanyeri korábbi veszteségeit, valamint további nyereséget könyvelhet el. Látható, hogy az árprés esete a felfaló árazás egyik változatának tekinthető. Az árprést ugyanakkor a szállítás megtagadása helyett választott üzleti stratégiaként is fel lehet fogni. 21 A postai szolgáltatások piacnyitásakor ez a stratégia különösen előtérbe kerülhet, hiszen a vertikálisan integrált inkumbens vállalatok, ha a hozzáférést meg nem is tagadhatják, de ezzel a magatartással legalább időlegesen a lánc alsó végén lévő versenytársaikat korlátozni tudják. A Bizottság 2009-es iránymutatása az ügyek hatásalapú megközelítésének fontosságát hangsúlyozta. Az erőfölényben lévő vállalkozás azt az utat választhatja, hogy az általa szabott árakkal nem teszi lehetővé még egy hasonlóan hatékony versenytárs számára sem, hogy hosszú távon nyereségesen kereskedjék, azaz árrésprést alkalmaz. Árrésprés alkalmazása esetén a Bizottság a hasonlóan hatékony versenytárs költségeinek meghatározása tekintetében általában használt összehasonlításnál az erőfölényben lévő integrált vállalkozás termelési vagy forgalmazási láncban lejjebb lévő ágazatának hosszú távú átlagos határköltségét veszi alapul (Iránymutatás, 2009, 80. pont). A nemzeti hatóságok közül a német versenyhatóság indított 2012 novemberében vizsgálatot a Deutsche Post ellen. A független, levélszolgáltatást nyújtó versenytársak panaszai alapján merült fel a kiszorító árazás és az árrésprés alkalmazásának gyanúja. Árengedmények Az árengedmény az üzleti gyakorlat egyik rendkívül elterjedt formája, hiszen az eladott mennyiség növelésével hatékonyságjavulás érhető el, méretgazdaságossági előnyök származnak, az állandó költségek gyorsabban megtérülnek, de a piac lezárására is alkalmas lehet. Ilyen esetnek minősítette a Bizottság a Deutche Post eljárását. 22 Ebben az ügyben a Deutsche Post által követett árengedmények rendszerét a Bizottság egészében versenyellenesnek minősítette. 1974 2000 között a Deutsche Post levélszolgáltatásainál 21 Az árprés lehetséges besorolásának kettősségét mutatja, hogy a szakirodalom ingadozik abban a kérdésben, hogy a verseny- vagy az ágazati szabályozás területére tartozik. Ezt Heimler [2010] és Geradin O Donoghue [2005] cikkei részletesen elemzik. 22 Az esetet részletesebben elemzi Geradin Henry [2010], 63. o. 17
alkalmazott árengedmény akkor lépett életbe, ha a megrendelő a nem tömeges csomagküldemények nagyobb részét is vele szállíttatta és kézbesíttette. Ez a hűséghez kötött árengedményrendszer megakadályozta, hogy a versenytársak elérjék a működésükhöz szükséges minimális méretet. A közgazdasági elemzés mellőzésével a Bizottság megállapította, hogy az ilyenfajta kedvezmény nem mennyiséghez, hanem hűséghez kötött engedmény, és mint ilyen versenykorlátozó hatású (Deutsche Post, 2001, 33. pont). 23 A hűséghez kötött árengedmény mérlegelés nélküli elutasítása mind jogi, mind közgazdasági körökben ellenérzést keltett. Ezek hatására a 2009-es iránymutatás már a közgazdasági elemzés eszköztárának alkalmazását javasolta az ilyen ügyek eldöntésénél is. A Bizottság ekkor már minden áralapú versenykorlátozó magatartásnál az átlagos elkerülhető költséget (average avoidable cost, AAC) és a hosszú távú átlagos határköltséget (long-run average incremental cost, LRAIC) javasolta összehasonlítani. Ha az alkalmazott ár az átlagos elkerülhető költség alatt van, az azt jelenti, hogy az erőfölényben lévő vállalkozás rövid távon feláldozza nyereségét, és a hasonlóan hatékony versenytárs veszteség nélkül nem tud a piacon működni. A hosszú távú átlagos határköltség általában magasabb, mint az átlagos elkerülhető költség, ezért ha a hosszú távú átlagos határköltségekre nincs fedezet, az azt jelenti, hogy az erőfölényben lévő vállalkozás nem fedezi a szóban forgó termék vagy szolgáltatás előállításához szükséges valamennyi állandó (kapcsolódó) költséget, és hogy egy hasonlóan hatékony versenytárs kizárható a piacról (Iránymutatás, 2009, 26. pont). A versenykorlátozó hatású árengedményeket a bizottsági Iránymutatás a kizárólagos megállapodások keretében tárgyalja. A versenykorlátozás gyanúja elsősorban a feltételes árengedmények esetében merül fel, amikor az engedményt bizonyos vásárlási magatartás ellenszolgáltatásaként nyújtják 24 és az eladó (szolgáltató) erőfölényben van. Előfordulhat, hogy a versenytársak nem képesek az egyes vevők teljes keresletéért azonos feltételek mellett versenyezni, ezért az Iránymutatás a vevők keresletét megtámadható és meg nem támadható részre bontja. Ez utóbbi az, amit a vevő mindenképpen az erőfölényben lévő szolgáltatótól vesz meg. A visszamenőleges hatályú árengedményekkel általában elérhető a piaclezárás, mivel a keresletük kisebb részét a vevők nem terelnék át máshova, ha ezzel az árengedmény 23 Deutsche Post [2001], 33. pont. 24 A feltételes árengedmény általában úgy működik, hogy a vevő árengedményt kap, ha vásárlásai egy meghatározott referenciaidőszakban meghaladnak egy bizonyos küszöbértéket, és az árengedményt ilyenkor vagy minden vásárlásra (visszamenőleges hatályú árengedmény), vagy a küszöbérték eléréséhez előírt vásárlásokat meghaladó vásárlásokra (többlet árengedmény) érvényesítheti (Iránymutatás, 2009, 37. pont). 18
elvesztését veszélyeztetnék. A teljes ár minél nagyobb részét teszi ki az árengedmény és minél magasabb az elérendő küszöbérték, annál nagyobb a tényleges vagy potenciális versenytársakat sújtó valószínű piaclezárás. A Bizottság ezért az árengedményrendszer egészét vizsgálja, és megnézi, hogy a versenytársak rendelkeznek-e reális és hatékony ellenstratégiával, és ha igen, milyen mértékben. Az Iránymutatást is figyelembe véve a nemzeti hatóságok 2009 2013 között 9 árengedményes ügyben vizsgálódtak, ezek között 3 esetben a feltételes árengedmények kérdését is elemezték (WIK, 2013, 68 70. o.). Állami támogatások A postai szolgáltatások területén döntő fontosságú, hogy a piaci szereplők, különösen az inkumbens szolgáltatók ne jussanak jogtalan előnyhöz, de ne szenvedjenek igazságtalan hátrányt sem a versenytársaikhoz képest. Ennek alakításában döntő szerepet játszik az állam támogatási politikája. A Bizottság 2010 2013 között 19 esettel foglalkozott, ezek közül 14- ben az állami támogatást megfelelőnek találta, két esetben visszatérítését határozta meg, további két esetben azt állapította meg, hogy a kifizetett kompenzáció nem számít állami támogatásnak, egy esetben pedig az állami intézkedést visszavonták (WIK, 2013, 79 80. o.). Az Európai Unió szabályozása alapján a Bizottság először megvizsgálja, hogy az általános gazdasági érdekű szolgáltatásnak (Services of general economic interest SGEI) nyújtott kompenzáció állami támogatásnak minősül-e, és ha igen, akkor második lépésben eldöntik, hogy megfelel-e az unió belső piaci szabályozásának. Az első kérdés eldöntéséhez az Altmark-ügyben már említett négy feltételt kell megvizsgálni. (Lásd a 10. lábjegyzetet.) A De Post La Poste- (ma már bpost), a La Poste- és a Post Office Ltd.-esetekben 25 a belga, a francia és a brit piacokon vizsgálta a Bizottság a posták kiskereskedelmi hálózatait. Ezekben az ügyekben a tagországok modellszámításokat nyújtottak be, amelyekben a működő kézbesítő hálózatuk költségeit egy hipotetikus, közszolgáltatási kötelezettség nélküli hálózat költségeivel hasonlították össze. A kettő közötti különbség adta azt a nettó költséget, amely a kötelezettség miatt keletkezik. A De Post La Poste-ügyben a belga állam úgy érvelt, hogy a tényleges kézbesítői hálózatra a belga törvényeknek való megfelelés (a kirendeltségek sűrűsége) miatt van szükség, ezért a kompenzáció jogos. A Bizottság azonban nem fogadta el ezt az érvelést, mert a meglévő hálózat fenntartása nem szerepelt a kötelezettség önálló feltételeként, hanem ahhoz kapcsolódott, hogy az egyetemes szolgáltatást megfelelő minőségi követelmények mellett biztosítsák, emiatt további állami támogatásra nem tarthattak igényt. 25 A három esetet lásd Geradin Malamataris [2014], 122 124. o. 19
A francia La Poste esetében viszont a Bizottság elfogadta, hogy a törvény megkülönböztette az egyetemes szolgáltatás keretében biztosítandó hozzáférési pontokat és a további kötelezettségek között felsorolt, földrajzilag meghatározott jelenlétre szolgáló hálózatot, így ez utóbbi további kötelezettségként volt elszámolható. Hasonlóképp a brit törvényekben gondoskodtak arról, hogy megkülönböztessék az egyetemes szolgáltatás követelménye miatt szükséges hálózatot attól a kiskereskedelmi hálózattól, amely az általános gazdasági érdekű szolgáltatások kötelezettségi körébe tartozott, ezáltal a támogatása lehetővé vált. A brit Post Office által vállalt szolgáltatások (kormányablak-funkciók, alapvető bankszolgáltatások stb.) széles körű elterjesztéséhez nyújtott támogatásokat pedig 2015 márciusában hagyta jóvá a Bizottság (Press Release, IP/15/4635). A Bizottság ezekben a vizsgálataiban az Altmark-ügy első pontjának elemzése alapján járt el. Az állam szerepvállalását tisztázó ügynek számított a Franciaország és a Bizottság közötti eset (Case T-154/10), amelyben az utolsó döntés 2014. április 3-án született. 26 Franciaország kifogásolta, hogy a Bizottság állami támogatásnak tekintette a posta számára nyújtott állami garanciákat, ezért az Európai Bírósághoz fordult. Az Európai Bíróság ítélete elutasította a francia álláspontot. A francia közigazgatás rendszerében a La Poste ipari és kereskedelmi jellegű közintézménynek (Établissement Public à Charactè re Industriel et Commercial EPIC) számít, pénzügyileg önálló, egyben egy adott közszolgáltatás biztosításáért felelős jogi személy. A Bizottság úgy vélte, hogy a fizetésképtelenségi és csődtörvények nem vonatkoznak az EPIC-ekre, különösképpen mert a posta és a távközlés szétválasztásáról szóló 1990-es törvényben az állam feltétlen kezességet vállalt a La Poste-ra átruházott kötvényekre, ami támogatásként fogható fel. Ez a feltétlen garancia a La Poste számára sokkal kedvezőbb hitelfelvételi lehetőségeket teremtett, amihez a tényleges hatásokat a Bizottságnak nem is kellett bizonyítania, 27 így a korlátlan garanciát meg kell szüntetni. Az olasz posta (Poste Italiane) esetében az egyetemes szolgáltatás nyújtásával egyidejűleg az állam egyes fogyasztói kör (kiadók, nonprofit intézmények, képviselőjelöltek) tarifáinak csökkentését is támogatta (Eccles, 2014, 180 181. o.). A támogatást az olasz állam eredetileg 26 A BÍRÓSÁG ÍTÉLETE (első tanács) 2014. április 3. a C 559/12. P. sz. ügyben, Francia Köztársaság vs. Európai Bizottság. 27 fennáll azon egyszerű vélelem, mely szerint az olyan vállalkozás javára nyújtott hallgatólagos és korlátlan állami kezességvállalás következtében, amely nem tartozik a fizetésképtelenségi és csődeljárások általános szabályainak hatálya alá, javul a kedvezményezett pénzügyi helyzete azon terhek könnyítése révén, amelyek rendes körülmények között a költségvetésére hárulnak. I. m., 98. pont. 20