JELENTÉS a 2008-ban befejeződő autópálya beruházások ellenőrzéséről 0926 2009. augusztus
2. Államháztartás Központi Szintjét Ellenőrző Igazgatóság 2.1. Teljesítmény Ellenőrzési Főcsoport Iktatószám: V-2018-44/2008. Témaszám: 925 Vizsgálat-azonosító szám: V0432 Az ellenőrzést felügyelte: Bihary Zsigmond főigazgató Az ellenőrzés végrehajtásáért felelős: Kemény Emil főigazgató-helyettes Dr. Zöldréti Attila mb. főcsoportfőnök Az ellenőrzést vezette: Makkai Mária főcsoportfőnök-helyettes Az ellenőrzést végezték: Bank Lajos számvevő tanácsos, főtanácsadó Gaálné Izsó Éva számvevő tanácsos, tanácsadó Massányi Tibor számvevő tanácsos Barta József számvevő tanácsos Lucza Anikó számvevő tanácsos Nagy Ákos számvevő Dr. Dicső Ildikó számvevő Major Lászlóné számvevő tanácsos Komáromy Attila külső munkatárs A témához kapcsolódó eddig készített számvevőszéki jelentések: címe sorszáma Jelentés a koncesszióba adott állami tevékenységek vizsgálatáról 0114 Jelentés az M3 autópálya beruházás pénzügyi folyamatának ellenőrzéséről 0218 Jelentés az M7 autópálya felújítás pénzügyi folyamatának ellenőrzéséről 0342 Jelentés a szekszárdi Duna-híd beruházás ellenőrzéséről 0428 Jelentés a Magyar Köztársaság 2004. évi költségvetése végrehajtásának 0540 ellenőrzéséről Jelentés a Magyar Köztársaság 2005. évi költségvetése végrehajtásának 0628 ellenőrzéséről Jelentéseink az Országgyűlés számítógépes hálózatán és az Interneten a www.asz.hu címen is olvashatóak.
Jelentés az autópálya beruházások finanszírozási megoldásainak összehasonlító ellenőrzéséről Jelentés a 2006-ban befejeződő autópálya beruházások ellenőrzéséről Jelentés a 2007-ben befejeződő autópálya beruházások ellenőrzéséről 0645 0712 0813
TARTALOMJEGYZÉK BEVEZETÉS 9 I. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK 14 II. RÉSZLETES MEGÁLLAPÍTÁSOK 25 1. Hatékonysági, eredményességi és gazdaságossági (3E) értékelés az útszakaszok tényleges költségvetése alapján 25 1.1. A 2008-ban átadott autópálya beruházások műszaki összetétele 25 1.2. Hatékonysági indikátorok kialakítása és összehasonlítása 26 1.3. Gazdaságossági indikátorok 28 2. Az M0 északi szektor beruházás 29 2.1. A beruházás feltételrendszere és előkészítése 29 2.2. Az önkormányzatok, szakhatóságok és civil szervezetek igényeinek figyelembevétele 33 2.3. A területszerzés alakulása 37 2.4. Közműépítések, közműáthelyezések, a régészeti és lőszer-mentesítési feladatok végrehajtása 38 2.5. A gyorsforgalmi úthálózat fejlesztéséért felelős minisztérium szakmai irányítása és felügyelete 39 2.6. A kivitelező és a Mérnök kiválasztása 42 2.7. A beruházás fizikai megvalósítása 43 3. Az M0 körgyűrű keleti szektorában megvalósuló beruházás 47 3.1. A beruházás feltételrendszere és előkészítése 47 3.2. Az önkormányzatok, szakhatóságok és civil szervezetek igényeinek figyelembevétele 51 3.3. A területszerzés alakulása 54 3.4. A közműépítések és a régészeti feladatok végrehajtása 57 3.5. A közbeszerzési eljárások 59 3.6. A beruházások fizikai megvalósítása 64 4. Az M6 autópálya M0-Érdi tető és a kapcsolódó M0 útgyűrű beruházás 68 4.1. A beruházás feltételrendszere, előkészítése 68 4.2. Az önkormányzatok, szakhatóságok, civil szervezetek igényeinek figyelembe vétele 72 4.3. A területszerzés alakulása 73 4.4. A közműáthelyezések, a lőszermentesítési és régészeti feladatok végrehajtása 77 1
4.5. A beruházás nyomon követése a szakmai felügyeletet gyakorló minisztérium által 79 4.6. A beruházás lebonyolításában résztvevők kiválasztása 81 4.7. A beruházás fizikai megvalósításának ellenőrzése 83 5. Az M7 Balatonkeresztúr-Nagykanizsa közötti autópálya szakasz beruházás 87 5.1. A beruházások feltételrendszere, előkészítése 87 5.2. A területszerzés alakulása 89 5.3. A közműépítések alakulása, a régészeti és lőszermente-sítési feladatok végrehajtása 91 5.4. A beruházás nyomonkövetése a szakmai felügyeletet gyakorló minisztérium által 92 5.5. A beruházás lebonyolításában résztvevők kiválasztása 93 5.6. A beruházás fizikai megvalósítása 97 6. Az M7 Letenye-országhatár közötti szakasz az M7 Mura-híd és az M70 tornyiszentmiklós-országhatár közötti szakasz 102 6.1. A beruházás feltételrendszere és előkészítése 102 6.2. A beruházás lebonyolításában résztvevők kiválasztása 105 6.3. A beruházások fizikai megvalósítási fázisa 107 7. A beruházások finanszírozása, pénzügyi elszámolása 109 7.1. A beruházásokhoz biztosított finanszírozási források 109 7.2. Az előlegek és a számlák szerződés szerinti kiegyenlítése 109 7.3. Az autópálya szakaszok beruházási költsége, ezen belül a főpálya költségek 113 8. A környezetvédelmi szempontok érvényesülése 114 9. A minőségi követelmények teljesítése 116 10. A külső ellenőrzések megállapításaira és javaslataira tett intézkedések és azok hasznosulása 129 MELLÉKLETEK 1. sz. Közlekedési, Hírközlési és Energiaügyi Minisztérium észrevétele 2. sz. 2008-ban átadott autópálya szakaszok műszaki összetétele főbb építési főcsoportonkénti bontásban 3. sz. 2008-ban megépült autópályák 1 m 2 pályaszerkezetének hatékonysági mutatói 4. sz. Előregyártott hidak hatékonysági mutatója a 2008. évben átadott autópálya építéseken 5. sz. A 2008-ban átadott ap. szakaszokon épült vasbeton hidak hatékonysági mutatói 2
6. sz. A 2008-ban átadott ap. szakaszokon épült acélszerkezetű hidak hatékonysági mutatói 7. sz. 2008-ban átadott autópálya szakaszok pályaszerkezeti rétegeinek gazdaságossági mutatói 8. sz. A 2008-ban átadott autópálya szakaszok főbb hídszerkezeteinél a pénzügyi elszámolás alapját képező szerkezeti egységárak összehasonlítása 9. sz. 2008-ban átadott ap. szakaszok hídjainál beépített előregyártott vb. tartók fajlagos költségadatai a gerenda hosszak (méter) függvényében 10. sz. 2008-ban átadott autópályák fúrt vasbeton cölöpalapozásának fajlagos költségei, 2008-ban átadott autópályák vert vasbeton cölöpalapozásának fajlagos költségei FÜGGELÉKEK 1. sz. Emlékeztető az ÁSZ 2008-ban befejeződő autópálya beruházások ellenőrzése programjának 3E (hatékonysági, eredményességi és gazdaságossági) továbbá környezetvédelmi kérdésköreivel kapcsolatban megtartott fókuszcsoport ülésekről 2. sz. Környezetvédelmi szempontok érvényesülése, azok költség és idő kihatásai 3
RÖVIDÍTÉSEK JEGYZÉKE Aptv. ÁAK Zrt. ÁSZ BME BTM EKH ELTE RTI GKM hatályos Kbt. HM KBDB Kbt. KEHI KHEM KHVM KKF KKK kmsz. Közlekedés Kft. KSH KSZ NA Zrt. NIF Zrt. PMMI Rendelet RKH SZF TIB UVATERV Zrt. ÜHK-VJT Vegyépszer Zrt. a Magyar Köztársaság gyorsforgalmi közúthálózatának közérdekűségéről és fejlesztéséről szóló 2003. évi CXXVIII. törvény Állami Autópálya Kezelő Zrt. Állami Számvevőszék Budapesti Műszaki és Gazdaságtudományi Egyetem Budapesti Történeti Múzeum előzetes környezeti hatástanulmány Eötvös Lóránd Tudományegyetem Régészettudományi Intézete Gazdasági és Közlekedési Minisztérium a 2003. évi CXXIX. törvény a közbeszerzésekről Honvédelmi Minisztérium Közbeszerzési Döntőbizottság az 1995. évi XL. a közbeszerzésekről Kormányzati Ellenőrzési Hivatal Közlekedési, Hírközlési és Energiaügyi Minisztérium Közlekedési, Hírközlési és Vízügyi Minisztérium Központi Közlekedési Felügyelet (2007-től Nemzeti Közlekedési Hatóság) Közlekedésfejlesztési Koordinációs Központ kilométer-szelvény Közlekedés Fővárosi Tervező Iroda Kft. Központi Statisztikai Hivatal Közreműködő Szervezet Nemzeti Autópálya Zrt. Nemzeti Infrastruktúra Fejlesztő Zrt. Pest Megyei Múzeumok Igazgatósága 14/2004. (VIII. 13.) TNM-GKM-FMM-FVM-PM együttes rendelet a strukturális alapok és a Kohéziós Alap felhasználásának általános eljárási szabályairól részletes környezeti hatástanulmány szerződéses feltételek Tulajdonosi és Intézmény-felügyeleti Bizottság Út- és Vasúttervező Zrt. üzemi hírközlő rendszer, változtatható jelzésképű táblarendszer Vegyépszer Építő és Szerelő Zrt. 5
ÉRTELMEZŐ SZÓTÁR forgalomba helyezés kiviteli terv környezeti hatástanulmány közműkiváltás Mérnök műszaki tartalomváltozás organizáció pótmunka töltéskonszolidáció többletmunka A közlekedési hatóság (megyei közlekedési felügyelet, illetve Központi Közlekedési Felügyelet) határozatban engedélyezi az útszakasz forgalom általi igénybe vételét a 15/2000. (XI. 16.) KöViM rendeletben leírtak szerint. A beruházás kivitelezéséhez szükséges valamennyi részletet tartalmazó dokumentációk (útépítési-, hídépítési-, vízépítési-, forgalomtechnikai-, környezetvédelmi-, közműtervek stb.) összessége 45/1997. (XII. 29.) KTM rendelet szerint. Az építési beruházás-előkészítés keretében a környezetvédelmi szempontok figyelembevételével, a beruházó által készíttetett tanulmány a 314/2005. (XII. 25.) Korm. rendelet előírásai szerint. Az előzetes környezeti hatástanulmány a nyomvonal-változatokat tartalmazza és azokat vizsgálja. A részletes környezeti hatástanulmányt a környezetvédelmi hatóság által kijelölt nyomvonalakra kell készíteni. Közmű (víz, gáz, elektromos vezeték, telefon) áthelyezése másik nyomvonalra a vízszintes vagy magassági vonalvezetés megváltoztatásával. A NIF Zrt. gyakorlatában a NIF Zrt. és a Mérnök között létrejött megbízási szerződés szerint a kivitelezési munkák mérnöki felügyeletével és a közbeszerzési eljárás előkészítésében való közreműködéssel megbízott szervezet. Az építési beruházásnál a különböző tervezési szintek és megoldások, valamint a tényleges megvalósulás közötti eltérések, amelyek elmaradó munkát, pót- vagy többletmunkát eredményeznek. Az építési folyamat térbeli és időbeli szervezése. A szerződés alapját képező dokumentációban nem szereplő, külön megrendelt munkatétel (munkatöbblet) a 290/2007. (X. 31.) Korm. rendelet szerint. A töltés süllyedését eredményező, a töltések önsúlyából származó töltés alatti talajtömörödési folyamat, amely a süllyedés megállásáig tart. A tervekben szereplő feladat, amelynek nagysága a ténylegesen elvégzett és az ajánlati tervben szereplő mennyiség különbsége, ami fix egységáras szerződéseknél elszámolható, átalányáras szerződés esetében nem. 7
JELENTÉS a 2008-ban befejeződő autópálya beruházások ellenőrzéséről BEVEZETÉS A magyar közlekedési hálózat az ország földrajzi meghatározottsága, valamint a gazdasági-társadalmi fejlődés miatt stratégiai pozíciót foglal el Közép- Európában, Európa észak-déli és kelet-nyugati irányú közlekedési kapcsolataiban, különösen pedig Nyugat- és Észak-Európa és a Balkán, valamint a Közelkeleti országokkal fennálló és fejlesztendő szállítási kapcsolatokban. Az európai országok közlekedési miniszterei 1997-ben Helsinkiben meghatározták az európai közúti közlekedési hálózatot az országok közötti és az országokon belüli tranzit szállítási igények meglévő és előrebecsült mértékei alapján, amit Páneurópai vagy Helsinki közlekedési folyosóknak neveznek. Az Európai Unió szakbizottsága 1999-re kidolgozta azt a TEN (Trans European Network) úthálózatot, amely a Helsinki folyosó mellett az EU tagállamainak olyan kiemelt szállítási útvonal igényeit is rögzítette, amelyek tranzit jellegükből adódóan az EU tagállamain kívüli államok szállítási igényeit is figyelembe vette. Ez a hálózat elsősorban gyorsforgalmi úthálózatot jelent. Az egyes országok TEN hálózata a megkötött EU csatlakozási szerződés mellékleteként rögzítésre került. A 2008-ban befejezett autópálya beruházások az európai és a magyar közlekedéspolitika harmonizációját szolgáló közlekedési folyosók még kiépítetlen szakaszainak részét képezik, illetve azokkal kapcsolatot teremtenek. A Velence-Trieszt-Lubljana-Budapest-Lvov-Kijev irányú főközlekedési folyosó, azaz TEN V. sz. helsinki folyosó egyik magyarországi eleme és dél-európai kapcsolata az M7 autópálya, amely az Adriai tenger kikötői és a kelet-európai országok között létesít közvetlen közúti kapcsolatot. A távolsági forgalomban betöltött szerepe alapján illeszkedik az európai közlekedési hálózat fejlesztésére vonatkozó közösségi iránymutatásokhoz. A 2008-ban átadott M7 autópálya és M70 autóút szakaszok ennek a közlekedési folyosónak a részei. Az M0-ás körgyűrű nem tartozik a TEN úthálózathoz, azonban tehermentesítheti a fővárost a hazai és a külföldi átmenő teherforgalomtól, valamint kiemelt szerepet játszik a Páneurópai közlekedési folyosók összekapcsolásában. A jelen ellenőrzéssel érintett M0 autópálya szakaszok kapcsolatot teremtenek az M1, M3, M5, M6 és az M7 autópályák, azaz a IV. V. és V/C. Páneurópai folyosók között. A teljes, mintegy 103 km hosszúra tervezett M0 körgyűrűből 71 km (69%) épült meg. A körgyűrű bezárásához a déli szakaszon 6 km, az északi 9
BEVEZETÉS szakaszon 8 km, a nyugati szakaszon 18 km hiányzik (ez utóbbi az északiszektor közvetlen folytatásaként jelentkezik). Az Állami Számvevőszék (továbbiakban: ÁSZ) stratégiai célkitűzéseinek megfelelően kiemelt figyelmet fordítunk a közlekedési infrastruktúra fejlesztésének, fenntartásának, finanszírozásának ellenőrzésére, amelyhez illeszkedik a 2008-ban befejeződő autópálya beruházások ellenőrzése. 1 Az országos közúthálózat fejlesztési feladatait 2003 végéig kormányhatározatok szabályozták. 2004. január 1-jétől a 2008-ban befejeződött, valamint a folyamatban lévő beruházásokra a Magyar Köztársaság gyorsforgalmi közúthálózatának közérdekűségéről és fejlesztéséről szóló többször módosított 2003. évi CXXVIII. törvény (a továbbiakban: Aptv.) előírásai rögzítik a gyorsforgalmi utak fejlesztési feladatait. Az Aptv. 2007. június 30-ig középtávú tervet tartalmazott, miszerint 2004-től 2007 végéig összesen 687 km gyorsforgalmi útszakaszt kellett átadni és forgalomba helyezni. 2004 és 2007 között 412 km gyorsforgalmi utat adtak át a forgalomnak, ami a törvényben meghatározottnak 60%-a. A 2008-ban átadott összesen 76,2 km gyorsforgalmi úttal együtt a teljesítés 71,1%. A jelen ellenőrzéssel érintett 10 gyorsforgalmi útszakaszból 4 szakasz forgalomba helyezését az Aptv. 2006. év végére, 6 szakaszét 2007. év végére írta elő. A még hiányzó szakaszok építése folyamatban van, átadásuk 2009-ben és 2010-ben várható. Az Aptv. 2007. júliusi módosításáig meghatározta az előkészítésre kerülő gyorsforgalmi utak körét, ezt követően azonban már nem nevesíti azokat, és nem tartalmazza éves bontásban az útszakaszok átadási határidejét. A gyorsforgalmi utak jellemzőit és kivitelezésének várható kezdetét a 2007-2013 közötti időszakban megvalósítani tervezett közlekedésfejlesztési projektek indikatív listájáról szóló 1004/2007. (I. 30.) Korm. határozat rögzíti. A 2006 októberében a Kormány által az 1103/2006. (X. 30.) határozattal elfogadott Új Magyarország Fejlesztési Terv egyik prioritását képezi a közlekedés fejlesztése, ezen belül a gyorsforgalmi úthálózat bővítése. A 7 évre szóló Fejlesztési Terv meghatározta a feladatok ellátásához szükséges forrásokat, amely EU-fejlesztési forrásokat, hazai társfinanszírozást és magántőkét tartalmaz. A Közlekedés Operatív Programra 2004-es árakon számítva 1721 Mrd Ft forrást hagyott jóvá a Kormány. A gyorsforgalmi úthálózat fejlesztéséhez szükséges pénzeszközök összege a Fejlesztési Tervben nem szerepel. A 2004-től felgyorsult és törvényben meghatározott autópálya építések várhatóan 2010-ben befejeződnek, így a hazai autópálya hálózat mennyiségi fejlesztésének üteme várhatóan csökkenni fog. Az országos közúthálózaton szükséges 1 2001-ben a koncesszióba adott állami tevékenységeket; 2002-ben az M3 autópálya beruházást; 2003-ban az M7 autópálya felújítás pénzügyi folyamatait; 2004-ben a szekszárdi Duna-híd beruházást; 2005-ben a 2004. évi költségvetés végrehajtásának ellenőrzése keretében az M5 autópálya szerződéseit; 2006-ban előbb az autópálya beruházások finanszírozási megoldásait, majd a 2006-ban befejeződő autópálya beruházásokat, 2007-ben a 2007-ben befejeződő autópálya beruházásokat vizsgáltuk. 10
BEVEZETÉS ráfordítások eddigi elmaradása miatt azonban nem várható, hogy a közlekedési ágazat infrastrukturális fejlesztési kiadásai csökkennek. Az Aptv. a gyorsforgalmi utak előkészítéséhez és építéséhez szükséges pénzeszközökről globálisan, a különböző finanszírozási forrásokról (központi költségvetés, EU támogatás, magántőke) együttesen rendelkezett (2005. évben 327 Mrd Ft, 2006. évben 347 Mrd Ft és 2007. évben 415 Mrd Ft). A rendelkezésre bocsátott pénzeszközök tényleges nagysága 2005. évben 233 Mrd Ft, 2006. évben 277 Mrd Ft, 2007. évben 230 Mrd Ft volt. Az Aptv. 2007. júliusi módosítását követően nem számszerűsíti az éves finanszírozási keretet. A Magyar Köztársaság 2008. évi költségvetéséről szóló 2007. évi CLXIX. törvény a Gazdasági és Közlekedési Minisztérium (továbbiakban: GKM) Gyorsforgalmi úthálózat fejlesztése fejezeti kezelésű előirányzata 2008. évre 103,4 Mrd Ft-ot biztosított a gyorsforgalmi utak finanszírozására. A 2038/2008. (III. 29.) Korm. határozat jóváhagyta az előirányzat legfeljebb 61,9 Mrd Ft-tal történő túllépését. A költségvetési évre jóváhagyott források igénybe nem vett része lekötött maradványként a következő költségvetési években igénybe vehető. Az éves szinten meghatározott források az adott évi kiadások (előkészítés, kivitelezés) finanszírozását szolgálták. A Magyar Köztársaság 2005. évi költségvetéséről szóló 2004. évi CXXXV. törvény 13. -a előírta a magántőke állami fejlesztési célú bevonását. A Kormány a Program utakról szóló 317/2005. (XII. 25.) Korm. rendeletben meghatározott Program utak finanszírozásához a magántőke bevonását 2005-ben kötvénykibocsátáson keresztül tervezte, ami nem teljesült. A 2008-ban forgalomba helyezett 10 gyorsforgalmi útszakaszból 4 szakasz szerepelt a Program utak között. Az Aptv. 2007. július 3-tól hatályos szabályozása szerint a gyorsforgalmi utak építtetője a magántőke bevonásával megvalósított utak kivételével a Magyar Állam kizárólagos tulajdonában lévő, a gyorsforgalmi úthálózat fejlesztési és építtetői feladatainak ellátásáért felelős Nemzeti Infrastruktúra Fejlesztő Zrt. (továbbiakban: NIF Zrt. vagy NA Zrt.). 2 Az állam tulajdonosi jogainak gyakorlója 2008. májusig a gazdasági és közlekedési miniszter, azt követően a közlekedési, hírközlési és energiaügyi miniszter. Az autópálya szakaszok kivitelezőjét az NA Zrt. a közbeszerzésekről szóló 1995. évi XL. törvény, illetve a 2003. évi CXXIX. törvény (továbbiakban: Kbt.) alapján lefolytatott közbeszerzés során választotta ki. A gyorsforgalmi útépítési beruházások költségeinek csökkentése érdekében a gazdasági és közlekedési miniszter 2005. év végén az ÚT-2-1. 201-2004. útügyi műszaki előírásokban meghatározott műszaki követelmények változtatásának 2 A Nemzeti Autópálya Zrt. névmódosítását Nemzeti Infrastruktúra Fejlesztő Zrt.-re 2007. február 19-én jegyezte be a cégbíróság. A névváltozást az indokolta, hogy kormányzati döntés eredményeként az addig a MÁV által koordinált, EU-vasúti fejlesztési projektekkel is a NIF Zrt. foglalkozik. Az NA Zrt. rövidítés alkalmazását az indokolja, hogy a 2008-ban befejeződő autópálya beruházások lebonyolítása döntően az NA Zrt. időszakára esik. 11
BEVEZETÉS alkalmazását rendelte el, amely egyben általános szabvány alóli felmentést is jelentett az előkészítés alatt álló projektek tekintetében. A végrehajtandó műszaki változtatások között a tervezési sebesség és annak változásával összefüggő látótávolsági, gyorsító és lassító sávok hosszának módosítása, a pihenőhelyek számának csökkentése, a mezőgazdasági utak tervezési paramétereinek racionalizálása, rézsű hajlások felülvizsgálata szerepelt. A 2008-ban befejezett autópálya beruházások közül a felmentés az M7 Balatonkeresztúr-Zalakomár, valamint a Zalakomár-Nagykanizsa közötti szakaszt érintette. A 2008-ban átadott, ellenőrzött útszakaszok a következők voltak: M0 északi szektor 2. sz. főút és 11. sz. főút közötti szakasz (az új Duna-híd építésével); M0 keleti szektor 4. sz. főút 31. sz. főút közötti szakasz; M0 keleti szektor 31. sz. főút 3. sz. főút közötti szakasz; M0 keleti szektor 3. sz. főút M3 autópálya közötti szakasz; M6 autópálya M0 Érdi tető közötti szakasz; M7 autópálya Balatonkeresztúr-Zalakomár között szakasz; M7 autópálya Zalakomár-Nagykanizsa közötti szakasz; M7 autópálya Letenye-országhatár közötti szakasz; M7 autópálya Mura-híd; M70 autóút Tornyiszentmiklós-országhatár közötti szakasz. Az Aptv.-ben az M7 autópálya Balatonkeresztúr-Nagykanizsa közötti autópálya egy szakasz volt, a megkötött kivitelezési szerződés módosításával vált ketté, Balatonkeresztúr-Zalakomár, illetve Zalakomár-Nagykanizsa közötti szakasszá. A jelenlegi ellenőrzés célja annak értékelése volt, hogy a beruházások előkészítése, a Szerződéses Feltételek (továbbiakban: SZF) összhangban voltak-e a jogszabályokban és kormányhatározatokban meghatározott követelményekkel; a beruházások során a határidő, a minőség és a költség célok a jogszabályokkal és a szerződésekben foglaltakkal összhangban teljesültek-e; a teljesítések elszámolásának módja biztosította-e a szerződéseknek megfelelő teljesítések nyomon követését; az SZF-nek megfelelően történt-e a beruházások megvalósítása; hasznosultak-e a korábbi számvevőszéki ellenőrzések javaslatai. A teljesítmény ellenőrzés módszerével folyamatában tekintettük át a 10 gyorsforgalmi útszakasz megépítését. A 3E módszerű (eredményesség, gazdaságosság, hatékonyság) költség összehasonlítással megvizsgáltuk a megvalósult út- 12
BEVEZETÉS szakaszok költségvetését az összes projekt ciklusra kiterjedően. A vizsgálat során kiemelten foglakoztunk a környezetvédelmi szempontok érvényesülésével, ezek költség és idő kihatásaival; az önkormányzatokkal, szakhatóságokkal és civil szervezetekkel folytatott egyeztetéseknek a beruházások megvalósulási határidejére gyakorolt hatásával és az egyeztetések dokumentumokkal való alátámasztottságával. A helyszíni ellenőrzés során a mintegy 20 ezer költségvetési tétel előzetes ellenőri feldolgozási tapasztalatai alapján a NIF Zrt. támogatta a 3E elemzést segítő hatékonysági indikátorok képzését. A megtartott tervezői és mérnök fókuszcsoporton (1. sz. függelék) egyeztettük a költségcsoportosításokat és az indikátorokat. Az ellenőrzés a GKM, illetve a Közlekedési, Hírközlési és Energiaügyi Minisztérium (továbbiakban: KHEM) és a NIF Zrt. autópálya beruházásokkal kapcsolatos tevékenységére irányult. A jelentés megállapításai az ellenőrzött autópálya szakaszokra vonatkoznak. Az ellenőrzés nem terjedt ki a NIF Zrt. jelenlegi működésének, tevékenységének teljes körű vizsgálatára. Az ellenőrzött beruházásoknál tapasztaltakhoz képest bevezetett változásokat projektszervezet létrehozása és működtetése 2006. év végétől, a minőségirányítási rendszer bevezetése 2007. március 1-jétől, a kontrolling területen folyamatban lévő informatikai fejlesztés nem vizsgáltuk, mivel az adott autópálya szakaszokat nem érintették, az ÁSZ ezeket külön ellenőrzés keretében 2009. évben vizsgálja. Az ellenőrzés jogalapját az Állami Számvevőszékről szóló 1989. évi XXXVIII. törvény 2. (1) bekezdése képezte. A jelentést egyeztetésre megküldtük a Közlekedési, Hírközlési és Energiaügyi Minisztérium miniszterének. Levele másolatát az 1. számú melléklet tartalmazza. 13
I. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK A 2008-ban befejeződő autópálya beruházások kormányzati, szabályozási, műszaki és finanszírozási feltételrendszere megegyezik a 2006-ban és 2007-ben befejezett autópálya beruházásokéval. Az ellenőrzött autópálya szakaszoknál is hasonlóan a korábbi beruházásokhoz az átadási határidőnek volt prioritása. A törvény szerinti határidők tarthatatlanok voltak, az autópálya szakaszok forgalomba helyezése az Aptv.-ben meghatározotthoz képest 1-2 évvel később volt. Az Aptv.-ben előírt átadási határidők teljesíthetőségére átfogó megvalósíthatósági tanulmány nem készült, azokat az előkészítettség tényleges állapota és a kivitelezéshez szükséges, műszakilag indokolt időtartam nem támasztotta alá. Az ellenőrzött beruházásoknál a gazdaságossági szempontok nem kaptak prioritást. Az állami beruházásokra vonatkozó gazdaságossági és az állami beruházókkal szembeni követelményeket jogszabály nem rögzíti, ilyeneket a tulajdonosi jogokat gyakorló minisztérium (GKM, KHEM) sem határozott meg. Olyan komplex összehasonlító számítások, elemzések sem készültek, amelyekben felmérik a megépülő autópályák környezetében lévő úthálózat tehermentesítése révén jelentkező költséghatásokat (rövidebb menetidő, kisebb környezeti terhelés, kisebb üzemanyag felhasználás stb.). Az ellenőrzéseink során évrőlévre, visszatérően hiányoljuk, hogy az autópálya építések megkezdése előtt nincs olyan előzetes költségbecslés, árkalkuláció, amely részletes egységár elemzésen alapszik. A beruházások kivitelezéséhez a NIF Zrt. által készíttetett mérnökárak a korábbi kivitelezői árakon alapultak, amelyek a kivitelezők kockázati felárait is tartalmazták. Az erre alapozott becslés nem mutatta egy-egy szakasz reális költségét. A közbeszerzési törvényben megfogalmazott összességében legalacsonyabb árajánlat önmagában nem jelenti a nemzetgazdaság szempontjából legjobb ajánlatot. A beruházásoknál általános gyakorlat volt a nyomvonalváltozatok között a környezetvédelmi szempontokon alapuló választás. A környezetvédelmi hatástanulmányok gazdasági szempontú értékelést nem tartalmaztak, a szakhatóságok határozataikat az átfogó nemzetgazdasági következmények mérlegelése nélkül hozták meg. A jelenlegi szabályozás nem rendelkezik az előkészítő döntések költségkövetkezményeinek, a közpénzek hatékony felhasználásának költségbecslésen alapuló értékeléséről. A GKM (KHEM) a vizsgált autópálya beruházások kapcsán a közbeszerzési eljárások meghirdetését, valamint a kivitelezési szerződéseket, azok módosítását jóváhagyta. Az útügyi előírások alóli felmentési kérelmeket megvizsgálta, a felmentéseket megadta. A beruházások során felmerült problémák esetében, amennyiben az meghaladta a NIF Zrt. hatáskörét, esetileg, operatív módon beavatkozott, egyeztető tárgyalásokat folytatott önkormányzatokkal, azokkal megállapodást kötött. A közműegyeztetések kapcsán az Aptv. módosítása érdekében intézkedett, illetve azt megelőzően felhatalmazást adott a szükséges megállapodások megkötése érdekében. Az operatív beavatkozások célja az Aptv.-ben és a kivitelezési szerződésekben meghatározott határidőkhöz való alkalmazkodás volt. Mindezeken túl a beruházások megvalósítását befolyásolták 14
olyan minisztériumi elvárások is, amelyek írásban nem voltak dokumentáltak (pl. árcsökkentésre és határidő betartására vonatkozóan). A tárgyalásos közbeszerzési eljárások során a GKM részéről elvárás volt jelentős árcsökkenés elérése. Az M0 északi szektornál az árcsökkentés érdekében a közbeszerzési eljárás 13 hónapig elhúzódott, emiatt a kivitelezésre rendelkezésre álló idő lerövidült. Az elért árcsökkenés egy része névleges, átmeneti volt. A kivitelezői szerződés tartalmának előkészítése és jóváhagyása során a GKM nem a műszaki tartalom által megkövetelt szükségszerűségekből indult ki, hanem egyéb, nem dokumentált elvárások alapján támasztott követelményeket (áralku, teljesíthetetlen határidő stb.) a NIF Zrt. felé. Ez látszatintézkedésekhez vezetett, mind az árcsökkenés egy részénél, mind a határidő tekintetében. A követelmények érdemi teljesítése alól felmentést jelentett az, hogy a később megvalósított opciós műszaki elemeket az árban nulla értékkel vették figyelembe (árcsökkentő hatás), illetve 6 hónapos kötbérmentes időszakot építettek be a szerződésbe, ami bújtatott határidő meghosszabbítás. Az M0 északi szektornál a közbeszerzési eljárás végére elért árcsökkenés formailag 13,5% (9,7 Mrd Ft) volt, azonban figyelembe véve a szerződésben rögzített opciós elemeket valójában 11,6%-ot (8,3 Mrd Ft-ot) tett ki. Az M7 Balatonkeresztúr-Nagykanizsa közötti szakaszok esetében az árcsökkenéshez hozzájárult a gazdasági és közlekedési miniszter által, a gyorsforgalmi úttervezési előírások racionalizálásának 2005 decemberében történő elrendelése is. Az általános szabványok alóli felmentés alkalmazásával azonban a már kivitelezésre előkészített autópálya szakasznál végleges kiviteli terv és az új műszaki tartalomnak megfelelő építési engedély nem állt rendelkezésre. A NIF Zrt. a szükséges áttervezés és kivitelezés egy eljárásban történő megpályáztatása mellett döntött és az igazgatóság által korábban elhatározott nyílt eljárás helyett hirdetmény közzétételével induló tárgyalásos közbeszerzési eljárást írt ki. Az M7 Balatonkeresztúr-Nagykanizsa közötti szakaszoknál az árverseny és a műszaki tartalom változásának együttes hatásaként 16,5 Mrd Ft-tal, 27,3%-kal csökkent az első benyújtott ajánlathoz képest a szerződéses ár. Az úttervezési racionalizálás előtti műszaki tartalommal beadott ajánlat és a műszaki tartalomváltozást tartalmazó első ajánlat közötti különbség 3,2 Mrd Ft (5,3%) volt. A GKM által kiadott műszaki tartalom csökkenés NIF Zrt. szerint becsült értéke 6,2 Mrd Ft. Az M6 M0-Érdi tető közötti szakasznál az egyetlen meghívott ajánlattevővel folytatott tárgyalások során elért árcsökkenés 3,4% (1,3 Mrd Ft) volt. Ugyanakkor az engedélyezési terv alapján indult közbeszerzési eljárás során a kivitelező által jelzett közmű és egyéb tervek hiánya miatt bekódoltan jelentkezett a műszaki tartalom változása és ezzel együtt az ár jelentős növekedése. 2008. december 31-én a kivitelezési ár 28%-kal haladta meg az eredeti, tételes felmérésen alapuló, fix egységáras szerződésben rögzített költségvetést, amiből 19% pont a közművek miatti növekedés volt. A közműáthelyezéseknél a problémát az jelentette, hogy a sűrű közműhálózat részletes felmérése, a megfelelő szintű kiváltási tervek elkészítése nem történt meg az előkészítő szakaszban. Az Aptv. 2007 júliusáig nem szabályozta a közműszolgáltatókkal való egyeztetések feltételeit, folyamatát. A közműszolgáltatókkal való egyeztetések mivel a szolgáltatók kártalanításra (anyagköltség, tervezési díj, vezetékáthelyezés költsége stb.) tartottak igényt és ehhez kötötték hozzájárulásuk megadását a beruhá- 15
zás megkezdése után két évvel fejeződtek be. Az előrelépést a gazdasági és közlekedési miniszter által 2007. januárban a közműszolgáltatók kártalanítására kiadott felhatalmazó levél biztosította. A közműáthelyezések elhúzódása alapvető szerepet játszott a beruházás Aptv.-ben előírthoz képest 2 évvel későbbi átadásában. A közműkiváltások az M0 keleti szektorban sem kezdődtek meg a bázisütemtervek szerint, a közműszolgáltatókkal kötendő együttműködési megállapodások és az engedéllyel rendelkező közműtervek hiánya miatt. A szerződésben megjelölt teljesítési határidőt a tényleges teljesítés 1-6 hónappal haladta meg. A gyorsforgalmi utak fejlesztésének jogszabályi környezete nem írja elő olyan közlekedésfejlesztési koncepció készítését, amelyet az adott térségre vonatkozóan a beruházás előkészítésének szakaszában az önkormányzatokkal, civil szervezetekkel koordináltan alakítanának ki, és az érintettekre kötelezettségeket, illetve a közérdekre való tekintettel változtatási tilalmat tartalmaz. Két autópálya szakasznál (M0 északi szektor, M0 keleti szektor) volt tapasztalható folyamatos egyeztetési kényszer, a kiadott engedélyek megfellebbezése, az önkormányzatok és a civil szervezetek általi bírósági eljárások kezdeményezése, a meghozott ítéletek ismételt megfellebbezése. A Budapest környéki szakaszok (M0 észak, M0 kelet, M6) tekintetében az érintett önkormányzatok olyan többletigényt támasztottak az építési engedélyekhez való hozzájárulásuk ellenében, amelyek több mint tízmilliárdos többletkiadásokat okoztak/okoznak. Az M0 északi szektornál a környezetvédelmi engedély szakhatósági kikötései között szerepelt a Budakalászt elkerülő út megépítése és Szigetmonostor részére közúti híd biztosítása a szakasz megépítésével egyidejűleg, amelyek nem készültek el. A Budakalászt elkerülő út KHEM által becsült költsége 3,5 Mrd Ft, annak elkészültéig a település évente 250 M Ft fejlesztési támogatást kap. Szigetmonostor részére a közúti híd helyett 2008-ban a Kormány gyalogoskerékpár híd megépítését (becsült költsége 2 Mrd Ft), valamint egyéb közlekedési hálózat korszerűsítésére 2 Mrd Ft fejlesztési támogatást javasolt. A község által kiírt ügydöntő népszavazás eredménye az volt, hogy Szigetmonostor ragaszkodik a közúti hídhoz. Megállapodás 2009. április végéig a híddal kapcsolatban nem jött létre. A Budapest IV. kerület részére építési, illetve útfelújítási munkákra kifizetett összeg 0,8 Mrd Ft volt, ami további 0,5-1 Mrd Ft-tal növekedhet. A keleti szektor nyomvonalának kijelölésénél és megépítésénél, az egyeztetések alapján kialakult önkormányzati igények miatt 1,9 Mrd Ft összegű többletköltség volt (két híd építése, két felüljáró szélesítése, bekötőút építése). Civil szervezetek összesen három alkalommal támadták meg az M0 keleti szektor 3. sz. főút és M3 autópálya közötti szakaszának építési, illetve környezetvédelmi engedélyét. Ennek következménye volt, hogy 2006-ban a kivitelezési munkákat 2 hónapra fel kellett függeszteni. A kivitelezők a kivitelezési munkák felfüggesztéséből eredő többletköltség igényeket nyújtottak be 3,8 Mrd Ft összegben. A 2006. év végén a civil szervezetek által benyújtott újabb fellebbezési kérelmeket a bíróság részben 2007-ben az építési engedélyre vonatkozóan elutasította, azonban 2009. márciusban a szakasz környezetvédelmi engedélyét hatályon kívül helyezte. Mindennek következménye az, hogy egy már forgalomba helyezett autópálya szakasz érvényes környezetvédelmi engedéllyel nem rendelkezik. A szervezetek folyamatos és eredményes beavatkozása az engedélyezési eljárá- 16
sokba magában hordozta a Kohéziós Alap támogatás elvesztésének a kockázatát. Az M6 autópálya M0-Érdi tető közötti szakaszánál a két érintett önkormányzattal 2 évig tartottak az egyeztetések. A Budapest, XXII. kerületi önkormányzat igényének megfelelően a nyomvonal a volt Metallochemia gyártelepen vezet keresztül a kármentesítés során képzett töltésen. Az érdi önkormányzat által érvényesített igények miatt építették meg az Érd-Ófalu csomópontot és a 2,5 km hosszú szervizutat. Ezen műtárgyak kivitelezési ráfordítása összesen 1,8 Mrd Ft volt. A területszerzés ellátására vonatkozó ügyvédi megbízások koncentráltak, három ügyvédi iroda bonyolította az ÁSZ által eddigiekben ellenőrzött valamenynyi autópálya beruházásnál a területszerzést. Az ügyvédi szerződések határidőt nem rögzítettek a területszerzési feladatok elvégzésére, az ügyvédek negyedéves beszámolási kötelezettségüknek részben tettek eleget (2005-től a három ügyvédi irodából kettő). A területszerzések 3-6 évig tartottak. Ebben alapvetően a közigazgatási eljárások elhúzódása (4-26 hónap) játszott szerepet, továbbá befolyásolta a kisajátítási tervek késedelmes elkészítése és azok késedelmes záradékoltatása, a földhivatali rendezetlenség és az ügyvédi késedelmek. Mindez nem segítette a területszerzési feladatok hatékony, ütemezett végrehajtását. Az M6 autópálya beruházás megkezdésekor a területek 20-30%-a állt rendelkezésre és 2007-ben is volt olyan ingatlan, amely megszerzésének elhúzódása gátolta az építést. Különösen hátráltatták a munkák előrehaladását az ipari ingatlanok, amelyek megszerzése 6-22 hónapot vett igénybe. Az M0 keleti szektornál a közigazgatási hivatalok kisajátítási eljárási időigénye átlagosan 6-7 hónapot vett igénybe, ami a munkaterület késedelmes átadását eredményezte a keleti szektor valamennyi szakaszánál. Az M7 autópálya Balatonkeresztúr-Nagykanizsa szakaszon a területszerzés végrehajtását a közigazgatási eljárások elhúzódása (4-26 hónap), továbbá földhivatali rendezetlenség késleltette. Az ellenőrzött autópálya szakaszoknál a kisajátítások aránya 51,3% volt. A kisajátítások érdekében indított közigazgatási eljárások után az eredetileg a NIF Zrt. által megajánlott vételárhoz képest 2-4-szeres árnövekedés volt. A közigazgatási határozat megfellebbezését követően kialakuló végső kisajátítási érték tovább nőtt, az M6 autópálya szakasznál például meghaladta a fellelhető piaci árakat. Az ügyvéd a végső árakat magasnak tartotta, de bizonyító dokumentumokkal véleményét nem támasztotta alá. 17
14 A területszerzés fajlagos költségei E Ft/m 2 12 10 8 7,32 10,98 6 4 2 2,47 3,38 4,48 1,28 1,08 0 M6 M0 észak M0 kelet (4-31) M0 kelet (3-M3) M0 kelet (31-3) M7 Bk-Nk. M7 Lt-Oh. A NIF Zrt. az ellenőrzött 10 szakaszból 4-nél tárgyalásos közbeszerzési eljárást alkalmazott, a többi nyílt eljárás volt. Az M6 és az M70 autópálya szakaszoknál egy ajánlattevőt hívtak meg, így verseny nem volt. Az M70 autópályánál az eljárási módot a NIF Zrt. azzal indokolta, hogy a korábbi szakaszok folytatása az érintett 1 km-es szakasz, ezért a volt kivitelező meghívása célszerű, amelynél a felvonulási költség is megtakarítható. A Közbeszerzési Döntőbizottság (továbbiakban: KBDB) az eljárást törvénysértőnek minősítette és a NIF Zrt.- t 4 M Ft pénzbírság megfizetésére kötelezte. Az M6 M0-Érdi tető szakasznál a hirdetmény közzététele nélküli tárgyalásos közbeszerzést, egy pályázó meghívását a NIF Zrt. a Kormány két, 2004. évben, a Metallochemia gyártelepen folyó kármentesítéssel kapcsolatban hozott határozatával indokolták annak ellenére, hogy a Kormány határozatai nem tartalmaztak olyan megkötést, hogy a kármentesítést végző és az autópályát építő azonos legyen. A KBDB az eljárást nem kifogásolta. Az M7 Balatonkeresztúr-Nagykanizsa szakaszoknál a hirdetmény közzétételével induló tárgyalásos közbeszerzési eljárás lefolytatásának valamennyi szakaszában a résztvevők jogorvoslati eljárásokat kezdeményeztek (részvételi szakaszban kettő, az ajánlattételi szakaszban négy, az eljárás eredményével kapcsolatban négy). A NIF Zrt. a benyújtott hat ajánlatból ötöt érvénytelenné nyilvánított, amelyekből háromnál a töltésalapozás műszaki tartalmának nem megfelelőségére hivatkozott. A közbeszerzési eljárás közben vált ismertté az, hogy illegális tőzegkitermelés miatt nem hajtható végre a pálya töltésalapozására az eredeti tervekben szereplő műszaki megoldás, ezért a töltésalapozásra a NIF Zrt. nem dolgozott ki egységes, egzakt feltételrendszert, hiányzott a választható és elfogadható műszaki megoldás objektív mércéje. A NIF Zrt. az eljárás eredményeként egyetlen ajánlatot PVT-M7 Konzorcium tekintett érvényesnek. A Kbt. 2009 áprilisától hatályos előírása az eljárást eredménytelennek minősíti, ha a benyújtott ajánlatok között csak egyetlen érvényes ajánlat van. Az ellenőrzött beruházások 70%-ánál a NIF Zrt. a kivitelezési szerződést átalányáron kötötte meg, amikor a tételes egységárak csak tájékoztatóak, illetve a 18
pótmunkák elszámolásánál alkalmazhatóak. Ez nem tette lehetővé az ajánlatok összehasonlíthatóságát. A 2006-ban befejezett autópálya beruházások ellenőrzése során megállapítottuk, hogy az Aptv. szerint megépítendő útszakaszok száma meghaladta a lehetséges és alkalmas kivitelezők számát, ami az építési piac felosztásának irányába hatott és a potenciális kivitelezőknek az ajánlati áraik kialakításánál versenynyomással nem kellett számolniuk. A 2008-ban befejezett autópálya beruházásoknál a kivitelező cégek azonosak voltak a korábbi években nyertes vállalatokkal, újként a horvát autópálya-szakaszhoz kapcsolódó M7 Letenyeországhatár és M7 Mura-híd beruházások esetén vett részt egy horvát kivitelező cég, valamint az M0 keleti szektor két szakaszánál és az M7 Balatonkeresztúr- Nagykanizsa szakaszoknál a kivitelező konzorcium tagjaként a Viadom Zrt. (Ez utóbbi társaság ellen a kivitelezés idején felszámolási eljárás indult.) A NIF Zrt. által megkötött kivitelezési szerződések és az egységes, általánosan érvényes SZF együtt érvényesek, amelyek azt rögzítik, hogy az előre nem látható fizikai akadályok esetében a határidő meghosszabbítható és az állásidőre igazolt költség elszámolható. Ez alapján az M0 északi szektor kivitelezője 824 M Ft költség megtérítésére vonatkozó igényt jelentett be előre nem látható fizikai akadály (vis maior) a Duna vízállása miatt, aminek elbírálása még nem fejeződött be. A NIF Zrt.-nél az előre nem látható fizikai akadály esetén az igazolt költségek tartalma, kimutatásának, számításának módja, továbbá a számítás során figyelembe vehető időszak nem volt szabályozva. 3 A NIF Zrt. a kivitelező tevékenységét, a szerződéses megállapodásban vállalt feladatok teljesítését, a vezetői kooperációs egyeztetéseken és a termelési kooperációs értekezleteken való részvételével kísérte figyelemmel, a rendszeres és folyamatos ellenőrzést a Mérnök feladatává tette. A NIF Zrt. által kimutatott adatok szerint a 2008-ban átadott autópálya szakaszok hossza 76,2 km, a beruházásokra 2008. december 31-ig kifizetett összeg 270,9 Mrd Ft volt. Ezen belül a kivitelezési költségek 212,6 Mrd Ft-ot tettek ki. A 2008-ban befejezett autópálya beruházásoknál 1 km autópálya megépítése előkészítéssel együtt átlagosan 3,5 Mrd Ft-ba került. A 2008-ban megépült hidak a teljes építési költség mintegy 40%-át tették ki. 3 A 2007-ben átadott Dunaújvárosi Duna-híd esetében a szerződéses feltételekben rögzítettek figyelembevételével technológiai állásidő címen 817 M Ft általános költségtérítést kapott a kivitelező. 19
M Ft/km Az autópálya beruházások fajlagos ráfordításai 25000 22144 20000 15000 10000 5000 6462 1890 2823 2566 1921 1696 1646 4532 0 M6 M0 észak M0 kelet (4-31) M0 Kelet (31-3) M0 Kelet (3-M3) M 70 M7 Bk-Nk. M7 Lt-Oh. Mura-híd Az M0 északi szektor fajlagos beruházási ráfordítása volt a legmagasabb a Duna híd magas bekerülési értéke miatt. Az M0 északi szektornál negyventagú szakmai és társadalmi zsűri döntött a híd szerkezeti megoldásának kiválasztásáról az elkészült hét változatból úgy, hogy előzetes költségkalkuláció nem készült egyik változatra sem. A döntés során a NIF Zrt. tájékoztatása szerint főként esztétikai szempontokat vettek figyelembe. A GKM a különleges, hazánkban az eddigiek során nem alkalmazott megoldásokra való tekintettel az NA Zrt. kérésére felmentést adott az útügyi műszaki előírások követelményei alól a Duna-híd tervezésével kapcsolatosan. Az 1862 m hosszúságú híd fajlagos beruházási értéke 29,3 Mrd Ft/km volt. A 2007-ben átadott Dunaújvárosi Duna hídnál, amely azonos sávszámú (2x2 sáv, leállósáv és gyalogos-kerékpár út), közel hasonló hosszúságú, de más műszaki megoldással épült, ez a mutató 25,9 Mrd Ft/km volt. A fajlagos beruházási ráfordítás az M0 északi szektornál megépült híd és a Mura-híd figyelmen kívül hagyása mellett az M6 M0-Érdi tető szakasznál a legmagasabb. 4 Ez annak a következménye, hogy a nyomvonalvezetés miatt a sűrűn elhelyezkedő közművezetékek (közműcsorda) kiváltása a kivitelezési költségek 24%-át tették ki, a szokásos 3-5%-kal szemben. A 8,3 km hosszúságú autópálya szakaszon felépült hidak, aluljárók és felüljárók száma 30, a forgalmi csomópontok száma 4 volt. Továbbá a területszerzés fajlagos ára a szakasznál a második legmagasabb volt (7345 Ft/m 2 ). 4 Az M0 félpálya szakaszt a bővítés miatt 50%-os mértékben vettük figyelembe. (M6 8,3 km, M0 1,6 km.) 20
1600 1400 1200 1361 A fajlagos, egy kilométerre jutó főpálya beruházási érték M Ft/km 1143 1301 1000 800 600 654 658 822 690 634 400 200 0 M6 M0 észak M0 kelet (4-31) M0 kelet (31-3) M0 kelet (3-M3) M 70 M7 Bk-Nk. M7 Lt-Oh. Az egy kilométerre jutó főpálya építési költsége az M6 autópálya M0-Érdi tető esetében volt a legmagasabb és 1361 M Ft-ot tett ki. Közel azonos volt ezzel az M70 autóút Tornyiszentmiklós-országhatár közötti szakasz fajlagos főpálya építési költsége (1301 M Ft). Ezt az okozta, hogy a Szlovén fél kérésére a határátkelőhely miatt a 2x2 sávon túl még egy sáv épült az országhatár irányába. Az M70 nyomvonalát a Szlovén Köztársaság és a Magyar Köztársaság kormányai között létrejött egyezmény határozta meg. A Magyarország és Szlovénia által létesítendő gyorsforgalmi közúti kapcsolat megvalósításának kölcsönösen elfogadott és vállalt határideje szerződésben vagy megállapodásban nem volt rögzítve, azt nem hangolták össze. A magyar szakasz 2006. évben, a szlovén szakasznál két évvel korábban készült el. A szlovén fél 2004. decemberben geodéziai eltéréseket tapasztalt az építés alatt álló egymáshoz csatlakozni tervezett szlovén és a már épülő magyar szakaszok tengelyei között. Ennek oka az volt, hogy a magyar tervező nem a szlovén és a magyar fél által 2000. szeptemberben aláírt jegyzőkönyvben meghatározott adriai, hanem a balti szintezési rendszert alkalmazta. Ennek következményeként a magyar szakasz pályaszintje 61 cm-rel magasabb volt a jegyzőkönyvben előírtnál és a csatlakozó szakaszok 2,4 m-rel eltértek egymástól. A szlovén fél észrevételét a GKM úgy ítélte meg, hogy közlekedési, illetve építési szempontból az eltérésnek nincsen semmi jelentősége. A tervezésből adódó eltérés megoldására az adott lehetőséget, hogy a szlovén szakasz később épült meg, amelynek során a kivitelező figyelembe tudta venni a magyar szakasz koordinátáit. Az autópálya beruházásokat gazdaságossági, hatékonysági, eredményességi mutatók alapján a NIF Zrt. nem értékelte, erre vonatkozó elvárást a GKM (KHEM) sem írt elő. Az ellenőrzés során a NIF Zrt. közreműködésével határoztuk meg többek között a forgalom orientált hatékonysági mutatót. Az átlagos napi forgalom/1 km-re jutó kivitelezési ráfordítás alakulásának vizsgálata alapján az M0 autópálya keleti szektor volt a leghatékonyabb fejlesztés. A legalacsonyabb hatékonyságú fejlesztés az M0 északi szektor volt, annak ellenére, hogy nem készült el a környezetvédelmi engedélyben kötelezően előírt Budakalászt elkerülő út, valamint Szigetmonostor részére a közúti híd. Az alkalmazott mutató rávilágít arra, hogy a Megyeri híd beruházás hatékonyságára ható té- 21
nyezők közül a híd további forgalmi kapcsolatainak bővítése jelenti a garanciát a beruházás hosszú távú hasznosulására. jármű/nap 70000 Forgalom-orientált beruházás hatékonysági mutató 2010-ben és 2015-ben 35,00 60000 50000 40000 30000 30,00 25,00 20,00 15,00 Napi becsült forgalom (jármű/nap) (M0 és M6 szakaszok: 2010., M7 és M70 szakaszok: 2015.) Hatékonysági mutató (jármű/ 1 km-re jutó kivitelezési ráfordítás) 20000 10,00 10000 5,00 0 M6 M0 észak M0 kelet (4-31) M0 kelet (31-3) M0 kelet (3-M3) M70 M7 Bk.- Nk. M7 Lt.- oh. M7 Mura híd 0,00 A fajlagos költségadatok (pl. 1 m 3 beton, vasbetonoszlop, 1 tonna acél felszerkezet) 50-170%-kal tértek el az egyes szakaszok között. A költségvetési tételek értelmezése önkényes és projektfüggő. Ez azzal függ össze, hogy az erőforrások fajlagos felhasználásának, a normáknak, az árlistáknak (munkaerő, anyag, gép, szállítás), az árengedményeknek és az alkalmazott fedezetnek az elfogadható mértéke nem volt szabályozott. A NIF Zrt. kimutatása alapján az ellenőrzött autópálya szakaszok finanszírozása 69%-ban költségvetési forrásból, 15%-ban európai uniós forrásból, 14%-ban hitelből történt, 2% fedezete a NIF Zrt. saját tőkéje volt. Európai uniós forrás az M0 keleti szektor beruházást finanszírozta. Az M7 autópálya Balatonkeresztúr- Nagykanizsa szakasznál a támogatási kérelmet benyújtották, döntés a helyszíni ellenőrzés lezárásáig nem született. (A 2007-ben befejezett autópálya beruházásoknál a hitel aránya 57% volt.) Az ellenőrzött autópálya szakaszoknál a kivitelezők (fővállalkozók) részére teljesített kifizetések a szerződésnek megfeleltek, teljesítésigazolásokkal alátámasztottak voltak. A NIF Zrt. a fővállalkozókkal áll szerződéses kapcsolatban, a 10% alatti alvállalkozókról, valamint a fővállalkozók és az alvállalkozók közötti elszámolásokról a NIF Zrt.-nek nincs információja. A szerződéses megállapodásban előírtaktól eltérően a műszaki átadás-átvételi eljárások megkezdéséig nem készültek el a minősítési dokumentációk. Az eljárásokat jelentős számú hiánypótlási, hibajavítási tétel mellett zárták le. A legnagyobb volumen (mintegy 1000 tétel) az M0 északi szektornál volt. Ez azt mu- 22
tatja, hogy a műszaki átadás-átvétel egy része nem a szükséges készültségi szintet elérő időpontban kezdődött meg. A jótállási időszakban a NIF Zrt.-hez érkezett hibabejelentések nyilvántartása jól áttekinthető. A bejelentett hibák (329 db) döntően az útburkolathoz (hullámosság, süllyedés, repedés, kátyú, vízmegállás), illetve rézsűkimosódáshoz kapcsolódtak. Mindezek okai a kedvezőtlen talajviszonyokon túlmenően a talaj konszolidációs folyamatok teljes lezajlása előtti burkolatépítések, az alapréteg építési és aszfalt rétegvastagsági hiányosságok (M7 Balatonkeresztúr- Nagykanizsa szakasz), víztelenítő rendszerben keletkezett hibák (M0 keleti szektor). A tervtől és/vagy a vonatkozó előírásoktól eltérő kivitelezések miatt jelentkező hiányosságok, kockázatok egy autópálya szakaszra jutó átlagos száma 7 db volt. A felhasználók szempontjából alapvető fontosságú utazáskényelmi méréseket az ellenőrzött autópálya szakaszok közel felénél nem végezték el, mivel azt a NIF Zrt. nem írta elő. Az aszfalt útburkolatok hamarabbi tönkremenetelének kockázatát növelte, hogy több autópálya szakasznál nem vagy csak részben építettek feszültségelnyelő réteget (M6 M0-Érdi tető, M70 és M7 Balatonkeresztúr-Nagykanizsa). Nem megfelelő burkolatvastagság, illetve minőség volt az M6 M0-érdi tető, az M0 keleti szektor két szakaszának hét különböző kilométer szelvényhosszában. A NIF Zrt. a nem megfelelőségek miatt minimális összegű (pl. 163 ezer Ft és 487 ezer Ft) minőségi levonást érvényesít, illetve a jótállási időtartamot növeli. A helyszíni ellenőrzés megállapításainak hasznosítása mellett javasoljuk: a Kormánynak 1. Kezdeményezze az Aptv. módosítását annak érdekében, hogy a törvény írja elő a gyorsforgalmi útfejlesztések megvalósítása előtt költséghaszon-elemzés készítését. 2. Vizsgálja meg a gyorsforgalmi utak építésének közérdekűségére való tekintettel a szakhatósági, önkormányzati, civil szervezeti igények központi, koordinált módon való kezelésének lehetőségét, az ehhez rendelhető olyan eszközrendszert, ami az idő- és költséghatásokat kezeli. a közlekedési, hírközlési és energiaügyi miniszternek 1. Követelje meg a NIF Zrt.-től, hogy az autópálya beruházások előkészítése során készítsen előzetes költségkalkulációt. 2. Alakítsa ki az autópálya beruházások értékelési rendszerét hatékonysági, eredményességi és gazdaságossági mutatók alapján, alkalmaztassa azt a tervezési és vezetési folyamatokban és az ezek alapján meghozott intézkedések hasznosulását évente beszámoló keretében értékelje. 3. Intézkedjen a NIF Zrt.-nél annak érdekében, hogy a társaság 23
a) közvetlenül ellenőrizze a kivitelezők és a Mérnök szervezetek tevékenységét a beruházások lebonyolítása alatt; b) az ügyvédi irodákkal a területszerzési feladatok elvégzésére megkötött szerződésekben írjon elő teljesítési határidőt, az ügyvédi késedelemre szankciót, valamint követelje meg a szerződés szerinti beszámolók teljesítését; c) szabályozza a szerződéses feltételekben rögzített előre nem látható fizikai akadályok esetén az igazolt költségeket (azok tartalmát, számítási módját stb.) és a határidő hosszabbítás során figyelembe vehető időszakot. 24