EURÓPAI BIZOTTSÁG Brüsszel, 2013.5.29. SWD(2013) 367 final BIZOTTSÁGI SZOLGÁLATI MUNKADOKUMENTUM MAGYARORSZÁG 2013. évi nemzeti reformprogramjának és konvergenciaprogramjának értékelése amely a következő dokumentumot kíséri Ajánlás A TANÁCS AJÁNLÁSA Magyarország 2013. évi nemzeti reformprogramjáról és Magyarország 2012 2016-os időszakra vonatkozó konvergenciaprogramjának tanácsi véleményezéséről {COM(2013) 367 final} HU HU
TARTALOMJEGYZÉK 1. Vezetői összefoglaló... 3 1. Bevezetés... 6 2. Gazdasági fejlemények és kihívások... 8 2.1. Aktuális gazdasági fejlemények és kitekintés... 8 2.2. Kihívások... 9 3. A szakpolitikai program értékelése... 13 3.1. Költségvetési politika és adózás... 13 3.2. Pénzügyi ágazat... 25 3.3. Munkaerőpiac, oktatás és szociálpolitika... 28 3.4. A növekedés és a foglalkoztatás élénkítését szolgáló strukturális intézkedések... 33 3.5. A közigazgatás korszerűsítése... 40 4. Áttekintő táblázat... 43 5. MELLÉKLET... 50 2
1. VEZETŐI ÖSSZEFOGLALÓ Gazdasági kitekintés Magyarország 2012-ben recesszióba került, GDP-je 1,7%-kal csökkent. A Bizottság 2013. tavaszi előrejelzése szerint a növekedés 2013-ban várhatóan 0,2%-ra kapaszkodik vissza, 2014-ben pedig új erőre kap, és 1,4%-ra nő. Az aktivitás növekedése miatt a munkanélküliségi ráta 2012-ben a foglalkoztatás 1,7%-os növekedése ellenére is két számjegyű maradt (10,9%), és várhatóan a továbbiakban is enyhén nőni fog, 2013-ban 11,4%- ra, 2014-ben pedig 11,5%-ra. Az államháztartás hiánya 2012-ben 1,9% volt, de a Bizottság 2013. tavaszi előrejelzése szerint 2014-ben meg fogja haladni a Szerződés szerinti referenciaértéket. A 2013. májusi konszolidációs csomagot figyelembe véve (némi végrehajtási kockázat fenntartása mellett) az államháztartás hiánya várhatóan tartósan 3% alatt marad (2013-ban és 2014-ben a GDP 2,7%- át és 2,9%-át teszi majd ki). Magyarország strukturális (ciklikus ingadozásoktól és egyszeri hatásoktól megtisztított) egyenlege 2012-ben a GDP 3,4%-ával javult, ami jóval meghaladja a GDP 2,4%-ának megfelelő ajánlott mértéket. A Bizottság 2013. tavaszi előrejelzése szerint az államadósság 2014-ben csak kis mértékben, a GDP 78,9%-ára javul (2012-ben a GDP 79,2%- a volt), de az új korrekciós intézkedések figyelembevételével akár a GDP 78,4%-ára is csökkenhet. Kulcskérdések Az ország gyenge növekedési potenciálja az üzleti környezet romlására vezethető vissza, amelynek fő oka a kiszámíthatóság hiánya és a kormányzati szakpolitikák torzító hatása. E tényezők hozzájárultak a bankszektor gyors hitelállomány-leépítéséhez és a beruházási kereslet hanyatlásához, és végeredményben minden eddiginél alacsonyabb beruházási rátához és a hitelezés visszafogásához vezettek. Emellett komoly aggályok merültek fel egy sor nemrégiben elfogadott törvény leginkább az alaptörvény negyedik módosítása és a szolgáltatási ágazatot érintő korlátozások uniós joggal és jogállamisággal való összeegyeztethetőségét illetően. Végül, a Bizottság idén úgy ítélte meg, hogy Magyarország makrogazdasági egyensúlyhiánnyal küzd. A 2010. és 2011. évi költségvetési lazítás után a kormány 2012-ben jelentős konszolidációs erőfeszítéseket tett, és a hiányt a GDP 1,9%-ára, jóval a 2,5 %-ban meghatározott célszám alá csökkentette. A Bizottság 2013. tavaszi előrejelzése szerint a hiány 2014-ben újból meg fogja haladni a GDP 3%-át, de a 2013 és 2014 vonatkozásában május 13-án bejelentett konszolidációs intézkedések várhatóan fenntartható módon megszüntetik a túlzott hiányt. Magyarország azonban az üzleti és a jogi környezettel, valamint a gazdaság növekedési potenciáljával összefüggésben rövid és középtávon komoly kihívásokkal szembesül, ami a költségvetési konszolidáció sikerét is alááshatja. Költségvetési konszolidáció: A konszolidáció jelentős előrelépései ellenére aggályok merülnek fel a költségvetési kiigazítás színvonalával kapcsolatban, mivel a bevételi oldali intézkedések nagy része leginkább csak néhány kiválasztott ágazatot érint. Emellett noha Magyarország 2012-ben (a hiány 3% alá szorításához kitűzött 3
határidőre) a hiányt a GDP 1,9%-ára csökkentette és a strukturális kiigazítás tekintetében túlteljesítette a GDP 2,4%-ának megfelelő ajánlott mértéket az államadósság és a külső eladósodottság magas szintje (GDP-arányosan 80%, illetve 100%) a gyenge növekedési potenciállal és a magas finanszírozási költségekkel együtt sebezhetővé teszi a gazdaságot. A költségvetési irányítás további javításra szorul, mivel a középtávú költségvetési keret a Költségvetési Tanács kis mértékű megerősítése ellenére még mindig pusztán indikatív jellegű. Üzleti környezet: Az üzleti környezet közelmúltbeli romlása, amelynek fő kiváltó oka az ágazatonként eltérő kulcsú vállalati különadók emelése volt, hátrányosan érinti Magyarország növekedési potenciálját és termelékenységét. A banki tranzakciókra kivetett, a GDP mintegy 0,5%-ának megfelelő új illeték hozzáadódik a kategóriájában Európa-szerte legmagasabb (a GDP 0,5%-át kitevő) tartós banki különadóhoz. Az energiaellátók jövedelemadója 8%-ról 31%-ra emelkedett, és immár különadó terheli a közművállalatokat is, amivel az érintett ágazatok általános nyereségadó-mértéke 50%- ra nőtt. Emellett az adórendszer még összetettebbé vált: jelenleg hatféle társasági nyereségadó van érvényben, a közigazgatás reformja pedig késlekedik. Ezenkívül a szolgáltatási ágazat belépési költségeinek emelkedése és a fokozódó szegmentáció a verseny és a termelékenység gyengülését eredményezheti. Munkaerőpiac: A munkanélküliség a kormányzat munkaerő-piaci reformjai ellenére magas maradt. A munkaerő-kínálattal kapcsolatos fő problémák a következők: a tanulás és a munkavállalás közötti átmenet (az ifjúsági munkanélküliség 2012-ben 28,1% volt); a készségigények és a készségkínálat közötti összhang hiánya, amelyre az aktív munkaerő-piaci intézkedések között kiemelkedő súlyú (2012-ben a vonatkozó kiadások több mint felét felemésztő) közmunkaprogramok nem tudtak megfelelő választ kínálni; az alacsony keresetűek bizonyos csoportjainak (a munkahelyvédelmi törvénnyel bevezetett kedvezmények ellenére) továbbra is magas adóterhe; valamint a gyermekgondozási lehetőségek szűkössége. A munkaerő-keresletet a minden eddiginél alacsonyabb beruházási ráta és a termelékenység alacsony növekedése is visszafogja. A szegénység és a kirekesztődés is magas: a népesség 23%-a komoly anyagi nélkülözéstől szenved, amit tovább súlyosbít az álláskeresési ellátások időtartamának csökkentése. A közelmúltbeli javulás ellenére a felsőoktatásban részt vevő hallgatók száma még mindig elmarad az uniós átlagtól. A korai iskolaelhagyók aránya újból emelkedni kezdett, a 2010. évi 10,5%-ról 2012-ben 11,5%-ra nőtt. A szakképzés nem eléggé hatékony, az egész életen át tartó tanulásban való részvétel aránya az egyik legalacsonyabb az EU-ban. Energia/közlekedés: Magyarország energia- és szén-dioxid-intenzitása még mindig jóval meghaladja az EU átlagát, ami hozzájárul a tartósan magas energiamérleghiányhoz (a 2007 2011 közötti időszakban éves átlagban a GDP 5,4%-a, szemben az uniós 2,4%-kal). Ennek részben az energiaárak komoly szabályozása és a nemzeti szabályozó függetlenségének hiánya az oka. A tömegközlekedés rossz hatékonysága 4
továbbra is terheket ró a költségvetésre; a reformok késlekedése hátrányosan érinti a gazdasági növekedést és a környezetet. Igazságügy: A közelmúltbeli magyarországi fejlemények fokozták az igazságszolgáltatás függetlenségével kapcsolatos aggályokat, kiváltképp az alaptörvény negyedik módosítása után. A különböző rendelkezések részletes értékelése után az Európai Bizottság májusban adminisztratív levelek útján kérte a felmerült kérdések tisztázását. 5
1. BEVEZETÉS A Bizottság 2012 májusában egy sor országspecifikus ajánlást terjesztett elő a gazdasági és stukturális reformokra irányuló magyar szakpolitikák kapcsán. Az Európai Unió Tanácsa ezek alapján hét országspecifikus ajánlást fogadott el tanácsi ajánlás formájában. Az országspecifikus ajánlások az államháztartásra, az adózásra, a munkaerőpiacra, az üzleti környezetre, az oktatásra és a hálózatos iparágakra vonatkoztak. Ez a bizottsági szolgálati munkadokumentum e Magyarországra vonatkozó ajánlások végrehajtásának állását értékeli. A bizottsági szolgálati munkadokumentum a szakpolitikai intézkedéseket a Bizottság 2013. évi éves növekedési jelentése (2013-as növekedési jelentés) 1 és a riasztási mechanizmus keretében készült második éves jelentés (2012-es riasztási jelentés) 2 fényében értékeli (mindkét dokumentumot 2012 novemberében tették közzé). A 2013-as növekedési jelentés megfogalmazta a 2013. évi nemzeti és uniós szintű cselekvési prioritások kapcsán szükséges egyetértés kialakítására irányuló bizottsági javaslatokat. A növekedés megújítása céljából a következő öt prioritást határozta meg a tagállamok számára: differenciált, növekedésbarát költségvetési konszolidáció elősegítése; a gazdaság pénzügyi vérkeringésének a helyreállítása; a jelenlegi és jövőbeni növekedés és versenyképesség ösztönzése; a munkanélküliség kérdésének és a válság társadalmi következményeinek kezelése; valamint a közigazgatás modernizálása. A 2012-es riasztási jelentés az első szűrő volt annak felmérésére, hogy a tagállamokban fennáll-e makrogazdasági egyensúlyhiány, vagy felmerül-e annak kockázata. Megállapítása szerint kedvező jelek mutatkoznak arra, hogy a tagállamok meg tudják szüntetni a makrogazdasági egyensúlyhiányt. A teljes és tartós egyensúly elérésének biztosítása érdekében Magyarország és 13 másik tagállam kapcsán megvizsgáltuk az egyensúlyhiány kialakulásának és felszámolásának folyamatát 3. Magyarország a 2012. évi tanácsi ajánlások, a 2013-as növekedési jelentés és a 2013-as riasztási jelentés figyelembevételével 2013 áprilisában benyújtotta nemzeti reformprogramjának és konvergenciaprogramjának aktualizált változatát. Az aktualizált programok részletesen ismertetik a 2012. július óta elért eredményeket és a kormány további terveit. Szolgálati munkadokumentumunk az ezen programokban foglalt információk alapján készült. A programok benyújtását a civil társadalom képviselőivel és az üzleti szövetségekkel folytatott korlátozott konzultációs folyamat előzte meg. Átfogó értékelés Az e munkadokumentumban ismertetett elemzés alapján arra következtethetünk, hogy Magyarország elért némi előrehaladást a tanácsi ajánlásban megfogalmazott országspecifikus ajánlásokat végrehajtó intézkedések terén, de az üzleti környezet és a pénzügyi közvetítés kapcsán még jelentősek az aggályok. Konkrétan: az államháztartásra vonatkozó (1.) ajánlás lényegében teljesült, a költségvetési irányításra, az adózásra és a munkaerő-piaci reformra vonatkozó (2., 3. és 4.) ajánlás részben teljesült, ugyanakkor csak 1 COM(2012) 750 final. 2 COM(2012) 751 final. 3 2013. április 10-én 13 részletes vizsgálatot tettünk közzé. A pénzügyi támogatási program előkészületei miatt Ciprust noha a 2012-es riasztási jelentés részletes vizsgálatra jelölte ki végül nem vizsgáltuk meg a makrogazdasági egyensúlyhiány kezelésére szolgáló eljárás keretében. 6
korlátozott előrehaladás történt az oktatás és a hálózatos iparágak kapcsán (6. és 7. ajánlás), az üzleti környezet (5. ajánlás) vonatkozásában pedig nem észleltünk előrehaladást. A 2010. és 2011. évi költségvetési lazítás után további konszolidációs intézkedésekre került sor, amelyek 2012-ben hozzájárultak a költségvetési rés bezárásához (a hiány a GDP 1,9%-ára, jóval a GDP 3%-ában meghatározott referenciaérték alá csökkent, bár ebben a GDP 0,75%-ának megfelelő egyszeri intézkedések is szerepet játszottak). Az államadósság aránya a 2011. évi 81,4%-ról 2012-ben 79,2%-ra nőtt. A Költségvetési Tanács mind a (választható jellegű) feladatok, mind a személyzet vonatkozásában megerősödött. A kihívások főként a kedvezőbb növekedésösztönző üzleti környezetnek és a versenyképesség javításának a szükségességéből erednek. A közelmúltbeli szakpolitikai intézkedések gyakorlatilag a pénzügyi ágazat és egyes nem pénzügyi vállalkozások különadójának emelésére szorítkoztak. A banki tranzakciókra kivetett tekintélyes (a GDP mintegy 0,5%-ának megfelelő) új illeték tovább növeli a kategóriájában Európa-szerte legmagasabb (a GDP 0,5%-át kitevő) tartós banki különadót. Az energiaellátók jövedelemadója 8%-ról 31%-ra emelkedett, és immár különadó terheli a közművállalatokat is, amivel az érintett ágazatok általános nyereségadó-mértéke 50%-ra nőtt. Az új egyszerűsített vállalati adók bevezetése ésszerű lépésnek tekinthető, de az adórendszer általuk még összetettebbé vált, hiszen Magyarországon így jelenleg hatféle társasági nyereségadó van érvényben. A kormányzat továbbra is beavatkozik az energiaárak képzésébe, mivel a kiskereskedelmi árak és a hálózati díjak meghatározása csak formailag tartozik a nemzeti szabályozó hatáskörébe. A tömegközlekedés még mindig nem hatékony, emellett késik a nemzeti vasúttársaság és a BKV átfogó átszervezése, illetve megtakarítási terveinek végrehajtása, ami közvetlen hatást gyakorol a kormány költségvetési célkitűzéseire. A 3. ajánlásra válaszul a kormány bevezette a munkahelyvédelmi törvényt, amely bizonyos hátrányos helyzetű csoportok tekintetében csökkenti a szociális járulékok mértékét. Emellett számos intézkedést hoztak a nők aktivitásának növelésére, például bővítik a 0 3 év közötti gyermekek gondozására szolgáló létesítményeket és ösztönzik a rugalmasabb foglalkoztatási módozatok alkalmazását. A kormány emellett megerősítette aktív munkaerőpiaci intézkedéseit, de a foglalkoztatási politika alappillére még mindig a közmunkaprogram, annak ellenére, hogy láthatóan hatástalan eszköze a munkaerő-piaci aktiválásnak. Noha a 2012. évi eredmény gyakorlatilag megfelel a 2020-as célnak (29,9% a 30,3%-hoz képest), a felsőoktatásban bekövetkező közelmúltbeli változások miatt komoly kockázata van annak, hogy főként a hátrányos helyzetűek körében csökkenhet a felvételizők száma. Nem került sor továbbá a korai iskolaelhagyókat célzó nemzeti stratégia elfogadására sem. A Magyarország által benyújtott szakpolitikai tervek megoldást kínálnak a tavalyi szolgálati munkadokumentumban azonosított kihívások egy részére. A Bizottság 2013. tavaszi előrejelzése szerint ugyanakkor a konvergenciaprogramot alátámasztó makrogazdasági pálya kissé optimistának tűnik, a hiánycélok mellől pedig hiányoznak a kellően részletezett intézkedések. A konvergenciaprogram megerősíti a túlzott hiánynak a 2012. évi határidőre történő megszüntetése melletti elkötelezettséget, de nem tartalmaz új költségvetési konszolidációs intézkedéseket, és így a bizottsági előrejelzésben szereplő költségvetési becslések alapján nem biztosított e cél elérése. A május 10-én elfogadott új kiigazítási csomag elfogadásával azonban a költségvetés hiánya az előrejelzés távlatában várhatóan 3% alatt marad. A nemzeti reformprogram megerősíti Magyarországnak a 7
munkaerő-piaci problémák megoldása melletti elkötelezettségét, de jobban is részletezhetné az üzleti környezet javítására és gazdaság hitelellátottságának helyreállítására szolgáló intézkedéseket. 2. GAZDASÁGI FEJLEMÉNYEK ÉS KIHÍVÁSOK 1.1. Aktuális gazdasági fejlemények és kitekintés Aktuális gazdasági fejlemények 2012-ben és 2013 elején a magyarországi növekedésre erős hatást gyakorolt a belföldi ágazatok hitelállomány-leépítése, a világgazdaság visszaesése és a hitelfeltételek szigorúsága. Az aktivitási és a foglalkoztatási ráta növekedése ellenére a munkanélküliségi ráta két számjegyű maradt (2012-ben 10,9%), és az aktivitási ráta további növekedése és a foglalkoztatási ráta enyhe csökkenése miatt várhatóan a továbbiakban is enyhén nőni fog. A magyar gazdaság 2012-ben recesszióba került, a GDP 1,7%-kal csökkent. A belső kereslet a 2011. évi rövid élénkülés után 3,7%-kal visszaesett. A beruházások a hitelfeltételek szigorúsága, a bizonytalan üzleti környezet és a hitelállomány-leépítés miatt az egymást követő negyedik évben is zsugorodtak. A fogyasztás visszaeséséhez hozzájárult a rendelkezésre álló jövedelem csökkenése és a magas a teljes foglalkoztatás 1,7%-os növekedése ellenére 10,9%-ot kitevő munkanélküliségi ráta. A GDP-t a mezőgazdasági ágazat szokatlanul gyenge eredménye is lehúzta. A kivitel növekedése enyhítette a kibocsátás visszaesését, de a külső környezet romlása miatt egy idő után maga is élesen csökkent. Gazdasági kitekintés 2013-ra enyhe élénkülés várható (a GDP 0,2%-kal nő). A várakozások szerint javulni fog az exportpiacok teljesítménye és a rendelkezésre álló reáljövedelem emelkedése miatt a belső kereslet is stabilizálódik, noha a magas munkanélküliségi ráta és a folyamatos hitelállományleépítés visszafogja a háztartások költekezését. A szakpolitikai bizonytalanság, a hitelezés folyamatos szűkülése és egyes tőkeigényes ágazatok magas különadói miatt a magánberuházások várhatóan csökkennek, a kormányzati beruházásokat viszont valószínűleg felpörgeti az uniós források bővülése. A növekedés a nettó export és a belső kereslet kedvező alakulása miatt 2014-ben várhatóan 1,4%-ot ér el. A háztartások fogyasztása a rendelkezésre álló reáljövedelem további emelkedése és a hitelfeltételek lazítása miatt valószínűleg nőni fog. Az államilag támogatott hitelek és a központi bankon keresztül futó, új Növekedési Hitel Program hatására a beruházások növekedési mutatója is pozitívba fordul. Az előrejelzés szerint az aktivitási ráta tovább emelkedik, a foglalkoztatás szintje viszont nagyjából stabil marad, így a munkanélküliség várhatóan továbbra is két számjegyű marad, sőt, némileg emelkedni fog, 2013-ban 11,4%-ra, 2014-ben pedig 11,5%-ra. A vállalkozások várhatóan részben elbocsátásokkal alkalmazkodnak majd a nyereségesség romlásához, amit az állam a közmunkaprogram 4 kiszélesítésével és a kis- és középvállalkozások (kkv-k) foglalkoztatási lehetőségeinek bővítésével próbál ellensúlyozni. 4 A közszektor államilag finanszírozott foglalkoztatási programja azon munkaképes korú emberek számára, akik képesek dolgozni, de nincs állásuk. 8
A konvergenciaprogram makrogazdasági előrejelzése némileg optimistának tűnik. GDPelőrejelzése mintegy fél százalékponttal magasabb a Bizottság 2013. tavaszi előrejelzésénél. Ennek oka, hogy mind a belső kereslet, mind a nettó export tekintetében jobb adatokat vesz figyelembe, mint a Bizottság. A kormány a foglalkoztatás kapcsán is optimistább a Bizottságnál, GDP-arányosan fél százalékponttal jobb adatot vár 2013-ban és 2014-ben is. A konvergenciaprogram némileg nagyobb inflációt vár a Bizottság által előre jelzettnél. A konvergenciaprogramban a kormány értékeli a strukturális reformok becsült makrogazdasági hatását. Az elemzés szerint a közelmúltbeli szakpolitikai lépések hatására a GDP 3 éven belül mintegy 1%-kal nőhet, főként a magasabb foglalkoztatás révén, miközben a beruházások szintje és a teljes tényezőtermelékenység csökken. Mindazonáltal a bemutatott modellben a kedvező GDP-hatások olyan fiskális intézkedések eredményei, amelyek gyakorlatilag növelik a vállalatok és a háztartások terheit, és csak kismértékben csökkentik a foglalkoztatással járó terheket (a GDP +0,4 és +0,8%-a, illetve a GDP 0,1%-a), ami ellentmondásosnak tűnik. A modell emellett nem tartalmaz néhány nemrégiben elfogadott jelentős intézkedést, például a banki különadó eredeti szinten való fenntartását, vagy a pénzügyi tranzakciós illeték mértékének megemelését. Úgy tűnik, a gazdasági növekedés összetevői a konvergenciaprogram várakozásainak megfelelően valóban elmozdulnak a munkaerő-igényes gazdaság felé, de a közelmúltbeli gazdaságpolitikai lépések növekedésre gyakorolt általános hatása tekintetében a Bizottság sokkal pesszimistább a magyar hatóságoknál. Amint azt a Magyarországra vonatkozó legutóbbi részletes vizsgálat 5 jelezte, az üzleti környezet közelmúltbeli, leginkább a vállalati különadók emelésével összefüggésbe hozható romlása hozzájárult az ország gazdasági növekedési potenciáljának apadásához. A magyar gazdaságpolitika az aktivitási ráta növelése és a kkv-k általi foglalkoztatás bővítése tekintetében sikeresnek bizonyult, de az igen alacsony beruházási és termelékenységnövekedési ráta visszafogja a nagyobb vállalatok munkaerő-keresletét. 1.2. Kihívások Magyarország jelentős kihívásokkal szembesül, amelyek lényegében megegyeznek a tavalyiakkal, és nagyjából megfelelnek a 2013. évi éves növekedési jelentés prioritásainak; e kihívásokat a 2012-es riasztási jelentés és a 2013-as részletes vizsgálat elemzi (lásd az 1. háttérmagyarázatot). Magyarország számára különösen fontos a költségvetési konszolidáció folytatása. A hiány 2012-ben, amikor lejárt a Magyarország számára a túlzott hiány megszüntetésére előírt határidő, a GDP 1,9%-a volt, a strukturális javulás pedig jóval meghaladta a GDP 2,4%-ának megfelelő ajánlott mértéket. Emellett a Bizottság 2013. tavaszi előrejelzése és a később elfogadott további intézkedések alapján várható, hogy az államháztartás hiánya 2013-ban és 2014-ben valamivel a GDP 3%-a alatt marad. Ugyanakkor az államadósság és a külső eladósodottság magas szintje (GDP-arányosan közel 80%, illetve 100%) a magas finanszírozási költségekkel és a gyenge növekedési potenciállal együtt továbbra is sebezhetővé teszi a gazdaságot. 5 Lásd: Európai Bizottság SWD(2013) 119 final, http://eurlex.europa.eu/lexuriserv/lexuriserv.do?uri=swd:2013:0119:fin:hu:pdf 9
A gyenge növekedés az üzleti környezet romlásával magyarázható, amely nagymértékben a kormányzati szakpolitikák kiszámíthatatlanságára és a vállalati adózás színvonalára (vagyis a magas ágazati különadókra) vezethető vissza. A vállalkozások magas adminisztratív terhe szintén kulcstényező, az adózás területén is. A beruházási ráta mind a régió egyéb országai, mind a válság előtti szint viszonylatában alacsony (kevesebb, mint a GDP 17%-a, szemben a másik két viszonylat több mint 20%- ával). A Világgazdasági Fórum globális versenyképességi indexén Magyarország (144 ország közül) a 2011 12-es 48. helyről 2012 13-ban a 60. helyre esett vissza. A közigazgatási reform némi késlekedéssel ugyan, de halad előre, a korrupció és a közbeszerzési verseny hiánya azonban továbbra is hátrányosan érinti a kormányzati kiadásokat. A gazdaság pénzügyi vérkeringésének a helyreállítása kulcsfontosságú szakpolitikai kérdés, amelynek megoldásakor azonban el kell kerülni a bankszektor túl gyors hitelállomány-leépítését, mivel ez visszafoghatná a növekedést. A pénzügyi ágazat magas különadója és a banki portfóliók nem teljesítő hiteleinek magas aránya ugyanakkor megnehezíti a belső tőkefelhalmozást és negatívan ösztönzi a hitelnyújtást. A globális pénzügyi válság rávilágított a pénzügyi rendszer nemzeti hatóságok általi hatékony felügyeletének sürgető szükségességére. A jogalkotó mindeddig nem ruházta fel a Pénzügyi Szervezetek Állami Felügyeletét a betart vagy indokol elven alapuló szabályozói hatáskörrel. Emellett a jelenleg használt szanálási eszközök nem alkalmasak a pénzügyi intézmények vészhelyzeti szerkezetátalakítására. Magyarország Európa 2020 stratégia szerinti foglalkoztatási célszáma a jelenlegi foglalkoztatási ráta, illetve az előre jelzett gazdasági és demográfiai trendek fényében túl ambiciózusnak tűnik. A munkaerő-piaci feltételek hasonlóak a tavalyiakhoz: a foglalkoztatási ráta általánosan alacsony, noha a 2011. évi 60,7%-ról 2012-ben 62,1%-ra, vagyis éppen csak a válság előtti szint alá emelkedett 6. A magyarországi munkaerő-piaci akadályok kínálati és keresleti tényezőkkel is magyarázhatók. A munkaerő-kínálat fő problémája a készségigények és a készségkínálat közötti összhang hiánya, bizonyos csoportok magas adóterhe és a bölcsődei ellátások szűkössége. A munkaerő-keresletet a termelékenység negatív növekedési rátája és a minden eddiginél alacsonyabb beruházási ráta gátolja; részben mindkét tényező a pénzügyi közvetítés hiányosságaival magyarázható. Az átlagos adómérték csökkent, de az (uniós szinten az egyik legalacsonyabb foglalkoztatási rátával rendelkező) alacsony keresetűek adóterhe regionális összevetésben még mindig, a szociális hozzájárulások közelmúltbeli célzott csökkentése ellenére is magas. Az általános aktivitási ráta mérsékelt növekedése 7 ellenére a szegénység és a kirekesztődés még mindig magas, a népesség 23%-a komoly anyagi nélkülözéstől 8 szenved. Az álláskeresési ellátások időtartamának csökkentése tovább fokozza a szegénységet és a kirekesztődést 9. Noha a foglalkoztatás és a szociális ellátások reformja elvben ösztönözheti a munkaerő-piacra való visszatérést, egyes régiókban a szegénység és a kirekesztődés fokozódásához vezetett, amit az alapvető szolgáltatások hiánya is súlyosít. A népesség egyes részeit, például a fiatalokat, az alacsony képzettségűeket és az 50 éven felüli 6 2011-ben és 2012-ben jelentősen változott a közmunkások száma, ami a foglalkoztatás trendjét is befolyásolta. 7 A munkaerő-felmérési (LFS) statisztikák alapján a mutató 2007 vége és 2011 között 2 százalékponttal nőtt; lásd: http://epp.eurostat.ec.europa.eu/portal/page/portal/eurostat/home 8 A komoly anyagi nélkülözés meghatározás szerint az az állapot, amikor valaki az anyagi nélkülözés mérésére szolgáló kilenc cikkből legalább négyet nélkülöz. 9 2012 közepén a regisztrált álláskeresők 54%-a maradt ellátás nélkül. 10
munkavállalókat egyedi munkaerő-piaci kihívások is érintik. A munkahelyvédelmi törvény e csoportok tekintetében csökkentette a szociális hozzájárulási adó mértékét, de az intézkedés célzottságán lehetne még javítani. A felsőfokú végzettséggel rendelkezők száma az elmúlt években lényegesen nőtt, gyakorlatilag elérte az ország Európa 2020 stratégia szerinti célszámát, de még mindig jóval az uniós átlag alatti. A korai iskolaelhagyók száma ugyanakkor újból emelkedni kezdett. Magyarország az elmúlt évtizedben sikeresen (2000 és 2010 között 13,9%-ról 10,5%-ra) csökkentette a korai iskolaelhagyók arányát, de a trend 2011-ben megfordult (2011: 11,2%, 2012:11,5%). A magyar oktatási rendszer nem képes a társadalmi-gazdasági háttér különbözőségéből eredő egyenlőtlenségek minimalizálására. Nemzeti és nemzetközi felmérések 10 szerint a legjobban és a legrosszabbul teljesítő tanulók között igen nagy az eltérés. Noha a felsőfokú oktatásban való részvétel aránya javul, a szakképzés keretében folytatott tanulmányok vagy nem elégségesek vagy nem fejlesztik azokat eléggé ahhoz, hogy megoldják a készségigények és a készségkínálat közötti összhang hiányát a munkaerőpiacon. Amint a 2013-as növekedési jelentés is rávilágít, az egész életen át tartó tanulás kulcsfontosságú a munkaerő-piaci feltételek javításához, Magyarországon azonban az uniós tagállamok közül az egyik legalacsonyabb a felnőttképzésben részt vevők aránya. E negatív jelenség a munkaerő alacsony foglalkozási mobilitásában és alacsony változástűrő képességében is megnyilvánul. Magyarország jelentős kihívásokkal szembesül a hálózatos iparágak terén. Gazdaságának energia- és szén-dioxid-intenzitása még mindig jóval meghaladja az EU átlagát, ami hozzájárul a tartósan magas energiamérleg-hiányhoz. Ennek részben az energiaárak komoly szabályozása és a nemzeti szabályozó függetlenségének hiánya az oka. A tömegközlekedés rossz hatékonysága továbbra is terheket ró az állami költségvetésre. A két ágazat reformjait túl régóta halogatják, ami hátrányosan érinti az államháztartást, a gazdasági növekedést és a környezetet Amint arra a 2013. évi részletes vizsgálat is rávilágított, a közlekedési és energiarendszerek reformja elengedhetetlen a költségvetés fenntarthatóságához és a gazdaság hatékonyságához. A közelmúltbeli magyarországi fejlemények tovább fokozták az igazságszolgáltatás függetlenségével kapcsolatos aggályokat, kiváltképp az új alaptörvény negyedik módosítása után 11. Különösen az Országos Bírósági Hivatal elnökének új ügyáthelyezési hatásköre mélyítette el az igazságszolgáltatás függetlenségével kapcsolatos aggályokat. Mivel a vállalkozások működési környezetét alkotó jogrendszer kiszámíthatóságát, következetességét, tisztességességét és stabilitását az igazságszolgáltatás függetlensége biztosítja, az utóbbi hiánya gátolhatja a beruházásokat. Emellett a negyedik módosítás olyan rendelkezéseket vezetett be az Európai Bíróság ítéleteivel kapcsolatban és a politikai hirdetések kapcsán oly módon korlátozta a médiát, ami aggályokat vetett fel az uniós joggal való összeegyeztethetősége vonatkozásában. Az innováció, főként a kkv-k esetében, továbbra is korlátozott, elsősorban a forráshiány miatt. Egy másodlagos kihívás a munkaerő-piacon rendelkezésre álló, illetve a kutatás- 10 Az OECD Nemzetközi tanulói teljesítménymérése (PISA-jelentés); lásd: http://www.oecd.org/pisa/pisaproducts/pisa2009; az Oktatási Teljesítményértékelés Nemzetközi Szövetsége (IEA) által készített Trends in International Mathematics and Science Study, TIMSS (A nemzetközi matematikai és természettudományi tanulmányok trendjeinek vizsgálata); és a 2011. évi Progress in International Reading Literacy Study (Nemzetközi felmérés az olvasáskészség fejlődéséről, lásd: http://timss.bc.edu/). 11 Lásd a Bizottság sajtóközleményét: http://europa.eu/rapid/press-release_ip-13-327_hu.htm 11
fejlesztés (K+F) és az innováció úttörő ágazataiban igényelt képzettségek közötti összhang hiánya. Az ökoinnovációs potenciál lényegében kihasználatlan. 1. háttérmagyarázat: A makrogazdasági egyensúlyhiány kezelésére szolgáló eljárással kapcsolatos 2013. évi részletes vizsgálat összefoglalása A makrogazdasági egyensúlyhiány kezelésére szolgáló, Magyarországot érintő eljárással kapcsolatos második, 2013. évi részletes vizsgálat megállapította, hogy az országban olyan makrogazdasági egyensúlyhiány áll fenn, amely nyomon követést és határozott szakpolitikai intézkedéseket igényel. Mindenekelőtt az erőteljesen negatív nettó nemzetközi befektetési pozíció folyamatban lévő főként a magas államadóssággal és a romló (vagyis a beruházások csökkenéséhez hozzájáruló) üzleti környezettel kapcsolatos magánszektorbeli hitelállományleépítés által vezérelt alkalmazkodása igényel továbbra is fokozott figyelmet, mivel csökkenteni kell az általa a gazdaság működésére gyakorolt negatív hatások jelentős kockázatát. A részletes vizsgálat megállapítja, hogy a folyamatban lévő kiigazítás ellenére Magyarország növekedési potenciálja számos esetben szükségtelen károkat szenvedett a piacellenes szakpolitikák miatt, és hogy az ország a magas adósságszint és az alacsony növekedés együttes hatására továbbra is sebezhető. Nettó nemzetközi befektetési pozíció (NIIP): A külső egyensúlyhiány csökkent, mivel a folyó fizetési mérleg sorban a harmadik évben mutat fel többletet. A NIIP ennek következtében folyamatosan javult, de 2012-ben a GDP 103%-ával még mindig jóval a GDP 35%-ában megállapított határérték felett maradt. Ez várhatóan a következő években sem lesz másként. A folyó fizetési mérleg 2009. évi trendfordulóját főként a belső kereslet visszaesése okozta; az export versenyképessége némileg romlott. A 2009-es recesszió alatti markáns csökkenés után a tényezőjövedelmek mérlegének hiánya újból nőni kezdett, habár nem éri el a válság előtti szintet. Mindkét elem jelzi, hogy a külső korrekció részben ciklikus. A magánszektor adóssága: A nemrégiben lezajló külső korrekció a magánszektor azon hitelállomány-leépítését tükrözi, amely az egyensúlyhiány korrekciójához legfőképp a háztartások esetében szükséges. Ugyanakkor a vállalati hitelállomány gyors csökkenése, amely a szakpolitikai bizonytalanságra és a különösen a pénzügyi ágazatot sújtó ágazati különadókra vezethető vissza, minden eddiginél alacsonyabb beruházási és termelékenységnövekedési rátákat eredményezett, és felmorzsolta az ország növekedési potenciálját. Az állami szektor adóssága: Az államadósság az egyszeri tőketranszfereknek és a konszolidációs intézkedéseknek köszönhetően 2010 és 2012 között a GDP közel 82%-áról a GDP mintegy 79%-ára csökkent. Ugyanakkor regionális összevetésben ez még mindig igen magas adat. A külföldi tulajdonban lévő állampapírok igen magas aránya és a meglehetősen nagy bruttó finanszírozási igény miatt az állami szektor hitelállomány-leépítése sérülékeny folyamat. Munkanélküliség: A magas (tartósan 10% feletti) munkanélküliségi ráta a látszatnál kevésbé aggályos, mivel főként az aktivitási ráta növekedését tükrözi; a foglalkoztatási ráta visszatért a válság előtti szintre. A magánszektorbeli foglalkoztatás a kkv-szektorban is javult, de ez a javulás erősen kötődik a közmunkaprogramhoz. Mivel a közmunkaprogram és a nyílt 12
munkaerőpiac között látszólag nincsen átjárás, nem tűnik valószínűnek, hogy e javulás a GDP tartós növekedéséhez vezetne, részben a képzések elégtelensége miatt. Sőt, a beruházások és a termelékenység alacsony szintje következtében még a magánszektorbeli foglalkoztatásnövekmény fenntarthatósága is veszélyben van. 3. A SZAKPOLITIKAI PROGRAM ÉRTÉKELÉSE 3.1. Költségvetési politika és adózás A 2013. évi konvergenciaprogram nominális hiánycélja 2013-ban és 2014-ben a GDP 2,7%-a, majd a későbbi években a hiány további csökkentése (2015-ben és 2016-ban a GDP 2,2%-a és 1,3%-a). Ezzel a 2012. évi konvergenciaprogram hiánycéljai felfelé módosultak (lásd az 1. táblázatot). A 2013. évi konvergenciaprogram szerint a középtávú költségvetési célt (MTO), amelyet a program a GDP 1,5%-át kitevő strukturális egyenlegről 12 a GDP 1,7%-ára módosított, 2013-ban (2012-höz hasonlóan) túlteljesítik, a következő években pedig várhatóan teljesítik. A tervezett költségvetési pálya megfelel a nemzeti és az uniós szintű költségvetési szabályoknak. Legfőképpen, a 2013. évi konvergenciaprogram szerint az előirányzott hiánypálya mentén megszüntethető a túlzott hiány, amely már 2012-ben (a Tanács által előírt határidőre) is a Szerződésben meghatározott 3% alatt volt, és az előrejelzés távlatában várhatóan ott is marad. Sőt, a pálya a Stabilitási és Növekedési Paktum prevenciós ágának is megfelel, főként mivel a középtávú költségvetési cél a Paktum célkitűzéseit tükrözi. 1. táblázat: Nominális államháztartási hiánycélok ( a GDP %-ában) 2013 2014 2015 2016 KP 2012 2,2 1,9 1,5 n.a. KP 2013 2,7 2,7 2,2 1,3 A kormány 2012-ben megújította konszolidációs erőfeszítéseit, miután a 2010. és 2011. évi enyhe költségvetési lazítás összességében a GDP 2%-ának megfelelő mértékben rontotta a strukturális egyenleget. Az utóbb említett évben a GDP mintegy 2%-ának megfelelő adócsökkentés egyenlegre gyakorolt hatását elrejtette a magánnyugdíj-pénztári vagyon transzferéből eredő, a GDP közel 10%-ának megfelelő tekintélyes egyszeri bevétel. 2012-ben a tényleges költségvetési hiány a GDP 1,9%-a volt, vagyis alacsonyabb a 2012. évi konvergenciaprogramban kitűzött 2,5%-os célnál. A 2012. évi konvergenciaprogram az elfogadott 2012. évi költségvetéshez képest már magában foglalta a 2012 februárjában és áprilisában elfogadott, a GDP mintegy 0,3%-ának megfelelő hiánycsökkentő intézkedéseket, köztük a szakminisztériumok megtakarításait és a távközlési szolgáltatásokra kivetett adó bevezetését, ezzel ellensúlyozva a kiadási és a bevételi oldal elmaradásait. A túlzotthiányeljárásban elért eredményekről szóló 2012. októberi jelentéssel összefüggésben a GDP mintegy 0,4%-ának megfelelő további intézkedéseket jelentettek be, részben a bizonyos területeket érintő, a GDP 0,2%-ának megfelelő korábbi kiadásnövekmény ellentételezésére. A 12 A Bizottság által a programban megadott információk alapján a közös módszertannak megfelelően újraszámított, egyszeri és ideiglenes intézkedésektől mentes, ciklikusan kiigazított egyenleg. 13
jelentés ezzel egy időben a hivatalos célszámot felfelé, a GDP 2,7%-ára módosította. A költségvetésben szereplő, a GDP közel 2,75%-át kitevő megtakarítási intézkedéseknek, a 2012 folyamán végrehajtott további korrekciós intézkedéseknek és az önkormányzati alrendszer előző évhez viszonyított, a GDP 0,4%-át kitevő egyenlegjavulásának 13 köszönhetően összességében túlteljesítették a 2012. évi hiánycélt 14. Emellett a GDP 1,1%- ának megfelelő rendkívüli költségvetési tartalék teljes lehívása, valamint a magánnyugdíjpénztári vagyon állami pillérbe való átemelésével összefüggő egyszeri költségvetési bevétel vártnál jobb, a GDP 0,2%-ának megfelelő nagysága ellensúlyozta a költségvetés elmaradásait, amelyek részben a makrogazdaság vártnál rosszabb alakulásából eredtek. A 2012. évi költségvetési erőfeszítésnek a kiigazított strukturális egyenleg javulásaként mért nagyságát (a GDP 3,5%-a) a diszkrecionális intézkedések elemzése is alátámasztja, amely a GDP 3%-ának megfelelő költségvetési erőfeszítést jelez. Ezen erőfeszítés megközelítőleg kétharmadát a bevételi oldalon érték el (például a héakulcs 27%-ra emelésével, az egészségbiztosítási járulék 1 százalékpontos emelésével, az adójóváírás eltörlésével) egyharmadát pedig a kiadási oldalon (a szakminisztériumok kiadási korlátaival, a háztartások szociális transzfereinek csökkentésével). A legújabb konvergenciaprogram 2013-ra a GDP 2,7%-ának megfelelő hiányt vár, amely magasabb ugyan a 2012. évi konvergenciaprogramban szereplő 2,2%-nál, de megfelel a túlzotthiány-eljárásban elért eredményekről szóló 2012. őszi jelentés módosított célszámának, amelyet a 2013. évi költségvetésbe is beemeltek. A 2012. évi konvergenciaprogramhoz képest a vártnál (nominálisan közel 4%-kal) alacsonyabb gazdasági növekedés főként a magasabb kiadási hányad miatt a GDP 1¼%-ának megfelelő mértékben növelte a hiányt. A GDP közel 1%-ának megfelelő mértékben az ösztönző intézkedések (egykulcsos személyi jövedelemadó, a szociális hozzájárulás célzott csökkentései és a kkv-k új kedvezményes társasági adói) és egyes kiválasztott területeken a magasabb kormányzati kiadások is növelték a hiányt. Ezeket részben ellentételezték a 2012 őszén, illetve a 2011. és a 2012. évi konvergenciaprogramokkal összefüggésben három lépésben bejelentett, összességében a GDP 1¾%-át kitevő bevételi oldali korrekciós csomagok. E korrekciós intézkedések a kiigazítás legnagyobb terhét (például a banki különadó megfelezésére tett korábbi ígéret visszavonásával és a pénzügyi tranzakciós illeték emelésével) a pénzügyi, illetve az energia- és a közműágazatra helyezték. A GDP ½%-ának megfelelő fennmaradó rés végül a 2013. évi hiánycél emelését eredményezte. A 2013. évi konvergenciaprogram megerősítette a tervezett konszolidációs intézkedések végrehajtását, de újabb hiánycsökkentő intézkedéseket nem tartalmazott. A Bizottság 2013. tavaszi előrejelzése szerint a hiány 2013-ban a GDP 3%-a lesz. A 2013. évi konvergenciaprogrammal összehasonlítva tehát a bizottsági előrejelzés a GDP 0,9%-ának 13 Az önkormányzati alrendszer alacsonyabb hiánya a központi kormányzat által 2012 folyamán vagy 2013 elején átvett intézményekkel kapcsolatos kiadások csökkenésével és az eladósodottság mértékét korlátozó jogszabályi változások hatásával magyarázható. 14 Fontos megemlíteni, hogy 2012 folyamán korrekciós intézkedéseket fogadtak el a 2012. évi hiány javítása céljából, a következő háttérrel: i. a Bizottság a 2011. őszi előrejelzés óta következetesen minden kiadványában azt jelezte előre, hogy a 2012. évi hiány meg fog felelni a GDP 3%-ában meghatározott határértéknek; ii. a túlzotthiány-eljárás kapcsán kiadott, eredményes intézkedésekről szóló, 2012. május 30-i szolgálati munkadokumentum és a Bizottság 2012. őszi előrejelzése úgy ítélte meg, hogy a GDP 2,5%-ának megfelelő eredeti hiánycél a rendelkezésre álló tartalékokkal is elérhető, illetve felhasználásukkal amire végül is sor került alacsonyabb hiány is biztosítható; és iii. a 2013. téli előrejelzés a GDP 2,4%-ának megfelelő hiányról számolt be, ami megint csak kevesebb volt, mint a GDP 2,5%-ának megfelelő eredeti, és a GDP 2,7%-ának megfelelő módosított hiánycél. 14
megfelelő költségvetési elmaradással számol. Az eltérés egyrészt a bevételek várt (a GDP 0,6%-ának megfelelő) elmaradásával magyarázható, főként a héa kapcsán az adóigazgatás hatékonyságjavítását célzó intézkedések vártnál kisebb hatása miatt, illetve a pénzügyi tranzakciós illetékkel, a szerencsejáték-adóval és a távolságalapú útdíjjal kapcsolatban. Az eltérés másik oka a kiadási oldalon várt (a GDP 0,3%-ának megfelelő) túlköltekezés, főleg a közlekedési ágazatban. Az előre jelzett bevételkieséseket és túlköltekezéseket várhatóan csak részben fogja ellentételezni a GDP 0,6%-át kitevő fennmaradó rendkívüli tartalék feltételezett lehívása. 2013. május 13-án, a bizottsági előrejelzés közzététele után a kormány 2013 vonatkozásában a GDP több mint 0,3%-ának megfelelő további korrekciós intézkedéseket fogadott el. Ezek közül különösen a kiválasztott költségvetési intézmények kiadásainak átmeneti csökkentése említendő, amelyek tartóssá válnak, ha a kedvező költségvetési fejlemények nem biztosítanak további költségvetési mozgásteret. A bevételi oldalra gyakorolt közvetlen és az egyéb járulékos hatások miatt a Bizottság ezen megtakarítások hiánycsökkentő hatását a GDP közel 0,25%-ára becsüli. Az összes rendelkezésre álló információ figyelembevételével a 2013. évi hiány várhatóan a GDP 2,7%-a lesz, a hivatalos célnak megfelelően. A 2013. évi konvergenciaprogram 2014. évi hiánycélja a GDP 2,7%-a. A 2014. évi bevételi hányad az előző évhez képest csekélyen emelkedik, ami főként az uniós források tervezett növekvő felhasználásának és a távolságalapú útdíjak 2013 közepére tervezett bevezetésének köszönhető. A kiadási oldalon a közszféra bérei az oktatási ágazat új bérkompenzációs rendszerének elindítása miatt várhatóan jelentősen emelkedni fognak. Emellett az uniós források növekvő felhasználásával összefüggésben vélhetően az állami beruházások is növekedésnek indulnak. Az egyéb kiadások emelkedése azonban összességében elmarad majd a gazdasági növekedéstől, aminek oka a költségvetési fegyelemnek a 2013. évi konvergenciaprogramban bejelentett fenntartása és fokozása (például az oktatási ágazat kivételével a közszféra béreinek befagyasztása, a szociális transzferek csupán mérsékelt emelése), továbbá a korábbi strukturális reformok tartós hatása. Fontos megjegyezni, hogy ez az előrejelzés nem tartalmaz egyszeri intézkedéseket. A Bizottság 2013. tavaszi előrejelzése szerint a 2014. évi hiány szokásosan a politika változatlanságát feltételezve várhatóan a GDP 3,3%-ára emelkedik. A 2013. évi konvergenciaprogram és a Bizottság előrejelzése közötti eltérés egyrészt a bevételek várt (a GDP 0,6%-ának megfelelő) elmaradásával magyarázható, ugyanazon intézkedések miatt, mint a 2013. évre vonatkozó eltérés esetében (vagyis a héa, a pénzügyi tranzakciós illeték, a szerencsejáték-adó és a távolságalapú útdíj kapcsán). A kiadási oldalon a GDP közel 0,5%-ára várt részben a politika változatlanságára vonatkozó feltevés megvalósulása miatti 15 eltérést ellentételezi a tervezet szerint a GDP 0,5%-ának megfelelő rendkívüli tartalék feltételezett lehívása. A május 13-án elfogadott új korrekciós csomag nettó hiánycsökkentő hatásának a figyelembevételével (a nettó hatás a GDP mintegy 0,4%-a, amely a hivatalosan a GDP 0,7%-ára becsült bruttó hatással szemben magában foglalja a közvetlen bevételi oldali hatásokat és a végrehajtási kockázatokat is) a Bizottság 2014. évi hiány-előrejelzése a GDP 2,9%-ára módosítható. A további intézkedések a következő elemeket tartalmazzák: i. a költségvetési intézmények vonatkozásában a csökkentett kiadási szint szolgál majd a 2014. 15 Például a legtöbb kiadási tétel az előrejelzés szerint a potenciális növekedés nominális növekedési rátájának megfelelően nőhet, ami kizárja az egyedi intézkedések elfogadását. 15
évi költségvetési előirányzatok alapjául; ii. a háztartások készpénztranszferei és a központi költségvetési alrendszer bizonyos áru- és szolgáltatásvásárlásai a 2013. évi nominális szinten maradnak; iii. bizonyos nagyobb közberuházási projektek csak akkor folytatódhatnak, ha állami nem pénzügyi eszközök értékesítéséből származó további bevételekből finanszírozhatók. 16
1. háttérmagyarázat: A főbb költségvetési intézkedések Bevételek Kiadások Az általános áfakulcs 25-ről 27%-ra emelése (a GDP +0,6%-a) A szociális hozzájárulások emelése (a GDP +0,4%-a) Az szja-reform nettó hatása (a GDP +0,2%-a) Egyéb adóemelések, ideértve a jövedéki adó emelését és a távközlési adó bevezetését (a GDP +0,9%-a) A magánszektor bérkompenzációja a szociális hozzájárulás kedvezményei révén (a GDP - 0,4%-a) A távközlési, kiskereskedelmi és energiaágazatbeli különadók fokozatos megszüntetése (a GDP 0,55%-a) Az szja-adóalap szűkítése (a GDP 0,35%-a) A pénzügyi tranzakciós illeték bevezetése (a GDP 0,75%-a) Munkahelyvédelmi törvény: a szociális hozzájárulások célzott csökkentése és két egyszerűsített kkv-adónem bevezetése (a GDP 0,6%-a) A pénzügyi ágazat különadójának fenntartása az eredeti szinten (a GDP +0,25%-a) Az ágazati adók emelése és új vállalati különadók bevezetése (a GDP 0,55%-a) Az adóbeszedés hatékonyságának növelése, főként a pénztárgépek online bekötésével (a GDP 0,55%-a, komoly végrehajtási kockázatokkal) Távolságalapú útdíj bevezetése július 1-jétől (a GDP 0,25%-a, tekintélyes végrehajtási kockázatokkal) A jövedéki adó emelése (a GDP 0,1%-a) A nyugdíjjárulék felső határának eltörlése (a GDP 0,15%-a) Alacsonyabb bérkompenzáció a magánszektorban (a GDP 0,2%-a) A két egyszerűsített adónem további elterjedése (a GDP 0,2%-a) Az elektronikus útdíj teljes éves hatása (a GDP 0,25%-a, végrehajtási kockázatokkal) A bérkompenzáció teljes kivonása a magánszektorban (a GDP +0,2%-a) 2012 2013 2014 17 A Széll Kálmán tervben meghatározott strukturális reformok végrehajtása (álláskeresési ellátások, táppénz, rokkantsági nyugdíj, gyógyszerár- és tömegközlekedési támogatás; a GDP 0,8%-a) A közszféra béreinek nominális befagyasztása és a bérkompenzáció (a GDP 0,4%-a) A bankokkal kötött megállapodással kapcsolatos kiadások (a GDP +0,25%-a, hasonló hatással, mint 2011-ben) A közmunkaprogram bővítése (a GDP +0,2%- a) A Széll Kálmán terv további végrehajtása (nyugdíjrendszer, gyógyszerár-támogatás, intézmények ésszerűsítése; a GDP 0,4%-a) Nominális bérbefagyasztás a közszektorban (a GDP 0,2%-a) Egyes költségvetési fejezetek előirányzatainak emelése (a GDP 0,4%-a) A bankszektorral kötött megállapodással kapcsolatos kiadások (a GDP +0,2%-a) A közmunkaprogram további bővítése (a GDP +0,1%-a) A közoktatási szektor új bérrendszere (a GDP 0,6%-a) A költségvetési fejezetek bizonyos kiadásainak nominális befagyasztása (bérek, áru- és szolgáltatásvásárlás, támogatások; a GDP 0,4%-a) Megjegyzés: Az e táblázatban feltüntetett költségvetési hatások a programból lettek átvéve, vagyis a
nemzeti hatóságok adatai. A pozitív előjel azt jelzi, hogy a bevételek vagy a kiadások nőnek az intézkedés következtében. 18
A 2013. évi konvergenciaprogram és a Bizottság aktualizált előrejelzése közötti eltérés mögött meghúzódó tényezők mellett azonosíthatók más olyan kockázatok is, amelyek jelentősen befolyásolhatják a hiány jövőbeni alakulását. A hiánycsökkentő oldalon ide sorolhatók a strukturális intézkedések teljes körű végrehajtásával (például az eredeti tervekkel összhangban álló, kifinomultabb távolságalapú útdíjrendszer bevezetésével vagy a rokkantsági nyugdíjak felülvizsgálatának felgyorsításával) összefüggő potenciálisan magasabb megtakarítások, valamint a szociális hozzájárulások célzott csökkentésének és a 2013-ban bevezetett kedvezményes kkv-adónemeknek a tervezettnél alacsonyabb igénybevétele. A hiánynövelő oldalon a következőket lehet kiemelni: az utak karbantartásával kapcsolatos kiadások emelkedése, a felsőoktatás nagyobb finanszírozása; a központi bank veszteségeit ellentételező tőketranszferek; az állami tulajdonú tömegközlekedési vállalatok magasabb támogatása és az uniós bíróságnak a távközlési szolgáltatásokra kivetett adóra vonatkozó potenciálisan kedvezőtlen döntése. A 2012. évi 1. országspecifikus ajánlás első része összességében teljesült. A 2012. évi hiány a 2012. évi költségvetés szigorú végrehajtásának és a további intézkedések elfogadásának köszönhetően jóval a GDP 3%-át kitevő referenciaérték alatt maradt. A kiigazított strukturális egyenleg a GDP 3,5%-ának megfelelő mértékben javult, ami jóval meghaladja a GDP 2,4%-ának megfelelő ajánlott mértéket. Ezt az is jelzi, hogy 2012-ben jelentősen túlteljesítették a középtávú költségvetési célt is. Sőt, a Bizottság aktualizált, az új korrekciós intézkedéseket is figyelembe vevő értékelése alapján a hiány várhatóan 2013-ban és 2014-ben is a GDP 3%-ában meghatározott, Szerződés szerinti referenciaérték alatt marad. E költségvetési eredmény értékelésekor azt is figyelembe kell venni, hogy megvalósítására olyan makrogazdasági körülmények között került sor, amelyek rosszabbak a túlzotthiányeljárás keretében adott legutóbbi, 2012. márciusi ajánlásban alapul vett forgatókönyvnél. A konszolidáció jelentős előrelépései ellenére aggályok merülnek fel a költségvetési kiigazítás színvonalával kapcsolatban, mivel a bevételi oldali intézkedések nagy része leginkább csak néhány kiválasztott ágazatot érint. 2013-ban az (újraszámított) strukturális egyenleg (a GDP 1%-a) jóval meghaladja a GDP 1,7%-ában meghatározott középtávú költségvetési célt, 2014-ben pedig megegyezik azzal. 2014-ben és 2015-ben némileg tovább fog romlani, de közel marad a középtávú költségvetési célhoz és teljesítettnek tekinthető. A Bizottság 2013. tavaszi előrejelzésében szereplő 2013. és 2014. évi strukturális hiány némileg meghaladja a 2013. évi konvergenciaprogramban előre jelzettet, de a középtávú költségvetési célkitűzés fölött vagy annak közelében marad. A legújabb korrekciós intézkedésekkel a strukturális hiány 2013-ban és 2014-ben várhatóan 0,3 százalékponttal, a GDP ¾%-ára és 1½%-ára javul a Bizottság 2013. tavaszi előrejelzéséhez képest. Mindazonáltal az előre jelzett hiánypálya amely 2012 és 2016 között a GDP 1%-át meghaladó strukturális romlással számol az automatikus stabilizátorokon felül nem biztosít túlságosan sok költségvetési mozgásteret az esetleges kedvezőtlen fejlemények (például a kevésbé adóintenzív gazdasági növekedés) kivédésére. Emellett 2016-ban a magyar nemzeti költségvetésre vonatkozó numerikus szabály miatt jelentősen javítani kell a nominális hiány értékén, ami tekintélyes költségvetési erőfeszítést tenne szükségessé, különösen ha feltételezzük, hogy a gazdasági növekedés nem fogja annyival meghaladni a potenciális szintet, mint azt a 2013. évi konvergenciaprogram feltételezi. 19
Hasonlóképpen, a 2013. évi konvergenciaprogramban szolgáltatott adatok szerint a kormányzati kiadások diszkrecionális bevételi intézkedésektől megtisztított növekedési üteme 2013-ban és 2014-ben nagyjából meg fog felelni a potenciális GDP-növekedés középtávú (0,1%-os) referenciarátájának, de 2015-ben és 2016-ban jelentősen meg fogja haladni azt. A kiadási referenciaérték túllépése a középtávú költségvetési cél 2014 előtti túlteljesítésével indokolható, de azt is jelezheti, hogy a 2013. évi konvergenciaprogram magasabb potenciális növekedéssel számolt, mint a Bizottság 16. 2. háttérmagyarázat: Túlzott hiány esetén követendő eljárás Magyarország esetében A Tanács 2004. július 5-én úgy határozott, hogy Magyarország túlzott hiánnyal rendelkezik, és az Európai Közösséget létrehozó szerződés 104. cikkének (7) bekezdése szerinti ajánlásában 2008-at tűzte ki a túlzott hiány megszüntetésének határidejeként. A Tanács, miután 2005 januárjában és novemberében is úgy határozott, hogy Magyarország az ajánlásokra válaszul nem hozott eredményes intézkedéseket, 2006 októberében kibocsátotta a 104. cikk (7) bekezdése szerinti harmadik ajánlását Magyarország számára, amelyben a határidőt 2009-re halasztotta. 2009 júliusában, egy olyan komoly gazdasági visszaeséssel a háttérben, amely költségvetési kiigazításokat és az EU/IMF fizetésimérleg-támogatását tette szükségessé, a Tanács megállapította, hogy Magyarország eredményes intézkedéseket hozott, és módosított ajánlásaiban 2011-et tűzte ki a túlzott hiány megszüntetésének határidejeként. 2012. január 24-én a Tanács a Szerződés 126 cikkének (8) bekezdése szerinti határozatot fogadott el, amelyben megállapította, hogy Magyarország nem hozott eredményes intézkedéseket a Tanács 2009. júliusi ajánlására válaszul. Az EUMSZ 126. cikkének (7) bekezdése szerinti legújabb tanácsi ajánlást 2012. március 13-án fogadták el. A Tanács azt ajánlotta, hogy Magyarország 2012-ig hiteles és fenntartható módon szüntesse meg a fennálló túlzott hiányt. Magyarországot felkérték, hogy a GDP 2,5%-ának megfelelő 2012. évi hiánycél elérésének biztosítása érdekében hajtson végre legalább a GDP 0,5%-ának megfelelő további költségvetési erőfeszítést és hozza meg a szükséges további strukturális intézkedéseket ahhoz, hogy a hiány 2013-ban jóval a 3%-os referenciaérték alatt maradjon. Ezzel egy időben azt is ajánlották, hogy az államadósság arányát a lehető leghamarabb állítsák csökkenő pályára annak érdekében, hogy elegendő előrelépést tanúsítsanak az adósságcsökkentési referenciaérték betartása felé. A Tanács ajánlotta továbbá, hogy a költségvetési kiigazítást támasszák alá a költségvetési irányítás javításával. A túlzott hiány esetén követendő eljárás jelenlegi állása, köztük az ezen szolgálati munkadokumentum véglegesítése után hozott további lépések az alábbi oldalon találhatók: http://ec.europa.eu/economy_finance/economic_governance/sgp/deficit/countries/hungary_en.htm. Magyarország költségvetési terveinek átfogó, referenciaként a strukturális egyenlegre támaszkodó értékelését követően, amely magában foglalta a diszkrecionális bevételi intézkedésektől megtisztított kiadások elemzését is, a középtávú költségvetési cél felé vezető pálya megfelelőnek tűnik. A 2013. évi konvergenciaprogramban bemutatott hiánypálya az államadósság fokozatos csökkenéséhez vezet, a 2012-ben a GDP 79,2%-át kitevő értékről 2016-ban a GDP 16 Emellett 2016 vonatkozásában a kiadási referenciaérték túllépése az alkalmazott módszertannal is magyarázható. Az uniós források felhasználásának az új pénzügyi ciklus miatti visszaesését aszimmetrikusan számítják, vagyis az uniós projektekre fordított, azonos összegű uniós forrásokkal kiegészített kormányzati kiadásokat teljes mértékben levonják a teljes kormányzati kiadásokból, míg a közberuházások kapcsolódó csökkenését csak részben veszik figyelembe. 20